●劉忠慶

防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)是黨中央提出的“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”之首的戰(zhàn)略，是決勝全面建成小康社會(huì)必須攻克的現(xiàn)實(shí)難題。財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，而基層財(cái)政（本文特指縣鄉(xiāng)財(cái)政）更是國家財(cái)政體系中的基石，其健康穩(wěn)定運(yùn)行對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)具有極為重要的作用。從對部分省基層財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)情況的調(diào)研來看，當(dāng)前縣鄉(xiāng)財(cái)政是整個(gè)財(cái)政體系中相對薄弱、短板的環(huán)節(jié)，面臨的困難和風(fēng)險(xiǎn)激增，防范和化解縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)具有更為重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、基層財(cái)政面臨的困難和問題

基層財(cái)政是基層政權(quán)建設(shè)和社會(huì)穩(wěn)定的重要保障。當(dāng)前，縣鄉(xiāng)財(cái)政困難問題已是不爭的事實(shí)。隨著經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)和財(cái)稅體制改革的深入推進(jìn)，在收入增速回落和支出剛性增長 “兩頭擠壓”下，基層財(cái)政面臨著諸多困難和問題。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）財(cái)源結(jié)構(gòu)單一，財(cái)政收入增幅放緩

以某市為例，該市存在基層經(jīng)濟(jì)總量偏小、稅源結(jié)構(gòu)單一、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次偏低等問題。稅源主要依賴傳統(tǒng)行業(yè)和重點(diǎn)企業(yè)，市場需求不旺、資金鏈條緊張、抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，財(cái)政增收難度持續(xù)加大。2014年以前，縣級財(cái)政收入基本保持兩位數(shù)增長，且增速略高于全市收入增幅。自2014年開始，縣級財(cái)政收入增幅逐年下滑，2015年收入增長僅為0.45%，低于全市收入增幅6.3個(gè)百分點(diǎn)；2016年下降3.3%，低于全市收入增幅5.7個(gè)百分點(diǎn)；2017年收入增幅雖略高于全市增幅，但從長期看，仍面臨財(cái)源單一的問題，增長后勁明顯不足。

營改增后，地方財(cái)政主體稅種缺失，導(dǎo)致基層財(cái)政收入來源日益減少。以某縣為例，2017年，全縣141家規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)，半數(shù)以上處于停產(chǎn)和半停產(chǎn)狀態(tài)，納入稅收監(jiān)控的38家重點(diǎn)企業(yè)，有22家稅收為負(fù)增長。鎮(zhèn)域財(cái)政收入更是不容樂觀。如某市156個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)2014年共實(shí)現(xiàn)一般公共預(yù)算收入173億元，增長 18%；而2015年和2016年增幅則分別降為11.7%和11.5%；2017年下降為2.6%。鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)不僅未能實(shí)現(xiàn)中低速增長，而且開始出現(xiàn)下滑，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)捉襟見肘，舉步維艱。

（二）剛性支出壓力大，支出結(jié)構(gòu)調(diào)整難

一是民生項(xiàng)目保障能力持續(xù)下降。2017年，某縣可用財(cái)力18億元，較2016年下降0.6億元。根據(jù)2018年部門預(yù)算，預(yù)算資金缺口達(dá)9.3億元。其中，保運(yùn)轉(zhuǎn)資金缺口8865萬元，項(xiàng)目資金缺口8.4億元，較2017年缺口增長近3億元，財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)逐年困難。比如，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼每人每月提高18元，全縣增資2316萬元；城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)由每人每年450元提高到490元，全年增資2120萬元；新增企業(yè)養(yǎng)老金缺口補(bǔ)助9000萬元。在民生項(xiàng)目不斷擴(kuò)面提標(biāo)的情況下，財(cái)政保障缺口持續(xù)拉大。

二是保運(yùn)轉(zhuǎn)能力欠賬巨大。近幾年，基層部門公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)控制很低，僅夠維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)，已沒有壓減空間。根據(jù)財(cái)政部標(biāo)準(zhǔn)，行政部門人均運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)1.2-1.8萬元，公檢法人均運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)2.4-3.6萬元，其他部門人均運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)0.96-1.44萬元。由于財(cái)力缺口大，某縣行政部門人均運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)僅為0.7萬元，公檢法人均運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)1萬元，其他部門人均運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)0.4萬元，行政運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)較低；加上教育、養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、撫恤救助、村級運(yùn)轉(zhuǎn)等補(bǔ)貼性民生支出和扶貧、住房保障等項(xiàng)目性重點(diǎn)民生支出，運(yùn)轉(zhuǎn)困難凸顯。僅“三保”剛性支出就達(dá)26億元，占一般公共預(yù)算支出的比重達(dá)82%；再加上社會(huì)事業(yè)發(fā)展、政府債務(wù)還本付息等，基層財(cái)政捉襟見肘，基本支出保障難度很大。

三是工資支出壓力巨大。近幾年，連續(xù)多次增資，基層財(cái)政供養(yǎng)人員收入幾乎翻了一番。此外，每年公開招入公務(wù)員、大學(xué)生村官、“三支一扶”和其他事業(yè)單位人員也在不斷增加，基層保工資的壓力巨大。如某縣2017年比2010年人均月增資3636元，增加支出約10.9億元，而2017年完成一般公共預(yù)算收入才12億元，僅比2010年增加6.4億元。增資的支出主要依靠自有財(cái)力，上級補(bǔ)助數(shù)額較小，杯水車薪。如某市9個(gè)縣財(cái)政供養(yǎng)人員21.3萬人，2015年落實(shí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革增加支出43億元，全市爭取到上級工資性轉(zhuǎn)移支付僅4.1億元，增加支出38.9億元，人均增支18245元。2016年7月1日，人均月增加工資和養(yǎng)老保險(xiǎn)等516元，又增加支出6.6億元。工資性支出占可用財(cái)力的比重已達(dá)62.8%。2018年還將增資。落實(shí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革及增資政策，成為目前縣鄉(xiāng)財(cái)政面臨的困境之一。

四是財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付比例過低。在目前體制下，縣以上各級政府層層集中財(cái)力，然后通過轉(zhuǎn)移支付形式對縣級適當(dāng)返還補(bǔ)助。但下達(dá)的轉(zhuǎn)移支付“戴帽”的多且占比高，無法形成地方自有支配財(cái)力。如某縣2017年專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和一般性轉(zhuǎn)移支付17.8億元，其中，指定用途的轉(zhuǎn)移支付13.5億元，占比高達(dá)75.92%，可由地方統(tǒng)籌安排使用的一般性轉(zhuǎn)移支付僅為4.3億元，占比24.08%。雖然上級對縣級的一般性轉(zhuǎn)移支付資金有所增加，但大多具有專項(xiàng)用途，特別是教育、社保、醫(yī)療等，縣級財(cái)政可統(tǒng)籌使用的資金十分有限。同時(shí)，專項(xiàng)資金管理過于分散。上級在分配資金時(shí)，存在“撒芝麻鹽”現(xiàn)象，搞平均主義，實(shí)際到位資金遠(yuǎn)低于項(xiàng)目資金需求，存在很大缺口。受縣級財(cái)力所限，無法配套資金，導(dǎo)致很多項(xiàng)目出現(xiàn)上級資金已到位，而地方遲遲不推進(jìn)的現(xiàn)象，資金使用效率大大降低。此外，還存在一項(xiàng)資金指定多個(gè)用途的問題。比如，在縣級基本財(cái)力保障轉(zhuǎn)移支付資金中指定資金用途，這部分資金本來是用來彌補(bǔ)財(cái)力缺口的，卻要求按專項(xiàng)資金使用，實(shí)際財(cái)力缺口并未得到有效彌補(bǔ)。

（三）債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，基層政府還款難

基層政府財(cái)力微薄，主要用于“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”支出，投入經(jīng)濟(jì)建設(shè)的資金明顯不足。前些年，基層為了推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，舉借了大量債務(wù)，有的縣債務(wù)率（含隱性債務(wù)）遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出警戒線。部分縣區(qū)已經(jīng)上了財(cái)政部地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和提示“黑名單”。新《預(yù)算法》實(shí)施后，基層政府不能借道平臺公司融資，無法實(shí)現(xiàn)借新還舊。新增債券只能用于公益性資本支出，不能用于償還債務(wù)本息。按照防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的要求，各縣區(qū)都在研究制定化解方案，確保用5-10年時(shí)間全面化解存量隱性債務(wù)，政府綜合債務(wù)率逐步降至合理水平。未來一段時(shí)期，隨著償債高峰期的集中到來，一些集中償債數(shù)額大的基層政府，還債壓力將更加凸顯，可持續(xù)發(fā)展面臨重大考驗(yàn)。

（四）人均財(cái)力低，財(cái)政保障能力弱

目前，部分縣人均財(cái)力低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力更低。鄉(xiāng)鎮(zhèn)依靠縣級超撥調(diào)度款維持工資發(fā)放和基層運(yùn)轉(zhuǎn)已成常態(tài)。2015-2017年，某財(cái)政困難縣人均財(cái)力分別為3638元、4146元、4205元，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均財(cái)力分別為1054元、840元、941元，比全縣人均財(cái)力分別低2584元、3306元、3264元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力嚴(yán)重不足。如某縣13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，80%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)收不抵支，完全依賴縣級超撥調(diào)度款來保證基層工資發(fā)放和維持運(yùn)轉(zhuǎn)。截至2017年底，縣級超撥調(diào)度款高達(dá)17.5億元，是當(dāng)年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的3.8倍。個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)年財(cái)政收入僅幾百萬元，但累積超調(diào)已過2億元，根本不能自保，形勢異常嚴(yán)峻。以某街道辦事處為例，2017年，該辦事處實(shí)現(xiàn)一般公共預(yù)算收入2090萬元，扣減體制上解后，一般公共預(yù)算收入僅為680萬元，人均171元，在10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中收入最低，僅占全縣人均一般公共預(yù)算收入的7.7%，比全縣平均水平低2048元。2017年，該街道辦總財(cái)力1720萬元，人均432元，分別低于全縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均財(cái)力3773元、509元，遠(yuǎn)低于全省和全國平均水平。2015-2017年，財(cái)政自給率分別為31%、32%、40%，分別低于全省平均水平36、35、26個(gè)百分點(diǎn)。2018年1-5月份，財(cái)政自給率僅為46.7%，低于全省平均水平25.4個(gè)百分點(diǎn)。該縣財(cái)政自給率偏低，支出絕大部分依賴上級轉(zhuǎn)移支付，給財(cái)政周轉(zhuǎn)支付帶來潛在風(fēng)險(xiǎn)，最終將會(huì)影響基層政權(quán)建設(shè)和社會(huì)穩(wěn)定。

二、基層財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)面臨的風(fēng)險(xiǎn)

基層財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，是指縣鄉(xiāng)政府擁有的公共資源不足以履行其承擔(dān)的支出責(zé)任和任務(wù)，以至于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展受到損害的一種可能性?；鶎迂?cái)政“風(fēng)險(xiǎn)”更多強(qiáng)調(diào)的是未來的“不利影響”，而非“不確定性”。需要指出的是，基層財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)并不是財(cái)政部門的風(fēng)險(xiǎn)，而是政府的風(fēng)險(xiǎn)?；鶎迂?cái)政存在的困難和問題，如果得不到有效解決，在未來就會(huì)產(chǎn)生不利影響，形成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)?；鶎迂?cái)政面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要包括：財(cái)政收入風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)和政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等。

（一）基層財(cái)政收入風(fēng)險(xiǎn)

基層財(cái)政收入的主要來源是稅收。目前，我國稅收制度是1994年開始實(shí)行的分稅制。分稅制體制增強(qiáng)了中央政府在財(cái)政分配中的地位，削弱了地方政府的財(cái)權(quán)，導(dǎo)致地方財(cái)力下降。首先，占財(cái)政收入比重大的增值稅、所得稅50%部分和消費(fèi)稅歸中央，地方稅收大都是稅基不穩(wěn)固、稅源零星分散、征收成本高的稅種，地方財(cái)政增收受到了限制。其次，財(cái)權(quán)財(cái)力分散、稅收流失嚴(yán)重，大大削弱了地方財(cái)政實(shí)力。同時(shí)，部門間為局部利益而設(shè)的收費(fèi)項(xiàng)目繁多，非稅收入規(guī)模日益膨脹，造成地方政府財(cái)力不穩(wěn)定。隨著營改增改革、落實(shí)結(jié)構(gòu)性減稅、繼續(xù)清理行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金等，給財(cái)政增收也帶來困難。再次，為培植財(cái)源，加大招商引資力度，一些地方片面強(qiáng)調(diào)“筑巢引鳳”“放水養(yǎng)魚”，出臺稅收優(yōu)惠政策，給地方財(cái)政收入造成較大風(fēng)險(xiǎn)。另外，部分基層財(cái)政收入嚴(yán)重不實(shí)，虛收空轉(zhuǎn)。個(gè)別地方采取各種形式的墊稅、稅收攤派、預(yù)征稅款、“寅吃卯糧”，甚至“買稅返還”和“稅收空轉(zhuǎn)”等手段，預(yù)算“假平衡、真赤字”，增加了基層財(cái)政收入的水分，導(dǎo)致地方可用財(cái)力保障嚴(yán)重不足。

（二）基層財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前，基層財(cái)政需要支付的費(fèi)用涉及范圍非常廣泛。主要包括：黨政機(jī)關(guān)運(yùn)行費(fèi)用；城鄉(xiāng)維護(hù)建設(shè)費(fèi)用；教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等各項(xiàng)民生、社會(huì)保障以及支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展費(fèi)用等。各項(xiàng)民生社會(huì)保障等剛性支出比重較大，一般占財(cái)政總支出的80%左右。在政府支付工資和日常費(fèi)用后，用于發(fā)展的資金很少，特別是用于支持城市建設(shè)的資金更是寥寥無幾，很難履行正常的公共職能。特別是個(gè)別地方熱衷于上大項(xiàng)目，超出了財(cái)政承受能力，致使財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)不斷加大，收支矛盾更加突出。再加上部分縣區(qū)歷史包袱沉重，支出掛賬較多，且呈現(xiàn)持續(xù)增長之勢。低水平的地方財(cái)政支出，將會(huì)嚴(yán)重制約和影響政府履行正常職能，甚至一些地方財(cái)政僅能維持政府機(jī)關(guān)的正常運(yùn)行，形成典型的“吃飯財(cái)政”。另外，當(dāng)前財(cái)政支出“越位”“缺位”現(xiàn)象仍一定程度存在，違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的問題也比較突出，不但導(dǎo)致財(cái)政資源低效配置，浪費(fèi)有限的財(cái)政資金，而且影響了市場功能的發(fā)揮，降低了市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行效率。

(三)基層財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

目前，基層政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是最主要的風(fēng)險(xiǎn)因素。它是伴隨著地方政府負(fù)債的產(chǎn)生而出現(xiàn)的一種風(fēng)險(xiǎn)，主要表現(xiàn)為地方政府對所承擔(dān)的債務(wù)無力按期償還本金和利息的可能性及相應(yīng)產(chǎn)生的后果。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，債務(wù)問題越來越突出。

從2009年起，金融危機(jī)蔓延全球，對地方經(jīng)濟(jì)造成沖擊，抓投資促增長成為地方政府緩解經(jīng)濟(jì)壓力的重要舉措。各地競相上馬新的融資項(xiàng)目，掀起了地方政府債務(wù)規(guī)模的又一輪擴(kuò)張，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不可避免繼續(xù)攀升。如果把握不好，很可能帶來一系列更嚴(yán)重的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題。目前，盡管國家已出臺了一系列相關(guān)政策，努力做到“開正門、堵后門”，但有些地方在財(cái)政“吃緊”特別是“保增長”壓力增大的情況下，仍然違法違規(guī)舉債，而且出現(xiàn)了不少“新變種”。地方融資平臺仍有后遺癥，隱性的債務(wù)蔓延迅速，大大增加了地方財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。個(gè)別地區(qū)政府隱性債務(wù)規(guī)模、增長速度等已很嚴(yán)重，還款壓力大。一旦處理不好，極有可能出現(xiàn)違約事件，演變成為財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，直接影響到地方財(cái)政的可持續(xù)性，甚至危及到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

另外，在財(cái)權(quán)重心上移與事權(quán)重心下壓的強(qiáng)化下，財(cái)政收支矛盾愈加凸顯，財(cái)政保障能力低，基層財(cái)政還潛藏著財(cái)政供養(yǎng)人員工資無法按時(shí)發(fā)放的風(fēng)險(xiǎn)、補(bǔ)貼性民生項(xiàng)目無法保障及政策科學(xué)性不足風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)、在建重點(diǎn)民生項(xiàng)目爛尾風(fēng)險(xiǎn)、政府信用風(fēng)險(xiǎn)等。

三、基層財(cái)政運(yùn)行問題和風(fēng)險(xiǎn)成因分析

財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)具有普遍性、復(fù)雜性、隱蔽性、政治性的特征。它既是一種經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，也是一種政治風(fēng)險(xiǎn)；既是歷史遺留問題，也是現(xiàn)實(shí)問題?；鶎迂?cái)政風(fēng)險(xiǎn)的成因是多方面的，是政策、體制、管理等缺陷的綜合性產(chǎn)物。

（一）財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配

目前，財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革推進(jìn)較慢，事權(quán)與支出責(zé)任不清，財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，是造成基層財(cái)政運(yùn)行困難的主要因素。

一是財(cái)政收入不斷向上集中。以某區(qū)為例，2017年該區(qū)完成各類稅收收入73.63億元，其中區(qū)級留用11.27億元，僅占15.31%；上繳中央、省、市分別為19.47億元、5.03億元、37.86億元，分別占26.44%、6.83%、51.42%。與2005年相比，各類稅收增加64.21億元，其中區(qū)級留用僅增加9.62億元，占14.98%；上繳中央、省、市增加54.59億元，占85.02%。另外，原交通治超罰沒收入自2016年9月起上劃市級，但相應(yīng)的人員及其他經(jīng)費(fèi)仍由區(qū)級承擔(dān)。

二是支出責(zé)任不斷下移。近幾年，隨著民生政策的不斷出臺，地方政府承擔(dān)的支出保障任務(wù)不斷加重。上級決策，下級執(zhí)行，經(jīng)費(fèi)分級負(fù)擔(dān)，甚至全由基層負(fù)擔(dān)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年，該區(qū)需要落實(shí)的義務(wù)教育免費(fèi)、基本公共衛(wèi)生服務(wù)、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老醫(yī)療等各類民生政策75項(xiàng)，支出總額達(dá)到7.23億元，其中區(qū)級需配套資金3.38億元，占到46.7%；中央、省、市資金僅占53.3%，較上繳上級稅收收入比重低31.4個(gè)百分點(diǎn)。與2007年相比，民生政策增加31項(xiàng)，支出總額增加5.86億元，其中區(qū)級配套資金增加2.73億元，高達(dá)46.6%，較稅收增量占比高出31.6個(gè)百分點(diǎn)。另外，財(cái)政兜底事項(xiàng)較多。省級安排的教育大班額、農(nóng)村公路重點(diǎn)項(xiàng)目配套資金，以及按照市政府相關(guān)部署下劃的環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、管理、維護(hù)費(fèi)用，城市道路和公園綠地建設(shè)、管養(yǎng)費(fèi)用約6億元，目前尚無資金來源。

（二）財(cái)政預(yù)算約束弱化

目前，部分基層財(cái)政預(yù)算編制缺乏前瞻性、科學(xué)性及準(zhǔn)確性，存在較多的人為因素，導(dǎo)致預(yù)算與決算數(shù)存在差異。政府“這只看得見的手”過多地控制和干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，最終導(dǎo)致公共支出預(yù)算“越位”、“缺位”現(xiàn)象并存。部分業(yè)務(wù)部門熱衷于“慈善”事業(yè)，出臺的民生政策沒有發(fā)揮“雪中送炭”的作用，更多的是“錦上添花”，而且連年提標(biāo)擴(kuò)面，有的政策還在年中出臺、當(dāng)年兌現(xiàn)，有的納入對地方的考核體系。為完成一定分值，各地競相提標(biāo)，地方財(cái)政預(yù)算安排捉襟見肘，苦不堪言。加之政府各部門支配資源的權(quán)利極不平衡，導(dǎo)致各部門實(shí)際支出水平差異很大，預(yù)算約束力比較薄弱。同時(shí)，還存在鋪張浪費(fèi)、虛列支出等問題。

（三）考核制度存在缺陷

現(xiàn)階段，上級對下級考核的核心仍是GDP增速。它不僅是對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的考量，也是對官員執(zhí)政能力評價(jià)的指標(biāo)。在追求政績的激勵(lì)下，部分地方政府躁動(dòng)不安、盲目沖動(dòng)，不斷投資新項(xiàng)目，有的蜂擁而上投資橋梁、高鐵、高速公路等項(xiàng)目建設(shè)，以此來累積政績。這些投資在短期內(nèi)對拉動(dòng)GDP增長有顯著效果，但是否符合地方長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃往往沒有進(jìn)行充分論證。另外，官員的任期制度，同樣也刺激了地方政府在投融資領(lǐng)域的短期行為。投融資風(fēng)險(xiǎn)暴露的周期與官員的任期呈不完全匹配關(guān)系，當(dāng)投融資風(fēng)險(xiǎn)問題真正暴露時(shí)，官員可能早已升遷或是調(diào)任，不再需要承擔(dān)決策失誤的后果。不科學(xué)的政績考核機(jī)制，客觀上放松了對政府投資行為的規(guī)范性，導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇。

(四)制度建設(shè)落后

當(dāng)前，我國對基層財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制方面的法律制度較少。《預(yù)算法》明確規(guī)定了基層政府不能舉債，對擅自舉債者，依據(jù)94條的規(guī)定，應(yīng)給予開除或撤職處分。但沒有出臺《預(yù)算法實(shí)施條例》，操作性不強(qiáng)。當(dāng)前地方政府舉債已經(jīng)成了普遍的做法，對責(zé)任人難以處理，法不責(zé)眾。另外，目前我國缺少財(cái)政監(jiān)督法律，對財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制的規(guī)定不系統(tǒng)，財(cái)政監(jiān)督缺少健全的法律保障。地方有關(guān)財(cái)政監(jiān)督的制度建設(shè)也不健全，部分地方政府雖然制定了相關(guān)的規(guī)章制度，有的還以地方性行政規(guī)章的形式出臺，但這些規(guī)定都缺乏統(tǒng)一性。

四、防范化解基層財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的對策

防范化解基層財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是一項(xiàng)非常龐大的系統(tǒng)工程。今后一個(gè)時(shí)期，財(cái)政收入增幅趨緩與支出剛性增長的矛盾將更為突出，縣鄉(xiāng)財(cái)政收支矛盾也將異常尖銳，甚至?xí)绊懣h級基本財(cái)力保障機(jī)制，極易引發(fā)財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。如果不能及時(shí)化解，一旦過載就會(huì)演變成財(cái)政危機(jī)，將嚴(yán)重?cái)_亂政治和經(jīng)濟(jì)秩序，影響社會(huì)穩(wěn)定和政府職能發(fā)揮。所以，必須采取更加有力措施，確?；鶎迂?cái)政運(yùn)行健康平穩(wěn)。

（一）進(jìn)一步完善財(cái)政體制

1994年建立的分稅制財(cái)政體制，初步理順了中央與地方之間的分配關(guān)系。但該體制受種種條件制約，帶有強(qiáng)烈的過渡色彩，對地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的形成累積產(chǎn)生影響。應(yīng)進(jìn)一步研究完善分稅制財(cái)政體制，防范化解基層財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。

一是加快推進(jìn)事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革。研究明確中央與地方事權(quán)范圍，做到支出責(zé)任和事權(quán)相適應(yīng)，減輕基層財(cái)政負(fù)擔(dān)。

二是合理規(guī)劃中央與地方間的收入劃分。目前，地方稅收收入稅源零星、規(guī)模過小、改革滯后。應(yīng)合理規(guī)劃政府間的收入劃分，包括實(shí)行消費(fèi)稅共享改革等，建立并完善地方稅收體系，以適當(dāng)擴(kuò)大地方稅規(guī)模，提高基層財(cái)力，切實(shí)提升地方以自身相對獨(dú)立的財(cái)力來防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的能力。

三是健全完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度。優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，大幅提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重。取消一般性轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)用途規(guī)定，大幅增加縣級基本財(cái)力保障獎(jiǎng)補(bǔ)資金規(guī)模，增加財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付。將用途相似、性質(zhì)相同的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目清理整合，統(tǒng)籌資金使用。取消資金配套要求，取消支出掛鉤考核，給縣鄉(xiāng)財(cái)政“松綁”。加大縣級對轉(zhuǎn)移支付資金調(diào)控的靈活性，便于基層政府集中財(cái)力辦大事，壯大縣鄉(xiāng)財(cái)力基礎(chǔ)，提高自我保障能力。

四是全面推開省直管縣制度。省直管縣試點(diǎn)已多年，并取得明顯成效。應(yīng)認(rèn)真總結(jié)，全面推開。如果當(dāng)前不具備全面推開的條件，建議采取兩年一輪換動(dòng)態(tài)調(diào)整的省直管縣制度，將困難縣以兩年為周期，輪流納入省直管縣管理，使困難縣都能夠享受到直管縣的優(yōu)惠政策，防止出現(xiàn)政策扭曲，減少發(fā)展不平衡問題。

（二）調(diào)整和優(yōu)化基層財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

一是明確地方政府職能，合理界定財(cái)政支出范圍。按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則的客觀要求，地方財(cái)政應(yīng)有“進(jìn)”有“退”，有所為有所不為。要逐步退出一般性、競爭性經(jīng)營領(lǐng)域，加大公共需要的保障力度。二是優(yōu)化地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。在保證國家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的條件下，壓縮一般性項(xiàng)目開支，增加農(nóng)業(yè)、能源、交通等基礎(chǔ)設(shè)施以及教育、科技、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障等方面的支出。三是改革地方財(cái)政支出預(yù)算體制。嚴(yán)格按照地方政府職能確定預(yù)算支出范圍，調(diào)整優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，延長預(yù)算編制時(shí)間，細(xì)化預(yù)算編制項(xiàng)目并加強(qiáng)預(yù)算論證；細(xì)化部門預(yù)算編制，改變財(cái)政資金按性質(zhì)歸口管理的做法，將各類不同性質(zhì)的財(cái)政性資金統(tǒng)一編制到資金使用部門。優(yōu)化財(cái)政資金支付方式，所有財(cái)政性支出均通過國庫單一賬戶集中支付，加大監(jiān)管力度。

（三）支持基層化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

目前，基層政府已積極采取措施，制定債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解實(shí)施方案。通過預(yù)算安排、土地出讓收益、盤活存量資金、處置資產(chǎn)、新增債券置換等方式籌措資金化解債務(wù)。采取有效措施，確保債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解積極穩(wěn)妥推進(jìn)。一是牢固樹立“減債也是政績”的觀念，全面清理地方政府債務(wù)，摸清底數(shù)，對癥下藥。二是中央財(cái)政應(yīng)安排補(bǔ)助資金，支持地方加快化債進(jìn)度，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。三是完善風(fēng)險(xiǎn)化解配套措施，逐步有序打破剛性兌付，建立政府、銀行、企業(yè)三方責(zé)任共擔(dān)和損失分擔(dān)機(jī)制，防范“處置風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)”。另外，現(xiàn)階段應(yīng)放寬新增政府債券的使用范圍，允許縣鄉(xiāng)財(cái)政統(tǒng)籌用于工資、民生等基本支出，幫助縣鄉(xiāng)渡過難關(guān)。

（四）完善政績考核機(jī)制

加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)政府債務(wù)狀況的考核，指導(dǎo)地方政府適度合法舉債發(fā)展。加大對違法違規(guī)融資的問責(zé)力度和處罰力度，研究出臺終身問責(zé)、倒查責(zé)任的具體辦法，對違法違規(guī)舉債或發(fā)生政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的，嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)；管控好金融“閘門”，督促金融機(jī)構(gòu)按商業(yè)化原則提供融資，堅(jiān)決查處問責(zé)違法違規(guī)行為。

（五）強(qiáng)化預(yù)算剛性約束

抓緊出臺《預(yù)算法實(shí)施條例》，推進(jìn)相關(guān)配套政策修訂完善。全面實(shí)施績效管理，提高資金使用效益。加強(qiáng)全口徑預(yù)算管理，將所有財(cái)政資金納入預(yù)算管理，切實(shí)保證“收入一個(gè)籠子、預(yù)算一個(gè)盤子、支出一個(gè)口子”，提高財(cái)政資金統(tǒng)籌能力。強(qiáng)化內(nèi)部控制建設(shè)，建立健全自我約束機(jī)制。強(qiáng)化動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制，加強(qiáng)預(yù)算內(nèi)部和外部監(jiān)督，并對隨意增減預(yù)算等違規(guī)行為進(jìn)行責(zé)任追究，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律。建立預(yù)算考核評價(jià)體系，將預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果納入地方政府政績考核體系中，完善獎(jiǎng)懲機(jī)制。大力推行第三方績效評價(jià)，提高評價(jià)質(zhì)量和公信力，并將績效評價(jià)結(jié)果作為編制預(yù)算和行政問責(zé)的重要依據(jù)，做到“花錢必問效、無效必問責(zé)”。通過增強(qiáng)預(yù)算約束力，提高財(cái)政資金使用效率，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金效益最大化，有效降低財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。

經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政?；饣鶎迂?cái)政風(fēng)險(xiǎn)、改善財(cái)政運(yùn)行質(zhì)量，其根本途徑在于發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)。要大力支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不斷壯大財(cái)源，提高財(cái)政收入集中度，從源頭上提高財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)承受能力。同時(shí)，要加強(qiáng)基層財(cái)政干部隊(duì)伍建設(shè)。建立人才激勵(lì)機(jī)制，提升基層人才綜合素質(zhì)。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變理財(cái)思路，提高理財(cái)能力，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)做好財(cái)政保障工作，充分發(fā)揮基層財(cái)政在國家治理、鄉(xiāng)村振興等方面的重要作用?！?/p>