李云濤

(遼寧潤中供水有限責(zé)任公司,遼寧 沈陽 110000)

《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》的文件提出,要通過多渠道的籌資資金發(fā)展水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[1]。結(jié)合當(dāng)前國家在投資領(lǐng)域著力推廣PPP模式,同時PPP模式投資渠道的也表現(xiàn)出無以倫比的優(yōu)勢,該模式必將在水利項目融資中發(fā)揮越來越重要的作用[2]。根據(jù)相關(guān)理論,不同的合約選擇會對PPP模式的效率和風(fēng)險防控產(chǎn)生明顯影響。從國際視角總結(jié)PPP模式合約選擇的相關(guān)經(jīng)驗,對探索我國水利項目在不同情況下最優(yōu)的PPP模式合約選擇選擇具有重要意義。

1 PPP模式合約選擇現(xiàn)狀

2015年4月,國家水利部、發(fā)改委和財政部聯(lián)合出臺《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與重大水利工程建設(shè)的實施意見》。意見進(jìn)一步指出社會資本參與水利工程建設(shè)的重要意義,明確要求重大水利工程建設(shè)運營一律向社會資本開放。對全國范圍內(nèi)的新建水利工程項目,要建立健全社會資本與政府合作的機制,政府要鼓勵社會資本以多種方式參與水利工程建設(shè)與運營。在一系列政策的有效推動下,水利項目PPP模式逐步在工程建設(shè)項目中得到落實。當(dāng)前我國水利項目PPP模式采用的合約形式主要是利潤分成合約,也就是通過賦予企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)的方式,強化水利工程建設(shè)運營領(lǐng)域的政府與私人部門的合作,以達(dá)到提高PPP項目效益的目的。

根據(jù)水利項目的不同盈利性質(zhì),將水利項目劃分為經(jīng)營性、準(zhǔn)公益性和公益性三類[3]。就當(dāng)前情況而言,我國的經(jīng)營性和準(zhǔn)經(jīng)營性水利項目大多采取利潤分成合約,主要表現(xiàn)為特許經(jīng)營權(quán)類的BOT模式。例如,在福建省福清供水項目中,福清市政府與中閩水務(wù)集團簽署《合作框架協(xié)議書》聯(lián)合成立項目組,并按45%和55%的出資比例成立PPP項目公司。供水項目的主要收益來源是使用者付費以及政府的政策性補貼,項目收益按照雙方的投資比例分配。項目公司以特許經(jīng)營權(quán)的方式獲得50年的經(jīng)營權(quán),期滿后項目所有權(quán)歸福清市政府。

我國的公益性水利項目一般由政府單獨投資建設(shè),主要采用外包類的拆分模式,也就是項目的水利設(shè)施建設(shè)與維護是相互分離[4]。例如,我國的大多數(shù)農(nóng)村水利建設(shè)工程,其工程建設(shè)單獨招標(biāo),而專設(shè)機構(gòu)負(fù)責(zé)工程維護。究其原因,公益性水利項目主要是政府投資,具有顯著的非營利性特征,很難運用PPP模式引進(jìn)社會資本。目前,有些地方政府通過將項目附近的土地贈與企業(yè),以改善本地的投資環(huán)境。總之,我國的公益性水利項目PPP模式的合約類型主要是成本加合約的拆分模式,尚有進(jìn)一步的改進(jìn)的空間。

2 PPP模式合約選擇的國際經(jīng)驗借鑒

2.1 英國PPP模式的合約選擇

實現(xiàn)水利建設(shè)資金的最大價值是英國PPP模式秉承的核心理念?；谶@一理念,英國PPP主要采取PFI模式,也就是政府通過招標(biāo)建設(shè)大型水利項目,由獲得特許經(jīng)營權(quán)的私營企業(yè)建設(shè)運營,在特許期限結(jié)束后,項目所有權(quán)歸政府所有。

PFI模式屬于外包類捆綁模式,適用于成本加合約,但是與成本加合約并不完全相同。在這種模式下,私人企業(yè)不僅可以通過政府的項目支付獲得收益,還可以通過自營獲得收入。此外,在這一模式下,私人企業(yè)主要承擔(dān)的是需求風(fēng)險,而項目的最終所有權(quán)歸政府所有[5]。

2.2 香港PPP模式的合約選擇

我國香港地區(qū)的市場經(jīng)濟模式較為成熟,早在上世紀(jì)九十年代就開始在大型水利項目建設(shè)和運營中運作PPP模式,具有豐富的運作經(jīng)驗。香港的PPP模式通常通過政府的某個主要公共部門購買的形式進(jìn)行招標(biāo),然后和中標(biāo)的私營企業(yè)共同組建專門的項目公司,負(fù)責(zé)整個項目的全過程運作,在10～30年的特許合同期滿之后進(jìn)行項目移交[6]。

從香港政府的PPP運營模式來看,其主要采取基于特許經(jīng)營權(quán)的BOT捆綁模式,為利潤分成的合約類型,也就是通過政府與私人企業(yè)共同出資進(jìn)行水利工程的建設(shè)和運營,以發(fā)揮各自的優(yōu)勢、共同承擔(dān)風(fēng)險,并按照比例分配收益。

為了鼓勵私營企業(yè)積極參與水利項目PPP模式,香港政府制定了一系列的政策措施：一是要進(jìn)行項目的前期調(diào)研和評估,保證項目利益的合理分配；二是加強項目本身的財務(wù)安排,PPP模式中所涉及的政府財政支持,必須有政府的相關(guān)管理部門批準(zhǔn)；三是由政府機構(gòu)人員和相關(guān)專家組成監(jiān)督小組,負(fù)責(zé)對水利工程PPP項目的運營情況進(jìn)行監(jiān)督,確保項目的運營質(zhì)量[7]。

2.3 澳大利亞水務(wù)PPP模式的合約選擇

澳大利亞水利工程的PPP模式為典型的外包類捆綁模式,屬于成本加成合約的合約類型性,也就是政府對私營機構(gòu)的服務(wù)進(jìn)行購買,并支付相關(guān)費用。例如,澳大利亞水務(wù)局和泰晤士水務(wù)集團簽署合作協(xié)議,共同組建聯(lián)合水務(wù)公司,通過BOOT模式為巴特瑞特市及周邊居民點提供生活用水服務(wù),合同期限為25年。在收益分配方面,泰晤士水務(wù)集團作為私營機構(gòu)主要負(fù)責(zé)供水設(shè)備的采購、安裝、運營和管理,在這種合作模式下,政府主要購買的是泰晤士水務(wù)集團的供水服務(wù),而并非是固定資產(chǎn),因此該私營公司的主要收益來源于合作方支付的服務(wù)年費。在雙方的合同期滿之后,聯(lián)合水務(wù)公司會將供水系統(tǒng)及相關(guān)設(shè)備的所有權(quán)移交給水務(wù)局。在風(fēng)險承擔(dān)方面,水務(wù)局和泰晤士水務(wù)集團共同承擔(dān)需求風(fēng)險。其中泰晤士水務(wù)集團必須按照合同約定的標(biāo)準(zhǔn)供水,如果水質(zhì)不達(dá)標(biāo),必須支付巨額罰款。因此,私營機構(gòu)往往會盡最大努力,在合約期內(nèi)提供良好的服務(wù)。

2.4 PPP模式合約選擇的國際經(jīng)驗啟示

PPP模式在市場經(jīng)濟成熟的西方發(fā)達(dá)國家出現(xiàn)較早,經(jīng)過多年發(fā)展形成了穩(wěn)定的模式,其中有益經(jīng)驗值得我國在水利建設(shè)領(lǐng)域推行PPP模式時進(jìn)行借鑒。具體而言,水利項目PPP模式合約選擇的國際經(jīng)驗可以帶給我們?nèi)缦聠⑹尽?/p>

第一、按照水利項目的不同類別選擇合約類型,有助于PPP模式最大價值的發(fā)揮,提高水利項目本身的效率。一般來說,經(jīng)營性和準(zhǔn)公益性水利PPP項目適合利潤分成合約的捆綁模式,在西方發(fā)達(dá)國家一般會采用基于特許經(jīng)營的BOT模式；公益性水利PPP項目適合采用成本加成合約的捆綁模式。第二、發(fā)展水利項目PPP模式需必要的法律保障,不僅需要確定水利項目PPP模式的法律地位,還要構(gòu)建完善的PPP模式運行規(guī)章制度,特別是消除保證金、保險、項目審批等領(lǐng)域不利于PPP模式發(fā)展的相關(guān)規(guī)定。第三、合作雙方要遵守契約,完善風(fēng)險分擔(dān)機制。PPP模式的一個主要優(yōu)勢在于發(fā)揮資源的天然優(yōu)勢,使最有風(fēng)險控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險。在水利項目PPP模式下,私營企業(yè)應(yīng)該更多的承擔(dān)項目建設(shè)和運營的風(fēng)險,而政府機構(gòu)應(yīng)該承擔(dān)政治、政策和法律等方面的風(fēng)險[8]。第四、保障收益。建立合理的報酬機制。合理的回報是刺激私人部門參與水利PPP項目的原動力。在公益性PPP項目中,政府不僅要對私人部門的成本進(jìn)行補償,還要建立風(fēng)險報酬機制,刺激私人部門的參與積極性。

3 我國水利項目PPP模式合約選擇的政策建議

在推進(jìn)水利項目PPP模式的過程中,合約選擇起到了至關(guān)重要的作用?；谖覈椖縋PP模式的發(fā)展和現(xiàn)狀,結(jié)合相關(guān)國際經(jīng)驗,提出如下幾方面的建議。

3.1 為水利項目PPP合約營造良好的政策環(huán)境

政策壁壘是推進(jìn)水利項目PPP模式的重要障礙,各地方政府要重視水利項目PPP模式的重大意義,加大水利項目的改革力度,打破計劃經(jīng)濟時代遺留下來的市場壁壘,不斷降低水利市場的準(zhǔn)入門檻,促進(jìn)政府與社會資本的合作[9]。另一方面,要依法加強監(jiān)督,保證水利項目PPP模式的健康發(fā)展。例如,在水利項目PPP模式合作過程中,可以邀請相關(guān)領(lǐng)域的法律專家全程參與,確保水利項目決策與實施過程的合法性和規(guī)范性。

3.2 合理選擇合作伙伴和合約類型

水利項目PPP合作具有長期性的特點,政府在選擇合作伙伴時要注重其綜合能力和專業(yè)能力,積極引入具有良好信譽和專業(yè)能力的私營企業(yè)參與水利項目的建設(shè)和運營。由于水利項目在公益屬性上的差異,同時不同公益屬性的水利項目其外部性影響也不盡相同,PPP項目的合約類型選擇就顯得極為重要。政府應(yīng)該基于實際情況選擇收益最大、風(fēng)險最小、社會效益最顯著的合約類型。

3.3 建立科學(xué)、合理的項目回報機制

在水利PPP項目的合約制定中,構(gòu)建科學(xué)合理的回報機制,可以增強項目對社會資本的吸引力,可以保證項目的順利實施。對用戶付費、政府監(jiān)管的項目,應(yīng)當(dāng)將合作企業(yè)的合理收益和發(fā)展成本納入計價范圍,構(gòu)建合理的定價機制；對收費不能覆蓋項目成本和收益的準(zhǔn)公益性水利項目,可以通過政府購買服務(wù)的方式提供補貼,保證合作方的收益?？傊?只有保證合作方的合理回報,企業(yè)才愿意和政府合作,承擔(dān)更多的社會責(zé)任[10]。

3.4 強化人才交流、重視宣傳引導(dǎo)

由于PPP模式在我國尚處于迅速發(fā)展壯大階段,同時該模式的專業(yè)化程度較高,高層次人才匱乏就成為制約PPP模式發(fā)展的重要瓶頸因素。因此,不僅要加大PPP專業(yè)人才的培養(yǎng)力度,還要加強與國外優(yōu)秀PPP專業(yè)人才的交流,才能保證水利項目PPP模式的迅速推廣。此外,要加強水利項目PPP模式的宣傳引導(dǎo)工作：一是在各級政府的水利部門和發(fā)改委網(wǎng)站發(fā)布國家促進(jìn)水利項目PPP模式發(fā)展的政策和項目信息,積極做好政策解讀和咨詢服務(wù)；二是通過各種媒體,特別是網(wǎng)絡(luò)新媒體加大宣傳力度,鼓勵社會公眾和媒體參與水利PPP項目的監(jiān)督；三是組織相關(guān)人員的PPP模式培訓(xùn),通過相關(guān)知識和典型案例的學(xué)習(xí),發(fā)揮好示范帶動作用。

4 結(jié)語

PPP模式是市場經(jīng)濟環(huán)境下政府和私營部門合作提供公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的協(xié)作關(guān)系。隨著我國水利工程建設(shè)力度的不斷加大,政府部門僅憑一己之力已經(jīng)難以滿足水利建設(shè)的發(fā)展需求。在這一背景下,PPP模式必將成為拓展水利項目融資渠道的重要手段。因此,在水利工程建設(shè)領(lǐng)域,政府要充分發(fā)揮主導(dǎo)作用,通過與民間資本的廣泛合作,不斷提高水利項目的建設(shè)與運營效率,促進(jìn)我國水利事業(yè)的快速、健康發(fā)展。

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[3] 姜宏青, 蘇煜峰. 國際經(jīng)驗對中國PPP項目運營的啟示[J]. 會計之友, 2016(07): 49- 55.

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