劉靜宜 薛 菁

(福建江夏學院 財務與會計研究中心， 福建 福州 350108)

一、引言

中小企業(yè)在一國經(jīng)濟發(fā)展中占重要地位，是創(chuàng)造就業(yè)、推動創(chuàng)新、促進經(jīng)濟增長的中堅力量。在經(jīng)濟新常態(tài)下，中小企業(yè)的發(fā)展深刻影響著我國經(jīng)濟，是推進我國供給側結構性改革的重要力量。然而我國中小企業(yè)發(fā)展深受融資難這一世界性難題的困擾，難以從市場獲得充足的資金支持，融資約束成為中小企業(yè)發(fā)展的主要障礙，企業(yè)不得不依靠自有資金，這嚴重制約著中小企業(yè)技術創(chuàng)新和轉型升級。

中小企業(yè)融資困難歸咎于企業(yè)規(guī)模小、盈利能力低、信用水平低、抵押擔保缺乏、信息不透明等微觀因素，也歸咎于缺乏一個有利于中小企業(yè)融資的宏觀環(huán)境，如健全的信用體系、活躍的金融創(chuàng)新氛圍、良好的信息對稱通道等，而這些問題的解決需要政府介入。世界各國政府從行政管理、制度規(guī)范、財政金融、外部環(huán)境等方面對中小企業(yè)融資給予了積極的扶持，努力為中小企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了良好的融資環(huán)境，其中財政金融政策支持與中小企業(yè)融資困境有著直接的聯(lián)系，財政金融政策成為支持中小企業(yè)融資的不可缺少的手段。我國政府也十分重視中小企業(yè)融資難、融資貴問題，20世紀90年代以來，我國政府實施了一系列財政金融政策以緩解中小企業(yè)融資難題，本文擬對這些政策的實施效果進行探討，并提出完善建議。

二、我國支持中小企業(yè)融資的主要財政金融政策評析

(一)我國支持中小企業(yè)融資的財政政策

歸根結底，政府在中小企業(yè)融資服務體系中發(fā)揮職能需要財力的支持，市場愿意為中小企業(yè)提供融資服務也需要政府財稅的激勵，所以有效的財政政策可以為政府與市場在中小企業(yè)融資服務體系中有效行使職能和合理界定作用邊界提供經(jīng)濟基礎。

近年來，在經(jīng)濟新常態(tài)、供給側改革背景下，我國實施了一系列支持中小企業(yè)發(fā)展的財政政策，與緩解其融資困境相關的主要有：

1.設立中小企業(yè)發(fā)展專項基金

2014年我國設立中小企業(yè)發(fā)展專項資金，由原來各項支持中小企業(yè)發(fā)展的專項資金整合而成，主要用于支持中小企業(yè)特別是小微企業(yè)的專業(yè)化發(fā)展、支持中小企業(yè)技術創(chuàng)新、改善中小企業(yè)發(fā)展環(huán)境的中央財政預算資金。2015年《中小企業(yè)發(fā)展專項資金管理暫行辦法》頒布，國家和地方政府每年從財政預算中列支數(shù)億元用于扶持中小企業(yè)科技創(chuàng)新、節(jié)能減排、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、轉型升級、研究開發(fā)等。2016年中央財政下達的中小企業(yè)專項發(fā)展資金共853 200萬元。[1]

2.政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展

2012年初我國開始實行《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》，要求“各級預算安排不低于年度政府采購項目預算總額18%的份額專門面向小型微型企業(yè)采購。在政府采購評審中，對小型微型企業(yè)產(chǎn)品視不同行業(yè)情況給予6%到10%的價格扣除。鼓勵大中型企業(yè)與小型微型企業(yè)組成聯(lián)合體共同參加政府采購，小型微型企業(yè)占聯(lián)合體份額達到30%以上的，可給予聯(lián)合體2%-3%的價格扣除?！蓖七M政府采購信用擔保試點，鼓勵為小型微型企業(yè)參與政府采購提供投標擔保、履約擔保和融資擔保等服務。根據(jù)財政部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2015年全國政府采購規(guī)模為21 070.5億元，政府采購合同授予中小微企業(yè)的總采購額為16 072.2億元，占全國政府采購規(guī)模的76.3%。其中，授予小微企業(yè)的采購額為6 564.6億元，占授予中小微企業(yè)總采購額的40.8%。[2]

3.設立創(chuàng)業(yè)投資引導基金

創(chuàng)業(yè)投資引導基金是由地市級以上政府部門設立的、按照市場化運作的政策性資金，扶持初創(chuàng)期中小企業(yè)，彌補市場創(chuàng)投資金投資于成長期、成熟期和重點建設企業(yè)而出現(xiàn)的資金缺口。從2002年我國第一支政府引導基金——中關村創(chuàng)業(yè)投資引導資金設立以來，經(jīng)過10多年的發(fā)展，創(chuàng)業(yè)投資引導基金成為緩解高新技術中小企業(yè)融資困難的一支重要力量。從2014年開始，中國各類政府引導基金就呈現(xiàn)出噴涌發(fā)展的趨勢，根據(jù)賽迪數(shù)據(jù)顯示，2016年全年新成立的政府引導基金442家，目標募集金額超過3.6萬億元。[3]

4.出臺緩解中小企業(yè)資金困難的稅收政策

近年來，我國出臺了一系列支持中小企業(yè)尤其是小微企業(yè)發(fā)展的稅收政策，自2011年11月1日起，提高個體工商戶增值稅和營業(yè)稅起征點，2013年8月初開始對部分小微企業(yè)暫免征收營業(yè)稅和增值稅；對符合條件的小型微利企業(yè)減半征收企業(yè)所得稅，由查賬征收企業(yè)擴大到所有企業(yè)，該政策目前已延長期限至2017年底；支持金融機構對小微企業(yè)的金融服務，對金融機構與小微企業(yè)簽訂的借款合同在三年內(nèi)免征印花稅，延長涉農(nóng)貸款和中小企業(yè)貸款損失準備金稅前扣除政策期限；免收小微企業(yè)稅務發(fā)票工本費等。稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行效果較好，目前大概有60%到70%的企業(yè)享受到稅收優(yōu)惠，還有30%多的小微企業(yè)因為不了解政策沒有享受。

但是，財政政策的效果仍有不盡人意之處，政策執(zhí)行不透明、不到位，例如在《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》中明確規(guī)定“鼓勵大中型企業(yè)和其他自然人、法人或者其他組織與小型、微型企業(yè)組成聯(lián)合體共同參加非專門面向中小企業(yè)的政府采購活動”，但在實踐中查閱“政府采購項目公開招標公告”，會發(fā)現(xiàn)許多招標公告中要求采用“單一來源采購方式”或“不接受聯(lián)合體投標”，這實際上阻斷了中小企業(yè)借助聯(lián)合招標參與政府采購的途徑，將中小企業(yè)拒之門外。此外還有部分財政政策缺少現(xiàn)實適應性、操作性。例如很多地方政府制定了《政府采購支持中小企業(yè)信用融資試點辦法》，但是由于政府采購信用融資所涉及的款項“短、頻、快、少”，銀行從自身利益出發(fā)不愿配合，反而更傾向于貸款給大客戶，好心幫了倒忙。同時，大量政府引導資金進入創(chuàng)業(yè)投資領域，超過目前市場上的創(chuàng)業(yè)投資機構，在“國家隊"入場后，有可能帶來新一輪的泡沫。2016年政府引導基金達數(shù)萬億人民幣，創(chuàng)投市場的總投資金額還不到450億美金(根據(jù)CVSource投中數(shù)據(jù)終端統(tǒng)計)，政府資金過多或對私人投資產(chǎn)生“擠出效應”，或引導不當將引發(fā)新的投資泡沫。因此要注重對財政政策支持中小企業(yè)融資的適度性的研究，改進財政政策對中小企業(yè)融資的支持方式，發(fā)揮財政“四兩撥千斤”的作用。

(二)我國支持中小企業(yè)融資的金融政策

中小企業(yè)融資活動屬于金融范疇，適度的金融政策既能激勵銀行等金融機構加大創(chuàng)新力度，把中小企業(yè)作為重點服務對象，積極開發(fā)針對中小企業(yè)融資的新業(yè)務，又能引導和鼓勵更多資本流向中小企業(yè)，支持中小企業(yè)的創(chuàng)新活動和經(jīng)營活動，增強自身獲得外源資金的實力。近年來，國務院、銀監(jiān)會、各級商業(yè)銀行做了很多努力緩解中小企業(yè)融資難和融資貴。

1.要求和激勵金融機構從事小微企業(yè)貸款業(yè)務

一是對國有及國有控股的金融機構增加發(fā)放中小企業(yè)貸款的考核指標。在2009年的《金融類國有及國有控股企業(yè)績效評價實施細則》(財金〔2009〕169號)中明確要求“發(fā)放中小企業(yè)貸款達到一定比例的金融企業(yè)可享受不同程度的績效評價加分。其中，中小企業(yè)貸款占比超過20%加1分，超過25%加1.5分，超過30%加2分，超過35%加2.5分，超過40%加3分。2011年修訂后的《金融企業(yè)績效評價辦法》(財金〔2011〕50號)也重申了上述加分政策，目前60%的機構加分達到3分。二是放寬了中小企業(yè)貸款呆賬核銷的條件。2009年，國務院要求放寬金融機構對中小企業(yè)貸款的核銷條件，2010年將該政策明確為支持中小企業(yè)融資的中長期制度，2013年進一步完善金融企業(yè)呆賬核銷的政策，在簡化程序、擴大金融機構自主核銷權方面，對小微企業(yè)不良貸款的核銷給予支持。三是授權金融機構對符合一定條件的中小企業(yè)貸款進行重組和減免，允許金融機構對債務進行展期或延期、減免表外利息后，進一步減免本金和表內(nèi)利息。[4]

2.增強中小企業(yè)融資擔保機構服務能力

從2010年的《關于地方財政部門積極做好融資性擔保業(yè)務相關管理工作的意見》(財金〔2010〕23號)和《融資性擔保公司管理暫行辦法》到2015年國務院《關于促進融資擔保行業(yè)加快發(fā)展的意見》，政府的金融政策有針對性地加大對融資擔保業(yè)的扶持力度，鼓勵發(fā)展以小微企業(yè)和“三農(nóng)"為服務對象的新型融資擔保行業(yè)，提高融資擔保機構服務能力，推動大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新。

3.加大對小微企業(yè)的金融服務

2013年以來銀監(jiān)會連年向各政策性銀行、國有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、郵政儲蓄銀行、中國銀行業(yè)協(xié)會、中國融資擔保業(yè)協(xié)會、中國小額貸款公司協(xié)會等金融機構及相關組織下發(fā)《關于進一步做好小微企業(yè)金融服務工作的指導意見》，對各金融機構提出“小微企業(yè)貸款增速不低于各項貸款平均增速，小微企業(yè)貸款戶數(shù)不低于上年同期戶數(shù)，小微企業(yè)申貸獲得率不低于上年同期水平”的目標，要求金融機構優(yōu)化信貸結構，用好增量，盤活存量，加大金融創(chuàng)新，提升服務能力，通過信貸資產(chǎn)證券化、信貸資產(chǎn)轉讓等方式騰挪信貸資源用于小微企業(yè)貸款。國有大型商業(yè)銀行近年來加大了對中小微企業(yè)的融資扶持。中國農(nóng)業(yè)銀行在小微企業(yè)金融服務報告中揭示其2015年為全國300萬多戶的小微企業(yè)提供了各種金融服務，為30多萬戶的小微企業(yè)提供信貸支持，小微企業(yè)貸款余額達10 882.28億元。[5]中國建設銀行2005年率先開展小企業(yè)業(yè)務，形成了“成長之路”“速貸通”“小額貸”“信用貸”小企業(yè)金融品牌，涵蓋了小企業(yè)從初創(chuàng)期、成長期到成熟期的金融需求。

國務院的高度重視及銀監(jiān)會、各級商業(yè)銀行的努力，并沒有在緩解中小企業(yè)融資難和融資貴問題上取得很大成效。這些政策對中型企業(yè)的作用效果好于小企業(yè)，當前只有高科技初創(chuàng)期的小企業(yè)能夠通過天使基金、創(chuàng)業(yè)投資基金進行股權融資，但是我國創(chuàng)業(yè)投資基金、天使基金、私募股權基金、融資租賃等處于初始階段，不起主導作用。其他中小企業(yè)，特別是小微企業(yè)不具備股權融資、發(fā)債等條件，只能從銀行貸款或者民間借貸，可又缺乏符合商業(yè)銀行要求的抵押品，加上自身信用低，而且小微企業(yè)貸款的“量少、次頻”的特征使得大型商業(yè)銀行對其貸款的風險成本很高，銀行對小微企業(yè)的貸款十分謹慎。上述原因使得小微企業(yè)融資總額中來源于銀行的比重很小，很多企業(yè)仍主要依靠民間借貸。針對這些問題，政府的金融政策也需及時作出調整，為政府和市場的各種中小企業(yè)融資服務措施發(fā)揮作用提供切實支持。

三、促進我國中小企業(yè)融資的財政金融政策建議

隨著供給側結構性改革的深化和普惠制金融理念被廣泛認可，緩解中小企業(yè)融資困境是我國政府義不容辭的責任，而財政金融政策將是政府用來緩解中小企業(yè)融資困難的重要工具。為使財政金融政策更好地服務于中小企業(yè)融資實踐，提出以下幾點建議。

1.善用間接財政政策工具，支持中小企業(yè)融資

中小企業(yè)數(shù)量眾多，但是政府財政資金有限，當前有限的財政資金主要用于扶持有創(chuàng)新意識和能力、處于創(chuàng)業(yè)階段的中小企業(yè)。因此光靠直接的財政資金投入難以緩解大多數(shù)中小企業(yè)面臨的融資困境，為使更多中小企業(yè)從中受惠，應學會善用間接財政政策工具。常用的間接財政政策工具除給予稅收優(yōu)惠外，在今后一段時期內(nèi)應關注以下兩點：

一是繼續(xù)清理不合理的行政收費以降低中小企業(yè)稅負。我國中小企業(yè)的稅費負擔不僅來自于稅收，更來自于各種各樣的政府性收費，當前降低中小企業(yè)運營成本，不僅要進一步減稅，更要規(guī)范政府行政性收費。近年來用減費來緩解中小企業(yè)資金缺口成為中央政府支持中小企業(yè)發(fā)展的措施之一。在2017年政府工作報告和2017年中央政府預算報告中，涉及減稅降費的篇幅超過以往，政府在報告中承諾2017年要為企業(yè)減稅3 500億元左右、減費約2 000億元，釋放出政府降低企業(yè)成本、助力實體經(jīng)濟的堅定決心。與此配套，地方各級政府應在為中小企業(yè)減費上有所作為。二是落實政府采購為中小企業(yè)服務的政策。進一步完善政府采購的程序，保證政府采購的透明性，如在政府門戶網(wǎng)站上為中小企業(yè)更多參與政府采購提供信息和指導，幫助中小企業(yè)用足用好政府采購政策，幫助企業(yè)處理招投標事宜和合同糾紛；定期公布面向中小企業(yè)的政府采購數(shù)據(jù)。政府采購部門要加強對招標公告的審查，盡可能減少“單一來源采購方式”或“不接受聯(lián)合體投標”的招標公告。另外，中央銀行應鼓勵商業(yè)銀行支持“中小企業(yè)政府采購信用融資”，對商業(yè)銀行給予中小企業(yè)的政府采購信用融資額度實行差別準備金率，給予一定的財政貼息。

2.發(fā)展多層次資本市場，拓寬中小企業(yè)直接融資渠道

鑒于中小企業(yè)規(guī)模、融資需要量與資本市場融資條件間的矛盾，發(fā)展適合中小企業(yè)融資的資本市場顯得尤為必要。一是搭建方便快捷的融資平臺，著眼于場外交易市場的建設和監(jiān)管，為不符合上市條件的中小企業(yè)提供通過資本市場股權融資的機會，完善創(chuàng)業(yè)投資扶持政策，讓私募資本和創(chuàng)業(yè)投資基金積極支持處于初創(chuàng)期的創(chuàng)新型小微企業(yè)。二是推進債券市場建設，讓集合票據(jù)融資、集合債券、集合信托等符合小微企業(yè)特點的新型融資方式在緩解小微企業(yè)融資困難中發(fā)揮更大的作用。三是鼓勵信貸市場創(chuàng)新金融產(chǎn)品，推進小微企業(yè)貸款保證保險和信用保險，鼓勵知識產(chǎn)權質押、倉單質押、商鋪經(jīng)營權質押、商業(yè)信用保險保單質押、商業(yè)保理等新型融資抵押方式運用于銀企信貸市場。

3.支持金融創(chuàng)新，為中小企業(yè)融資提供更多的金融工具

金融創(chuàng)新是指金融資源配置形式與金融交易載體的變革與創(chuàng)新，是金融市場上資金供求各方需求多樣化、信息技術日益發(fā)展和金融風險管理日益完善的產(chǎn)物。金融創(chuàng)新活動能夠最大限度地動員可支配的金融資源，滿足了社會對資金的需求，同時也適應了金融投資者對投資產(chǎn)品多樣化和投資風險分散化的要求。近年來，金融創(chuàng)新在我國的快速發(fā)展為緩解中小企業(yè)融資困難提供了新的契機。其中較為典型的是互聯(lián)網(wǎng)金融及融資租賃對中小企業(yè)融資的影響?；ヂ?lián)網(wǎng)金融的支付方式有利于提高資源配置效率、降低交易成本來促進經(jīng)濟增長，并產(chǎn)生巨大的社會效益。[6]互聯(lián)網(wǎng)金融平臺降低了用戶參與的資金門檻，也簡化了用戶操作流程，緩解了借貸雙方的信息不對稱，因此在農(nóng)村扶貧、小微企業(yè)借貸等方面有商業(yè)金融不可比擬的優(yōu)勢，其中的P2P融資模式、阿里小貸融資模式、眾籌融資等都將服務對象定位于中小企業(yè)。[7]融資租賃是當前另一個新興的用于支持實體經(jīng)濟發(fā)展的金融工具，被認為是破解中小企業(yè)融資困局的一個突破口，在2015年9月，國務院辦公廳發(fā)布推進租賃資產(chǎn)證券化的68號文和69號文。全新的中小企業(yè)融資環(huán)境需要政府的引導，但是我國目前專門針對金融創(chuàng)新產(chǎn)品的政策很少，例如我國沒有針對金融租賃融資方式制定過支持和優(yōu)惠政策，對金融創(chuàng)新的發(fā)展缺乏規(guī)范，雖然P2P融資模式為中小企業(yè)提供了很多機會，但是政府監(jiān)管缺位、行業(yè)自律松散使其在運作中風險叢生；政府原有的中小企業(yè)融資風險防范系統(tǒng)適應不了新的金融模式的要求，中小企業(yè)的信用資料數(shù)據(jù)也滿足不了新金融的需求，這些問題影響了金融政策服務于中小企業(yè)融資的效率，需要政府的介入干預。

4.發(fā)展小金融機構，滿足廣大中小企業(yè)的融資需求

小金融機構主要指規(guī)模小、經(jīng)營靈活的社區(qū)銀行、村鎮(zhèn)銀行，就近為社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的小企業(yè)提供貸款服務，運作效率高、經(jīng)營成本低，能在一定程度上克服信息不對稱性。可以說小金融機構和中小企業(yè)融資特點有著天然的契合性，應在中小企業(yè)融資中扮演重要角色。但是目前我國小銀行數(shù)量太少。至2013年，我國村鎮(zhèn)銀行的數(shù)量不到1 000家。根據(jù)中國銀行業(yè)協(xié)會統(tǒng)計，截至2014年底，全國社區(qū)銀行數(shù)量達8 435個，其中小微網(wǎng)店837個，主要集中在大城市，[8]小銀行的數(shù)量和分布滿足不了中小企業(yè)融資需要。因此加快發(fā)展社區(qū)銀行、村鎮(zhèn)銀行等小金融機構，適當放寬小額貸款公司單一投資者持股比例限制，政策上允許符合條件的小額貸款公司改制為社區(qū)銀行、村鎮(zhèn)銀行；鼓勵民間資本、外資參股設立小金融機構，并加強監(jiān)管和風險控制；鼓勵商業(yè)銀行在中西部設立村鎮(zhèn)銀行，明確小金融機構主要為小微企業(yè)服務的市場定位；引導小金融機構增加服務網(wǎng)點，向縣域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸。

5.健全監(jiān)管制度，規(guī)范民間金融機構的中小企業(yè)融資業(yè)務

放寬對民間金融的限制，設計規(guī)范和激勵相結合的制度，一是把想介入中小企業(yè)融資業(yè)務的民間資本規(guī)范起來，制定適應我國國情的民間金融法規(guī)，將民間金融的法律地位、借貸形式、運作模式、資金投向、貸款額度、借貸期限、利率水平和糾紛處理方式等以法律的形式規(guī)定下來，讓民間金融活動走上法治軌道。明確民間融資的監(jiān)管主體，解決監(jiān)管界限不清和責任不明的問題；對不同類別的民間融資行為區(qū)別對待，分類監(jiān)管，對合法的民間金融行為通過規(guī)章制度進行規(guī)范，對非法的民間金融活動要堅決予以取締；建立針對民間融資的監(jiān)測系統(tǒng)，實現(xiàn)全程管理。二是設計正常參與通道讓其參與到地方中小企業(yè)融資服務體系中來，例如，建立“民間金融→金融公司→社區(qū)(村鎮(zhèn))銀行”的晉級通道，調動民間金融接受政府監(jiān)督的主動性和為中小企業(yè)融資服務的積極性。

[1]中華人民共和國財政部經(jīng)濟建設司.2016年中小企業(yè)發(fā)展專項資金分配結果[EB/OL].[2016-07-15].http://jjs.mof.gov.cn/zxzyzf/zxqyfzzxzj/201607/t20160715-2359467.html，2017-03-22.

[2]財政部.2016年政府采購工作大事記[EB/OL].[2016-12-27].http://www.instrument.com.cn/news/20161228/209982.shtml.

[3]宋笛.創(chuàng)投再見春天？3.6萬億政府引導基金點爆投資圈[N/OL].[2017-02-25].經(jīng)濟觀察網(wǎng)，http://money.163.com/17/0225/13/CE4GPTOO002581PP.html.

[4]財政部.中央財政加大對中小企業(yè)金融服務支持力度[EB/OL].[2014-06-06].http://www.smesc.gov.cn/news/show.php?itemid=232881.

[5]中國農(nóng)業(yè)銀行.中國農(nóng)業(yè)銀行2015年小微企業(yè)金融服務報告[EB/OL].[2015-06-02].http://www.95599.cn/cn/AboutABC/CSR/xwqyjrfwbg/.

[6]謝平，鄒傳偉.互聯(lián)網(wǎng)金融模式研究[J].金融研究，2012(12)：11-21.

[7]潘永明，劉曼.基于互聯(lián)網(wǎng)金融的中小企業(yè)融資模式創(chuàng)新[J].商業(yè)經(jīng)濟研究，2015(5)：98-99.

[8]王慧梅.打造居民家門口的“私人銀行”——2015年社區(qū)銀行客戶調查報告[J].中國銀行業(yè)，2015(3)：108-111.