摘 要 土地權(quán)利問(wèn)題是農(nóng)村土地的關(guān)鍵問(wèn)題。當(dāng)前河南省農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)存在立法缺位、管理政出多門(mén)、權(quán)屬爭(zhēng)議較大等弊病。蘇南華西村模式、武漢團(tuán)結(jié)村模式和佛山南海模式對(duì)河南省農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革具有借鑒意義。在新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的大背景下，深化河南農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的現(xiàn)實(shí)路徑是讓農(nóng)村土地實(shí)現(xiàn)資本化，明確土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，完善農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)制。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村 土地 產(chǎn)權(quán) 改革路徑

基金項(xiàng)目：本文系河南省政府決策研究招標(biāo)課題“深化河南省農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革研究”（課題編號(hào)：2017B244）研究成果。

作者簡(jiǎn)介：陳艷風(fēng)，洛陽(yáng)師范學(xué)院法學(xué)與社會(huì)學(xué)院講師。

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.140

農(nóng)村最基礎(chǔ)的制度安排無(wú)疑是土地制度，土地權(quán)利問(wèn)題是農(nóng)村土地的核心和關(guān)鍵問(wèn)題。河南省是農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村人口多，農(nóng)業(yè)水地資源相對(duì)緊缺。在城鄉(xiāng)二元體制之下，土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)難以推進(jìn)，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式較難改變，這是河南省“三農(nóng)”問(wèn)題的根源。河南目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度不利于農(nóng)村集體土地的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，在一定程度上阻礙了農(nóng)村集體土地利用效率的提高。本文結(jié)合河南省省情，借鑒其他省市農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，在此基礎(chǔ)上探析深化河南省農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的具體路徑。

一、河南農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

（一）土地產(chǎn)權(quán)立法模糊或缺位

我國(guó)目前尚未有專(zhuān)門(mén)法律、法規(guī)對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理和處置進(jìn)行明確、統(tǒng)一的規(guī)范。河南農(nóng)村集體土地所有權(quán)存在主體不明確、產(chǎn)權(quán)歸屬混亂等弊病。

1.產(chǎn)權(quán)主體不明晰。按照我國(guó)現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，我國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。除了由法律明確規(guī)定屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)土地歸農(nóng)民集體所有。在集體土地經(jīng)營(yíng)管理方面，《土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理?！比欢聦?shí)上，河南省農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)究竟屬于哪一級(jí)具體主體卻并不明確。在實(shí)踐中，河南省很多地區(qū)農(nóng)村，村民和村干部對(duì)農(nóng)村土地集體所有的認(rèn)知比較模糊，把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期穩(wěn)定視為土地歸自己所有，可隨意處置。農(nóng)村土地所有權(quán)歸“集體”所有，“集體”的定義是什么，“集體”是不是一個(gè)法律主體，地方政府是否有權(quán)代表“集體”行使對(duì)農(nóng)村土地的處分權(quán)，這些問(wèn)題無(wú)論是理論上還是實(shí)踐上，還有待進(jìn)一步明確。

2.產(chǎn)權(quán)內(nèi)容不夠充分。產(chǎn)權(quán)制度是既定產(chǎn)權(quán)關(guān)系和產(chǎn)權(quán)規(guī)則相結(jié)合而成的能對(duì)產(chǎn)權(quán)關(guān)系實(shí)現(xiàn)有效的組合、調(diào)節(jié)和保護(hù)的制度性安排。產(chǎn)權(quán)制度的核心功能之一在于降低交易成本，提高資源配置效率?？茖W(xué)、合理的產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)具備歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格等特點(diǎn)。產(chǎn)權(quán)主體和產(chǎn)權(quán)收益歸屬明確是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)。保護(hù)嚴(yán)格、權(quán)責(zé)明確是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的基本要求。流轉(zhuǎn)順暢則是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度健全的重要標(biāo)志之一。作為集體土地所有者成員的農(nóng)戶(hù)，不僅沒(méi)有農(nóng)村土地所有權(quán)，也不享有完整的承包經(jīng)營(yíng)和使用權(quán)。在現(xiàn)行的銀行貸款中，農(nóng)村宅基地、集體土地使用證、承包地、土地承包合同等都不能作為抵押或質(zhì)押對(duì)象。

3.土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能不完整。土地產(chǎn)權(quán)是權(quán)利人在其權(quán)利存在的土地上，為實(shí)現(xiàn)其利用土地的目的，依法行使其權(quán)利時(shí)對(duì)土地的占有、使用、流轉(zhuǎn)等權(quán)利。根據(jù)物權(quán)法的一般理論，土地產(chǎn)權(quán)是存在于土地之中的排他性完全權(quán)利，是有關(guān)土地財(cái)產(chǎn)的一切權(quán)利的總和，是一個(gè)權(quán)利束。根據(jù)筆者的實(shí)證調(diào)查，很多農(nóng)戶(hù)不愿意在土地上長(zhǎng)期投資，進(jìn)行投機(jī)、掠奪式經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)資源配置失序。

（二）農(nóng)村集體土地管理混亂

1.多頭登記。不動(dòng)產(chǎn)登記是相關(guān)機(jī)構(gòu)依法將不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利歸屬和其他法定事項(xiàng)載入不動(dòng)產(chǎn)登記簿的行為。我國(guó)推行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的初衷即在于解決“多頭登記”問(wèn)題。在河南省現(xiàn)實(shí)的土地產(chǎn)權(quán)登記管理中，由于各部門(mén)政策協(xié)調(diào)的不一致和不及時(shí)，導(dǎo)致對(duì)土地分類(lèi)的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，土地登記職責(zé)分散，登記的各種土地信息有所出入，土地登記信息較為混亂。尚未建立互通共享的信息平臺(tái)來(lái)推動(dòng)農(nóng)村土地不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作。

2.多部門(mén)管理。由于不同的職能部門(mén)各有分工，承擔(dān)不同的土地行政管理事務(wù)，導(dǎo)致出現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)登記的多部門(mén)管理。土地行政事務(wù)涉及的領(lǐng)域多且復(fù)雜，多部門(mén)管理本身并沒(méi)有錯(cuò)。問(wèn)題是，當(dāng)這么多部門(mén)同時(shí)負(fù)責(zé)土地行政管理事務(wù)的時(shí)候，它們的權(quán)限如何劃分，的確值得反思。

3.土地檔案管理水平不高。土地檔案是有關(guān)國(guó)土資源管理部門(mén)在土地資源開(kāi)發(fā)、管理、利用的過(guò)程中形成的，具有一定保存和利用價(jià)值的圖表、文字、聲像材料等信息。這些信息記錄了土地開(kāi)發(fā)利用的全過(guò)程。在農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下，土地流轉(zhuǎn)越來(lái)越頻繁，土地檔案管理對(duì)國(guó)家、百姓利益起著越來(lái)越大的作用。在一些地方，還沒(méi)有把土地檔案管理工作提升到一定的高度，沒(méi)能意識(shí)到在信息化時(shí)代土地檔案管理的巨大價(jià)值，錯(cuò)誤地認(rèn)為對(duì)其投入過(guò)多的人力、精力和財(cái)力是得不償失，在思想觀念方面嚴(yán)重低估了土地檔案管理工作的重要性。

（三）土地權(quán)屬爭(zhēng)議較大

在農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的過(guò)程中，受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和商品經(jīng)濟(jì)的影響，農(nóng)村土地急速增值，隨之而來(lái)的是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)糾紛的快速增長(zhǎng)。從河南省的實(shí)際情況來(lái)看，農(nóng)村土地糾紛主要表現(xiàn)為承包土地面積確權(quán)不準(zhǔn)確、位置不明、四至不清等方面。由于土地承包合同和經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)變更的不及時(shí)，經(jīng)常出現(xiàn)實(shí)際經(jīng)營(yíng)土地與證書(shū)不符的情況，不僅流轉(zhuǎn)存在安全隱患，也導(dǎo)致土地權(quán)屬矛盾多發(fā)。

二、農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)改革的實(shí)踐樣本

當(dāng)前一些地方在構(gòu)建新型農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度方面進(jìn)行了積極的嘗試，其中蘇南華西村模式、武漢團(tuán)結(jié)村模式和佛山南海模式最具代表性，提供了較為現(xiàn)成和直接的探索經(jīng)驗(yàn)。

（一） 蘇南華西村模式

蘇南華西村模式。蘇南（江蘇省南部地區(qū)的簡(jiǎn)稱(chēng)），地處中國(guó)東南沿海長(zhǎng)江三角洲中心。蘇南地區(qū)一直以來(lái)實(shí)行的都是集體所有制。隨著近年來(lái)城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的加快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接在農(nóng)村資源組織方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。具體做法是，由政府直接出面負(fù)責(zé)組織土地、資本、勞動(dòng)力等資源興辦特色企業(yè)，政府指派企業(yè)負(fù)責(zé)人，有效地將社會(huì)閑散資本聚集起來(lái)，實(shí)現(xiàn)蘇南地區(qū)政府積極引導(dǎo)、集體產(chǎn)權(quán)明晰、規(guī)模效應(yīng)好、市場(chǎng)化程度高的蘇南模式?！疤K南模式的核心理念是共同富裕，農(nóng)村財(cái)富分配由集體統(tǒng)一進(jìn)行，在財(cái)富盈余的情況下你每個(gè)農(nóng)戶(hù)都會(huì)按照比例繼續(xù)在集體發(fā)展基金中投入一部分資金作共同發(fā)展之用，以實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)?！?/p>

（二）武漢團(tuán)結(jié)村模式

武漢團(tuán)結(jié)村因地制宜優(yōu)化使用農(nóng)地資源，建立了規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)，成立團(tuán)結(jié)村集團(tuán)股份制公司。股份制公司的運(yùn)作模式使農(nóng)村資產(chǎn)變股權(quán)，農(nóng)民變股東。團(tuán)結(jié)集團(tuán)內(nèi)部，團(tuán)結(jié)村以集體財(cái)產(chǎn)入股，在數(shù)量上占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，村集體可就團(tuán)結(jié)集團(tuán)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的重大問(wèn)題行使表決權(quán)，村民個(gè)人也可以集體商討的形式參與集團(tuán)的重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。作為法人團(tuán)體，團(tuán)結(jié)集團(tuán)是一種董事和成員截然分開(kāi)的社會(huì)組織，集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)使用由專(zhuān)業(yè)管理團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)。這是典型的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的運(yùn)作模式，可以突破所有者自身經(jīng)營(yíng)能力的限制，委托專(zhuān)業(yè)的經(jīng)營(yíng)團(tuán)隊(duì)，實(shí)現(xiàn)更為客觀的經(jīng)濟(jì)收益。

（三）佛山南海模式

土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料。隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代性水平的提高，發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)管理體制越來(lái)越不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的現(xiàn)實(shí)。南海市是較早探索集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的地區(qū)，區(qū)別于華西村模式和武漢團(tuán)結(jié)村模式對(duì)城市帶的依賴(lài)，廣東佛山南海區(qū)的南海模式實(shí)行的是土地股份制集中。為解決土地的使用和管理上的矛盾，南海模式的土地股份制改革的做法是，把農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)折算成股份，行政村把股份集中起來(lái)組織股份合作組織。這種股份組織的特點(diǎn)是以原生產(chǎn)隊(duì)的土地資產(chǎn)折價(jià)入股，合作組織有權(quán)對(duì)土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，農(nóng)民有權(quán)分享土地增值收益。

三、深化河南省農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革具體路徑

（一）完善相關(guān)法律做好改革的頂層設(shè)計(jì)

產(chǎn)權(quán)改革，制度先行。深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革必須要有相關(guān)法律的規(guī)制和引導(dǎo)，必須從法律層面作出明確的規(guī)定。具體而言，要從國(guó)家層面修改和完善《土地管理法》等法律，從河南省的層面完善地方法規(guī)和配套政策。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下，推進(jìn)制度創(chuàng)新，把深化河南省農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革納入法治化軌道。

1.推動(dòng)國(guó)家層面修改、完善有關(guān)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的法律法規(guī)。一是修改《土地管理法》。應(yīng)從法律制度的源頭上完善農(nóng)地征收和補(bǔ)償機(jī)制，改革農(nóng)村土地利益分配制度，盡量實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中公共利益和農(nóng)民個(gè)人利益的理性的平衡。應(yīng)允許各地區(qū)根據(jù)土地類(lèi)型、土地年產(chǎn)值、農(nóng)用地等級(jí)、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平等確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。這無(wú)疑是減少農(nóng)地征收矛盾、促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定、繼續(xù)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展的必要之策。二是推動(dòng)國(guó)家修改《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是公民對(duì)集體所有的土地的承包權(quán)，權(quán)利具體內(nèi)容由合同約定?！掇r(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》應(yīng)明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律效力，適當(dāng)延長(zhǎng)經(jīng)營(yíng)期限；應(yīng)允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押對(duì)象，為農(nóng)民資金融通提供便利和法律支持。三是盡快制定《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記辦法》。應(yīng)明確規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的每一個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)有明確的法律依據(jù)和效力。應(yīng)明確規(guī)定農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的入戶(hù)權(quán)屬調(diào)查、測(cè)量地塊成圖、公示審核、建立登記簿、完善承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)、建立農(nóng)村土地承包管理信息體統(tǒng)、資料歸檔等制度，遵循保持穩(wěn)定、依法依規(guī)、因地制宜、民主協(xié)商、注重實(shí)效、地方負(fù)責(zé)等原則。

2.加強(qiáng)河南地方立法及配套政策的完善。一是盡快出臺(tái)農(nóng)村土地使用權(quán)確權(quán)和有序流轉(zhuǎn)的地方性法規(guī)。擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶(hù)將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶(hù)或經(jīng)濟(jì)組織，必須要有明確的法律依據(jù)。二是盡快完善農(nóng)民市民化的地方性配套政策。河南應(yīng)盡快出臺(tái)相對(duì)較為寬松的戶(hù)口轉(zhuǎn)移政策，在人口管理方面全面推行居住證制度。應(yīng)緊緊圍繞農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力增強(qiáng)的總體目標(biāo)，以實(shí)施“綠色證書(shū)工程”、“新型農(nóng)民科技培訓(xùn)工程”和“農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)陽(yáng)光工程”為手段，促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等就業(yè)。三是盡快完善河南省農(nóng)村社保規(guī)范。現(xiàn)階段，我省農(nóng)民最迫切需要的社會(huì)保險(xiǎn)是養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)。應(yīng)盡快出臺(tái)和完善農(nóng)村社會(huì)救助、農(nóng)村社會(huì)福利、農(nóng)村社會(huì)優(yōu)撫等配套政策，徹底解決失地農(nóng)民的后顧之憂(yōu)。

（二）充實(shí)河南農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能

1.明確農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)能。土地所有權(quán)可以作兩方面理解：首先是法律意義上的土地所有權(quán)，即土地所有權(quán)者把土地當(dāng)作自己財(cái)產(chǎn)。其次是經(jīng)濟(jì)意義上的土地所有權(quán)，即土地所有者憑借對(duì)土地的壟斷而獲得相應(yīng)地租。兩方面都不可或缺，否則會(huì)導(dǎo)致權(quán)利的不完整。土地所有權(quán)是土地所有者依法對(duì)土地享有占有、使用、收益和處分的權(quán)能。完整、充實(shí)的土地所有權(quán)權(quán)能使集體土地真正“活”起來(lái)。

2.推動(dòng)集體土地產(chǎn)權(quán)化、資本化。一是依照《土地管理法》和河南省地方性政策或法規(guī)的要求，確定集體土地所有權(quán)或使用權(quán)的權(quán)利內(nèi)容，讓集體土地所有權(quán)成為一種資產(chǎn)權(quán)。經(jīng)過(guò)土地登記申請(qǐng)、地籍調(diào)查、核屬審核、注冊(cè)登記、頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書(shū)等法定程序，確認(rèn)集體土地權(quán)屬。集體土地產(chǎn)權(quán)化必須遵循尊重歷史、面對(duì)現(xiàn)實(shí)、有利于生產(chǎn)生活、有利于社會(huì)穩(wěn)定、法律與政策并用、分階段分地域、權(quán)利設(shè)定法定等原則。二是推進(jìn)非農(nóng)業(yè)用地產(chǎn)業(yè)化。當(dāng)前最為緊迫的是，在準(zhǔn)確把握農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律政策的前提下，探索既符合客觀規(guī)律又符合形勢(shì)需要的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)建設(shè)用地的發(fā)展模式，以適應(yīng)市場(chǎng)化、資本化和物權(quán)化現(xiàn)實(shí)需求。三是推進(jìn)農(nóng)村房屋物權(quán)化。農(nóng)村宅基地是一種農(nóng)村特有的土地權(quán)屬，農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)是農(nóng)戶(hù)或個(gè)人利用集體土地修建的用于居住使用的房屋的權(quán)利。應(yīng)明確規(guī)定實(shí)行農(nóng)村房屋的物權(quán)化，可以用宅基地使用權(quán)辦理抵押、貸款。

（三）推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)

1.完善農(nóng)村集體土地地籍信息系統(tǒng)。一是要參照《城鎮(zhèn)地籍?dāng)?shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)》（TD/T1015-2007）等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，積極推進(jìn)農(nóng)村集體土地登記數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，進(jìn)一步完善地籍信息系統(tǒng)。在此基礎(chǔ)上，穩(wěn)步推進(jìn)全省土地登記信息動(dòng)態(tài)監(jiān)管查詢(xún)系統(tǒng)建設(shè)，提升土地監(jiān)管能力和社會(huì)化服務(wù)水平，有效發(fā)揮集體土地登記成果資料服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的積極作用。二是建立專(zhuān)門(mén)的農(nóng)村集體土地確權(quán)登記部門(mén)。要嚴(yán)格按照有關(guān)法律和政策規(guī)定，全面核查、整理和完善現(xiàn)有土地登記資料。防止多頭登記、登記缺漏等情況的發(fā)生。三是加強(qiáng)土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)處。各地要從機(jī)構(gòu)建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)、規(guī)范程序、經(jīng)費(fèi)保障等各個(gè)方面，采取有力措施，建立健全農(nóng)村土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)處機(jī)制，妥善、依法處理農(nóng)村集體土地權(quán)屬爭(zhēng)議。

2.進(jìn)一步明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系。一是應(yīng)盡快在《物權(quán)法》《土地管理法》等相關(guān)法律中完善河南省農(nóng)民土地權(quán)利的內(nèi)容尤其是處分權(quán)的內(nèi)容。我國(guó)《土地管理法》《物權(quán)法》應(yīng)適當(dāng)放松對(duì)農(nóng)村集體土地租賃的限制，降低集體土地使用權(quán)的租賃和流轉(zhuǎn)的法律風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于集體土地企業(yè)使用權(quán)的對(duì)外出租，法律應(yīng)盡量減少限制條件，允許出租與集體經(jīng)濟(jì)組織開(kāi)辦的或以入股、聯(lián)營(yíng)形式與他人共同舉辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。二是進(jìn)一步完善和明確河南省農(nóng)村集體成員資格之認(rèn)定。集體成員資格一般是根據(jù)特定地域、家庭家屬關(guān)系、歷史事實(shí)或集體章程之規(guī)定而獲得，其判斷往往以集體具有的“自然共同體特征” 為出發(fā)點(diǎn)，須具備較為固定的生產(chǎn)生活條件，且需結(jié)合登記的集體組織戶(hù)口等因素來(lái)綜合判斷。再次，必須在河南省農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)踐中，明確集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的本質(zhì)性差異。這些差異主要表現(xiàn)在如下三個(gè)方面。其一，集體具有唯一性特征。集體是集體土地所有權(quán)唯一主體，而集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的一種重要形式，但并非唯一形式，還有農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織等組織形式。其次，集體具有高度穩(wěn)定性。集體是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體，具有相對(duì)穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)和成員，是一個(gè)完整、獨(dú)立而穩(wěn)定的概念。集體經(jīng)濟(jì)組織可以農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)合作聯(lián)社或集體資產(chǎn)管理委員會(huì)等多種形式存在，具有很大的靈活性。再次，集體具有恒常性。按照我國(guó)《物權(quán)法》的規(guī)定，集體是集體土地所有權(quán)的唯一法定主體，而集體經(jīng)濟(jì)組織只是集體行使土地所有權(quán)的代表，其對(duì)集體土地的經(jīng)營(yíng)管理并不是基于所有權(quán)的權(quán)能。

3.加強(qiáng)進(jìn)城農(nóng)民閑置土地有效利用?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》中指出城鎮(zhèn)化是有效解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重要途徑。讓有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力、對(duì)農(nóng)業(yè)感興趣的人來(lái)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)農(nóng)地，“三農(nóng)”問(wèn)題自然就解決了。國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《推動(dòng)1億非戶(hù)籍人口在城市落戶(hù)方案》，提出了2020年全國(guó)戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%的目標(biāo)。推動(dòng)1億農(nóng)民在城市落戶(hù)是一個(gè)宏偉的計(jì)劃，也是中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的一個(gè)標(biāo)志性事件。隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化的提速，如何讓農(nóng)民進(jìn)城安心工作，這不僅僅是農(nóng)民工的愿望，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的必要條件。

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