張 鈺

(水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院，北京 100120)

事業(yè)單位是我國一個獨特的組織形式，是根據(jù)國情發(fā)展形成的不可缺少的單位組織，為我國提供公益類服務(wù)做出了很大的貢獻。在這個過程中為了彌補事業(yè)單位經(jīng)費不足的問題，政府允許甚至鼓勵部分事業(yè)單位發(fā)展相關(guān)市場領(lǐng)域的經(jīng)營活動。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，部分事業(yè)單位由提供公益服務(wù)為主逐漸趨向于經(jīng)營盈利性活動為主，這就與事業(yè)單位成立的主要目的相背離。鑒于此現(xiàn)狀，政府于2012年推動事業(yè)單位分類改革，將現(xiàn)有事業(yè)單位按社會功能劃分為：承擔行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務(wù)三個類別。其中，對從事公益服務(wù)的，繼續(xù)保留在事業(yè)單位序列、強化公益屬性，市場不能配置資源的，劃分為公益一類；以提供公益服務(wù)為主，但部分服務(wù)可以由市場配置資源，自主開展經(jīng)營業(yè)務(wù)的事業(yè)單位，劃分為公益二類。事業(yè)單位分類改革的目的是為了建立高效運行、治理完善、監(jiān)督有效的事業(yè)單位。

同時，為了改變事業(yè)單位管理薄弱、效率低下的現(xiàn)狀，2012年財政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》的通知標志著政府開始重視并加強行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)。2015年財政部出臺的《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》和2016年《財政部關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》標志著行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作向縱深發(fā)展。2017年《財政部關(guān)于印發(fā)<行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度(試行)>》要求開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價，每年按規(guī)定報送內(nèi)部控制報告，內(nèi)部控制相關(guān)工作成為一項經(jīng)常性工作。

然而，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制規(guī)范及相關(guān)條例存在一定的局限性，其相關(guān)規(guī)定較多的考慮了行政機關(guān)和公益一類事業(yè)單位的原則性規(guī)范，沒有針對有經(jīng)營性業(yè)務(wù)的事業(yè)單位作具體規(guī)定。這就導(dǎo)致有經(jīng)營性業(yè)務(wù)的事業(yè)單位，特別是公益二類事業(yè)單位在內(nèi)部控制建設(shè)方面存在部分業(yè)務(wù)無章可循，例如采購業(yè)務(wù)。采購業(yè)務(wù)是內(nèi)部控制建設(shè)中的一個重要環(huán)節(jié)，風(fēng)險點較多，涉及多個環(huán)節(jié)且專業(yè)性很強，是每個單位在內(nèi)部控制建設(shè)或評估中應(yīng)給予重點關(guān)注的部分。公益二類事業(yè)單位的采購業(yè)務(wù)有一定的獨特性，該環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制即不完全適用《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》也不完全適用于《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，應(yīng)當依據(jù)其特殊性結(jié)合單位實際情況進行內(nèi)部控制建設(shè)。

1 公益二類事業(yè)單位采購業(yè)務(wù)的特點

公益二類事業(yè)單位按照國家確定的公益目標開展活動，其經(jīng)費來源根據(jù)單位自主程度，實行財政差額撥款。即財政承擔單位部分經(jīng)費列入財政預(yù)算，差額部分由單位在確保實現(xiàn)公益目標的前提下，依法開展相關(guān)的經(jīng)營活動取得的經(jīng)營性收入用于發(fā)展。因此公益二類事業(yè)單位進行采購業(yè)務(wù)的資金來源分為財政性資金和非財政性資金。使用財政性資金的采購業(yè)務(wù)應(yīng)該適用《政府采購法》及相關(guān)條例辦法，對政府采購業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制建設(shè)適用于《行政事業(yè)單位內(nèi)部規(guī)范(試行)》及指導(dǎo)意見，而使用非財政性資金的采購業(yè)務(wù)自主性較大無適用的法規(guī)規(guī)范。與行政機關(guān)和其他事業(yè)單位相比，公益二類事業(yè)單位的采購業(yè)務(wù)的組織形式、采購方式、程序等較為復(fù)雜、需要關(guān)注的經(jīng)濟活動風(fēng)險點較多。根據(jù)公益二類事業(yè)單位采購業(yè)務(wù)的特殊性，單位在實際執(zhí)行中應(yīng)具體關(guān)注以下兩個問題：

1.1 采購資金來源的界定

根據(jù)《政府采購法》第二條的規(guī)定，政府采購一定是使用財政性資金的業(yè)務(wù)活動。但是對財政性資金范圍的確定并不是特別清晰。在采購實踐中，不少單位對財政性資金的理解存在分歧。根據(jù)2004年財政部印發(fā)的《中央單位政府采購管理實施辦法》將中央單位政府采購的資金來源定義為使用財政性資金包括預(yù)算資金、政府行基金和預(yù)算外資金，以及與之配套的單位自籌資金。這就將單位使用的自主經(jīng)營收入的采購也納入了政府采購的范圍。但2015年財政部公布的《中華人民共和國政府采購法實施條例》(以下簡稱條例)對“財政性資金”的規(guī)定僅指納入預(yù)算管理的資金(含預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金)。

按2015年發(fā)布的條例規(guī)定的范圍，采購人使用非財政性資金開展的采購活動，不屬于政府采購項目，不受政府采購法和條例的約束。公益二類事業(yè)單位的非財政性資金主要是指自有收入，包括經(jīng)營收入、捐助收入和不用財政性資金償還的借款等。單位除分清財政性資金和非財政性資金外，還需要將其分別準確核算。根據(jù)條例規(guī)定非財政性資金如果無法與財政性資金分割的，也要遵守政府采購法。因此并非使用財政資金的業(yè)務(wù)活動就一定不適用《政府采購法》，單位在進行采購業(yè)務(wù)時要嚴格區(qū)分。

1.2 采購范圍和程序的界定

政府采購組織形式上分為集中采購和分散采購，政府集中采購的范圍是按照國務(wù)院頒布的年度“中央預(yù)算單位政府集中采購目錄及標準”(以下簡稱目錄及標準)執(zhí)行。采購人必須將在目錄及標準范圍內(nèi)的項目委托集中采購機構(gòu)代理采購；該目錄及標準每年更新變化，部分單位人員學(xué)習(xí)研究不及時，對本單位的采購項目分類錯誤進而導(dǎo)致應(yīng)該進行政府采購的項目沒有按政府采購進行。分散采購是指采購人將采購限額標準以上的未列入集中采購目錄的項目自行采購或者委托采購代理機構(gòu)代理采購的行為。但要，政府采購貨物或服務(wù)項目，單項采購金額達到國務(wù)院有關(guān)規(guī)定標準以上的，必須采用公開招標方式。

分散采購賦予各單位采購的相對自主權(quán)，采購活動的業(yè)務(wù)活動風(fēng)險也多產(chǎn)生于此。首先對于分散采購的理解存在誤區(qū)，雖然分散采購允許單位自行采購，但是并不等于無依據(jù)無制度的進行。事實上，分散采購和集中采購一樣，都屬于政府采購范圍，只是適用的標準、程序不同，但都受《政府采購法》及條例的約束；單位在分散采購中選擇自行采購的，并不代表可以無依據(jù)的隨意進行，其采購行為也必須按照政府采購法、《政府采購非招標采購方式管理辦法》等規(guī)定的方式和程序進行；并且自行采購必須在以下6種方式中選擇，即：公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、詢價和單一來源。采用分散采購的單位也需要向監(jiān)管部門報備和進行合同備案，受政府采購監(jiān)管部門的監(jiān)督檢查。

對于政府采購范圍之外的采購(簡稱為非政府采購)分為兩類，一類是使用財政資金但是采購項目不在集中采購目錄中且在限額標準以下，另一類是使用非財政資金的采購活動。公益二類事業(yè)單位的采購范圍界定比較復(fù)雜，因此部分單位容易混淆采購范圍，進而導(dǎo)致之后的采購活動沒有按照規(guī)定的程序進行，容易出現(xiàn)違規(guī)的情況。

2 公益二類事業(yè)單位采購業(yè)務(wù)的現(xiàn)狀與問題

采購業(yè)務(wù)是一項系統(tǒng)性工作，具有很強的專業(yè)性，公益二類事業(yè)單位資金來源的多樣性又進一步增加了采購業(yè)務(wù)內(nèi)部控制管理的難度，導(dǎo)致很多單位采購業(yè)務(wù)質(zhì)量不高、效率低下、重復(fù)購買、監(jiān)管薄弱等情況普遍存在。最主要的問題有：

2.1 規(guī)避政府采購缺乏有效監(jiān)督機制

因為政府采購的采購范圍、程序管理相對嚴格復(fù)雜，并且對于非政府采購業(yè)務(wù)沒有具體詳細的規(guī)定。這就為部分單位創(chuàng)造了規(guī)避政府采購管理的動機。最常見的方法就是將原本符合政府采購標準的價格降低，或者化整為零。雖然這是國家明令禁止的，但是依然有監(jiān)管難度。同時政府采購業(yè)務(wù)已經(jīng)建立了一系列比較完善的監(jiān)管體系，比如采購信息管理辦法等。但是非政府采購因為缺少采購信息管理加劇了監(jiān)管的難度。有些單位利用財政資金和采購范圍標準的界定規(guī)避政府采購，同時又不制定采購管理辦法，導(dǎo)致采購業(yè)務(wù)無約束，采購人員權(quán)利過大、對采購環(huán)節(jié)缺乏有效監(jiān)督，沒有計劃性和專業(yè)性，導(dǎo)致資金使用效率不高，甚至造成浪費。

2.2 缺乏科學(xué)的采購預(yù)算編制

首先，不少單位對于采購預(yù)算缺乏足夠的認識。對于使用財政資金的單位都要納入預(yù)算實行全面預(yù)算管理，但是不少單位對于政府采購的預(yù)算編制學(xué)習(xí)不到位，存在錯報漏報的項目。對于非政府采購的業(yè)務(wù)甚至出現(xiàn)不納入單位預(yù)算管理，無計劃進行采購的現(xiàn)象。其次，不少單位存在預(yù)算編制與實施計劃、采購需求脫節(jié)的情況，很多單位認為編制采購預(yù)算只是財務(wù)部門的責(zé)任，缺少相關(guān)業(yè)務(wù)或崗位之間的溝通協(xié)調(diào)導(dǎo)致預(yù)算編制不準確，沒有具體到單個項目，增加了采購成本與實施難度。另外，人為干預(yù)是導(dǎo)致采購預(yù)算不準確的一個主要原因，其目的是給采購業(yè)務(wù)變動留余地，因此隨意確定采購金額，對分散采購只是簡單的相加匯總。最后，對于預(yù)算編制與執(zhí)行的結(jié)果不夠重視，對于沒有按預(yù)算編制不準確導(dǎo)致的預(yù)算與執(zhí)行之間的差異沒有相應(yīng)的監(jiān)督、糾錯和懲罰機制，導(dǎo)致了采購預(yù)算編制流于形式，很難起到采購預(yù)算編制的作用，也進一步導(dǎo)致了采購業(yè)務(wù)執(zhí)行困難，采購整體效率較低的問題。

2.3 缺乏專業(yè)的采購人員

事業(yè)單位普遍受困于人員編制問題，因而專門從事采購業(yè)務(wù)的人員匱乏，更不用說專門成立一個負責(zé)采購的部門。大部分的采購業(yè)務(wù)都是由某個部門兼管，其專業(yè)性和嚴謹性都難以達到采購內(nèi)部控制的標準，更難以有效降低采購業(yè)務(wù)風(fēng)險。采購業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制關(guān)鍵環(huán)節(jié)如采購需求審核、采購預(yù)算編制和審批、供應(yīng)商選擇和管理、采購驗收和付款等應(yīng)當明確相關(guān)部門或崗位的職責(zé)權(quán)限，確保不相容崗位相互分離。但部分單位在部門或者崗位設(shè)置上難以達到要求，甚至出現(xiàn)一個部門負責(zé)多個環(huán)節(jié)，無法達到“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)”的要求，導(dǎo)致采購業(yè)務(wù)內(nèi)部控制風(fēng)險較大。

3 完善采購業(yè)務(wù)內(nèi)部控制的對策

為進一步規(guī)范公益二類事業(yè)單位采購活動，防范采購風(fēng)險，應(yīng)當以《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》為基礎(chǔ)，對采購業(yè)務(wù)各個環(huán)節(jié)進行梳理，進行風(fēng)險評估，排查風(fēng)險點，并制定出實用有效的風(fēng)險應(yīng)對方案和改進措施，逐步建立起一套完善、可操作性強的采購業(yè)務(wù)體系，具體對策可以從以下方面進行：

3.1 分類制定采購制度

首先領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該高度重視單位采購業(yè)務(wù)，加強采購活動關(guān)鍵風(fēng)險點的監(jiān)督，建立完善采購活動的相關(guān)制度。根據(jù)資金來源不同，準確劃分采購類型，將政府采購和非政府采購的業(yè)務(wù)分別制定相關(guān)制度，確定風(fēng)險評估機制。在制定政府采購相關(guān)制度時應(yīng)重點關(guān)注分散采購。對于分散采購除委托代理機構(gòu)代理外由單位自主采購的，應(yīng)該根據(jù)采購項目的類別、金額等確定采購程序，將采購行為做到有依據(jù)。對于非政府采購因其不用按照政府采購相關(guān)規(guī)定進行，為了加強這部分采購項目的內(nèi)部控制，可以選擇按照《企業(yè)內(nèi)部控制指引——采購業(yè)務(wù)》來管控關(guān)鍵環(huán)節(jié)，制定相關(guān)規(guī)定。做到無論政府采購和非政府采購都能受到有效約束，將人為干預(yù)減少到最小。

3.2 加強采購業(yè)務(wù)專項培訓(xùn)

采購業(yè)務(wù)是一個專業(yè)性非常強的環(huán)節(jié)，但又涉及多個部門，對于處于事業(yè)單位改革階段，事業(yè)單位編制只減不增，單位普遍人手緊張無法成立專門的采購部門的情況，單位可以通過加強涉及采購業(yè)務(wù)相關(guān)人員進行專題培訓(xùn)并且考核的方式加強對政府采購政、采購風(fēng)險防范、采購流程控制等應(yīng)加強相關(guān)工作人員和部門的宣傳培訓(xùn)，將風(fēng)險意識貫穿整個采購活動中。對于專業(yè)性非常強的采購項目也可以通過聘請專家的方式指導(dǎo)審核相關(guān)采購環(huán)節(jié)。

3.3 建立采購定期風(fēng)險評估機制

由專人或者專門部門根據(jù)經(jīng)濟形勢、國家政策、單位內(nèi)部業(yè)務(wù)活動等因素，定期或不定期對采購業(yè)務(wù)內(nèi)部控制制度的有效性和執(zhí)行情況進行風(fēng)險評估，對于突發(fā)事件也應(yīng)對采購環(huán)節(jié)進行風(fēng)險評估。單位層面的風(fēng)險評估重點關(guān)注采購業(yè)務(wù)是否按照預(yù)算與計劃組織實施，是否按照規(guī)定組織采購活動和執(zhí)行驗收程序，是否按規(guī)定保存相關(guān)業(yè)務(wù)檔案。對于評估結(jié)果風(fēng)險較大的環(huán)節(jié)應(yīng)及時查找原因?qū)で髮Σ邷p少風(fēng)險。

3.4 加強采購全過程管理

單位應(yīng)從采購預(yù)算與計劃、采購活動管理到驗收及檔案管理全過程加強管理，不應(yīng)忽視任何一個環(huán)節(jié)。其中，采購業(yè)務(wù)預(yù)算管理，應(yīng)將政府采購項目和非政府采購項目全部納入預(yù)算，并且采用精細化管理。對采購活動實施歸口管理，加強采購申請需求的審核，特別是對于政府采購中的分散采購和使用非財政資金的采購需求的審核。對于分散采購重點審核其是否按規(guī)定以政府采購方式執(zhí)行程序，避免分拆項目規(guī)避政府采購的情況出現(xiàn)；對于非政府采購，應(yīng)重點審核其采購需求的準確性、合理性，避免重復(fù)性購買及降低資金使用效率的情況等。另外，在采購活動中應(yīng)加強活動中的記錄控制和項目驗收管理，做到有據(jù)可查，責(zé)任落實到人。

3.5 建立采購信息公開機制

政府采購中的集中采購和公開招標過程除涉密信息外都要全部公開。對于非政府采購的業(yè)務(wù)，建議單位應(yīng)當開辟專欄公開發(fā)布采購的相關(guān)信息，打破采購信息的局限性和不對稱性，促進采購業(yè)務(wù)的充分競爭活動，既給更多供應(yīng)商提供了公平競爭的平臺，也能夠讓相關(guān)人士對采購業(yè)務(wù)由更多了解，起到信息透明，合理監(jiān)督的作用。

4 結(jié)論

在事業(yè)單位改革的階段，公益二類事業(yè)單位的發(fā)展前景還無法確定，但是在現(xiàn)階段，由于其具有參與市場配置資源的經(jīng)濟活動，在采購業(yè)務(wù)活動中更應(yīng)該加強管理和監(jiān)督。相關(guān)部門也應(yīng)進一步明確財政資金和非財政資金的范圍，針對政府采購之外的業(yè)務(wù)具體制定相關(guān)辦法，為各單位合法合規(guī)開展采購業(yè)務(wù)提供信息支撐，提高資金使用效率，防范內(nèi)部控制風(fēng)險。