宋敏華

（中國城市軌道交通協(xié)會，100038，北京∥副會長兼秘書長，教授級高級工程師）

我國的城市軌道交通（以下簡為“城軌交通”）起步于1965年。經(jīng)過50多年的發(fā)展，其規(guī)模已位于世界前列，管理和技術(shù)水平也在穩(wěn)步邁向世界先進行列，正在實現(xiàn)從“城軌大國”向“城軌強國”的歷史跨越?！笆濉币?guī)劃表明，未來一段時期城軌交通將進入大規(guī)?？焖侔l(fā)展時期。溯望50年來的發(fā)展歷程，總結(jié)歷史經(jīng)驗，展望未來趨向，對于促進我國城軌交通行業(yè)的持續(xù)、健康發(fā)展是非常重要且必要的。

1 城軌交通發(fā)展的三個階段

1.1 緩緩起步階段

1965年，我國第一條地鐵在北京開工建設(shè)，并于1971年投入運營。但這是一條以戰(zhàn)備為主、兼顧交通的地鐵。真正意義上以交通為目的的第一條城軌線路是上海軌道交通1號線。1983年，上海市開始重新啟動城市地下鐵道的規(guī)劃建設(shè)。1990年，上海軌道交通1號線正式開工，于1994年建成通車。城軌交通的起步初期，我國財力尚較為薄弱，建設(shè)費用主要依靠外國政府的貸款，因而只能購買和使用外國的設(shè)備。如上海軌道交通1號線使用了德國政府貸款，其80%的設(shè)備要置買德國設(shè)備。這使得我國早期地鐵建設(shè)成本非常高昂，例如上海軌道交通1號線、2號線及廣州地鐵1號線，每公里造價高達7億～8億元，這在當(dāng)時堪比天價。鑒于成本高昂，財務(wù)風(fēng)險的考慮，1995年國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于暫停審批城市地下快速軌道交通項目的通知》（〔1995〕60號）。這份通知叫停了除北京、廣州和上海2號線以外的城市的城軌交通項目的審批，并規(guī)定所有地鐵項目均屬大型項目，必須報國家審批。受制于各方面的原因，我國城軌交通在2000年以前基本處于緩慢發(fā)展的階段，年均投運線路僅有4 km左右。

1.2 快速發(fā)展階段

2000年以后，城軌交通進入了快速發(fā)展階段。在此階段國家制訂并頒布的兩大政策發(fā)揮了至為重要的作用。

其一是1999年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《國家計委關(guān)于城市軌道交通設(shè)備國產(chǎn)化實施意見的通知》（〔1999〕20號文）。文件規(guī)定，城軌交通項目，無論使用何種建設(shè)資金，其全部軌道車輛和機電設(shè)備的平均國產(chǎn)化率要確保不低于70%。該文件的出臺，使城軌交通裝備造價得以大幅度下降，不僅開啟了城軌交通裝備制造業(yè)的春天，而且對于城軌交通整個行業(yè)的發(fā)展具有重要意義，這成為我國城軌交通取得快速發(fā)展的重要原因之一。

其二是2003年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》（國辦發(fā)〔2003〕81號）。該通知提出堅持“量力而行、有序發(fā)展”的建設(shè)方針，以確保城軌交通建設(shè)與城市經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)。文件確定了建設(shè)城軌交通的“門檻”，申報建設(shè)地鐵的城市應(yīng)達到以下條件：地方財政一般預(yù)算收入在100億元以上，國內(nèi)生產(chǎn)總值達到1 000億元以上，城區(qū)人口在300萬人以上，規(guī)劃線路的客流規(guī)模達到單向高峰小時3萬人以上；申報建設(shè)輕軌的城市應(yīng)達到下述基本條件：地方財政一般預(yù)算收入在60億元以上，國內(nèi)生產(chǎn)總值達到600億元以上，城區(qū)人口在150萬人以上，規(guī)劃線路客流規(guī)模達到單向高峰小時1萬人以上。文件同時規(guī)定，由國務(wù)院審批建設(shè)規(guī)劃，不再一條線一條線審批。

伴隨著國家城鎮(zhèn)化進程加快，地鐵造價的大幅降低，國家擴大內(nèi)需的宏觀政策以及行業(yè)管理制度趨于規(guī)范與穩(wěn)定，城軌交通迎來了跨越式的發(fā)展。2001—2005的“十五”期間，10座城市新增線路399 km，年均增長80 km，2005年末運營線路達544 km；2006—2010的“十一五”期間，12座城市新建線路1 054 km，年均增長211 km，比前五年翻了一番多，2010年末運營線路累計達1 599 km；2011—2015的“十二五”期間，新建線路2 019 km，年均增長404 km，又在前五年翻番的基礎(chǔ)上實現(xiàn)再翻番，2015年末運營線路累計達3 294 km［5］。

1.3“爆發(fā)式”發(fā)展階段

隨著進入“十三五”，我國城軌交通呈現(xiàn)爆發(fā)式增長態(tài)勢。“十三五”以來，全國有100多個城市規(guī)劃了城軌交通線網(wǎng)，形成百城百市同時發(fā)展城軌交通的新局面。與此同時，新增運營線路大幅攀升，2016年新增運營線路534.8 km，首次突破500 km大關(guān)；2017年中國內(nèi)地新投運線路達868.9 km，跨過800 km大關(guān)。預(yù)計到2020年底，全國將有60多個城市開通包括有軌電車和市域快軌交通在內(nèi)的城軌線路8 000 km左右。

2016年，按照國務(wù)院“放、管、服”的改革要求，國家發(fā)展和改革委員會進一步簡政放權(quán)，形成“國家審批建設(shè)規(guī)劃+省級審批項目可研”的城軌交通項目審批管理體系，從而進一步優(yōu)化了城軌交通發(fā)展的政策環(huán)境。

基于上述數(shù)據(jù)的梳理，不難看出，未來城軌交通的作用將在以下三個方面凸顯：首先，在重大經(jīng)濟社會任務(wù)和城市發(fā)展中的戰(zhàn)略地位進一步顯現(xiàn)；其次，對于實現(xiàn)自主創(chuàng)新的突破和帶動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級具有不可代替的作用；再者，在“走出去”戰(zhàn)略、“京津冀協(xié)同發(fā)展”等國家重大戰(zhàn)略中的作用進一步增強。總之，“十三五”期間城軌交通發(fā)展之快、規(guī)模之大、水平之高和影響之深遠，必將使其在經(jīng)濟社會中的地位迅速提升并具有戰(zhàn)略性發(fā)展的特質(zhì)，也將大力提升其在城市發(fā)展、經(jīng)濟建設(shè)和國家戰(zhàn)略中的地位。

2 城軌交通發(fā)展中的主要問題

我國城軌交通在快速發(fā)展的同時，也面臨一系列新的機遇和挑戰(zhàn)。2017年，國家叫停了包頭市的城軌交通建設(shè)。習(xí)近平總書記、李克強總理等中央領(lǐng)導(dǎo)都為此作出重要批示，強調(diào)要強化責(zé)任意識，從嚴審核把關(guān)，防范金融風(fēng)險，嚴控地方政府債務(wù)增量。這給處于爆發(fā)式發(fā)展之中的城軌交通行業(yè)以警醒和深思。城軌交通爆發(fā)式的增長，對資金、人才和前期工作等支撐資源造成難以承受的壓力，應(yīng)引起全行業(yè)的高度重視。目前的建設(shè)態(tài)勢，注意防范金融風(fēng)險是十分必要和及時的。對在建項目特別是正處于前期工作中的建設(shè)規(guī)劃，應(yīng)做進一步的深入研究，對資金籌措和企業(yè)債務(wù)應(yīng)該嚴格審核，防止存在風(fēng)險隱患的項目草草上馬，確保城軌交通的健康發(fā)展。國外的經(jīng)驗也表明，城軌交通一旦成網(wǎng)運營，運輸效率將成倍提高，同時也會給地方政府增加巨大的財政壓力。

譬如，新加坡地鐵是一家擁有30年經(jīng)營歷史的城軌交通運營商，在業(yè)界有著良好的口碑。新加坡地鐵于2000年在新加坡證券交易所上市，但是2016年10月18日卻退市了，原因是企業(yè)現(xiàn)金流出現(xiàn)了巨大缺口。這是在經(jīng)營了30年以后才出現(xiàn)的問題。票務(wù)收入和其他業(yè)務(wù)收入無法涵蓋運營成本增長、更新改造及追加投資的資本支出，而政府又無法補貼上市公司，所以只能退市［1］。

我國除北京市外的城軌交通開通運營都不足25年，還沒有大規(guī)模進入更新改造階段，而北京地鐵經(jīng)歷了這個過程。2008年北京奧運會，北京地鐵一、二期工程完成了“消隱工程”，就是設(shè)備的更新改造，40 km的線路投資44億元。近年來北京地鐵幾乎年年都在改造升級。對于這些建成后持續(xù)發(fā)生的費用，很多城市并沒有做好準備。隨著時間的推移，這個問題的緊迫性已經(jīng)逐漸凸顯出來。

對比國外，殷鑒不遠。紐約地鐵是最古老、最龐大的地鐵之一，按照2016年的統(tǒng)計，其年客運量達到17.6億人次。與之相伴的則是接二連三的列車脫軌、軌道起火和超載事故，2017年紐約線網(wǎng)還被宣布進入緊急狀態(tài)，經(jīng)營上也出現(xiàn)巨額虧損［1］。

我國大多數(shù)城市地鐵的收入來源與紐約地鐵高度相似，主要為票務(wù)收入+政府補貼模式。據(jù)統(tǒng)計，我國城軌交通行業(yè)運營票款收入普遍占運營生產(chǎn)成本的50%～60%，依靠自身難以做到財務(wù)平衡，更談不上設(shè)備折舊更新和還本付息。一旦出現(xiàn)政府補貼不足，該如何避免類似風(fēng)險值得業(yè)界深思。

同樣，倫敦地鐵也出現(xiàn)設(shè)備老化、更新不足、交通事故頻發(fā)等問題，同時還面臨著PPP（公私合作）項目無法按計劃執(zhí)行的困境。PPP在20世紀末被英國政府視為緩解財政壓力的有效手段，但由于執(zhí)行不當(dāng)，公私部門之間風(fēng)險分擔(dān)不合理（私營部門承擔(dān)了過多的風(fēng)險）導(dǎo)致利益沖突，多數(shù)項目無法順利實施。這同樣值得我們引以為鑒［1］。

由于部分城市對城軌交通投資巨大、社會效益顯著、財務(wù)效益較差的經(jīng)濟特點認識不到位，對實際交通需求和自身財政承受實力把握不準，不切實際，導(dǎo)致片面追求投資拉動經(jīng)濟增長，大量舉債搞城軌交通建設(shè)；存在過度超前建設(shè)、建設(shè)規(guī)模過于集中、財政資金不到位等問題，還存在著盲目追求“高大上”、系統(tǒng)選型不合理，以及忽視運營期對城軌交通持續(xù)財政投入等問題。這些問題一定程度上增大了地方債務(wù)的存量，客觀上積累了地方債務(wù)風(fēng)險和金融風(fēng)險。

因此，有必要重新認識城軌交通的成本，確立全生命周期成本體系的概念。全生命周期成本是指統(tǒng)籌考慮地鐵線路建設(shè)及運營期間的所有費用支出（包括建設(shè)成本、財務(wù)費用、運營成本及更新改造和追加投資），通常以25～30年為一個周期，并通過制訂整個周期內(nèi)的財務(wù)平衡計劃來實現(xiàn)地鐵線路的持續(xù)、平穩(wěn)和高效運營，實現(xiàn)運營企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

近年來，一些地方政府通過“平臺”融資、債券市場發(fā)債、“政府引導(dǎo)基金”等各種方式籌集城軌交通建設(shè)資金。有些地方政府“基金”甚至通過政府承擔(dān)“劣后級”方式引入社會金融資金，用于基建和投資。有些引進的社會投資明股實債，有些地方政府對社會資本的投資回報擅自承諾兜底。這些做法積累了地方政府的債務(wù)風(fēng)險，并有可能導(dǎo)致金融風(fēng)險。

面對城軌交通這種“爆發(fā)式”的增長態(tài)勢，應(yīng)冷靜面對、理性把控、科學(xué)決策、合理安排，既要考慮城市發(fā)展需要，又要從自身條件出發(fā)把握好規(guī)劃規(guī)模和建設(shè)進度，保障城軌交通行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

3 建議

在城軌交通發(fā)展中，除了要樹立全生命周期成本意識之外，還要進一步提升管理水平和關(guān)鍵技術(shù)水平。為了推動城軌行業(yè)整體進步并向更高水平發(fā)展，提出以下幾點建議：

（1）與時俱進，改進管理政策，進一步明確管理對象。81號文已經(jīng)頒布實施15年，有些政策需要跟進和調(diào)整。有些制式相對邊界模糊，如市域與城際、高速磁浮與中低速滋浮等。還有在風(fēng)景旅游區(qū)的所謂旅游線路，實質(zhì)上是為了繞開審批與監(jiān)管環(huán)節(jié)，給公共安全帶來潛在風(fēng)險。因此，需要明確城軌交通的管理對象。

（2）及時總結(jié)和推廣經(jīng)驗，推動后發(fā)城市高水平發(fā)展。二線城市超強度建設(shè)城軌交通，如成都、武漢、鄭州等城市在幾年內(nèi)要建成500 km級的網(wǎng)絡(luò)。這些城市的建設(shè)強度遠超2008年北京奧運前的北京和2010年上海世博會前的上海。如何汲取北京、上海500 km成網(wǎng)過程中的經(jīng)驗與教訓(xùn)，站在更高的起點上發(fā)展，需要統(tǒng)籌考量，有序推進。

（3）因地制宜，合理選擇制式。國際上大運量的地鐵長度一般在20 km左右，因為主城區(qū)的地鐵站間距一般在1 km左右。因為車站多，地鐵的旅行速度不高。我國標準大概在35 km。從目前國內(nèi)的情況來看，單條地鐵越建越長，而且出現(xiàn)了跨地域案例，如上海軌道交通11號線已經(jīng)從上海開通到江蘇昆山市，線路全長82 km，從昆山花橋到上海徐家匯要花70 min。廣州地鐵也計劃與中山市連接。實際上，高運量、高投資的地鐵優(yōu)勢在這些長距離線路中顯現(xiàn)不出來。所以，簡單地延伸地鐵線路不是有效的做法。換言之，隨著城軌交通從中心城區(qū)延伸出去，需要考慮如何滿足不同的需求?，F(xiàn)在互聯(lián)互通也提出來了，160 km/h的城軌車輛也出現(xiàn)了，但是，靈活布線、選擇不同速度的車輛、采用多形式的運營模式以滿足不同的需求等，都是目前必須面對的現(xiàn)實問題。

（4）發(fā)展多制式城軌交通以適應(yīng)多種運量級別的需求。城軌交通建設(shè)應(yīng)始終堅持“量力而行、有序發(fā)展”的方針。城軌交通建設(shè)規(guī)模、發(fā)展速度應(yīng)結(jié)合財政承受能力、交通需求、城市規(guī)劃發(fā)展等因素綜合確定。近年來，部分城市雖然具有建設(shè)軌道交通的能力，但建設(shè)規(guī)模過大，建設(shè)時機過于集中，建設(shè)制式過于單一（以地鐵為主）。目前，在已建成的4 152 km城軌交通中，地鐵占了76%，這有一定的合理性。然而，隨著大批三線城市建設(shè)城軌交通，以及大城市線路往外延伸，將會面臨更多元化的選擇。例如“十三五”發(fā)展規(guī)劃將有47個城市建設(shè)地鐵，32個城市建設(shè)單軌，72個城市建設(shè)有軌電車。發(fā)展多運量制式的城軌交通迫在眉睫。不可否認的是，由于各種原因，在建的中低運量城軌交通機電系統(tǒng)過于繁雜，有“小地鐵”的傾向，造價降不下來，后期運維成本也高。采用適合的（夠用的）技術(shù)，降低工程造價及后期的運維難度和成本，走出一條可持續(xù)發(fā)展的路子，需要不斷實踐與探索。隨著全生命周期成本意識的提高，造價相對較低的中小運量的城軌交通會面臨巨大的發(fā)展機遇。

（5）注意產(chǎn)能布局與合理競爭。相當(dāng)一段時期內(nèi)，國家對城軌交通車輛、牽引和信號系統(tǒng)設(shè)有投標準入機制，管控效果明顯。但這些政策已逐步取消，還取消了外商投資限制。盡管城軌交通裝備產(chǎn)品將推行認證模式，但認證本身很難承載宏觀調(diào)控職能。因此，應(yīng)加強政策引導(dǎo)，確立裝備產(chǎn)品準入和監(jiān)管機制并與認證相結(jié)合，保證合理競爭、產(chǎn)品質(zhì)量及自主創(chuàng)新的健康持續(xù)發(fā)展。經(jīng)過20年的國產(chǎn)化政策激勵，許多企業(yè)對城軌交通的高速發(fā)展表現(xiàn)出極大的熱忱，紛紛進入這一領(lǐng)域。地鐵主要裝備已基本實現(xiàn)自主化，但中小運量的主要裝備尚處于多頭并進的狀態(tài)，亟需國家層面的統(tǒng)籌規(guī)劃。

（6）培養(yǎng)人文理念，加強乘客文明行為的引導(dǎo)和規(guī)范。作為城市公共交通骨干力量的城軌交通，是一種較為復(fù)雜的準公共產(chǎn)品。一方面，城軌交通能夠解決城市化進程中日益嚴峻的公共交通問題；另一方面，其作為城市文化的載體與普通市民的生活緊密相關(guān)。隨著大規(guī)模地鐵線路的建成，城軌交通的運營管理問題逐步凸顯出來。近年來，因乘客行為導(dǎo)致的列車停運或其他治安案件屢有發(fā)生，因為不守秩序增加停站時間、集中在車門附近而減少載客更是普遍現(xiàn)象。城軌交通技術(shù)發(fā)展到今天，以工程手段提高每一秒效率，代價往往很大，但其可以通過加強管理以較小的成本實現(xiàn)。所以，在全行業(yè)重視技術(shù)創(chuàng)新的同時，也要加強乘客文明行為的引導(dǎo)和宣傳。未來的發(fā)展中，城軌交通所負載的人文理念需要逐步予以重視。通過對城軌交通的公共屬性的深入理解與挖掘，去關(guān)注乘客的需求，增強城軌交通的人文關(guān)懷，從而引導(dǎo)和規(guī)范乘客文明行為，最終促進城軌交通行業(yè)可持續(xù)地、健康地發(fā)展。

4 結(jié)語

城軌交通的大發(fā)展與國家的改革開放緊密相連。2018年是改革開放40周年，也是城軌交通進入快速發(fā)展的40年。我國城軌交通是改革開放最富成果性的行業(yè)領(lǐng)域之一，因為其始終圍繞滿足人民群眾對美好生活的向往這個根本性主題?！懊^過河”的中國改革模式也適用于中國城軌交通發(fā)展經(jīng)驗的總結(jié)，在不同發(fā)展階段，對于出現(xiàn)的各種問題與困難，沒有現(xiàn)成的答案，只有不斷積極探索實踐，及時總結(jié)經(jīng)驗，才能不斷進步與發(fā)展。以上是對城軌交通發(fā)展的一點回顧及思考，希望能對業(yè)內(nèi)同仁有所啟發(fā)，并對整個行業(yè)的發(fā)展有所裨益。

參考文獻

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