(太湖流域管理局 水利發(fā)展研究中心，上海 200434)

岸線一般指河道(湖泊)水陸邊界線兩側(周邊)一定范圍的帶狀區(qū)域，具有綜合利用開發(fā)功能，與流域防洪、河勢穩(wěn)定、供水、航運及河流生態(tài)等關系密切[1]。河湖岸線的合理開發(fā)、科學保護、有效管理，對促進區(qū)域經濟社會高質量發(fā)展、保障防洪與供水安全、發(fā)展航運及保護水生生態(tài)環(huán)境等方面具有重要意義[2-3]。作為生態(tài)文明建設的重要內容，河湖岸線保護日漸受到重視，全國多個地區(qū)正加快推進河湖岸線利用與管理規(guī)劃工作[4-6]。

由于淀山湖岸線缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，未明確岸線管理范圍，岸線利用管理較混亂，歷史上岸線無序開發(fā)利用較多，對淀山湖周邊地區(qū)的水安全造成一定的影響，迫切需要加強淀山湖岸線利用管理。2016年水利部批復《太湖流域淀山湖岸線利用管理規(guī)劃項目任務書》(水規(guī)計〔2016〕78號)，由水利部太湖流域管理局組織編制淀山湖岸線利用管理規(guī)劃。規(guī)劃編制歷經2 a，期間多次與江蘇省和上海市水利、交通、國土、環(huán)保等相關部門溝通協(xié)調并征求意見，形成規(guī)劃成果。

1 淀山湖概況

淀山湖周邊岸線涉及江蘇省蘇州市昆山市的淀山湖鎮(zhèn)、錦溪鎮(zhèn)和張浦鎮(zhèn)，上海市青浦區(qū)金澤鎮(zhèn)和朱家角鎮(zhèn)，五鎮(zhèn)總面積約515 km2。區(qū)域經濟社會發(fā)達，2015年淀山湖區(qū)域常住人口約26.7萬人，地區(qū)生產總值約484.8億元，單位國土面積產值約9 400萬元/km2，是全國平均水平的13倍。

淀山湖區(qū)域以平原為主，地勢低平，是太湖流域地勢最低洼的地區(qū)之一，地面高程一般在2.5～3.5 m(鎮(zhèn)江吳淞基面，下同)。淀山湖是東太湖、京杭運河蘇州段和蘇州東南部地區(qū)洪水主要出路，出入湖河道共62條，主要入湖河道為朱厙港、急水港，主要出湖河道為攔路港。淀山湖水面積60.2 km2，自西部的朱厙港起，穿越湖區(qū)至東部的馬家港；以北湖區(qū)屬江蘇省，約占全湖面積的21.1%；以南湖區(qū)屬上海市，約占全湖面積的78.9%。

淀山湖區(qū)域多年平均降水量1 109 mm，降水量年內分配不均，春夏之交多梅雨，歷時長、總量大、范圍廣，易形成流域性洪澇災害；夏末秋初多臺風雨，歷時短、雨強大，易形成局部地區(qū)洪澇災害。淀山湖多年平均水位2.80 m，歷史最高水位4.19 m，歷史最低水位2.19 m；全湖平均水深2.04 m，湖體流速緩慢，換水周期約29 d。2015年，淀山湖水質總體評價為劣V類，呈中度富營養(yǎng)水平[7]，主要超標指標為總磷(TP)、總氮(TN)；TP濃度0.11 mg/L，為V類水；TN濃度2.99 mg/L，為劣V類水。

目前環(huán)淀山湖全線已建成堤防，堤防總長度為54.72 km，按50 a一遇防洪標準設計[8]，防洪設計水位為4.18 m，堤頂寬度為5～17 m，堤頂高程為6.0 m，臨湖直立式擋墻頂高程為4.5 m。其中，江蘇段23.39 km，上海段31.33 km。

2 岸線利用現(xiàn)狀與存在的問題

規(guī)劃收集整理淀山湖周邊區(qū)域2015年1∶2 000地形圖，對淀山湖岸線及其利用現(xiàn)狀進行了統(tǒng)計分析。淀山湖岸線總長為57.94 km，其中，江蘇段26.87 km，占岸線總長的46.4%；上海段31.07 km，占岸線總長的53.6%。現(xiàn)狀淀山湖岸線開發(fā)利用程度較高，岸線開發(fā)利用項目共38個，以房地產開發(fā)和旅游項目為主，總計占用岸線19.88 km，岸線利用率達34.3%。其中，江蘇段岸線已開發(fā)利用項目18個，占江蘇段岸線長度的33.7%，以房地產開發(fā)為主；上海段岸線已開發(fā)利用項目20個，占上海段岸線長度的34.8%，以休閑旅游為主。

據分析，淀山湖現(xiàn)狀岸線利用存在的問題主要有以下4個方面。

(1)歷史上岸線開發(fā)利用較為無序。20世紀50，60年代，環(huán)淀山湖地區(qū)沿湖圈圩圍墾和漁業(yè)養(yǎng)殖盛行，80年代達到頂峰。到21世紀初，兩省市全面禁止淀山湖地區(qū)圍網養(yǎng)殖，拆除圍網，退圍還湖，但目前還有少部分清理工作未完成。由于土地資源緊缺，一些具有景觀資源的岸線被轉讓、拍賣，用于旅游休閑、房產等開發(fā)項目建設。這些無序、過度的開發(fā)利用行為造成水域面積逐步萎縮，湖泊洪水調蓄能力下降，湖泊岸線的防洪及生態(tài)功能受到影響。

(2)防汛安全存在隱患。淀山湖南部地區(qū)部分堤防尚未達到規(guī)劃確定的50 a一遇防洪標準，堤頂高程達不到6.0 m設計高程，防洪安全保障能力不足。目前，淀山湖環(huán)湖防汛道路沒有全線貫通，兩省(市)內部防汛道路及省際間防汛道路均存在不暢通問題，不利于防汛安全。

(3)岸線利用管理薄弱。由于缺乏規(guī)劃依據，岸線范圍界定不明確，岸線利用功能區(qū)劃不確定，淀山湖周邊地區(qū)無法對岸線利用行為進行統(tǒng)一規(guī)范管理。

(4)水環(huán)境亟待改善。由于經濟社會粗放式發(fā)展、污染治理滯后，導致大量工業(yè)污染源、生活污廢水和農業(yè)面源等污染物進入淀山湖，湖體水質污染嚴重，水體呈中度富營養(yǎng)化，淀山湖現(xiàn)狀水質與國務院批復的《太湖流域水功能區(qū)劃(2010～2030年)》確定的Ⅱ～Ⅲ類水質目標還有很大差距。

3 岸線利用管理規(guī)劃的目標

岸線資源的利用與保護對經濟社會可持續(xù)發(fā)展、保障河道行(蓄)洪能力、維護生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)以及河湖健康都具有十分重要的作用[9]。岸線利用管理是促進岸線資源集約利用，支撐沿岸地區(qū)開發(fā)有序、健康推進的重要保障[10-11]。新時代岸線利用管理規(guī)劃工作，需貫徹落實生態(tài)文明理念，樹立綠色規(guī)劃思想，落實生態(tài)空間管控要求，構建科學合理岸線格局[12-13]。

規(guī)劃應全面貫徹黨的十九大會議精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，牢固樹立生態(tài)文明理念，落實河長制、湖長制要求，突出水岸同治、省際統(tǒng)籌，提升岸線全線品質，鼓勵生態(tài)型岸線利用，嚴控生產型岸線利用，打造優(yōu)美的淀山湖沿岸生態(tài)環(huán)境，滿足周邊地區(qū)人民對美好生活的需求，支撐周邊地區(qū)經濟社會的高質量發(fā)展。

規(guī)劃應加強岸線管理與保護，改變以往岸線利用無序現(xiàn)象，統(tǒng)籌協(xié)調好上下游、省際間不同需求，統(tǒng)籌協(xié)調好水利和涉水規(guī)劃的不同需求，在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護，有效促進岸線有序利用、綠色利用，既要發(fā)揮淀山湖岸線在防洪、水資源保護和水生態(tài)環(huán)境等方面的作用，又要利用淀山湖岸線資源支撐經濟社會高質量發(fā)展。

4 岸線保護要求與利用需求

河湖岸線不僅具有行洪、調節(jié)水流等自然屬性，更具有開發(fā)利用價值的資源屬性，因此，協(xié)調岸線保護與利用的關系，需要深入剖析各方面、各層次對岸線的保護和利用要求[14]。

規(guī)劃從3個層面分析了岸線保護要求和利用需求：①從法律法規(guī)層面，全面分析了《水法》《防洪法》和《河道管理條例》等國家有關法律法規(guī)對岸線管理與保護的要求，重點分析了《太湖流域管理條例》(該法規(guī)于2011年由國務院頒布實施，是我國第一部流域性管理法規(guī))對淀山湖岸線保護的要求。②從水利和涉水行業(yè)規(guī)劃層面，深入分析了相關規(guī)劃特別是生態(tài)保護紅線對淀山湖岸線利用管理的要求，明確了生態(tài)方面的管理規(guī)定。③從經濟社會發(fā)展規(guī)劃層面，依據蘇州昆山市和上海青浦區(qū)城市總體規(guī)劃及土地利用規(guī)劃，重點分析了淀山湖周邊地區(qū)經濟社會發(fā)展功能定位和布局，明確了未來經濟社會對岸線利用的規(guī)劃需求。

4.1 法律法規(guī)層面要求

《水法》《防洪法》《河道管理條例》及其他法律法規(guī)對岸線管理與保護的一般性要求不再贅述，本文重點闡述流域法規(guī)和地方性法規(guī)對淀山湖岸線生態(tài)保護方面的要求?！短饔蚬芾項l例》規(guī)定淀山湖岸線內和岸線周邊2 000 m范圍內禁止劇毒物質、危險化學品的貯存、輸送設施和廢物回收場、垃圾場以及水上餐飲經營設施，高爾夫球場、畜禽養(yǎng)殖場、向水體排放污染物的建設項目等開發(fā)利用行為。

《江蘇省湖泊保護條例》將淀山湖江蘇部分納入湖泊保護范圍，不得縮小湖泊面積，不得影響水功能區(qū)劃確定的水質保護目標，不得破壞湖泊的生態(tài)環(huán)境，禁止排放未經處理或者處理未達標的工業(yè)廢水，禁止傾倒、填埋廢棄物，禁止在湖泊灘地和岸坡堆放、貯存固體廢棄物和其他污染物。

《上海市黃浦江上游飲用水水源保護區(qū)劃(2017版)》劃定淀山湖上海區(qū)域湖體及周邊陸地500 m范圍屬于二級飲用水源保護區(qū)，區(qū)內已建成的排放污染物項目限期拆除或關閉，禁止新建、改建、擴建排放污染物項目。

4.2 規(guī)劃層面要求

按照國務院批復的《太湖流域防洪規(guī)劃》及《太湖流域綜合規(guī)劃》要求，淀山湖至攔路港是江蘇省蘇州東南部地區(qū)的主要排水方向，必須加強環(huán)淀山湖堤防建設，保障行洪安全。

根據國務院批復的《太湖流域水功能區(qū)劃(2010～2030年)》，淀山湖湖泊被劃為淀山湖蘇滬邊界緩沖區(qū)，水質保護目標為Ⅱ～Ⅲ類；2013年國家發(fā)展和改革委員會批復的《太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案(2013年修編)》要求，2020年淀山湖湖體水質高錳酸鹽指數(shù)達到III類，氨氮達到III類，總磷達到Ⅳ類，總氮達到Ⅴ類?？梢姮F(xiàn)狀水質與目標差距還較大，還需進一步加強治理與保護。

根據江蘇省政府批復的《江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域保護規(guī)劃》，淀山湖江蘇區(qū)域湖心劃定為河蜆翹嘴紅鲌國家級水產種質資源保護區(qū)，除湖心外的湖體及周邊陸地50 m范圍為重要濕地，嚴禁有損濕地生態(tài)系統(tǒng)保護主導生態(tài)功能的開發(fā)建設活動。江蘇省和上海市按照生態(tài)環(huán)境部的要求，正在劃定生態(tài)保護紅線，初步成果基本以湖心作為生態(tài)保護紅線。

4.3 經濟社會發(fā)展層面需求

根據《昆山市城市總體規(guī)劃(2009～2030年)》及土地利用規(guī)劃，江蘇省昆山市淀山湖地區(qū)位于水鄉(xiāng)古鎮(zhèn)旅游片區(qū)，可發(fā)揮休閑旅游業(yè)的主導作用，帶動會展、度假、文化創(chuàng)意等相關服務業(yè)發(fā)展，在保護文化、保障生態(tài)的前提下適度發(fā)展先進制造業(yè)。

根據《青浦區(qū)總體規(guī)劃暨土地利用總體規(guī)劃(2015～2035年)》(征求意見稿)及土地利用規(guī)劃，在加強生態(tài)環(huán)境保護的前提下，推動世界級湖區(qū)水鄉(xiāng)古鎮(zhèn)文化休閑和旅游資源的整體開發(fā)利用，形成文化休閑生態(tài)的戰(zhàn)略空間。

5 岸線利用管理方案

規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調保護與開發(fā)的關系，嚴格控制淀山湖岸線利用總量，劃定岸線總量控制規(guī)劃指標，到規(guī)劃水平年2030年將淀山湖岸線利用全線控制在35%以內，其中江蘇省和上海市分省(市)指標均按35%控制。同時，規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調上下游、省際間的關系，劃定“一湖兩線三區(qū)”的岸線利用管理規(guī)劃方案。

5.1 “一 湖”

規(guī)劃將淀山湖湖體和岸線作為一個整體，突出系統(tǒng)治理、水岸同治的思維，明確了加強水域管理的意見。規(guī)劃明確在湖體內要禁止圍湖造地、填湖建房、填湖造景及其他侵占和分割湖泊的行為；不得向水域填土或在水域實施各類圈圩；湖泊管理范圍內的歷史圍墾區(qū)，按照尊重歷史、實事求是的原則，應當由區(qū)、市人民政府制定退墾(退漁)還湖規(guī)劃并抓緊組織實施，恢復湖泊正常功能；不得向湖體排放廢污水。

規(guī)劃要求，岸線內或灘地內已建成的建設項目，不得向水域擴展；涉及岸線及湖泊的基礎設施建設項目，要最大程度減少或避免對湖泊功能的影響；部分占用水域的已建成項目不得改擴建，并進一步研究清退或水域占用補償方案，確保河湖水域不萎縮、功能不衰減，促進淀山湖水生態(tài)系統(tǒng)的恢復。

5.2 “兩 線”

“兩線”為臨水控制線和外緣控制線。按照2008年水利部水利水電規(guī)劃設計總院印發(fā)的《全國河道(湖泊)岸線利用管理規(guī)劃技術細則》[15]，結合淀山湖岸線的自然特點、岸線資源狀況，按照流域規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃及涉水行業(yè)規(guī)劃等方面的要求，統(tǒng)籌協(xié)調防洪安全、岸堤穩(wěn)定、生態(tài)環(huán)境保護、土地利用規(guī)劃等岸線利用與保護的需求，在維護河湖健康的前提下，結合需要與可能，劃定淀山湖岸線臨水控制線、外緣控制線，確定淀山湖岸線管理范圍。

臨水控制線是指為保障湖泊防洪安全和湖泊健康生命基本要求，在湖泊沿岸周邊臨水一側劃定的控制線。淀山湖全線均建有堤防，堤防臨水側均無灘地，臨水側均為直立式擋墻，原則上以臨湖側直立式擋墻頂外緣線作為臨水控制線。支河口處有閘、橋等建筑物的，臨水控制線在河口閘、橋處臨湖側順勢連接。支河口處無閘、橋等建筑物的，在上下游或左右岸的臨水控制線處順勢連接。有歷史圍墾區(qū)域的岸線是規(guī)劃的難點，也是省市關注的重點，為準確分析岸線變化情況，規(guī)劃結合多方面的資料收集和實地調研，對歷史圍墾區(qū)域的岸線進行了考證，并依據1987年淀山湖湖區(qū)衛(wèi)星遙感圖，統(tǒng)籌考慮岸線利用及管理現(xiàn)狀，劃定了歷史圍墾區(qū)域的臨水控制線。

外緣控制線是指湖泊堤防工程保護范圍的外邊緣線，其劃定以保證岸線堤防工程安全為目標，參照有關規(guī)范、規(guī)定和工程具體情況劃定。淀山湖江蘇段堤防已基本完成劃界，明確了堤防管理范圍。淀山湖上海段也基本劃定湖泊藍線，包括規(guī)劃河口線和陸域控制線，河口線為堤防臨水側堤線，陸域控制線與河口線平行相距30 m。規(guī)劃的外緣控制線原則上按照江蘇省昆山市堤防工程劃界確權成果和上海市河道藍線中的淀山湖陸域控制線成果劃定。有閘控制的支河口門處，外緣控制線原則上以口門建筑物的管理范圍界為準；無閘控制的支河口門處，外緣控制線在上下游或左右岸的外緣控制線處順勢連接。

經統(tǒng)計，淀山湖臨水控制線總長57.94 km，其中江蘇段26.87 km、上海段31.07 km。外緣控制線總長56.39 km，其中江蘇段26.00 km、上海段30.39 km。

5.3 “三 區(qū)”

合理劃分岸線功能區(qū)是岸線利用管理規(guī)劃的核心內容之一[16]。岸線功能區(qū)在臨水控制線和外緣控制線之間的帶狀區(qū)域劃定，一般分為岸線保護區(qū)、岸線保留區(qū)、岸線控制利用區(qū)和岸線開發(fā)利用區(qū)4類[15]?？紤]到淀山湖岸線穩(wěn)定，岸線內也沒有必須設立保護區(qū)的對象，規(guī)劃不設置岸線保護區(qū)。由于淀山湖現(xiàn)狀岸線開發(fā)利用程度較高的實際情況，為加強保護、促進有序利用，規(guī)劃不再劃分岸線開發(fā)利用區(qū)，僅劃定兩個岸線功能分區(qū)，即岸線保留區(qū)和岸線控制利用區(qū)。基于以往岸線利用管理規(guī)劃經驗，從保護岸線堤防的穩(wěn)定安全角度出發(fā)，岸線以堤防的管理范圍來劃定基本能滿足要求；從河道湖泊生態(tài)環(huán)境保護角度出發(fā)，岸線劃定的范圍又非常有限。為促進淀山湖湖泊生態(tài)環(huán)境改善和保護，規(guī)劃在岸線保留區(qū)、岸線控制利用區(qū)的基礎上，從外緣控制線再往陸地延伸，劃定生態(tài)緩沖區(qū)。因此，規(guī)劃劃定岸線保留區(qū)、岸線控制利用區(qū)、生態(tài)緩沖3個區(qū)。

岸線保留區(qū)是指暫不開發(fā)利用，或有防洪、生態(tài)環(huán)境保護要求的岸線區(qū)，在規(guī)劃期內一般禁止有礙防洪安全、供水安全和生態(tài)環(huán)境安全等的開發(fā)利用活動。規(guī)劃將作為規(guī)劃戰(zhàn)略預留地的岸線區(qū)，或者今后有河湖整治需求的岸段，劃為岸線保留區(qū)，長度約13.28 km ，占岸線總長度的22.9%。岸線保留區(qū)內，對歷史圍墾區(qū)域，應按照法律法規(guī)要求編制退墾(退漁)還湖規(guī)劃或實施方案并推進實施；作為規(guī)劃預留的區(qū)域，不得侵占水利規(guī)劃工程的實施范圍，在相關規(guī)劃未實施之前只能用于公共服務或社會公益性活動。

岸線控制利用區(qū)是指因開發(fā)利用岸線資源對防洪安全、供水安全、水生態(tài)安全存在一定的風險，或開發(fā)利用程度已較高，進一步開發(fā)利用對防洪、供水和水生態(tài)安全可能會造成一定的影響，因而需要控制開發(fā)利用程度的岸線區(qū)。針對這一區(qū)域，要加強對開發(fā)利用活動的指導和管理，有控制、有條件地適度利用。規(guī)劃在整體開發(fā)利用程度較高的岸線區(qū)域，通過優(yōu)化調整，并結合沿岸地區(qū)或城市發(fā)展規(guī)劃及生產生活等需要，妥善處理好湖泊管理保護與開發(fā)利用的關系，劃定岸線控制利用區(qū)，長度約44.66 km，占岸線總長度的77.1%。岸線控制利用區(qū)內，嚴禁填湖筑路；在湖區(qū)或臨湖建設道路、橋梁、碼頭、管線、隧道等工程，或實施開發(fā)、利用、控制、調配、保護水資源和防治水害的各類水工程，需按審批權限辦理許可手續(xù)。

淀山湖生態(tài)緩沖區(qū)是指在岸線外緣控制線之外一定寬度的區(qū)域，區(qū)內進行河湖生態(tài)空間用途管制，引導各類建設開發(fā)行為，促進淀山湖沿岸周邊開發(fā)利用與湖泊水環(huán)境改善、區(qū)域生態(tài)保護和空間布局優(yōu)化的協(xié)調，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境，構建環(huán)淀山湖區(qū)域天藍地綠水美、宜居宜業(yè)宜游的綠色生態(tài)空間。規(guī)劃結合《太湖流域管理條例》《上海市黃浦江上游飲用水水源保護區(qū)劃(2017版)》和《江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域保護規(guī)劃》等規(guī)定，生態(tài)緩沖區(qū)原則以岸線外緣控制線外側500 m為界，該區(qū)域按照生態(tài)緩沖區(qū)要求管理。生態(tài)緩沖區(qū)范圍內，當?shù)卣畱獓栏駡?zhí)行相關法律法規(guī)規(guī)定，特別是要切實杜絕《太湖流域管理條例》規(guī)定的淀山湖岸線2 000 m范圍內禁止的8類行為；在此基礎上，當?shù)卣€要執(zhí)行比《太湖流域管理條例》更嚴格的規(guī)定，要進一步加強生態(tài)治理力度，應逐步關閉或拆除已建排放污染物的建設項目，大力發(fā)展循環(huán)經濟產業(yè)和綠色生態(tài)農業(yè)，大力推動綠化帶、濕地生態(tài)景觀隔離帶及涵養(yǎng)林帶建設，提升緩沖區(qū)生態(tài)服務功能。

在以上管理意見基礎上，規(guī)劃還要求當?shù)卣畬毒€劃界成果納入所在地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展總體規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃中，推行多規(guī)合一；針對與岸線功能區(qū)管理要求不符的已有開發(fā)利用項目和歷史圍墾區(qū)域，加快推進相應岸段的清理整治，恢復濱湖水域岸線防洪、生態(tài)、景觀等綜合功能和自然形態(tài)。規(guī)劃明確未來岸線利用項目應嚴格論證并按權限審批，岸線利用類型應以生態(tài)保護修復為主，適宜進行一些兼具加固改造現(xiàn)有大堤、維護岸線形態(tài)、改善生態(tài)環(huán)境等保護性功能的生態(tài)堤防建設、景觀綠化等利用，適度滿足社會公共基礎設施和社會公益性項目利用需求，提升岸線利用品質。

6 結 語

淀山湖岸線利用管理規(guī)劃深入貫徹落實生態(tài)文明理念，妥善協(xié)調淀山湖岸線開發(fā)利用與管理保護的關系，以實現(xiàn)岸線資源可持續(xù)利用為目標，提出了“一湖兩線三區(qū)”岸線利用管理規(guī)劃方案，明確了水域岸線利用管理意見。規(guī)劃的編制與實施，可有效促進淀山湖岸線資源合理利用，提高河湖管理水平，進一步發(fā)揮淀山湖岸線在防洪、水資源保護和水生態(tài)環(huán)境等方面的重要作用。建議強化規(guī)劃的組織實施，結合河長制、湖長制工作平臺，嚴格淀山湖岸線生態(tài)空間管控，進一步加強淀山湖湖泊生態(tài)環(huán)境保護，支撐淀山湖區(qū)域經濟社會的高質量發(fā)展。