【摘要】地方融資平臺(tái)起于上世紀(jì)90年代分稅制后，因中央及地方政府財(cái)權(quán)、事權(quán)不匹配應(yīng)運(yùn)而生，為解決地方城市建設(shè)資金短缺等問(wèn)題而存在。不過(guò)其諸多不規(guī)范操作為市場(chǎng)埋下了巨大的風(fēng)險(xiǎn)。

【關(guān)鍵詞】地方融資平臺(tái) 事權(quán) 財(cái)權(quán)

一、地方融資平臺(tái)發(fā)展歷程

地方融資平臺(tái)，通俗來(lái)說(shuō)就是由地方政府作為發(fā)起方，通過(guò)一系列資產(chǎn)的拼湊，包裝出來(lái)的一個(gè)在資產(chǎn)和現(xiàn)金流都達(dá)融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，加之政府的補(bǔ)貼作為償付承諾，通過(guò)貸款、債券等形式吸收資金，將資金投資于城市建設(shè)、公共事業(yè)等不同的項(xiàng)目。

其發(fā)展可歸納為以下四個(gè)階段。

誕生期（1994年～2001年），起因是分稅制改革。1994年，我國(guó)進(jìn)行分稅制改革，這就產(chǎn)生了財(cái)權(quán)、事權(quán)兩者之間的矛盾，即兩者不匹配。財(cái)權(quán)大量的集中在中央，地方政府的財(cái)政收入大部分依靠于稅收即地稅，而新型地方城鎮(zhèn)化的發(fā)展需求靠地方政府微薄的稅收收入是不能滿足的。同時(shí)，同年推出的《預(yù)算法》又掐死了地方政府融資的“命門”：規(guī)定地方政府不能利用債務(wù)進(jìn)行融資。在外部形勢(shì)的壓迫下，地方政府采取了新的融資方式—建立地方融資平臺(tái)，用以滿足地方對(duì)資金的需求。

緩慢發(fā)展期（2001年～2008年），劃分依據(jù)是起始于中國(guó)加入WTO，結(jié)束于美國(guó)次貸危機(jī)。借著外部環(huán)境，地方政府放開(kāi)雙手，以擁抱的姿勢(shì)歡迎外來(lái)的投資者。為更快更好的滿足地方城建的需要，政府加大了對(duì)基礎(chǔ)建設(shè)以及民生服務(wù)等項(xiàng)目的投資建設(shè)。從2001年起，各大融資平臺(tái)開(kāi)始發(fā)展起來(lái)。但是，基于根基不足、組織架構(gòu)不健全、相應(yīng)人才短缺、政策限制地方政府的隱形擔(dān)保等原因，融資平臺(tái)主要的融資渠道是銀行貸款。

飛速發(fā)展期（2008年～2014年），起始于美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)，中國(guó)政府的4萬(wàn)億救市計(jì)劃，結(jié)束于國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)，以下簡(jiǎn)稱43號(hào)文）。2008年，全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)席卷我國(guó)市場(chǎng)，國(guó)家出臺(tái)了4萬(wàn)億救市計(jì)劃，以期刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)需求。這一救市政策要求地方政府至少拿出同等數(shù)量的投資刺激方案，投資于城市建設(shè)、民生服務(wù)等方面，地方政府投資城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生服務(wù)方面的資金大幅增加，地方融資平臺(tái)借著這個(gè)好勢(shì)頭，瘋狂席卷市場(chǎng)。

陣痛期（2014年～至今）。起始于43號(hào)文出臺(tái)。2014年，43號(hào)文和新《預(yù)算法》對(duì)地方融資平臺(tái)提出了新的規(guī)定要求：地方政府不能新增政府負(fù)債，以及不能超額舉債，并將地方融資平臺(tái)的融資功能剝離出來(lái)。若其想生存下去，必須要認(rèn)真思考轉(zhuǎn)型發(fā)展的問(wèn)題。

地方融資平臺(tái)誕生至今20年載為地方城市建設(shè)及民生服務(wù)等方面帶來(lái)了巨大的改善。

緩解地方政府融資瓶頸。分稅制改革之后，事權(quán)、財(cái)權(quán)得不到很好的匹配，且《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不能舉債融資，地方政府資金來(lái)源大幅縮減，加之外部城市建設(shè)以及民生服務(wù)等方面需要大量的投入，從而出現(xiàn)了供不應(yīng)求的局面。政府因政策限制不能直接向外部融資，因此地方融資平臺(tái)應(yīng)運(yùn)而生，為幫助政府在市場(chǎng)上直接融資從而獲得資金，而因政府充當(dāng)?shù)胤饺谫Y平臺(tái)的隱性擔(dān)保人，出于對(duì)地方政府的信任，地方融資平臺(tái)易于從商業(yè)銀行等機(jī)構(gòu)籌措資金。且地方融資平臺(tái)也不拘泥于單一的銀行貸款方式籌措資金，直接發(fā)債、與信托公司合作推出產(chǎn)品如信政產(chǎn)品。融資方式多樣化趨勢(shì)明顯。

加快推進(jìn)地方城鎮(zhèn)化進(jìn)程，提高地方政府資源配置效率。新型城鎮(zhèn)化是城市發(fā)展的路徑規(guī)劃，也是城市繁榮發(fā)展的必由之路。城鎮(zhèn)化要求多、標(biāo)準(zhǔn)高，使得政府單一的稅收收入難以滿足城鎮(zhèn)化的需求。因此，城市城鎮(zhèn)化的發(fā)展離不開(kāi)地方融資平臺(tái)。其為地方政府籌集大量資金，并投資于基建、民生服務(wù)等方面，大大的推動(dòng)了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。另外，政府通過(guò)地方融資平臺(tái)，也加大了對(duì)資金的合理有效的配置，使資金充分發(fā)揮作用，也進(jìn)一步的提高的政府的資源配置效率。

二、地方融資平臺(tái)發(fā)展存在的隱患

（一）經(jīng)營(yíng)方向單一，融資成本大，償債壓力大

平臺(tái)初始意愿是服務(wù)于地方城市建設(shè)和投資于公益事業(yè)，涉及的項(xiàng)目大多都是公益和半公益業(yè)務(wù)，這使得融資平臺(tái)的投資方向較為單一，且融資平臺(tái)所投資的項(xiàng)目大多都是不能直接獲利的項(xiàng)目，難以準(zhǔn)確定價(jià)，導(dǎo)致無(wú)法在市場(chǎng)進(jìn)行銷售轉(zhuǎn)現(xiàn)。大多數(shù)融資平臺(tái)本身的資本金不充足，自身創(chuàng)造價(jià)值能力不強(qiáng)，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱。僅僅靠政府作為隱形擔(dān)保人進(jìn)行融資，可以看出，地方融資平臺(tái)市場(chǎng)化程度不高。地方融資平臺(tái)設(shè)立之初未有嚴(yán)格的法律法規(guī)對(duì)其進(jìn)行規(guī)范，以至于平臺(tái)形式五花八門，有重復(fù)挪用資本金于多家平臺(tái)公司；有注入無(wú)經(jīng)濟(jì)收益的實(shí)物資產(chǎn)充當(dāng)資金等。因此公司資本金單一，且投資的大多都是非直接獲利的項(xiàng)目，如城市公路建設(shè)，銀行貸款利率頗高，給平臺(tái)增加了諸多的償債壓力。

（二）信息披露制度不合理，平臺(tái)治理結(jié)構(gòu)不完善

在43號(hào)文頒布之前，融資平臺(tái)的債務(wù)最終都是有地方政府進(jìn)行償付的，各融資平臺(tái)都不向財(cái)政部門報(bào)備財(cái)務(wù)報(bào)表，地方政府不了解平臺(tái)的投資方向、相應(yīng)期限以及負(fù)債金額，只是一味的充當(dāng)隱形擔(dān)保人。地方融資平臺(tái)不透明的信息披露，助長(zhǎng)了諸多腐敗問(wèn)題，導(dǎo)致了實(shí)際政府資金投資運(yùn)行效率不高。43號(hào)文頒布之后，盡管剝離了地方融資平臺(tái)的融資功能，但是平臺(tái)信息不透明現(xiàn)象依舊未能改善。且因?yàn)檎鲗?dǎo)融資平臺(tái)，導(dǎo)致了政企關(guān)系不清晰。由近期的數(shù)據(jù)可以看出，城投債的規(guī)模相當(dāng)龐大，說(shuō)明平臺(tái)未能充分把握債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。與此同時(shí)，從外部來(lái)看，對(duì)于融資平臺(tái)之間相互擔(dān)保、資產(chǎn)相互抵押等情況，未形成管制措施，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)缺乏管控。

（三）助推房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫化

地方融資平臺(tái)主觀意向是市場(chǎng)未來(lái)發(fā)展是利好的，推測(cè)地方財(cái)政收入在未是會(huì)大幅上升。為了保障地方融資平臺(tái)的發(fā)展順暢，地方政府需要維持并抬高房?jī)r(jià)，讓其不按照市場(chǎng)內(nèi)在需求的趨勢(shì)發(fā)展，使得房地產(chǎn)市場(chǎng)供求關(guān)系扭曲發(fā)展。近幾年國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)庫(kù)存大量堆積，但房?jī)r(jià)只升不降的原因，與其有很大關(guān)聯(lián)。不顧及房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律，一味的維護(hù)保障平臺(tái)發(fā)展順暢的發(fā)展理念實(shí)不可取的，這會(huì)使房地產(chǎn)市場(chǎng)滋生大量泡沫，一旦泡沫破滅，后果會(huì)很嚴(yán)重。

三、對(duì)策

（一）拓寬經(jīng)營(yíng)方向，優(yōu)化資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)

目前，房地產(chǎn)市場(chǎng)庫(kù)存堆積，一線城市房?jī)r(jià)火熱，三四線城市房?jī)r(jià)大量堆積，而大多數(shù)地方融資平臺(tái)為房地產(chǎn)企業(yè)，這為地方政府帶來(lái)了巨大的償債壓力。43號(hào)文以及新《預(yù)算法》的頒布，要求地方政府與地方融資平臺(tái)的債務(wù)相剝離，一部分債務(wù)歸政府，一部分當(dāng)屬平臺(tái)自身。在巨大的負(fù)債壓力下，平臺(tái)應(yīng)該順應(yīng)新形勢(shì)下經(jīng)濟(jì)金融的發(fā)展潮流，不應(yīng)局限于基建等項(xiàng)目，應(yīng)放眼教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等現(xiàn)今供給量不足的行業(yè)進(jìn)行投資，以期能做大做強(qiáng)。平臺(tái)需要通過(guò)產(chǎn)品和服務(wù)升級(jí)的契機(jī)，進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級(jí)，轉(zhuǎn)型至公共服務(wù)行業(yè)。通過(guò)吸引資金進(jìn)行注資，擴(kuò)充自身資本金，加大自身抗風(fēng)險(xiǎn)能力。不應(yīng)通過(guò)加杠桿的形式吸納數(shù)倍于自身資本金的負(fù)債進(jìn)行發(fā)展，因基于自身實(shí)力以及未來(lái)發(fā)展前景進(jìn)行投資。

（二）健全信息披露制度，完善平臺(tái)治理結(jié)構(gòu)

投資者永遠(yuǎn)是平臺(tái)最大的客戶，因此平臺(tái)應(yīng)及時(shí)準(zhǔn)確的公布相應(yīng)的數(shù)據(jù)，以供投資者參考。并且平臺(tái)應(yīng)按照企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，定時(shí)編制相應(yīng)的三表即資產(chǎn)負(fù)債表、現(xiàn)金流量表、損益表，用以真實(shí)反映企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況、現(xiàn)金流量情況以及經(jīng)營(yíng)成果狀況。對(duì)于現(xiàn)今規(guī)模龐大的城投債，需要平臺(tái)在報(bào)表上完整的披露真實(shí)借款金額、期限、方式、利息以及擔(dān)保問(wèn)題。在43號(hào)文頒布之后，要明確政企之間的關(guān)系。平臺(tái)的職能是盈利，而政府是利用行政職能對(duì)地方事務(wù)進(jìn)行干預(yù)管理，雙方應(yīng)明確各自的職能，不能越界管理。地方融資平臺(tái)作為一個(gè)企業(yè)，應(yīng)遵循《公司法》相應(yīng)規(guī)定，依據(jù)《公司法》構(gòu)建完備的公司治理結(jié)構(gòu)。明確企業(yè)的實(shí)際決策者是企業(yè)的投資者，防止管理層與投資者的矛盾滋生。且公司內(nèi)部應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制，做到管控風(fēng)險(xiǎn)到人，普及風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的危害，讓每個(gè)員工明確各自的職責(zé)。并且公司應(yīng)定期檢查內(nèi)部的資產(chǎn)負(fù)債情況，并對(duì)其進(jìn)行分析，提出相應(yīng)的完善措施。

（三）提升經(jīng)營(yíng)能力，推進(jìn)市場(chǎng)化改革

43號(hào)文出臺(tái)之后，地方融資平臺(tái)融資功能被剝離，融資平臺(tái)若想生存，必須走向轉(zhuǎn)型道路。有以下兩個(gè)方向，首先是可以轉(zhuǎn)型為專門的投資公司，從事投行業(yè)務(wù)，結(jié)合之前的投資經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)市場(chǎng)上做的好的投行業(yè)務(wù)的公司進(jìn)行分析，結(jié)合自身實(shí)際情況進(jìn)行相應(yīng)發(fā)展，切勿好高騖遠(yuǎn)，應(yīng)實(shí)事求是。第二，可以轉(zhuǎn)型成資產(chǎn)管理公司，順應(yīng)現(xiàn)行的大資管時(shí)代潮流，收人錢財(cái)，代人理財(cái)，這種舉措不僅對(duì)自身的資本金要求不高，且風(fēng)險(xiǎn)性較低，通過(guò)收取相應(yīng)的手續(xù)費(fèi)進(jìn)行發(fā)展，復(fù)合服務(wù)行業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)。最關(guān)鍵的是，地方融資平臺(tái)不管未來(lái)會(huì)走向何種道路，都應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，而順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的最關(guān)鍵的一點(diǎn)是要有優(yōu)秀人才支撐，因此，地方融資平臺(tái)應(yīng)把吸納優(yōu)秀人才作為發(fā)展的重要話題，而不應(yīng)故步自封。只有這樣，才不會(huì)被社會(huì)所淘汰。

參考文獻(xiàn)

[1]吳蔚，艾軍衛(wèi).地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)管理研究[J].對(duì)外經(jīng)貿(mào)，2012（03）：57-59.

作者簡(jiǎn)介：尹行，男，安徽馬鞍山，安徽大學(xué)，金融碩士。