吳 曉， 徐 靜

(中國電建集團成都勘測設計研究院有限公司， 四川 成都 610072)

棚戶區(qū)通常是指建成區(qū)范圍內(nèi)使用年限久，房屋質(zhì)量差，人均建筑面積小，平房密集度大，基礎設施配套不完善，治安和消防隱患大，環(huán)境衛(wèi)生臟、亂、差的區(qū)域。作為城市發(fā)展進程中的特定歷史產(chǎn)物，棚戶區(qū)往往與周邊繁華地段形成了強烈的對比，不僅嚴重影響了城市的整體形象，也不利于城市功能的發(fā)揮和綜合競爭力的提升。近年來，為促進社會和諧發(fā)展和城市合理建設，棚戶區(qū)改造已逐漸成為全國重點關注的民生工程之一。為進一步有效改善困難群眾住房條件、緩解城市內(nèi)部二元矛盾和提升城鎮(zhèn)綜合承載能力，從國家層面要求加快推進集中成片棚戶區(qū)改造，提出改造約一億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村的總體目標。因此，在城市化步伐不斷加快的過程中，棚戶區(qū)改造已然成為一個必然趨勢，政府通過一系列政策措施鼓勵企業(yè)積極參與其中，對提升棚戶區(qū)改造效率和質(zhì)量、加快實現(xiàn)總體改造目標有著十分重要的作用。

1 棚戶區(qū)改造的發(fā)展歷程

1.1 初始階段

上世紀80～90年代，我國尚處于經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型時期，部分城市對城市棚戶區(qū)實施了小規(guī)模的局部改造。例如：大連市在這段時間內(nèi)相繼改造了30多個小規(guī)模的舊區(qū)(即今天所說的棚戶區(qū))，雖然在當時環(huán)境下取得了一些成效，但由于政府統(tǒng)籌管控力度的不足，“一邊改造，一邊出現(xiàn)新的危房”的現(xiàn)象依然存在。1990年，國家專門針對城鎮(zhèn)居住特困戶的住房問題制定了一項政策，明確對特困戶集中的舊居住區(qū)的改造計劃應該優(yōu)先安排。

總體上，這一時期的棚戶區(qū)改造是由地方政府實施，整體規(guī)模都比較小。雖然地方政府已有了棚戶區(qū)改造的意識，但由于統(tǒng)籌的高度、改造力度不夠，導致棚戶區(qū)改造的整體效果并不明顯。

1.2 試點階段

在21世紀初，東北地區(qū)在全國率先推行大規(guī)模的“集中連片”棚戶區(qū)改造，遼寧省為我國首個啟動大規(guī)模棚戶區(qū)改造的地區(qū)，其改造模式為全國各地開展相關工作提供了重要參考。2005年，國家出臺了《關于推進東北地區(qū)棚戶區(qū)改造工作的指導意見》，標志著我國在東北地區(qū)率先開始探索大規(guī)模改造城市棚戶區(qū)的途徑及方式。同時，遼寧省也出臺了關于棚戶區(qū)改造實施方案的政策文件，明確指出政府是棚戶區(qū)改造項目的投資主體、實施主體和建設主體，應負責棚戶區(qū)改造的方案制定、審批以及籌集資金等各項工作。

總體上，這一時期的棚戶區(qū)改造是由地方政府實行統(tǒng)一規(guī)劃、管理和實施，整體改造力度和規(guī)模都在逐步加大，是“政府主導”模式的集中體現(xiàn)，在東北地區(qū)的試點工作是比較成功的?！罢鲗А蹦Ｊ绞且环N自上而下的改造模式，具有以下特點：

(1)政府是直接的投資主體，承擔棚戶區(qū)改造的全部費用，資金主要來源于財政撥款。

(2)政府是直接的建設主體，負責棚戶區(qū)改造建設的全過程。

(3)政府是直接的實施主體，按照棚戶區(qū)改造規(guī)劃，直接負責房屋拆遷、建設及棚戶區(qū)居民的補償與安置等。

1.3 新常態(tài)階段

自2008年以來，在保障性住房有效供給不足的背景下，全國開始加快棚戶區(qū)改造步伐，并將國有工礦棚戶區(qū)、中央下放地方煤礦企業(yè)棚戶區(qū)、林區(qū)棚戶區(qū)和墾區(qū)危房改造作為重要內(nèi)容。與此同時，隨著改造力度的不斷加大，改造規(guī)模的不斷擴大，棚戶區(qū)改造資金不足的問題也愈發(fā)凸顯。2009年，國務院及各級部門為了規(guī)范棚戶區(qū)改造工作，針對城市以及國有工礦棚戶區(qū)的改造工作給出了相關指導意見，指出要積極引導社會資金投入棚戶區(qū)改造，鼓勵房地產(chǎn)企業(yè)積極加入棚戶區(qū)改造。2014年，國家相關政策文件中明確表示在棚戶區(qū)改造的過程中可以采用政府和社會資本合作模式，為民間資本參與棚戶區(qū)改造提供了有力的政策保障。同時，國家發(fā)改委為了進一步推進棚戶區(qū)改造工作，實現(xiàn)棚戶區(qū)改造與公私合作的有效接軌，在2015年提出創(chuàng)新棚戶區(qū)改造的融資體制機制，推廣政府和社會資本合作模式，以實現(xiàn)棚戶區(qū)改造實施主體的多元化。

總體上，這一時期的棚戶區(qū)改造是由地方政府和企業(yè)共同參與，整體改造力度和規(guī)模都持續(xù)加大，是“政府主導”模式向“公私合作”模式的演化。地方政府通過在公共服務領域引入社會資本，從而有效緩解了地方財政壓力，進一步提高了棚戶區(qū)改造效率和質(zhì)量。“公私合作”模式是一種政府與市場有效合作的改造模式，具有以下特點：

(1)實現(xiàn)供給與生產(chǎn)的分離。一方面，政府主要扮演組織者和監(jiān)督者，通過制定一系列的優(yōu)惠政策來引入企業(yè)參與棚戶區(qū)改造，并負責監(jiān)督棚戶區(qū)改造項目的全過程；另一方面，企業(yè)主要扮演生產(chǎn)者的角色，負責棚戶區(qū)改造的安置房建設及后期的維護等工作。

(2)政府和市場共同投資。通過引入社會資本實現(xiàn)籌資渠道的多元化，其中改造資金主要來自社會資本，而政府的財政投資主要起支持和帶動的作用。

2 可行性分析

2.1 面臨的機遇

棚戶區(qū)改造是我國政府推出的一項民心工程，旨在改造城鎮(zhèn)危舊住房、改善困難家庭住房條件，在國家重點關注及大力推動下，企業(yè)參與棚戶區(qū)改造迎來了新契機。

(1)國家大力推進棚戶區(qū)改造。近年來，我國堅持走以人為核心的新型城鎮(zhèn)化道路，而在新型城鎮(zhèn)化的建設中，棚戶區(qū)改造被列為重要內(nèi)容，不僅關系社會民生和政治大局，也對提高人民生活質(zhì)量、帶動社會經(jīng)濟發(fā)展、促進社會和諧穩(wěn)定有著重要的意義。在國家的決策部署下，棚戶區(qū)改造工作力度持續(xù)加大，相關工作也取得了顯著進展。例如，2014年全國實施棚戶區(qū)改造470萬戶以上、2015年全國實施棚戶區(qū)改造540萬戶以上、2016年全國實施棚戶區(qū)改造600萬戶以上，但是與黨中央、國務院確定的改造約一億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村的目標相比，任務仍然十分艱巨。因此，棚戶區(qū)改造在今后一段時期內(nèi)仍具有較大的潛力。

(2)政府允許企業(yè)參與。近年來，國家大力推動政府購買棚改服務，例如《國務院關于進一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》(國發(fā)[2015]37號)提出政府購買棚改服務的范圍包括政府應當承擔的棚改征地拆遷服務以及安置住房籌集、公益性基礎設施建設等方面。同時，四川、貴州、湖南、海南等省份也相繼出臺了實施政府購買棚改服務的相關辦法，明確購買內(nèi)容包括：居民棚改意愿入戶調(diào)查、棚改項目的可行性論證及評審、棚改項目的征地拆遷服務、棚改安置住房的籌集以及棚改片區(qū)公益性配套基礎設施建設等，為企業(yè)參與棚戶區(qū)改造工作提供了有效保障。

(3)政府給予政策優(yōu)惠。政府出臺一系列優(yōu)惠政策以鼓勵企業(yè)積極參與棚戶區(qū)改造，例如《關于企業(yè)參與政府統(tǒng)一組織的棚戶區(qū)改造支出企業(yè)所得稅稅前扣除政策有關問題的通知》(財稅[2012]12號)、《關于棚戶區(qū)改造有關稅收政策的通知》(財稅[2013]101號)等，通過對土地出讓相關費用、行政事業(yè)性收費、企業(yè)所得稅等方面給予優(yōu)惠，增加了企業(yè)獲利的可能性。

2.2 自身條件分析

在當前新形勢下，良好的外部環(huán)境對吸引國企參與棚戶區(qū)改造起著重要作用，與此同時，國企的自身優(yōu)勢也為其開拓新業(yè)務、進入新領域提供了有利保障。

(1)工程建設經(jīng)驗豐富。通過多年的積累和發(fā)展，國企的工程建設經(jīng)驗較為豐富，有著較強的工程建設、管理能力，能夠有序、高效地開展工程項目策劃、實施工作，為其參與棚戶區(qū)改造打下了堅實基礎。

(2)投資實力較強。通過多年以來建立的企業(yè)規(guī)模和品牌效益，國企往往具有較強的投資、融資能力以及較高的社會知名度，有利于企業(yè)開拓新市場、參與新業(yè)務。

(3)技術管理人才齊全。國企能夠提供廣闊的發(fā)展平臺，往往對技術、管理等相關領域的高素質(zhì)人才具有較大吸引力，其技術管理人才配備較為全面，整體團隊實力較為雄厚，能夠滿足棚戶區(qū)改造工作對專業(yè)人員的需求。

但是，因國企幾乎未參與過棚戶區(qū)改造工作，就其自身而言也存在以下不足：

(1)涉足棚戶區(qū)改造領域較晚。由于棚戶區(qū)改造在過去很長一段時間內(nèi)是以“政府主導”模式為主，國企幾乎沒有參與其中，可供借鑒的成功經(jīng)驗較少，導致對項目工作流程、重點等把握不到位。

(2)內(nèi)部管理不夠靈活。由于國企內(nèi)部的管理層級較多，在對項目進行決策時，往往存在程序繁雜、周期較長等問題，在一定程度上影響了企業(yè)的市場競爭力。

2.3 可行性分析

(1)外部機遇良好。在國家全面推進棚戶區(qū)改造、大力政策支持的背景下，國企參與棚戶區(qū)改造將得到有利保障。

(2)自身優(yōu)勢明顯。由于國企擁有豐富的工程建設經(jīng)驗、較強的投資實力及全面的技術管理人才儲備等，有利于其迅速適應棚戶區(qū)改造工作。

(3)能夠獲得一定的經(jīng)濟效益。據(jù)了解，企業(yè)參與棚戶區(qū)改造獲得的收益主要包括土地出讓收益和開發(fā)收益，在相關優(yōu)惠政策的支持下，投資回報也相對穩(wěn)定。

(4)能夠獲得更多的社會效益。一方面，國企參與棚戶改造有利于企業(yè)與政府之間合作關系的建立，在今后的政府項目中獲得更多地參與機會；另一方面，有利于企業(yè)樹立良好的形象，從而進一步擴大企業(yè)的社會影響力及市場占有率。

綜上所述，國企在充分利用外部機遇及自身優(yōu)勢的基礎上，參與棚戶區(qū)改造是可行的。

3 風險分析及對策研究

3.1 風險分析

由于風險具有隨機性、偶然性、難預測和難控制等特點，國企在參與棚戶區(qū)改造的過程中也會面臨各種風險，一旦對風險事故的預判、防范或處置不當，輕則對項目的順利推進造成影響，重則使企業(yè)自身蒙受巨大損失，甚至將影響社會的和諧穩(wěn)定。

(1)經(jīng)濟風險。由于大多數(shù)棚戶區(qū)地處城市的商業(yè)繁華區(qū)，其改造成本往往較高，企業(yè)在前期需進行大量的資金投入。同時，因棚戶區(qū)改造屬于準經(jīng)營性項目，是一項微利工程，企業(yè)除了參與一些商業(yè)開發(fā)價值較大的棚戶區(qū)實現(xiàn)較多的盈利外，大部分情況下的資本回報率較低，需通過政府給予政策優(yōu)惠才能實現(xiàn)穩(wěn)定的投資回報。若企業(yè)的前期策劃準備不充分、后期實施管理不到位，將導致成本難以收回。

(2)社會風險。由于棚戶區(qū)改造關系著人民群眾的根本利益，在實施過程中往往會面臨被拆遷居民的諸多訴求，遇到拆遷難度大、協(xié)調(diào)時間長等問題。同時，由于宣傳不到位、應對措施不完善，將造成群眾的不理解、不配合，甚至出現(xiàn)阻工現(xiàn)象，處理不當將引起社會矛盾。

(3)政策風險。近年來，國家相繼出臺了關于棚戶區(qū)改造的指導意見和通知，但尚未出臺具體的實施管理辦法，在創(chuàng)新融資體制機制等方面的規(guī)定也較為宏觀，從而導致各地政府在實施過程中對相關政策的理解、把握不盡相同，造成政府和企業(yè)之間責、權、利的不明確，讓企業(yè)承擔了更多的責任和風險。

3.2 對策建議

(1)進一步加強決策與成本管理能力。企業(yè)參與棚戶區(qū)改造的目的是為了實現(xiàn)自身效益的最大化。首先，在前期工作中應結合項目實際情況進行有效的決策，從多方面開展成本和效益分析(包括直接經(jīng)濟效益和其他間接效益)，以確保企業(yè)能夠高效參與其中并獲得合理的效益回報。其次，考慮到棚戶區(qū)改造項目投資回報率較低的實際情況，在保障項目實施進度、質(zhì)量等前提下，應進一步提升成本精細化管理水平，從預測、決策、計劃控制、核算、考核等環(huán)節(jié)進行科學管理，為實現(xiàn)投資回報提供有利保障。最后，在參與過程中應與政府之間建立科學合理的利益共享機制，有效維護企業(yè)的自身利益，例如：在協(xié)議簽訂時，通過設定相應的利益分配條款，在明確責、權、利的基礎上，對項目整體收益進行有效平衡。

(2)進一步提升風險識別與管控力度。由于棚戶區(qū)改造是一項系統(tǒng)的工作，其風險具有多樣性和復雜性。企業(yè)在參與前期需對各種風險進行識別、評估，結合風險特點制定相應的解決方案；在實施過程中，需進一步對相關風險進行預防和控制，制定相應的風險應急措施，以確保項目的順利推進。同時，企業(yè)與政府之間應建立公平合理的風險分擔機制，通過科學的風險分配，明確雙方所承擔的風險，一般情況下，政府承擔政策、法律方面的風險，企業(yè)承擔經(jīng)濟風險等。

(3)進一步細化和完善棚戶區(qū)改造的相關政策規(guī)定。雖然國家出臺了相關政策鼓勵企業(yè)參與棚戶改造，但相關規(guī)定較為宏觀，尚未形成系統(tǒng)的政策體系。因此，建議進一步細化和完善棚戶區(qū)改造的相關政策規(guī)定。一方面，通過制定合理可行的實施辦法，以明確企業(yè)和政府在棚戶區(qū)改造中的權利、義務，及雙方的職責范圍和職能界定等，如：由企業(yè)負責棚戶區(qū)改造項目的投資、安置房建設等工作，政府負責監(jiān)管及制定相關政策規(guī)定等；另一方面，通過明確管理程序和獎懲機制，規(guī)范企業(yè)和政府的合作行為，為棚戶區(qū)改造提供良好的制度環(huán)境。

4 結 語

棚戶區(qū)改造項目是國家保障性安居工程的重要內(nèi)容，對提高群眾生活質(zhì)量、帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、促進社會和諧穩(wěn)定都具有十分重要的意義。近年來，國家不斷加快推進棚戶區(qū)改造，出臺了多項政策鼓勵企業(yè)參與其中。在此背景下，國企利用自身優(yōu)勢參與棚戶區(qū)改造工作，具備良好的可行性。但是在參與過程中，企業(yè)也將面臨經(jīng)濟、政策等諸多風險，通過相應的措施確保風險可控，從而有效維護企業(yè)的權益，促進企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。