趙 紅

玉林市國土資源規(guī)劃測繪信息院 廣西 玉林 537000

正文：

我國所提出的五大發(fā)展理念，分別是“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”，在國家“一帶一路”和自治區(qū)“雙核驅(qū)動”戰(zhàn)略的進一步推動下，自貿(mào)區(qū)進入到升級階段，玉林作為桂東南片區(qū)的橋頭堡，有了更廣闊的發(fā)展空間，既面臨著挑戰(zhàn)也迎來了春天。玉林市政府根據(jù)玉林的基本情況，立足于本市的經(jīng)濟和社會發(fā)展情況，堅定不移實施大城市戰(zhàn)略，力求實現(xiàn)城市建設(shè)大突破。為了更深入地實現(xiàn)“一年補短板、兩年立框架、三年大變樣”的行動計劃，建設(shè)生活宜居城市性的區(qū)域大城市。所努力做的是在未來五年的時間內(nèi)，把玉林由低中等收入的區(qū)域城市提升到高水平區(qū)域城市，城市工業(yè)群相對成熟，人民生活水平總體面向小康水平邁進，整個城市進入更新的發(fā)展階段，經(jīng)濟、生態(tài)協(xié)調(diào)并進發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，我市的城鎮(zhèn)用地隨著區(qū)域城市發(fā)展而需求量不斷增大，根據(jù)2017年1月3日由國務(wù)院印發(fā)的《全國國土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》提出 “有序推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)和低丘緩坡地開發(fā)利用，推進建設(shè)用地多功能開發(fā)、地上地下立體綜合開發(fā)利用，促進空置樓宇、廠房等存量資源再利用?！蹦壳拔覈耐恋毓ぷ饕呀?jīng)將重心轉(zhuǎn)移到存量建設(shè)用地的配置優(yōu)化，玉林市的城鎮(zhèn)土地利用率不高是現(xiàn)實問題，存在的這些低效用地，無法發(fā)揮土地的優(yōu)勢效用。

1 玉林市城鎮(zhèn)低效用地現(xiàn)狀分析

目前玉林的建設(shè)用地比較緊張，土地布局嚴重不合理，經(jīng)濟出產(chǎn)率不高，經(jīng)過統(tǒng)計，主要是如下情況：玉林市城鎮(zhèn)低效用地現(xiàn)狀總規(guī)模747.04公頃，舊城鎮(zhèn)規(guī)模共191.51公頃，其中商服用地3.15公頃，占舊城鎮(zhèn)總規(guī)模的1.64%；住宅用地188.36公頃，占舊城鎮(zhèn)總規(guī)模的98.36%。舊村莊規(guī)模共415.00公頃，其中住宅用地413.48公頃，占舊村莊總規(guī)模的99.63%；公共管理與公共服務(wù)用地1.52公頃，占舊村莊總規(guī)模的0.37%。玉林市城鎮(zhèn)低效用地的土地開發(fā)強度有待加強，整體土地利用率有待進一步提高。城鎮(zhèn)低效用地利用效益總體水平較低，仍具較大的發(fā)展?jié)摿蜕仙臻g，在今后的建設(shè)用地管理工作中應(yīng)加強對城鎮(zhèn)低效用地的再開發(fā)，進而促進玉林市整體土地集約利用水平的提高。

2 玉林市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)存在的問題

目前在玉林市的城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作中，比較難以一步到位，各項工作有待進一步深入去做。工作中主要存在以下幾個問題：

2.1 城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的氛圍不濃

通過城鎮(zhèn)低效用地的概念我們可以認識到，目前定義城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)是個有關(guān)部門的共同協(xié)同完成的工作，包括國土部門、環(huán)保、發(fā)改等職能部門及各城區(qū)的政府，但由于這項工作這幾年才起步，處于初期工作期間，有關(guān)部門的協(xié)同機制尚未成熟，配合還不行，未能形成合力。另外，對于城鎮(zhèn)低效用地的再開發(fā)宣傳面也不足，有關(guān)媒體報道相對較少，導(dǎo)致公眾對此認識較少，工作做起來則更難。

2.2 再開發(fā)相關(guān)制度法規(guī)的不完善

城鎮(zhèn)低效用地是城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地，但是再開發(fā)的相關(guān)法制還不完善，無明確的管控制度，簡單納入新增建設(shè)用地和土地一級市場的管理體系而已。所以缺少了國家層面的立法，工作往往依據(jù)無門，難以實現(xiàn)開發(fā)的有效性。另外，地方性政策具有較大的靈活性，這個也是一個直接影響再開發(fā)效果的因素，地方政策隨時根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)意志而改變，工作起來下面的部門會覺得毫無頭緒，對于這些情況，一些試點地區(qū)雖然做了再開發(fā)的范圍規(guī)劃，但是有一些地區(qū)還未進行界定，容易再開發(fā)中，各區(qū)域之間還會由于邊界不清發(fā)生爭議。

2.3 再開發(fā)過程中缺少全程監(jiān)管

從城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)目前試點情況來看，各地區(qū)對再開發(fā)全程缺少管理監(jiān)督。這種監(jiān)督包括事前、事中和事后的監(jiān)督。特別是事后的額監(jiān)督工作，在進行城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)時必須根據(jù)合理規(guī)劃情況，在后期進一監(jiān)管，否則開發(fā)效果大打折扣。一些試點地區(qū)雖然對項目各時期都做了妥當安排，但是缺乏有效的各時期的監(jiān)管，一些開發(fā)主體就會看到此空子，為了利益而隨意更改建設(shè)，即使違法了，懲罰少，違法成本他們認為也不高。

3 玉林市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的建議

3.1 為再開發(fā)制定完善的法律制度

城鎮(zhèn)低效用地要做好再開發(fā)工作，有完善的法律制度是基礎(chǔ)保障，但是目前我國對存量建設(shè)用地沒有具體細化的管理制度，僅僅把再開發(fā)納入管理體系中，同時政策方面還有一些執(zhí)行中不足之處，這就必須進一步制定更完善的法律制度。第一，盡快出臺再開發(fā)的相關(guān)法律法規(guī)和配套具體執(zhí)行細則。第二，強化土地規(guī)劃管控的法律效力。通過合理用地合理規(guī)劃，協(xié)調(diào)各主管部門的工作，建議在《土地管理法中》增加相應(yīng)的條款。

3.2 堅持規(guī)劃原則

第一，以人為本，和諧發(fā)展。城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)應(yīng)該從人之根本出發(fā)，為人民宜居生活所設(shè)計，目標在于提升人們的生活環(huán)境質(zhì)量，提高生活品質(zhì)，同時又能夠完善城市的各項功能，做到既能利民又能促進經(jīng)濟又好又快發(fā)展。第二，按照法律規(guī)定辦事。城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)必須按照有關(guān)的土地規(guī)劃和管理方面的法律法規(guī)辦事，再根據(jù)地方實際情況，制定出適合的規(guī)劃方案和有效政策，合理安排再開發(fā)問題。第三，開發(fā)雖然有利于經(jīng)濟發(fā)展，但不可犧牲生態(tài)環(huán)境，需堅持保護優(yōu)先原則。城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)應(yīng)考慮地方的環(huán)境承載力，切不可著急發(fā)展經(jīng)濟，而犧牲生態(tài)環(huán)境，最后得不償失。第四，用地節(jié)約，布局宏觀規(guī)劃。在城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)中需節(jié)約用地，集約化利用，做好規(guī)劃布局工作，構(gòu)建具有地方特色的“三生”空間。第五，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。以城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展為主線，統(tǒng)籌整個市的城市與農(nóng)村的發(fā)展，從功能、發(fā)展發(fā)展方面思考，統(tǒng)一安排基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)施、人民居住用地、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的布局。

3.3 建立重大事項的問責(zé)機制

我國目前還沒有建立完善的城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)責(zé)任追究機制，所以違法成本還比較低，導(dǎo)致問題多發(fā)，后果嚴重。因此需要明確責(zé)任主體，以土地利用規(guī)劃和地籍為依據(jù)，而不是隨意下各種行政命令，當出現(xiàn)問題時，嚴格追責(zé)，提高違法成本。首先要建設(shè)監(jiān)督管理制度。對城鎮(zhèn)低效用地的重點開發(fā)項目?？顚９埽旨壴O(shè)定負責(zé)人。對于項目的進度要定期通報，各級部門都知道具體情況，公開監(jiān)督項目的進展，對再開發(fā)的資金改造使用和每年的改造完成情況都在案記錄，并將完成目標量計入個人考核結(jié)果中，作為合格、良好、優(yōu)秀的具體標準。同時上一年度的結(jié)果還關(guān)系到下一年度的資金分配和計劃報批，如此要求，一旦有人違法亂紀，則可以依法追求責(zé)任，有法有制度可依據(jù)。之后，需要進一步確定治理的期限和最終成果，對這些量化和標準化，有具體的成文規(guī)定，如不合理處罰的標準也應(yīng)具體準確。

3.4 鼓勵多種方式進行再開發(fā)

首先，鼓勵以多種方式再開發(fā)土地，除了應(yīng)由政府收回的土地使用權(quán)外，其他只要符合法律法規(guī)和有關(guān)情況，都可以由原國有土地使用權(quán)人通過轉(zhuǎn)讓或聯(lián)營等方式進行國有建設(shè)用地的再開發(fā)和改造。如果原來劃撥的土地再開發(fā)后，還是符合《劃撥用地目錄》那么仍可以按照原有的劃撥方式來處理。假如符合出讓情況的，也可以通過協(xié)議的辦法來處理再開發(fā)問題。原來有的工業(yè)用地是合法取得的，再開發(fā)后，提高了企業(yè)的廠房的容積率，但用途還是原來的企業(yè)廠房用途，那么只要性質(zhì)不變，也不要加收該企業(yè)的土地款。允許原土地使用權(quán)人將工業(yè)用地變更為商服、住宅用途，涉及劃撥土地改變?yōu)槌鲎尩?，可采取協(xié)議方式辦理出讓手續(xù)。在符合相關(guān)規(guī)劃的前提下，經(jīng)市政府批準，企業(yè)在原廠房內(nèi)設(shè)立區(qū)域總部、研發(fā)中心、科研機構(gòu)以及產(chǎn)品設(shè)計、動漫制作、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)，不視為改變土地用途。其次，鼓勵對土地進行歸宗。如果這些土地符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的城鎮(zhèn)低效用地，那么開發(fā)的主體可以申請收購相鄰的多宗地塊，通過這種集中開發(fā)的方式而達到最大利用土地。目前市國土資源局可根據(jù)開發(fā)主體的申請，把各區(qū)域的相對分散的土地歸宗，提高它們的利用率，對變更的歸宗土地進行變更登記。最后，加強公共設(shè)施和民生項目建設(shè)。我們在進行改造再開發(fā)過程中肯定會有城市區(qū)域需要一些用地，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施和市政設(shè)施，那么在開發(fā)中需預(yù)留部分比例的用地，優(yōu)先用于這些項目，才能保護我市的文化遺產(chǎn)和歷史文化建筑。而對于盈利性的房地產(chǎn)開發(fā)項目，由政府統(tǒng)籌安排。

3.5 實行差別化政策推進“三舊”改造

第一，搬遷安置用地拆遷安置房的建設(shè)優(yōu)先于改造開發(fā)項目建設(shè)，采取貨幣補償和現(xiàn)房產(chǎn)權(quán)調(diào)優(yōu)先提供換的方式，向被拆遷人提供安置房，安置房號按拆除先后順序選擇。第二，統(tǒng)一確定成片改造項目用地期限。經(jīng)批準實施成片開發(fā)的城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)項目，涉及多個轉(zhuǎn)讓地塊且使用年期不統(tǒng)一的，以原批準最長的土地使用期限作為成片開發(fā)項目用地的期限。第三，合理確定土地出讓價格。在實施城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)過程中，因擬出讓的宗地基礎(chǔ)設(shè)施條件較差，土地開發(fā)程度達不到基準地價設(shè)定的“六通一平”條件，在確定宗地出讓價格時，可根據(jù)土地用途類型，在基準地價的基礎(chǔ)上，綜合考慮土地的開發(fā)程度、區(qū)位條件等因素進行評估修正，以評估的宗地價格為參考依據(jù)，土地出讓價格不應(yīng)低于相應(yīng)土地級別的基準地價核減土地開發(fā)程度差異價格后的價格。第四，適當進行土地置換安排。在符合土地利用總體規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃的情況下，可以部分土地做置換，通過回收或收購的方式來進行置換，還可以通過支付貨幣的方式進行補償，另外，可以跟原使用權(quán)人商量重新給安排一塊土地，如果置換后價格有差異，則進行價格差補。第五，在一定范圍內(nèi)可以分配土地的所得利益。由于在開發(fā)中，一些需要搬走的企業(yè)用地會被政府回收再拍賣，那么在扣除相應(yīng)的費用后，土地是有收益的，那么拿出比例來支持企業(yè)的后續(xù)發(fā)展是必須的，也是可行的。

3.6 做好再開發(fā)規(guī)劃實施效益評價

第一，社會效益分析評價。改善居民的居住環(huán)境，通過增加基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量和種類，擴大區(qū)域，增加城市功能區(qū)域，完善城市道路建設(shè)，進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級改造，提高國民素質(zhì)。第二，經(jīng)濟效益分析評價。通過我市的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)帶動其他劣勢產(chǎn)業(yè)，如服裝產(chǎn)業(yè)和陶瓷產(chǎn)業(yè)發(fā)展，可以帶動其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而拉動玉林市的經(jīng)濟增長，再而可以間接提升生活水平。第三，環(huán)境效益分析評價。增加綠色開敞空間，創(chuàng)建玉林市“美麗城鄉(xiāng)”，進行舊城改造，努力讓城市新區(qū)與舊區(qū)都整體面貌提升，具有良好的各類城市景觀，同時需提高安全環(huán)保水平，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，分利用城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)契機，對玉林市塑料廠玉林市紙箱廠、玉林市開關(guān)廠等附加值低、技術(shù)落后、產(chǎn)能低下、不符合環(huán)保要求的工業(yè)企業(yè)再度轉(zhuǎn)型升級，做到既要“金山銀山”，也要“綠水青山”。