中共中央黨?！耙愿母锏南到y(tǒng)性和協(xié)調(diào)性推動(dòng)國家治理的現(xiàn)代化化”課題組

黨的十八大以來，中國開啟了全面深化改革的歷史新篇章，以全方位、深層次改革為主旨的國家治理跨入新的階段，與此相應(yīng)，改革的方法論問題在實(shí)踐中日益凸顯，強(qiáng)化改革的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性成為當(dāng)務(wù)之急。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出了必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的要求。2016年，習(xí)近平總書記在黨的十八屆六中全會(huì)講話中進(jìn)一步指出，要解決“八個(gè)如何”的改革難題，尤其是如何推進(jìn)各項(xiàng)改革協(xié)調(diào)配套、系統(tǒng)集成，更好推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的問題。2017年，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十六次會(huì)議上指出，“注重系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性是全面深化改革的內(nèi)在要求，也是推進(jìn)改革的重要方法”［1］。《中國共產(chǎn)黨黨章》（修正案）也指出“更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”，改革從以往的注重改革措施的協(xié)調(diào)性轉(zhuǎn)向更加注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性［2］。

一、強(qiáng)化改革的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的必然選擇

從黨的十一屆三中全會(huì)到黨的十八大、十九大，中國改革逐步由點(diǎn)到面，由淺入深，由簡至繁，在經(jīng)濟(jì)體制改革的帶動(dòng)下漸次展開。目前，改革已經(jīng)進(jìn)入全面深化階段，零敲碎打、單兵突進(jìn)的行動(dòng)已不足以完成改革任務(wù)。任何一項(xiàng)改革都會(huì)對(duì)其他相關(guān)改革產(chǎn)生影響，又都需要其他改革與之協(xié)同配套，改革要更加注重各項(xiàng)改革的相互促進(jìn)、良性互動(dòng)，統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進(jìn)。

（一）相關(guān)研究綜述

國內(nèi)對(duì)改革系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性的有關(guān)研究，主要是從2012年黨的十八大以后，尤其是十八屆三中全全會(huì)以來逐步展開的。十八屆三中全會(huì)提出成立中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，從制度架構(gòu)上建設(shè)提高改革系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性的推進(jìn)機(jī)構(gòu)，標(biāo)志著改革系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性理論研究和實(shí)踐進(jìn)程的全面開啟。截至目前，改革系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性的研究處于起步階段，直接研究成果相對(duì)較少，主要集中在以下兩方面。

一是對(duì)改革系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性的必要性分析和總體認(rèn)識(shí)。有學(xué)者分析了全面深化改革的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性及其內(nèi)涵，并闡述了三者之間的邏輯關(guān)系［3］。有學(xué)者從經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會(huì)體制、生態(tài)文明體制和黨的建設(shè)制度改革等六項(xiàng)改革的視角，提出各項(xiàng)改革協(xié)調(diào)配套和系統(tǒng)集成［4］。有學(xué)者從辯證法的視角，對(duì)協(xié)調(diào)、配套、系統(tǒng)、集成等改革系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性的關(guān)鍵概念進(jìn)行了界定和分析［5］。二是對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革、政府行政職能改革等專項(xiàng)領(lǐng)域改革的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性的應(yīng)用分析。有學(xué)者分析了經(jīng)濟(jì)體制改革系統(tǒng)協(xié)調(diào)的三個(gè)重要變量：環(huán)境、政策與體制［6］。有學(xué)者聚焦政府改革，從整體性治理的視角，提出構(gòu)建包含政府組織價(jià)值文化、能力技巧與績效責(zé)任等要素的協(xié)同機(jī)制［7］。有學(xué)者討論了整體性策略在中國政府改革中的適用性，試圖構(gòu)建構(gòu)中國特色的整體性政府改革框架［8］。

現(xiàn)有文獻(xiàn)研究主要是集中在改革系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性理念認(rèn)識(shí)和專項(xiàng)應(yīng)用層面，相對(duì)缺少問題導(dǎo)向和實(shí)現(xiàn)路徑的總體性、系統(tǒng)性研究。為此，在界定系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性內(nèi)涵基礎(chǔ)上，從總體上分析全面深化改革存在的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性問題，提出實(shí)現(xiàn)改革的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性路徑，以彌補(bǔ)和優(yōu)化現(xiàn)有研究。

（二）強(qiáng)化改革的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性內(nèi)涵與框架

當(dāng)前，強(qiáng)化改革的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性，需要從改革本身和改革對(duì)象的系統(tǒng)性特征入手，對(duì)改革的整體性、結(jié)構(gòu)性、層次性、動(dòng)態(tài)性、差異性、有序性、協(xié)同性、支配性、自組織性、反饋性十個(gè)方面加以認(rèn)識(shí)和把握。系統(tǒng)性的核心是處理好系統(tǒng)要素間的關(guān)系，使其更具協(xié)調(diào)性。當(dāng)前改革中，主要是正確處理“上下”“左右”“內(nèi)外”“前后”等多個(gè)層次和維度的關(guān)系，整體而系統(tǒng)地推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。從縱向維度來看，各層級(jí)之間的“上下”關(guān)系，構(gòu)成改革協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性的支柱，必須實(shí)現(xiàn)層級(jí)聯(lián)動(dòng)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。從橫向維度來看，各部門和各領(lǐng)域改革之間的“左右”關(guān)系，是改革協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性的基礎(chǔ)，必須實(shí)現(xiàn)相互協(xié)調(diào)、配套。從改革的內(nèi)外部維度來看，黨政系統(tǒng)與社會(huì)之間的“內(nèi)外”關(guān)系，是改革從平面走向立體的重要“坐標(biāo)”，必須實(shí)現(xiàn)內(nèi)外互動(dòng)。從時(shí)間維度來看，各項(xiàng)改革出臺(tái)的“前后”次序關(guān)系，是改革協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性的重要尺度，必須實(shí)現(xiàn)前后協(xié)調(diào)一致。是否正確處理“上下”“左右”“內(nèi)外”“前后”等多個(gè)維度的關(guān)系，為檢驗(yàn)和發(fā)現(xiàn)改革中是否存在的協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性問題提供了思路和方法。

二、當(dāng)前改革在系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性方面存在的主要問題

實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，必須全面深化改革，重點(diǎn)是推進(jìn)改革的協(xié)調(diào)配套、系統(tǒng)集成，強(qiáng)化改革的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性。當(dāng)前，改革系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性問題，主要有以下幾個(gè)方面的表現(xiàn)。

（一）對(duì)改革者自身的結(jié)構(gòu)性、整體性認(rèn)識(shí)不足，地方領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌能力不強(qiáng)，設(shè)置缺乏合理性

改革需要改革機(jī)構(gòu)的發(fā)動(dòng)推進(jìn)，改革的機(jī)構(gòu)本身也是一個(gè)結(jié)構(gòu)性、整體性要求很高的系統(tǒng)。強(qiáng)有力的、統(tǒng)一有序的改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，是確保改革得以協(xié)調(diào)、系統(tǒng)地推進(jìn)的基礎(chǔ)性因素。建立起一個(gè)結(jié)構(gòu)合理、整體統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化改革的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，是確保改革的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性的重要前提。2014年1月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組成立，隨后地方相繼建立了各級(jí)全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)專項(xiàng)小組和辦公室。專項(xiàng)小組一般由相關(guān)部門牽頭、分管領(lǐng)域黨委常委任組長，辦公室一般設(shè)在政策研究室，由它負(fù)責(zé)改革的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。但是，從地方現(xiàn)有改革機(jī)構(gòu)的設(shè)置情況來看，面對(duì)形勢復(fù)雜、任務(wù)艱巨的改革任務(wù)，改革中的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)難度增大等問題愈發(fā)凸顯。

比較突出的問題是：省、市、縣三個(gè)層面推動(dòng)改革的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)對(duì)改革統(tǒng)籌力度不足，容易在中間層級(jí)遭遇權(quán)力部門和資源配置部門的梗阻。根據(jù)有關(guān)問卷調(diào)研，改革牽頭單位對(duì)改革方案形成影響最大，“改革辦”作為決策協(xié)調(diào)部門作用發(fā)揮仍顯不足，改革決策容易受到相關(guān)部門左右［9］。作為新組建的機(jī)構(gòu)，地方各級(jí)“改革辦”多數(shù)掛靠在政策研究室，雖然地位超脫，但改革該機(jī)構(gòu)職能定位不明、能力不足、人手不夠。越往下走，改革機(jī)構(gòu)越薄弱。有的縣級(jí)“改革辦”僅設(shè)1～2名副主任，未配置工作人員；有的縣級(jí)“改革辦”完全由研究室人員兼任、有名無實(shí)。改革專門工作機(jī)構(gòu)對(duì)被改革對(duì)象的相關(guān)業(yè)務(wù)不熟悉，改革的超脫性與專業(yè)性矛盾突出。從改革的牽頭部門來看，地方專項(xiàng)改革的牽頭部門配置不一，產(chǎn)生不同的改革統(tǒng)籌效果。以市縣簡政放權(quán)改革為例，有的地方由編辦負(fù)責(zé)，有的地方由法制辦負(fù)責(zé)，還有地方的由政務(wù)服務(wù)中心負(fù)責(zé)。由于缺乏強(qiáng)大的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，不少地方主導(dǎo)改革的機(jī)構(gòu)不愿意得罪實(shí)權(quán)部門，能少改就少改，甚至投其所好，想辦法回避矛盾。有的部門甚至借改革的機(jī)會(huì)，把重點(diǎn)放到了擴(kuò)大自己的權(quán)力、升格機(jī)構(gòu)上。

（二）對(duì)改革過程的動(dòng)態(tài)性、過程性認(rèn)識(shí)不足，配套改革方案只考慮一時(shí)一地之需，缺乏預(yù)見性

改革是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，促進(jìn)社會(huì)有機(jī)系統(tǒng)的發(fā)展完善是一項(xiàng)長期任務(wù)。當(dāng)前，改革不系統(tǒng)、不協(xié)調(diào)的重要表現(xiàn)之一，就是改革方案偏重于靜態(tài)和局部的分析，調(diào)查研究不夠，倉促出臺(tái)，缺乏前瞻性。不少地方的改革舉措僅就具體問題談問題，甚至有頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳之嫌，缺乏長遠(yuǎn)眼光和全局思維，缺少預(yù)見性和洞察力。具體而言，一是未能預(yù)見客觀形勢和外在環(huán)境的發(fā)展變化，改革方案與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于實(shí)踐發(fā)展。二是未能預(yù)見被改革對(duì)象或領(lǐng)域自身可能發(fā)生的變化，改革推行不久就由于情勢變遷而失效。三是未能預(yù)見某一改革啟動(dòng)后可能帶來的系統(tǒng)性連鎖反應(yīng)，這些連鎖反應(yīng)反過來可能成為改革的阻力，使得改革目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。如不少地方都對(duì)功能區(qū)域做了劃分，特別設(shè)立自然生態(tài)區(qū)并禁止開發(fā)。然而自然生態(tài)區(qū)禁止開發(fā)后如何對(duì)相關(guān)主體進(jìn)行補(bǔ)貼，很多地區(qū)在設(shè)計(jì)改革方案時(shí)就未能很好籌劃，實(shí)行中，開發(fā)就有禁難止。四是未能較好地預(yù)見改革措施可能引發(fā)的副作用。如行政審批制度改革，它削減了大量的事前審批環(huán)節(jié)，卻導(dǎo)致了不少公司濫設(shè)或者惡意設(shè)置的情況發(fā)生，特別是忽視了對(duì)網(wǎng)絡(luò)融資平臺(tái)等金融機(jī)構(gòu)設(shè)立的審批程序。它減少了行政審批事項(xiàng)，但是事中和事后監(jiān)管監(jiān)督未能及時(shí)補(bǔ)位，導(dǎo)致合法與違法難以甄別。

（三）對(duì)改革過程的復(fù)雜性、不確定性認(rèn)識(shí)不足，配套改革舉措不切實(shí)際，缺乏針對(duì)性

社會(huì)是一個(gè)巨型復(fù)雜系統(tǒng)，促進(jìn)社會(huì)有機(jī)系統(tǒng)的發(fā)展完善是一個(gè)不斷調(diào)適、反復(fù)實(shí)踐的過程。如果對(duì)改革的復(fù)雜性、不確定性認(rèn)識(shí)不清，對(duì)改革內(nèi)容的研究了解不夠，對(duì)改革成效期待過高過急，很容易造成改革決策的不切實(shí)際，導(dǎo)致改革與實(shí)際需要的不協(xié)調(diào)，成為國家治理現(xiàn)代化的障礙性力量。這方面的問題主要表現(xiàn)在：有的地方改革目標(biāo)定位太高，過度超前，沒有正確處理好普遍號(hào)召與具體落實(shí)的關(guān)系、政治口號(hào)與政策實(shí)踐之間的關(guān)系；有的部門改革方案沒有找準(zhǔn)“病根”，改革措施缺乏實(shí)際針對(duì)性。在生態(tài)文明體制改革中，許多后續(xù)配套機(jī)制跟不上實(shí)際需要（比如一個(gè)區(qū)域被確定為生態(tài)功能區(qū)，顯然就不能再以此前的GDP數(shù)量作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，但是許多地方在考核機(jī)制上依然強(qiáng)調(diào)GDP）；有的單位改革忽視人民群眾的改革需求，“政府端菜多、群眾點(diǎn)菜少”。這些不切實(shí)際、不接地氣的改革，輕則浪費(fèi)行政資源、政治資源，導(dǎo)致系統(tǒng)空轉(zhuǎn)；重則浪費(fèi)大量公共財(cái)政，貽誤改革良機(jī)，更甚者會(huì)反過來阻礙改革，引發(fā)新的矛盾和問題，導(dǎo)致舊病未去又添新疾。

（四）對(duì)改革對(duì)象的差異性、多樣性認(rèn)識(shí)不足，改革措施簡單“一刀切”，缺乏彈性

系統(tǒng)是差異與一致、競爭與合作的有機(jī)統(tǒng)一體。系統(tǒng)內(nèi)部要素的差異性、多樣性是系統(tǒng)發(fā)生發(fā)展的前提。與此相應(yīng)，社會(huì)改革是在尊重改革對(duì)象的差異性和多樣性基礎(chǔ)上的系統(tǒng)化改革。對(duì)于一個(gè)幅員遼闊、民族眾多、地區(qū)發(fā)展不均衡的大國而言，改革方案雖然在原則上、價(jià)值上、方向上具有統(tǒng)一性，但在具體內(nèi)容和舉措上應(yīng)考慮地域之間的差異性與多樣性，應(yīng)避免“一刀切”。事實(shí)上，我國東部與西部地區(qū)、發(fā)達(dá)與落后地區(qū)發(fā)展的階段、水平和著力點(diǎn)都存在不小差異，各地區(qū)發(fā)展?fàn)顩r和水平也往往參差不齊，在改革中不能被簡單“同等對(duì)待”。在改革方案制定和推進(jìn)過程中，有的地區(qū)和部門忽視了改革對(duì)象的差異性、多樣性，倉促制定具有“一刀切”特點(diǎn)的改革政策，產(chǎn)生了不少改革措施在基層執(zhí)行中的不接地氣問題。

（五）對(duì)改革自身的協(xié)同性、互動(dòng)性認(rèn)識(shí)不足，改革舉措彼此不配套，缺乏協(xié)同性

系統(tǒng)要素間的互動(dòng)、協(xié)同是系統(tǒng)特性的集中體現(xiàn)，決定著系統(tǒng)運(yùn)動(dòng)的質(zhì)量和水平。作為改革方案本身，同樣必須體現(xiàn)出系統(tǒng)性的特征，特別是協(xié)同性、互動(dòng)性。尤其是對(duì)于進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)的全面深化改革而言，系統(tǒng)性特征更為突出。在改革實(shí)踐中，有的地方和部門忽視了改革的協(xié)同性、互動(dòng)性，將改革過程簡單化、要素單一化，導(dǎo)致許多改革不同程度地出現(xiàn)了不配套現(xiàn)象。這種現(xiàn)象主要表現(xiàn)為：一是同一改革內(nèi)部其內(nèi)容、政策和手段之間不配套。有些改革只提要求，沒有跟進(jìn)匹配相應(yīng)的人、財(cái)、物支持，或缺乏配套制度和執(zhí)行手段，導(dǎo)致不少改革舉措無法執(zhí)行，或執(zhí)行成本太高。例如，在體育協(xié)會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革上，存在人（組織人事關(guān)系等）、財(cái)（政府購買服務(wù)渠道和方式、政策優(yōu)惠等）、物等政策不配套問題。脫鉤的方向是對(duì)的，但脫鉤后的人事身份、社會(huì)保障、級(jí)別待遇等后續(xù)問題如何解決，地方上缺乏事前考量和應(yīng)有預(yù)案。二是改革與其他改革在實(shí)施中不配套，具體改革措施沒有得到關(guān)聯(lián)改革的配套支持。如環(huán)境保護(hù)改革如何與地方的穩(wěn)增長、保就業(yè)協(xié)調(diào)配套，就是問題。三是改革與立法的不配套。改革具有超前性，立法具有滯后性。改革與立法的配套問題處理不好，導(dǎo)致要么改革停滯，要么破壞法治。四是鼓勵(lì)改革與改革容錯(cuò)的不配套。在缺乏容錯(cuò)機(jī)制的環(huán)境下，面對(duì)改革各種不確定性和風(fēng)險(xiǎn)，許多改革者寧愿選擇等待觀望。五是改革舉措與發(fā)展穩(wěn)定之間的配套問題。如調(diào)結(jié)構(gòu)、去產(chǎn)能如何與保證就業(yè)、民生協(xié)調(diào)配套；推進(jìn)城市化發(fā)展如何與土地權(quán)益保護(hù)協(xié)調(diào)等。這些問題已經(jīng)嚴(yán)重制約和影響了各項(xiàng)改革的系統(tǒng)集成，使改革執(zhí)行效果大打折扣。

（六）對(duì)改革對(duì)象的層次性、獨(dú)立性認(rèn)識(shí)不足，改革執(zhí)行中阻礙過多，缺乏傳導(dǎo)性

社會(huì)系統(tǒng)由不同層級(jí)和數(shù)量的子系統(tǒng)構(gòu)成，不同層次的子系統(tǒng)具有相對(duì)的獨(dú)立性。社會(huì)系統(tǒng)的層級(jí)過多，系統(tǒng)整體對(duì)低層級(jí)子系統(tǒng)的支配作用將會(huì)大幅衰減，進(jìn)而影響系統(tǒng)發(fā)揮整體功能的效率。從縱向的五級(jí)政府體制來看，改革向基層逐步傳導(dǎo)的鏈條過長、改革對(duì)象太多，是我國推進(jìn)改革和治理現(xiàn)代化面臨的結(jié)構(gòu)性問題。當(dāng)前，層級(jí)間推進(jìn)改革的聯(lián)動(dòng)缺乏也是制約改革協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性的重要問題。省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等層級(jí)之間在改革實(shí)施上都面臨不夠平衡、不夠協(xié)調(diào)、聯(lián)動(dòng)乏力問題。一是許多改革中央走在前面，但有的地方和部門打“小算盤”、搞“小九九”，積極性和主動(dòng)性差、改革進(jìn)度滯后，推一下動(dòng)一下、不推就不動(dòng)，出現(xiàn)了“上動(dòng)下不動(dòng)、頭轉(zhuǎn)身不轉(zhuǎn)”的畸形現(xiàn)象。二是有的地方和部門的基層改革經(jīng)驗(yàn)和有效探索沒有及時(shí)得到上級(jí)層面的確認(rèn)和推廣，改革出現(xiàn)“單兵突進(jìn)”，從原來“先改先得利”陷入“先改先死”的困局之中。在市場監(jiān)管改革中，許多基層縣市推進(jìn)了市場監(jiān)管“三合一”或“五合一”，但省級(jí)以上監(jiān)管機(jī)構(gòu)尚未整合，導(dǎo)致基層面臨“下合上不合”的尷尬局面。三是地方對(duì)不同層級(jí)的全面深化改革內(nèi)部考核和評(píng)估時(shí)簡單制定、套用一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)和模板，沒有區(qū)分不同層級(jí)改革任務(wù)的差異性，導(dǎo)致基層改革空洞化、形式化、機(jī)械化。

（七）對(duì)改革對(duì)象的有序性、一致性認(rèn)識(shí)不足，改革涉及的部門之間相互掣肘，缺乏統(tǒng)一性

全面深化改革是一個(gè)涉及多部門、多領(lǐng)域的系統(tǒng)工程，被改革對(duì)象之間行動(dòng)的有序性、一致性，同樣是整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)有序運(yùn)行的必要條件。在地方操作層面，不同部門之間改革方案和舉措相互抵觸、彼此掣肘的問題時(shí)有發(fā)生，反映出不同改革主體實(shí)施的改革內(nèi)容不協(xié)調(diào)、不系統(tǒng)。一是在改革方案實(shí)施過程中，地方相關(guān)部門對(duì)改革認(rèn)識(shí)不一致、溝通不足，導(dǎo)致改革的動(dòng)作不協(xié)調(diào)、步調(diào)不一致，前后矛盾，導(dǎo)致基層執(zhí)行者無所適從。在司法體制改革啟動(dòng)前，我國地方法院、檢察院經(jīng)費(fèi)按行政區(qū)域?qū)嵭蟹旨?jí)管理、分級(jí)負(fù)擔(dān)。這次司法體制改革已全面推動(dòng)實(shí)施省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，實(shí)行省級(jí)統(tǒng)管。但是，2017年1月《關(guān)于新形勢下加強(qiáng)政法隊(duì)伍建設(shè)的意見》同時(shí)也要求各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)黨委（黨組）要及時(shí)向黨委、政府和黨委政法委匯報(bào)工作，加強(qiáng)與組織人事、財(cái)政等部門的溝通協(xié)調(diào)，積極解決隊(duì)伍建設(shè)中的難點(diǎn)重點(diǎn)問題。這就要求地方行政部門辯證施策，處理好不同改革要求之間的關(guān)系。二是在改革方案執(zhí)行過程中，相關(guān)部門之間沒有形成執(zhí)行合力，部門之間各行其是，條塊分割，壁壘森嚴(yán)。這也就是所謂的“左動(dòng)右不動(dòng)”現(xiàn)象。在簡政放權(quán)改革中，有的政府部門取消或下放了某些行政審批項(xiàng)目，但由其他部門實(shí)施的相關(guān)聯(lián)的行政審批項(xiàng)目沒有取消或下放，導(dǎo)致取消或下放的行政審批改革難以真正落地，最終致使公民和法人并未因改革而受益，市場和社會(huì)并未因此改革而減少限制、強(qiáng)化活力。這是改革內(nèi)容在橫向上遭受的不當(dāng)制約甚至嚴(yán)重阻礙。

（八）對(duì)改革對(duì)象的自發(fā)性、自組織性認(rèn)識(shí)不足，改革缺乏主體動(dòng)力和自發(fā)性

人類社會(huì)系統(tǒng)的演進(jìn)發(fā)展是一個(gè)自組織過程，其中，人的因素是最活躍最具革命性的因素。改革是一場自我革命，需要調(diào)動(dòng)廣大人民群眾廣泛參與，才可能獲得實(shí)實(shí)在在的進(jìn)步。在具體改革操作層面，許多改革屬于自我改革，地方上改革動(dòng)力缺乏，導(dǎo)致“改革的刀削不了改革的柄”，這是推進(jìn)全面深化改革值得關(guān)注并帶有一定普遍性的問題。由被改革對(duì)象具體設(shè)計(jì)改革方案，自己列出改革路線圖、時(shí)間表，進(jìn)行“自導(dǎo)自演”式改革，從根本上決定了必然會(huì)存在改革動(dòng)力不足的問題。地方許多改革方案在設(shè)計(jì)過程中，雖然由改革領(lǐng)導(dǎo)小組、專項(xiàng)小組負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)推動(dòng)改革方案制定，但是具體方案的起草設(shè)計(jì)工作往往還是由牽頭單位負(fù)責(zé)，而牽頭單位實(shí)際上是被改革對(duì)象，參與主體更是被改革機(jī)構(gòu)。不少自我進(jìn)行改革的對(duì)象或部門缺乏扎扎實(shí)實(shí)搞改革的底氣，必然導(dǎo)致改革方案僅僅是機(jī)械綜合，并非有機(jī)融合。有的地方將深化改革引出的矛盾和問題讓被改革的部門自己去協(xié)調(diào)，去擺平，導(dǎo)致相關(guān)主體繞著矛盾走，回避問題，延緩甚至阻礙了改革進(jìn)程。

（九）對(duì)改革過程的控制性、支配性認(rèn)識(shí)不足，改革缺乏執(zhí)行力與嚴(yán)肅性

社會(huì)的改革是一個(gè)自我控制的系統(tǒng)運(yùn)動(dòng)過程，改革的政策措施就是系統(tǒng)運(yùn)動(dòng)過程中的控制性參量，這些參量如果不能起到引導(dǎo)和支配子系統(tǒng)運(yùn)動(dòng)的作用，就意味著改革失效甚至失敗。改革的系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性最終要體現(xiàn)在執(zhí)行層面，必須推動(dòng)改革措施的切實(shí)施行，否則改革就只是紙上談兵，無法系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)。實(shí)踐中改革舉措執(zhí)行乏力的現(xiàn)象頗為常見，制定良好的政策難以落地、發(fā)不出力。分析起來主要有以下幾個(gè)原因：一是主觀上怠于執(zhí)行。有些干部對(duì)改革陽奉陰違，不敢擔(dān)當(dāng)，出現(xiàn)懶政怠政，僅以文件落實(shí)文件、以會(huì)議落實(shí)會(huì)議、以通知落實(shí)通知，結(jié)果是使改革空轉(zhuǎn)。二是客觀上執(zhí)行能力不足。特別是基層黨政機(jī)關(guān)人、財(cái)、物缺乏，執(zhí)法人員配備不足、手段不夠，能力與責(zé)任不相匹配。當(dāng)前，縣級(jí)領(lǐng)域的環(huán)保與質(zhì)檢等執(zhí)法工作壓力較大，但有的縣甚至只有幾名執(zhí)法人員，有時(shí)還會(huì)被抽調(diào)到其他部門，導(dǎo)致市場監(jiān)管職責(zé)無力承擔(dān)。還有不少領(lǐng)域行政執(zhí)法部門被逐步改革為垂直管理，橫向的地方指揮不動(dòng)，縱向的上級(jí)監(jiān)督不力。三是制度上執(zhí)行體制有缺陷。改革的執(zhí)行體制缺乏頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)一謀劃，各地方執(zhí)行部門之間的職能未能理順，底下難免會(huì)出現(xiàn)九龍治水，推諉扯皮、爭權(quán)諉責(zé)。

（十）對(duì)改革過程的反饋性、刺激性認(rèn)識(shí)不足，改革缺失成果評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，缺乏激勵(lì)性

系統(tǒng)的運(yùn)行具有反饋性，系統(tǒng)的合理、及時(shí)的效果評(píng)價(jià)對(duì)持續(xù)推進(jìn)改革十分重要。從決策到執(zhí)行，再到監(jiān)督，最后到改革的效果評(píng)估，各環(huán)節(jié)都需完備，方能構(gòu)成完整的改革系統(tǒng)工程。當(dāng)前，一個(gè)重大缺陷就是，缺乏對(duì)已有改革進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)的評(píng)估機(jī)制來評(píng)估改革決策是否科學(xué)，是否需要根據(jù)改革的發(fā)展和地域的變化適當(dāng)調(diào)整，改革方案執(zhí)行是否到位，執(zhí)行機(jī)制是否合理，執(zhí)行手段是否有效，改革目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，群眾是否滿意等。更多時(shí)候是就改革談改革、為改革而改革，沒有反饋、反思、評(píng)估與調(diào)適，或急功近利，或得過且過不一而足。根據(jù)有關(guān)問卷調(diào)研顯示，目前改革績效考核與政績考核是兩套人馬、兩套體系；改革績效考核中，尚未形成自上而下、完整明確的改革考核指標(biāo)體系，這是改革考核工作的主要問題［9］。改革評(píng)價(jià)體制和機(jī)制的缺失，也是造成改革效果難如人意的重要原因，難以通過事后評(píng)估校正改革方向、修正改革失誤。

三、提高改革系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性的基本路徑與對(duì)策

改革系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性亟待提高的狀況，直接影響到改革的全面深化，關(guān)乎國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。提高改革系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性的主要路徑有以下幾點(diǎn)。

（一）強(qiáng)化地方改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌能力

需加強(qiáng)地方各級(jí)改革領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室的能力建設(shè)，強(qiáng)化“上下”“左右”“內(nèi)外”“前后”的全方位協(xié)作聯(lián)動(dòng)，打造推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化強(qiáng)有力的“中樞機(jī)構(gòu)”。要理清改革領(lǐng)導(dǎo)小組、“改革辦”、專項(xiàng)小組、牽頭部門、參與部門在改革工作中的定位和職責(zé)，重點(diǎn)強(qiáng)化“改革辦”的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督辦落實(shí)、檢查考核等職責(zé)，使其成為改革領(lǐng)導(dǎo)小組的“智囊團(tuán)”和“參謀部”。加強(qiáng)對(duì)改革方案制定的把關(guān)審核機(jī)制建設(shè)。各級(jí)改革辦不僅要加強(qiáng)對(duì)各類改革方案內(nèi)容的統(tǒng)籌和把關(guān)，還要按照輕重緩急，統(tǒng)籌好方案出臺(tái)節(jié)奏，嚴(yán)格審查方案的科學(xué)性、協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性，防止出現(xiàn)各類不協(xié)調(diào)和不系統(tǒng)的問題。進(jìn)一步強(qiáng)化各級(jí)改革領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室的改革權(quán)威，提高“改革辦”的機(jī)構(gòu)層次，賦予其更大的統(tǒng)籌推動(dòng)權(quán)力。重要的改革意見、方案、措施，都必須先提交各級(jí)全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室研究。同時(shí)，建立改革方案分類制定機(jī)制，對(duì)于跨領(lǐng)域、全局性的重大、重點(diǎn)改革事項(xiàng)，由改革領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室直接研究、設(shè)計(jì)、論證。解決各級(jí)改革辦機(jī)構(gòu)、編制、人員、經(jīng)費(fèi)等問題，加強(qiáng)和規(guī)范市縣級(jí)“改革辦”的機(jī)構(gòu)和人員建設(shè)，充實(shí)專職工作隊(duì)伍。

（二）提升改革決策的前瞻性

解決改革方案缺乏前瞻性問題，關(guān)鍵是要提升改革決策時(shí)的“預(yù)見性”，為推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化提供具有長遠(yuǎn)眼光和全局思維的科學(xué)方案。一是重視對(duì)各項(xiàng)改革相關(guān)因素變化的研判和分析，梳理改革實(shí)施所需的外部環(huán)境和條件，充分預(yù)見客觀形勢和外在環(huán)境可能發(fā)生的變化。積極引入專家和學(xué)者參與論證，對(duì)重大改革方案建立經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估機(jī)制。二是強(qiáng)化對(duì)被改革對(duì)象、被改革行業(yè)發(fā)展規(guī)律的研究，將改革相對(duì)人、利益相關(guān)者、專家學(xué)者、社會(huì)公眾等主體引入決策，充分預(yù)見被改革對(duì)象隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展可能產(chǎn)生的變化。三是加強(qiáng)改革方案的關(guān)聯(lián)性研判和分析，圍繞改革方案，強(qiáng)化不同機(jī)構(gòu)之間的溝通和交流，充分預(yù)見改革后本領(lǐng)域與相關(guān)領(lǐng)域的互動(dòng)關(guān)系。四是加強(qiáng)改革試點(diǎn)工作，觀測試點(diǎn)改革的施行效果和可推廣性，建立改革連鎖反應(yīng)研判機(jī)制，充分預(yù)見改革措施帶來的影響等。

（三）確保改革舉措切合實(shí)際

確保各項(xiàng)改革接地氣、符合實(shí)際，是國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)要求。一是加強(qiáng)對(duì)各項(xiàng)改革目標(biāo)設(shè)置的分析和研究，科學(xué)合理設(shè)置改革近期目標(biāo)、中期目標(biāo)和長遠(yuǎn)目標(biāo)，防止目標(biāo)設(shè)置過高而遙不可及。二是加強(qiáng)改革決策時(shí)的社會(huì)參與，充分了解社會(huì)的改革需求。在改革方案制定中，廣泛發(fā)揚(yáng)民主，多方聽取意見，實(shí)現(xiàn)“開門搞改革”，從而跳出和超越“部門搞改革”的慣性思維。三是加強(qiáng)調(diào)研機(jī)制建設(shè)，找準(zhǔn)問題，有針對(duì)性地提出改革方案、采取改革措施。雖然當(dāng)前大多數(shù)改革方案都經(jīng)過了調(diào)研程序，但有時(shí)調(diào)研過程蜻蜓點(diǎn)水，難免走過場、被安排；有時(shí)調(diào)研樣本范圍有限，導(dǎo)致調(diào)研成果不真實(shí)或缺乏代表性?？傮w而言，參與改革的決策人員主要還是黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)工作人員，缺乏一線的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和切身感知?！疤庨L治國”現(xiàn)象凸顯，一些決策方案由處長負(fù)責(zé)，甚至由普通工作人員執(zhí)筆，難免出現(xiàn)為完成工作而拼湊方案的情況。關(guān)鍵是要完善調(diào)研機(jī)制，使決策主體更加了解實(shí)際情況。爭取調(diào)研選點(diǎn)更具有代表性和覆蓋面，盡可能增加調(diào)研樣本的范圍；要采取多樣化的調(diào)研方式，實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)與群眾、團(tuán)隊(duì)與個(gè)體、正式與非正式相結(jié)合，強(qiáng)化調(diào)研實(shí)效。

（四）避免改革方案“一刀切”

解決改革決策“一刀切”、忽視多樣性的問題，關(guān)鍵是協(xié)調(diào)好中央統(tǒng)一決策和地方自主能動(dòng)之間的關(guān)系，共同推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。處理決策一統(tǒng)性與執(zhí)行靈活性之間的動(dòng)態(tài)關(guān)系，是中國實(shí)現(xiàn)有效國家治理的有效應(yīng)對(duì)機(jī)制之一，在制度安排上必須允許各地在執(zhí)行過程中針對(duì)當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)鼐唧w情況的應(yīng)變處理［10］。要在堅(jiān)持中央方針、政策、方向、目標(biāo)的前提下，更好發(fā)揮地方主動(dòng)性、能動(dòng)性，使改革更具針對(duì)性并實(shí)現(xiàn)效益最大化。關(guān)鍵要在管與放之間劃清界限，該管的管好、該放的放開，管放結(jié)合、各得其所、相得益彰。為防止“一刀切”方案的出現(xiàn)，一是要重視地方的自主性，認(rèn)可對(duì)象的多樣性，給予充分的政策空間。認(rèn)識(shí)到因地區(qū)多樣性、特殊性而采取的變通不是打折扣，而是真正做到實(shí)事求是，目的是更好實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。二是要更加注重改革效果，看改革是否達(dá)到中央的預(yù)期目的和基本要求，是否實(shí)現(xiàn)中央的改革初衷和戰(zhàn)略考量，而不是亦步亦趨、束縛手腳。三是要注重與基層的溝通對(duì)接，實(shí)現(xiàn)層級(jí)聯(lián)動(dòng)、溝通真實(shí)、反應(yīng)迅速、信息通暢。要完善請(qǐng)示匯報(bào)制度。在尋求政策或執(zhí)行變通時(shí)，相應(yīng)組織必須及時(shí)上報(bào)，作出理由闡述；上級(jí)對(duì)于理由充分、目標(biāo)實(shí)際的請(qǐng)求，應(yīng)根據(jù)本地區(qū)本領(lǐng)域情況，予以充分考慮，以提高地方積極性。四是中央和有關(guān)上級(jí)部門要在決策時(shí)留足政策空間。要有利于發(fā)揮地方的主動(dòng)性、能動(dòng)性，產(chǎn)生激勵(lì)作用。

（五）健全各項(xiàng)改革的配套制度

健全各項(xiàng)改革的配套制度是全面推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，這些配套制度主要包括改革內(nèi)容的配套制度、改革與其他改革之間的配套制度、改革與立法的配套制度、改革與容錯(cuò)的配套制度、改革與發(fā)展、穩(wěn)定的配套制度等。只有將各項(xiàng)改革配套制度通盤考慮，形成內(nèi)在協(xié)調(diào)的統(tǒng)一整體，才能發(fā)揮改革的系統(tǒng)性功能，全面推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。一是建立健全推動(dòng)改革措施落地的配套制度。強(qiáng)化改革流程和環(huán)節(jié)之間的配套，以人、財(cái)、物等要素配套建設(shè)為內(nèi)容，細(xì)化各項(xiàng)關(guān)聯(lián)改革的相關(guān)措施。在簡政放權(quán)改革中，一方面，要實(shí)現(xiàn)“放、管、服”之間的流程配套。另一方面，要針對(duì)下放權(quán)力中人、財(cái)、物不協(xié)調(diào)問題，配套出臺(tái)相應(yīng)的人事、財(cái)政等要素配套改革舉措，實(shí)現(xiàn)“人隨權(quán)下放”“錢隨權(quán)下放”，消除“放事不放權(quán)、放事不放錢、放權(quán)不放事”等畸形現(xiàn)象，解決“上面放下來的權(quán)，下面托不起”等問題。減輕地方或基層的承接壓力，從制度上提高地方或基層相應(yīng)的承接能力。二是重視改革之間的配套以實(shí)現(xiàn)改革措施配套推進(jìn)。建立改革配套制度梳理機(jī)制，全面梳理改革措施之間的不協(xié)調(diào)問題、梳理各項(xiàng)改革需要其他改革配套的內(nèi)容，消除改革之間的抵觸、沖突和不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。三是加快立法進(jìn)程以主動(dòng)適應(yīng)改革的需要。在改革措施制定時(shí)，要提出對(duì)立法的配套要求，正確處理改革與法治的關(guān)系。四是加快落實(shí)推進(jìn)針對(duì)改革創(chuàng)新的干部容錯(cuò)機(jī)制。通過制度建設(shè)，容忍改革失敗、失誤，運(yùn)用法治思維和法治方式，保護(hù)干部的改革積極性、保護(hù)敢于擔(dān)當(dāng)和勇于改革的干部。五是堅(jiān)持改革是動(dòng)力、發(fā)展是目的、穩(wěn)定是前提的原則，針對(duì)重大改革決策建立社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。

（六）加強(qiáng)各層級(jí)之間的改革聯(lián)動(dòng)

重視中央、省、市、縣等各級(jí)在推動(dòng)改革中的聯(lián)動(dòng)和互動(dòng)。中央層面要發(fā)揮宏觀戰(zhàn)略指導(dǎo)作用，及時(shí)有效地肯定省市改革探索和成功經(jīng)驗(yàn)，回應(yīng)地方改革問題和關(guān)切。在強(qiáng)化中央頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)，注意發(fā)揮省級(jí)和地市級(jí)在統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)改革的作用，重視“中層設(shè)計(jì)”。省級(jí)和地市級(jí)層面要加強(qiáng)與縣等基層的有效溝通和反饋，科學(xué)制定改革實(shí)施方案。作為深化改革和推進(jìn)治理的關(guān)鍵層級(jí)、基礎(chǔ)層級(jí)，縣級(jí)要科學(xué)分析上級(jí)改革舉措，結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，制定科學(xué)的改革實(shí)施方案，并將改革實(shí)施中遇到的問題及時(shí)反饋至上級(jí)，形成改革“閉環(huán)運(yùn)行”的良性格局。

（七）推進(jìn)跨部門改革協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)

解決改革內(nèi)容的相互沖突問題，是整體而系統(tǒng)地推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的客觀需要。一是以解決問題為中心，依托各級(jí)改革領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，針對(duì)改革內(nèi)容措施中可能存在的沖突矛盾問題，建立健全專項(xiàng)審查和糾正機(jī)制。在改革方案制定和實(shí)施過程中，各級(jí)“改革辦”要及時(shí)跟蹤了解各部門之間、各領(lǐng)域之間的改革進(jìn)展情況，積極向改革領(lǐng)導(dǎo)小組報(bào)告，及時(shí)糾正部門改革中出現(xiàn)的偏差和問題。二是正確處理改革中多個(gè)部門之間的主從關(guān)系、同步關(guān)系和先后關(guān)系，從根本上消除改革之間的沖突。涉及主從關(guān)系的改革，從屬部門要配合主要部門進(jìn)行改革；涉及多部門同步啟動(dòng)的改革，須在相關(guān)部門協(xié)調(diào)下，同步進(jìn)行；涉及依次啟動(dòng)的改革，須在相關(guān)部門協(xié)調(diào)下，根據(jù)改革時(shí)間表和路線圖，循序推進(jìn)。要注意區(qū)分各項(xiàng)改革的先后次序和輕重緩急，不搶跑、不越位，防止改革中“次序顛倒”和“翻燒餅”現(xiàn)象發(fā)生。三是建立健全跨部門改革溝通機(jī)制，促進(jìn)部門之間就關(guān)鍵改革問題達(dá)成共識(shí)、形成一致意見。各級(jí)“改革辦”要加強(qiáng)橫向溝通，當(dāng)好推動(dòng)跨部門改革的協(xié)調(diào)員和監(jiān)督員。在改革方案執(zhí)行和實(shí)施中，以改革辦為依托，建立推進(jìn)改革的專題會(huì)商協(xié)調(diào)機(jī)制，邀請(qǐng)相關(guān)部門“管事的人”與會(huì)，針對(duì)推進(jìn)改革遇到的難點(diǎn)問題，開展跨部門協(xié)商。加強(qiáng)跨部門的改革信息共享機(jī)制建設(shè)，完善改革信息通報(bào)制度，打破部門之間存在的“信息壁壘”，實(shí)現(xiàn)改革信息與數(shù)據(jù)共享。

（八）激發(fā)改革主體自我改革的動(dòng)力

敢于自我改革是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化動(dòng)力的重要源泉，只有不斷強(qiáng)化自我改革的動(dòng)力，才能將國家治理現(xiàn)代化推向前進(jìn)。一是強(qiáng)化改革主體的“超然性”，盡量使改革方案設(shè)計(jì)者少受或不受改革利益羈絆。弱化被改革對(duì)象或部門在具體改革方案設(shè)計(jì)、起草中的主導(dǎo)作用，強(qiáng)化改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)等主體在改革方案設(shè)計(jì)、形成中的作用。二是加強(qiáng)上級(jí)或改革領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)改革進(jìn)程的監(jiān)督問責(zé)，形成有效的倒逼機(jī)制和責(zé)任機(jī)制，將問責(zé)壓力轉(zhuǎn)化為改革動(dòng)力。三是賦予改革領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室更大的權(quán)威和更高的層次，避免由被改革者牽頭協(xié)調(diào)改革進(jìn)而引發(fā)矛盾的問題。四是培養(yǎng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部推動(dòng)改革的大局意識(shí)，樹立正確的利益觀，處理好國家、地方、部門和個(gè)人之間的關(guān)系，以正確的利益觀和壯士斷腕的勇氣來推進(jìn)改革。五是將推動(dòng)改革的績效與干部配備（選拔）結(jié)合起來，把對(duì)待改革的態(tài)度如何、改革工作搞得好壞作為檢驗(yàn)和考核各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部是否稱職的重要標(biāo)準(zhǔn)。

（九）強(qiáng)化改革舉措的執(zhí)行力度

“不落實(shí)就等于落空”。各項(xiàng)改革舉措是否得到有效執(zhí)行直接關(guān)系到國家治理現(xiàn)代化能否真正落地。改革舉措設(shè)計(jì)再完美，如果缺乏切實(shí)的執(zhí)行，也不過是空中樓閣。一是要強(qiáng)化改革執(zhí)行主體的執(zhí)行能力。中央要敢于放權(quán)和賦權(quán)，給地方適當(dāng)?shù)?、匹配其治理任?wù)的人、財(cái)、物自主權(quán)。要逐步改革目前政治系統(tǒng)內(nèi)出現(xiàn)的倒掛現(xiàn)象，即中央官多而基層官少，管官的官多而直面百姓的官少，中上層機(jī)構(gòu)系統(tǒng)過于龐大而基層力量嚴(yán)重不足的問題。二是強(qiáng)化改革執(zhí)行的督查。要強(qiáng)化改革辦對(duì)改革的日常督察力度，對(duì)重大改革事項(xiàng)進(jìn)行全方位、多形式督察，督查真正落實(shí)了什么、推進(jìn)了多少。三是防止執(zhí)行中打折扣、搞變通。根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r不得不進(jìn)行政策變通的，必須向改革主管部門請(qǐng)示匯報(bào)，并在獲得批準(zhǔn)后方可變通。四是明確部門職責(zé)，防止改革執(zhí)行中的推諉扯皮。

（十）完善各項(xiàng)改革的評(píng)價(jià)機(jī)制

缺乏完善的改革效果評(píng)估機(jī)制，就只能以文件、會(huì)議數(shù)量衡量改革，以領(lǐng)導(dǎo)意志評(píng)價(jià)改革，會(huì)引發(fā)改革異化，違背改革初衷，淪為改革GDP主義，阻礙國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程。適時(shí)啟動(dòng)改革評(píng)估機(jī)制，校正改革實(shí)踐，既有利于特定改革方案及其舉措的完善，也有利于與之相關(guān)的其他改革方案的統(tǒng)籌優(yōu)化。一是要轉(zhuǎn)變觀念，重視改革評(píng)估制度的重大意義，實(shí)現(xiàn)以效果論英雄的改革觀。二是在制度上，增加改革后評(píng)估制度，對(duì)改革決策、執(zhí)行甚至監(jiān)督進(jìn)行全方位評(píng)估。既要建立改革主管部門主導(dǎo)的改革效果評(píng)價(jià)機(jī)制，又要建立第三方評(píng)估機(jī)制，注意吸納改革對(duì)象以及社會(huì)公眾參與。三是強(qiáng)化改革評(píng)估的動(dòng)態(tài)性，使改革決策具有制度彈性和適應(yīng)性，隨時(shí)評(píng)估、反思、調(diào)適并進(jìn)行校正、改進(jìn)。上述改革評(píng)價(jià)機(jī)制的系統(tǒng)協(xié)調(diào)、有機(jī)運(yùn)轉(zhuǎn)，必將有助于改革這一大系統(tǒng)的系統(tǒng)集成、協(xié)調(diào)統(tǒng)一。