張寶晨

(交通運輸部水運科學研究所，北京 100088)

2015年“東方之星”號客輪翻沉事件和天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災爆炸事故發(fā)生后，交通運輸部啟動了《基于典型案例的港航特大安全風險防控研究》項目。交通運輸部水運科學研究所和交通運輸行業(yè)相關(guān)單位承擔了項目的研究工作?！案酆教卮蟀踩L險”是指我國港航領域可能導致上百人群死群傷或社會影響特別惡劣的事故的安全風險，而不是通常所說的一般風險。主要內(nèi)容包括3個方面。

1 港航特大安全風險辨識

我國港航特大安全風險源主要分布于長江與沿?？瓦\、液體危化品船舶運輸、港口危化品罐區(qū)和港口危險貨物集裝箱堆場等部位。

1.1 長江與沿海水上客運特大安全風險

水上客運的特大安全風險有三種成災情形。

一是船舶火災。主要風險因素是船員乘客吸煙和違規(guī)使用大功率電器、船舶設備電路老化或機艙設備故障、上船的機動車輛電路老化、旅客或車輛攜帶易燃易爆危險品上船、船員值班管理松散、消防能力嚴重不足等。大災(上百人群死群傷或造成特別惡劣社會與政治影響的事故)的成災條件是載數(shù)百名旅客的客輪失火后火勢快速蔓延，旅客來不及逃生。當前值得高度重視的是長江游輪的夕陽紅旅游團、暑假期間的少年旅游團乘客安全認知與自我應急避險能力低下的問題。

二是船舶傾覆沉沒。主要風險因素包括船舶自身結(jié)構(gòu)強度缺陷和穩(wěn)性不足、事故性船體破損、惡劣天氣海況影響、應急撤離及救援能力不足等。當前值得高度重視的是長江游輪抗風能力偏低、車客渡旅客乘車過渡、近海旅游客船穩(wěn)性不高、沿?？蜐L船上船車輛夾帶易燃易爆品等問題。大災成災條件是載數(shù)百名旅客的游輪、車客渡等客船與他船發(fā)生嚴重碰撞，或因突發(fā)極端天氣和地質(zhì)災害等原因而迅速傾覆、外部救援不及時或無效，旅客來不及出艙且船體長時間翻扣于水中。

三是郵輪母港等旅客聚集區(qū)大量旅客擁擠踩踏。主要風險因素首先是旅客聚集區(qū)場地和通道缺乏明確的安全技術(shù)標準，現(xiàn)有設施有的面積狹小、通道不暢；其次是惡劣天氣、海況等特殊情況下客船停航或者待泊后，長時間滯留的旅客具有糾紛、情緒失控的易發(fā)性；三是群體性旅客擁堵踩踏事件的疏導與應急處理經(jīng)驗缺乏、制度機制不健全。大災成災條件是惡劣天氣導致客船封航，大量旅客較長時間聚集在面積狹小、通道不暢的室內(nèi)區(qū)域時，糾紛甚至騷亂等突發(fā)事件發(fā)生后疏散不及時和應急處置不利。

1.2 港口危險貨物集裝箱堆場特大安全風險

主要風險因素：一是有些企業(yè)安全意識淡薄、“重效益、輕安全”的傾向明顯，如故意在港內(nèi)堆場嚴重超量超類別堆存危險貨物集裝箱；二是從業(yè)人員中熟悉?；瘜I(yè)和具有相應工作經(jīng)歷的比例較低；三是港航管理部門人員素質(zhì)和機構(gòu)編制不到位，審批把關(guān)不嚴、監(jiān)管不到位，甚至有的通過在監(jiān)管中“放水”等做法，為企業(yè)違法違規(guī)經(jīng)營出主意和提供便利；四是箱內(nèi)危險貨物包裝破損問題得不到根治；五是堆場與周邊敏感場所的間距近，調(diào)研發(fā)現(xiàn)62%的港口危險貨物集裝箱堆場周邊存在敏感場所；六是普遍采用了“高度集中”的港口危險貨物集裝箱堆存模式，危險貨物集裝箱集中堆存于同一個堆場，客觀上聚集和放大了事故風險，也給應急帶來了困難；七是應急處置能力不適應。

成災情形是堆場內(nèi)危險貨物由于內(nèi)、外部原因而發(fā)生火災、爆炸或毒物泄漏。大災成災條件是堆場內(nèi)超量堆存高危險性貨物；明火或包裝破損發(fā)生自燃而導致火災和爆炸；先期應急處置不及時或方法不當；現(xiàn)場和周邊人員密集程度高。

1.3 港口?；饭迏^(qū)特大安全風險

主要風險因素：一是大型儲罐和高罐齡儲罐越來越多，輸送管線老化，有的避雷設施失常；二是一線操作人員?；瘜I(yè)背景的不足；三是企業(yè)安全管理不到位，過量充裝，擅自變更工藝流程和焊接、動火、用電、切水等作業(yè)不按規(guī)程操作等違章操作依然是發(fā)生事故的主要原因或習慣性違章行為；四是港航行政管理機構(gòu)危化品罐區(qū)安全監(jiān)管能力不足，機構(gòu)、人員、專業(yè)和裝備不適應監(jiān)管需要，有的監(jiān)管模式不利于落實企業(yè)的主體安全責任甚至不符合安全生產(chǎn)法的相關(guān)規(guī)定；五是大型罐區(qū)應急機制不完善、應急能力不足。

成災情形是儲罐火災爆炸、有毒氣體泄漏。大災成災條件是儲存大量易燃、易爆或高毒、極毒液體化工品；罐區(qū)沿海、沿江布置并鄰近敏感部位；附近區(qū)域內(nèi)應急反應與救援能力不足。

1.4 散裝液化船運輸特大安全與環(huán)境風險

成災情形是船體嚴重破損導致危險化學品泄漏，對水域生態(tài)造成毀滅性打擊。主要風險因素是船舶擱淺、碰撞、船體受損、火災爆炸發(fā)生后應急救援不及時或救援能力不足。大災成災條件是大型油輪和液化船大量有毒有害物質(zhì)且泄漏得不到有效控制；事故發(fā)生地鄰近環(huán)境高度敏感區(qū)域；應急處置不及時或外部救援能力不足。

2 關(guān)于港航安全和特大風險的認識與防控思路

2.1 港航安全狀況的根本改變還需要持續(xù)努力

港航安全的現(xiàn)實基本狀況是安全意識不強、安全生產(chǎn)基礎不扎實和安全管理思路與方法與現(xiàn)實需求差距大。近20年來，主要追求的是加快發(fā)展步伐，但在港航快速發(fā)展的過程中，安全風險意識水平、基礎安全素養(yǎng)、從業(yè)者素質(zhì)技能、企業(yè)安全管理水平、國家安全生產(chǎn)法制保障、政府安全監(jiān)管手段等的提升并沒有同步跟上，不僅安全風險普遍存在，安全隱患得不到有效治理，違反安全生產(chǎn)法的案件也屢見不鮮?？梢哉f，在風險和隱患廣泛存在的情況下，寄希望于短時間實現(xiàn)港航安全狀況的根本改變幾乎是不可能的。所以，盡管多年來我們始終把安全生產(chǎn)放在重要位置來強調(diào)，政府和企業(yè)也確實在安全工作中付出了極大的努力，但安全事故依然接連發(fā)生，特大事故并沒有得到有效遏制。

2.2 樹立新的港航安全理念

國內(nèi)外廣泛接受的安全理論認為，任何事故都是一系列風險因素的存在而共同促成的，每一起特別重大的災難性事故的發(fā)生，既是各項風險因素得不到及時有效管控的結(jié)果，也是對事故發(fā)生后應急處置不及時不得當?shù)摹皯土P”。所以，現(xiàn)代安全管理的實質(zhì)就是安全風險管控。但是，港航業(yè)是國際公認的高風險行業(yè)，其風險形成與影響因素也明顯區(qū)別于一般工業(yè)企業(yè)。所以，我們既要牢固樹立風險管控的理念，也要高度重視港航安全生產(chǎn)的自身特點和規(guī)律，特別是在當前這樣的發(fā)展階段，既要看到發(fā)展階段的不可超越性，也要進一步認識港航安全風險的發(fā)展與演變規(guī)律，從符合規(guī)律和適應規(guī)律的角度來管控風險，不讓風險成為重大隱患，努力夯實港航安全生產(chǎn)工作基礎，努力使安全管理跟上港航發(fā)展步伐。

從我國港航實際出發(fā)，我們有必要樹立新的港航安全理念。一是近期著眼防控重大風險，從預防重大事故轉(zhuǎn)變到防控重大風險。二是長遠立足提高基礎素質(zhì)和培養(yǎng)習慣，包括全行業(yè)樹立新的港航安全觀和建立適合國情著眼未來并與國際接軌的港航安全文化。三是在發(fā)展中解決安全問題，而不是因噎廢食。四是在港航安全風險防控上吸取典型案例的教訓和國外的先進經(jīng)驗，進一步明晰相關(guān)方面的角色定位，政府要把主要注意力放在法規(guī)標準制定、公共秩序維護、公共服務保障提供和防控重大風險的監(jiān)管上，把生產(chǎn)過程控制和日常安全風險防控的責任還給企業(yè)。我們以往有從政府和監(jiān)管部門角度干預過多過全過細的傾向，不利于企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任的落實。

2.3 港航特大安全風險是可以管控的

“泰坦尼克”號郵輪傾覆沉沒事故雖然導致了1 500多人死亡的重大悲劇，但也催生了國際海事組織和國際海上人命安全公約。國際海上人命安全公約的實施和不斷完善，不僅有效避免了“泰坦尼克”號那樣上千人死亡的客船事故的再次發(fā)生，也促進了世界海上安全技術(shù)與文化的發(fā)展和進步。

“埃克森·瓦爾迪茲”號擱淺溢油事故導致了極其嚴重的環(huán)境生態(tài)災難和巨額經(jīng)濟損失，也為美國通過《1990年油污法》和采取淘汰單殼油輪、建立油污責任基金、加強溢油應急能力建設和健全船舶污染監(jiān)管與溢油應急機制等系列措施提供了動力，而且促進國際海事組織通過了《1990年國際油污防備、反應和合作公約》和《國際防止船舶造成污染公約》的進一步修訂。這一系列措施的采取，不僅在石油海運量不斷提高和油輪大型化的過程中減少了特大船舶污染事故，也大大提升了全世界的海上溢油應急處置能力。

我國1999年11月24日發(fā)生的“大舜”號客滾船特大海難事故導致了282人喪生，事后國家主管部門和地方政府堅決推行惡劣天氣條件下限制客滾船開航等一系列嚴格措施，從而使我國走上了客滾船連續(xù)數(shù)年無群死群傷事故的坦途。

我們已經(jīng)知道港航領域存在哪些特大安全風險，也知道這些風險在何種情況下可以演變成群死群傷或產(chǎn)生特別重大社會與政治影響的事故，當務之急是全行業(yè)廣泛行動起來，共同認識風險，并從提高安全風險意識水平、安全認知能力、從業(yè)者素質(zhì)技能、企業(yè)安全管理水平，改善國家安全生產(chǎn)法制保障、政府安全監(jiān)管手段和公共服務等多角度來防控風險。

也許現(xiàn)在我們還不能全面杜絕各種安全事故，但至少可以通過防控風險來避免港航特大事故和杜絕重大悲劇的發(fā)生！從現(xiàn)在做起，隨著全行業(yè)風險意識的不斷增強和風險管控能力的不斷提高，我們一定能夠改變現(xiàn)狀和不斷進步，在不遠的將來，我們不僅可以避免特大事故的發(fā)生，還可以避免一般性事故的發(fā)生。

2.4運用正確的方法認識和管控風險

運用系統(tǒng)論的方法來分析、認識和查找風險。依據(jù)矛盾論和短板理論指導風險防控。運用條件論即條件破壞的方法來管控特大風險。

3 港航特大安全風險主要防控措施

(1)提高水上客運企業(yè)準入門檻，推行客船規(guī)?；?jīng)營管理。一是制訂新的企業(yè)準入標準和實施法規(guī)。二是全面推行客船運力控制措施，以客滾運輸為重點嚴厲打擊惡意低價競爭等擾亂市場秩序的行為，通過維護企業(yè)基本盈利能力保障安全技術(shù)水平。三是推行客船規(guī)模化經(jīng)營管理的措施。四是全面推行嚴格的安全管理體系審核制度。

(2)優(yōu)化客船與客船船員安全標準，提高水上客運安全技術(shù)水平。一是逐步禁止“方便旗”船舶參與中韓輪渡客運。二是適當提高長江客船抗風能力，增加裝飾材料防火要求，改善沿海旅游客船穩(wěn)性。三是落實長江車客渡船“車客分離”。四是提高大型客輪船長的任職資歷和應急能力要求。

(3)突出重點，強化水上客運現(xiàn)場安全監(jiān)管。一是以長江游輪、渡船、中韓輪渡、陸島間客運為重點，加強老舊船舶和薄弱環(huán)節(jié)的安全檢查。二是切實加強臺風、寒潮大風、濃霧等災害性天氣預警工作，依法嚴格執(zhí)行惡劣氣象、海況條件下的禁限航措施，并強化客流高峰期的客船安全監(jiān)管。

(4)進一步改善重點水域的通航環(huán)境與秩序。一是優(yōu)化重點航路規(guī)劃和船舶定線制。二是制修定重點水道、通航交匯區(qū)、輪渡穿越區(qū)以及重點水域的特殊航行規(guī)則，并加強現(xiàn)場巡航和監(jiān)管。三是實施高敏感水域的超大型油輪和大型?；反暗膹娭埔健Ｋ氖沁x劃沿海水域大型油輪避難地。

(5)嚴厲打擊旅客和車輛違法攜帶危險品上船的行為。一是嚴厲打擊旅客和車輛違法攜帶危險品上船行為。二是強制和鼓勵客滾船碼頭和陸島間客運碼頭配備大型安檢儀。

(6)積極消除客船通過三峽船閘的主要安全隱患。一是適時禁止不符合尺度標準的客船通過三峽船閘過壩。二是強化過閘、過壩船舶的安全檢查。三是改善三峽船閘消防應急資源條件。

(7)規(guī)范和指導郵輪母港和大型客運港站防踩踏。主要是制定標準規(guī)范和督促地方明確相關(guān)方面的責任并加以落實。

(8)推動水上客運公共氣象服務體系建設。一是會商中國氣象局聯(lián)合開展專項研究，提出以氣象部門的觀測資源和沿海、長江干線有關(guān)船舶以及海事、航保、航道、救助打撈、港口等港航資源為基礎的構(gòu)建水上客運公共氣象服務體系的方案。二是爭取國家相關(guān)部門支持，將水上客運公共氣象服務體系建設項目納入計劃。

(9)以提高內(nèi)河航運企業(yè)盈利能力和船員就業(yè)吸引力為目標，組織開展促進內(nèi)河航運發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策研究，為提高內(nèi)河船員素質(zhì)創(chuàng)造條件。

(10)切實加強港口危險貨物儲運裝卸安全監(jiān)管。一是建立和實施安全設計、評價、檢測等業(yè)務的監(jiān)督檢查制度以及誠信機制。二是堅決查處未批先建、未驗先用和“三超”(超量、超類和超作業(yè)方式)儲運危險貨物等違法行為。

(11)進一步明確交通運輸部與國家安全監(jiān)管總局港口?；钒踩?guī)章之間的關(guān)系。除需要交通運輸部具體制定的港口?；费b卸、儲運安全管理規(guī)定和標準規(guī)范外，今后港口行政管理部門和相關(guān)企業(yè)直接執(zhí)行安監(jiān)總局相關(guān)規(guī)章和全國通用標準、規(guī)范。

(12)調(diào)整我國現(xiàn)行的危險貨物集裝箱港內(nèi)堆存模式，強化危險貨物集裝箱儲運安全風險治理。一是按照將易燃易爆貨物和有毒有害貨物分別集中堆存，其他一般危險貨物與普通貨物集裝箱一起堆存的思路，研究并具體明確需要集中堆存的危險貨物種類。二是研究如何明確包含易燃易爆、有毒有害危險貨物集裝箱堆場的碼頭的危險貨物裝卸屬性，并補充納入港口有關(guān)規(guī)劃。三是研究制定易燃易爆、有毒有害貨物集裝箱堆場的選址原則、建設標準和安全運營要求。四是商有關(guān)部委開展危險貨物包裝破損安全風險治理。

(13)調(diào)整港區(qū)內(nèi)危化品儲罐新改擴建設項目的安全監(jiān)管方式。按照“不再將港區(qū)內(nèi)?；穬扌赂臄U建設項目作為一般港口設施建設項目，港口行政管理部門參照安監(jiān)部門原有的監(jiān)管方式實施安全監(jiān)督管理”的思路，修訂有關(guān)規(guī)定。

(14)研究制定港口大型?；饭迏^(qū)與周邊人員密集場所安全間距標準。

(15)以立足自身、互助互救、群專結(jié)合的港航應急理念為指導，啟動區(qū)域性港航應急體制機制與綜合能力建設創(chuàng)新試點。

(16)優(yōu)化、完善和加強重點部位的專業(yè)救助資源配置，切實加強救助能力建設。一是完善長江干線巡航、救助一體化制度。二是建立長江干線大型救助打撈裝備的建設、運行、維護和管理機制。三是加強特大風險部位應急力量配備和值守。

(17)研究建立地質(zhì)災害水上交通安全預警機制。根據(jù)地質(zhì)災害預測預警機制、規(guī)定和三峽庫區(qū)水上交通特點，明確地災水上交通安全預警責任主體，規(guī)范預警程序和權(quán)限。

(18)加強港口危險貨物安全應急工作。一是促進港口所在地人民政府明確港口消防應急職責和加強應急力量建設。二是督促建立與地方公安消防部門聯(lián)動的應急反應機制。

(19)提高液體危險化學品泄漏事故應急處置能力。一是將水上液化品污染防治和應急能力建設納入相關(guān)法規(guī)。二是建立中央、地方和企業(yè)共同參加的重點區(qū)域綜合溢油應急能力建設協(xié)調(diào)機制，推動港航企業(yè)共建共享溢油應急資源。三是加快推進“國家海上溢油信息共享平臺”及“國家級海上溢油影響評估和應急決策支持系統(tǒng)”的建設。四是積極推廣“十一五”和“十二五”期間海上溢油應急科技攻關(guān)中取得的技術(shù)成果。五是組織開展港口罐區(qū)重大火災爆炸事故致因與應急技術(shù)、危險化學品水上泄漏應急處置與清除回收裝備、基于機器人的水下溢油源應急處置等項目策劃和相關(guān)前期研究，爭取納入國家重點科技專項計劃。

(20)大力加強水上客運、液體散化運輸和港口危險貨物儲運安全培訓教育。組織開展提高水運安全風險意識的系列活動。編制港航安全風險防控培訓教材和警示教育片。

4 結(jié)論

結(jié)合“基于典型案例的港航特大安全風險防控研究”的成果，論述了長江與沿海水上客運、港口危險貨物集裝箱堆場、港口?；饭迏^(qū)和散裝液化船運輸四大類特大安全風險，提出“加強港口危險貨物儲運裝卸安全監(jiān)管”、“研究制定港口大型危化品罐區(qū)與周邊人員密集場所安全間距標準”等20項港航特大安全風險防控措施。