(南水北調中線干線工程建設管理局，北京 100038)

水利風景區(qū)建設，其基本目的在于水生態(tài)保護、水設施維護、水景觀提升和水文化傳承，具有改善人居環(huán)境、提升區(qū)域形象、提高經濟效益輻射力等廣泛外部效益，所以，水利風景區(qū)既可提供公益性水利產品，又能提供營利性私人產品，這決定了風景區(qū)在建設和運營上需要兼有2方面特點。長期以來，很多人對水利風景區(qū)經營性與公益性不加區(qū)分，“等、靠、要”思想嚴重，希望上級能夠撥款進行專項管。而風景區(qū)工作一般在水利中心工作之外，業(yè)務大多由其他業(yè)務捎帶完成，在很多地方，工作經費與人員經費沒有保障，人員積極性不高。這些因素，制約了水利景區(qū)的健康發(fā)展。

水利部在《關于進一步做好水利風景區(qū)工作的若干意見》(水綜合[2013]455號)中提出，要創(chuàng)新投融資模式，進一步引入市場機制，拓寬資金渠道，鼓勵、引導社會資本參與水利風景區(qū)建設。

1 PPP模式及其優(yōu)勢

PPP模式即公私合營模式，政府與社會資本建立“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系，既可減輕政府財政負擔，又可降低社會資本投資風險。PPP模式可以化解水利風景區(qū)項目建設的3個關鍵問題：?開發(fā)管理體制問題；?開發(fā)主體與政府、周邊居民關系協調問題；?融資問題。因此，PPP模式是破解難題、實現共贏、加快水利風景區(qū)項目開發(fā)的實用手段之一。

1.1 有利于處理政府與開發(fā)主體的關系

如果不理順政府與項目開發(fā)主體之間的關系體制，雙方合作將產生矛盾和沖突，影響項目開發(fā)和運作，甚至影響品牌形象。PPP模式的協調合作機制下，政府與社會資本合作方能夠充分協商，共同規(guī)劃，真正成為利益共享、風險分擔的合作伙伴關系。

1.2 有利于處理建設開發(fā)主體與周邊的關系

項目開發(fā)會在一定程度上影響周邊老百姓生活，因此，政府和社會資本合作方在簽訂合同之前有必要充分考慮周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)及有關方的利益，預估和處理風景區(qū)周圍可能出現的負面情況，確保風景區(qū)開發(fā)工作順利有序開展。

1.3 有利于緩解融資難

水利風景區(qū)建設項目投資規(guī)模大、回收周期長、融資渠道狹窄、投資風險大。融資已成為制約發(fā)展的主要瓶頸。應用PPP模式，創(chuàng)新投融資機制，引入社會資本投資，可以緩解當前政府建設資金的不足。另一方面，政府對PPP模式和社會資本合作的支持，可以增強社會資本信心。

1.4 有利于發(fā)揮社會合作方的專業(yè)優(yōu)勢

社會資本合作，能夠利用其專業(yè)經驗和理念，通過專業(yè)人員和專業(yè)管理，規(guī)劃、建設、整合、包裝整個景區(qū)，并加以運營和推廣，使其更好更快適應市場需求，真正體現“讓市場在資源配置中起決定性作用”的理念，動員市場資金，讓市場的專業(yè)人士、技術、概念和管理層生存和使用。

2 水利風景區(qū)開發(fā)內容

2.1 基礎設施

結合江河湖庫水系連通、中小河流治理、水資源保護、水土保持、河湖生態(tài)修復、灌區(qū)改造等水利工程建設，考慮景區(qū)內的道路、游步道、停車場、道路標識標牌以及給排水、供電、環(huán)保、公共衛(wèi)生、通訊等設施建設，以及游客綜合服務中心、旅游飯店、餐廳、商店等旅游服務和輔助設施建設，完善接待功能，提升景區(qū)旅游服務水平，營造一個良好的休閑旅游環(huán)境，提升旅游綜合效益。

2.2 游覽設施

要瞄準城市近郊休閑的親子游家庭、自駕車旅游、露營地休閑愛好者、重視生活品質的中高收入家庭、重視內心感受的度假游客等不同客群的需求，結合所在地區(qū)地脈、文脈，整合當地自然景觀、生物資源、民族文化資源，深挖發(fā)展?jié)摿偷胤教厣瑢ふ乙虻刂埔说拈_發(fā)模式。以觀光體驗旅游為主的水利風景區(qū)，可依托水利資源的秀、奇、特和工程本身展現出的科技性特征及壯觀特點，突出“臨水而觀”、“親水而玩”的旅游體驗，并結合周圍自然風光、民族風情、地域文化等多種資源進行開發(fā)。以休閑度假旅游為主的水利風景區(qū)，可依托區(qū)域內青山巍峨壯觀、綠水碧波蕩漾、環(huán)境幽靜舒適等自然條件，突出“近水而閑”、“濱水而居”的創(chuàng)意理念，滿足人們回歸自然的心理需求。以水利生態(tài)旅游為主的水利風景區(qū)，可突出探險、科普、科考等活動，滿足游客進行“欣賞與享受自然、了解與認識自然、保護與發(fā)展自然”生態(tài)游的目的。

3 PPP運作方式及流程

3.1 運作方式

根據水利風景區(qū)的不同規(guī)劃特點和建設內容，可以設計不同的PPP模式，如BOT(建設—運營—移交)、TOT(轉讓—運營—移交)、BOO(建設—擁有—運營)等模式或其組合模式。PPP模式下，項目的規(guī)劃、設計、投融資、建設、運營及維護等工作可以部分或全部交由社會資本合作方負責。對于社會資本的回報機制應當明確提出，一般可運用使用者付費、政府付費或兩者結合的方式。政府的支出責任應納入財政預算。

3.2 運作流程

3.2.1 進入開發(fā)計劃

PPP項目可由政府或社會資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主，并納入省級財政部門或省級財政設立的PPP中心制定的PPP項目年度開發(fā)計劃。

3.2.2 編制實施方案

項目實施方案由項目實施機構組織編制。按財政部規(guī)定，項目實施機構應由政府或其指定的職能部門、事業(yè)單位承擔，融資平臺公司不可作為項目實施機構。方案內容一般包括：項目概況、風險分配框架、項目運作模式、交易結構、合同體系、監(jiān)管框架、采購方式選擇等。項目實施方案是PPP融資的基礎性文件，也是授信評審參考的最主要文件之一。項目實施機構報本級政府審批項目實施方案，政府審批通過后，可以發(fā)起社會資本釆購。

3.2.3 通過評估論證

地方省級財政部門(或PPP中心)會同行業(yè)主管部門，對項目開展物有所值(所有項目均需要)以及財政承受能力評估論證(涉及政府付費的需要)，通過評估驗證的，可以開展后續(xù)工作。

3.2.4 釆購社會資本

按照政府采購相關程序辦法，在省級媒體上公開發(fā)布資格預審文件，社會資本提交響應文件(銀行可以配合出具貸款承諾函)，通過評估、談判、磋商等相應政府采購程序確定社會資本(釆購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源釆購)。項目實施機構與社會資本簽署談判備忘錄，對釆購結果和PPP合同進行媒體公示。公示無異議的，在政府批準后，由項目實施機構和社會資本簽署PPP項目合同。PPP合同是PPP融資的基礎性文件，也是授信評審參考的最主要文件之一。

政府釆購確定的社會資本單獨或者政府共同組建項目公司開展后續(xù)工作。

3.2.5 項目建設運營

項目公司負責項目融資、建設、運營。銀行提供融資的，在此環(huán)節(jié)中，進行貸款發(fā)放支付。在運營過程中，政府有支付義務的，政府支付部分需納入同級財政預算。

4 融資方式及資金平衡

4.1 社會資本方

政府應指定PPP項目的實施機構，并通過特定的政府采購方式選擇符合條件的社會資本方，與社會資本共同組建項目公司(SPV)。政府與項目公司通過簽訂特許經營協議，授權其進行本地區(qū)的水利風景區(qū)建設。在PPP項目合同中，應約定項目公司的股權比例，各方應根據項目開發(fā)進度和實際需要，及時、足額繳納股權出資額。

4.2 融資方式

可采用3種融資方式：?政府成立引導性產業(yè)基金，吸引社會投資者，該基金全部用于水利風景區(qū)項目建設，其資金在政府采購中確定的托管銀行封閉運行，通過三方成立的合伙企業(yè)將資金劃撥到項目公司，經政府授權，由項目公司統(tǒng)一管理，對接項目開發(fā)；?采用項目公司社會資本方股東借款、金融機構貸款等方式籌措項目建設資金；?采用無追索項目融資方式，即項目公司以自身擁有的資產或權益作為融資，項目公司各股東方僅以資本金為限承擔相應的責任或風險。

4.3 盈利模式

4.3.1 一般采用“可行性缺口補助”的回報機制

可行性缺口補助納入政府一般公共預算支出計劃。經營收入包括但不僅限于門票收入、配套設施出租收入、停車位收費以及其他收入等。

4.3.2 也可進行“肥瘦搭配”，項目設計時增補盈利性資源開發(fā)權

例如：在項目設計時，可考慮搭配少量鄉(xiāng)村養(yǎng)老產業(yè)開發(fā)權等，通過盈利性項目捆綁，增加收益來源；還可考慮開發(fā)一些副產品等；另外，也可考慮景點或產品冠名等方式設置增收項目。

4.3.3 可將項目進行適當分割

可考慮只對風景區(qū)開發(fā)的其中部分經營性工程采取PPP模式，對公益性部分仍采用政府投入方式，進一步減輕社會資本對該項目的一次性建設投入。

4.3.4 設置獎補政策

政府也可以在項目運營方案中設置一定的農業(yè)、林業(yè)、水保環(huán)保、旅游等獎補政策，對達到既定目標的項目公司實施獎勵。

5 建 議

如何有效促成水利風景區(qū)PPP項目有效實施，不僅要按照《財政部關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》(財金〔2016〕90號)有關規(guī)定，各級財政部門要及時會同行業(yè)主管部門，開展物有所值評價和財政承受能力論證工作，而且要考慮“肥瘦搭配”，將經營性項目和非經營性項目打包，使之成為一體化項目，由經營性項目的收入平衡非經營性項目的支出，使一體化項目具有償付能力。只有這樣才能確保PPP項目成功實施。