●馬海濤 郝曉婧

改革開(kāi)放四十年以來(lái)，隨著對(duì)社會(huì)主義與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)、政府與人民之間關(guān)系認(rèn)識(shí)的不斷深入，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了根本性變化。一方面，傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制退出了歷史舞臺(tái)；另一方面，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立并不斷完善。由于這一改革在不同發(fā)展時(shí)期呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)與表現(xiàn)形式，財(cái)稅體制也隨之經(jīng)歷了從“包干制”，到“分稅制”，再到“公共財(cái)政框架”，及至“現(xiàn)代財(cái)政制度”的一系列變革。在這一過(guò)程中，一方面，為了推動(dòng)財(cái)稅改革的順利實(shí)施，保障國(guó)家日常財(cái)政管理的有序進(jìn)行，作為支撐財(cái)政的約束機(jī)制和控制機(jī)制，財(cái)政監(jiān)督始終服從和服務(wù)于各個(gè)時(shí)期財(cái)稅改革和財(cái)政發(fā)展的具體要求，并為其保駕護(hù)航，積極預(yù)防和控制改革過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)，不僅促進(jìn)和保障了各項(xiàng)改革措施的落實(shí)，而且反饋了改革過(guò)程中的問(wèn)題，在不斷糾正偏差的同時(shí)，努力為改革措施的完善提供參考。另一方面，財(cái)政監(jiān)督的地位和作用也得到了不斷的提高，監(jiān)督的科學(xué)性、規(guī)范性和法治性得到了不斷的增強(qiáng)。

2013年黨的十八屆三中全會(huì)指出：財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)與重要支柱，國(guó)家治理的現(xiàn)代化離不開(kāi)財(cái)政制度的現(xiàn)代化，由此，以建立現(xiàn)代財(cái)政制度為目標(biāo)的新一輪財(cái)稅體制改革正式拉開(kāi)序幕。2017年黨的十九大報(bào)告又進(jìn)一步指出，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)?“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，從而賦予現(xiàn)代財(cái)政制度新的內(nèi)涵，對(duì)現(xiàn)代財(cái)政制度的建立提出了新的要求?？梢?jiàn)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，財(cái)稅體制改革內(nèi)容和重點(diǎn)也在不斷地豐富和調(diào)整，必須對(duì)財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)容、方式等也進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，才能充分發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督之于財(cái)稅改革的重要作用，這不僅是深化財(cái)稅體制改革，建立現(xiàn)代財(cái)政制度的基本內(nèi)容，更是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，建立現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的內(nèi)在要求，是助力推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保障。

一、回顧篇：四十年來(lái)財(cái)政監(jiān)督的發(fā)展與成就

縱觀改革開(kāi)放四十年來(lái)，我國(guó)的財(cái)政監(jiān)督工作始終緊緊圍繞財(cái)稅體制改革展開(kāi)。作為推動(dòng)改革的內(nèi)部動(dòng)力之一，財(cái)政監(jiān)督不僅確保了改革的順利實(shí)施，并且在這一過(guò)程中得以不斷完善，基本形成了適應(yīng)于我國(guó)國(guó)情的財(cái)政監(jiān)督體系。根據(jù)不同時(shí)期財(cái)稅改革具體內(nèi)容和具體任務(wù)的不同，可將這一段時(shí)期財(cái)政監(jiān)督的發(fā)展細(xì)分為以下三個(gè)階段：

（一）1978年—1992年：“放權(quán)讓利”下財(cái)政監(jiān)督的恢復(fù)與重建

從1978年黨的十一屆三中全會(huì)直到1992年黨的十四大明確提出要建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之前，我國(guó)總體上處于“放權(quán)讓利”“搞活經(jīng)濟(jì)”的恢復(fù)發(fā)展階段。相對(duì)應(yīng)地，財(cái)政管理重點(diǎn)以充分保障社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)為目標(biāo)，圍繞恢復(fù)重建、增加財(cái)政收入、實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡而展開(kāi)。財(cái)稅體制改革主要也以放權(quán)讓利為特征，財(cái)政體制從高度集中的“統(tǒng)收統(tǒng)支”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺衷畛燥垺钡呢?cái)政包干制；稅收制度方面，先后于1983年與1984年實(shí)施了兩步“利改稅”，以稅收的形式重新定位和規(guī)范了國(guó)家與國(guó)營(yíng)企業(yè)的分配方式。然而，隨著權(quán)力的不斷下放，各地方、部門(mén)、企業(yè)以及個(gè)人利益主體意識(shí)的逐步形成，帶來(lái)了財(cái)經(jīng)秩序的混亂。為了確保改革的順利推進(jìn)，這一階段財(cái)政監(jiān)督工作主要以嚴(yán)肅財(cái)政紀(jì)律、查補(bǔ)財(cái)政收入、平衡財(cái)政收支為監(jiān)督目標(biāo)，以財(cái)政收入為監(jiān)督內(nèi)容，以企業(yè)為監(jiān)督對(duì)象，以一年一度大檢查為監(jiān)督方式，圍繞以下幾項(xiàng)工作展開(kāi)：

第一，重建財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)。隨著1976年“文化大革命”的宣告結(jié)束，1978年后，經(jīng)國(guó)務(wù)院的總體部署和安排，財(cái)政部及各地相繼恢復(fù)重建了財(cái)政監(jiān)督的專(zhuān)職機(jī)構(gòu)。雖然在接下來(lái)的幾年中，由于國(guó)務(wù)院的機(jī)構(gòu)改革使得財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)又經(jīng)歷了撤銷(xiāo)、恢復(fù)的波折，但與此同時(shí)，也越來(lái)越認(rèn)識(shí)到財(cái)政監(jiān)督專(zhuān)職機(jī)構(gòu)的設(shè)置對(duì)于財(cái)政管理的現(xiàn)實(shí)需要。隨著財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的恢復(fù)與重建，我國(guó)財(cái)政監(jiān)督工作得以進(jìn)一步發(fā)展與加強(qiáng)，為改革開(kāi)放初期經(jīng)濟(jì)秩序的整頓與完善做出了重大貢獻(xiàn)。

第二，恢復(fù)財(cái)政駐廠員制度。1983年和1984年的兩步“利改稅”，一方面調(diào)動(dòng)企業(yè)積極性，激發(fā)市場(chǎng)活力，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展；但另一方面“放權(quán)讓利”也使得多數(shù)中央企業(yè)處于監(jiān)督的“真空地帶”。為了切實(shí)加強(qiáng)國(guó)營(yíng)大中型企業(yè)的財(cái)經(jīng)紀(jì)律，改善經(jīng)營(yíng)管理，提高經(jīng)濟(jì)效益，從1982年開(kāi)始各地逐漸恢復(fù)財(cái)政駐廠員制度，1986年又進(jìn)一步成立中央企業(yè)財(cái)政駐廠員處，并延伸至地市一級(jí)對(duì)企業(yè)實(shí)施就地監(jiān)督，以此自上而下形成了較為系統(tǒng)、完整的監(jiān)管體系，有效加強(qiáng)了財(cái)政對(duì)中央企業(yè)的監(jiān)管。財(cái)政駐廠員制度的恢復(fù)符合特定歷史背景下加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的客觀需要和現(xiàn)實(shí)要求，成為財(cái)政監(jiān)督戰(zhàn)線(xiàn)上的重要組成力量。

第三，開(kāi)展稅收財(cái)務(wù)物價(jià)大檢查。改革開(kāi)放初期，由于財(cái)經(jīng)秩序紊亂、法制建設(shè)滯后，財(cái)政收入“跑冒滴漏”、企業(yè)偷稅漏稅的現(xiàn)象突出，嚴(yán)重影響了財(cái)政收入汲取與財(cái)政收支平衡，阻礙了改革開(kāi)放與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的進(jìn)程。為此，國(guó)務(wù)院成立了稅收、財(cái)務(wù)大檢查辦公室（后更名，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“大檢辦”），決定自1985年起在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展稅收、財(cái)務(wù)、物價(jià)大檢查（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“大檢查”）。從1985年到1997年，“大檢查”共計(jì)歷時(shí)13年，檢查范圍逐步從國(guó)營(yíng)企業(yè)發(fā)展到多種所有制形式的企業(yè)，檢查內(nèi)容逐漸從財(cái)務(wù)、稅收領(lǐng)域擴(kuò)展到外匯、物價(jià)等方面，檢查形式逐步走向規(guī)范化與制度化，有效規(guī)范了財(cái)經(jīng)秩序、確保了財(cái)政收入的及時(shí)入庫(kù)，為“放權(quán)讓利”改革提供了物質(zhì)保障。與財(cái)政駐廠員制度類(lèi)似，“大檢查”這種集中式、突擊式的監(jiān)督方式，有其特定背景下的客觀性與必然性，雖然隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐漸退出了歷史舞臺(tái)，但是為后來(lái)財(cái)政監(jiān)督的日?；?、規(guī)范化奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。

（二）1994年—1998年：“分稅制”下財(cái)政監(jiān)督的健全與發(fā)展

1992年，黨的十四大明確提出要建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。為了構(gòu)建有利于公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)體系，1994年，圍繞經(jīng)濟(jì)體制改革的總體目標(biāo)與具體要求，以“統(tǒng)一稅法，公平稅負(fù)，簡(jiǎn)化稅制，合理分權(quán)”為指導(dǎo)思想，我國(guó)推出了分稅制財(cái)政體制、工商稅制等一系列重大改革舉措，成為新中國(guó)成立后規(guī)模最大、意義深遠(yuǎn)的一場(chǎng)里程碑式的財(cái)稅改革。這一階段，我國(guó)的財(cái)政管理以調(diào)整中央與地方財(cái)政收入分配關(guān)系為重點(diǎn)任務(wù)展開(kāi)，并逐步走上規(guī)范化、科學(xué)化、法治化的道路。與之相對(duì)應(yīng)地，財(cái)政監(jiān)督不僅在體制上初步形成了與分稅制相適應(yīng)的管理體系，而且通過(guò)不斷探索和突破，在內(nèi)容上得以豐富和發(fā)展，不斷推動(dòng)集中式監(jiān)督向日常性監(jiān)督過(guò)渡，基本確立了“專(zhuān)項(xiàng)檢查、財(cái)稅大檢查、日常監(jiān)管”的格局。具體來(lái)看，主要形成了以下幾項(xiàng)進(jìn)展：

第一，通過(guò)機(jī)構(gòu)設(shè)置，初步形成由中央財(cái)政監(jiān)督和地方財(cái)政監(jiān)督組成的、中央與地方獨(dú)立運(yùn)作并相互協(xié)調(diào)的財(cái)政監(jiān)督體系。一方面，為了適應(yīng)分稅制改革的需要，財(cái)政部于1994年政府機(jī)構(gòu)改革中，將原來(lái)的財(cái)政監(jiān)察司、商貿(mào)司中企處以及“大檢辦”合并為財(cái)政監(jiān)督司，統(tǒng)一了財(cái)政監(jiān)督的力量，此后各級(jí)財(cái)政部門(mén)也逐漸健全和完善了相應(yīng)的財(cái)政監(jiān)督制度；另一方面，為規(guī)范財(cái)政收支管理，加強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控能力，財(cái)政部于1995年在原中央企業(yè)財(cái)政駐廠員機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)之上組建了財(cái)政部駐各地的財(cái)政監(jiān)察專(zhuān)員辦事機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步強(qiáng)化了中央財(cái)政的財(cái)政監(jiān)督職能。

第二，針對(duì)突出問(wèn)題，形成“大檢查”與專(zhuān)項(xiàng)檢查相結(jié)合的監(jiān)督方式。分稅制改革后，一年一度的財(cái)政監(jiān)督“大檢查”依然持續(xù)了4年，但是隨著改革的不斷推進(jìn)，這種集中式的“大檢查”難以針對(duì)性解決改革過(guò)程遇到的突出問(wèn)題。因此，這一時(shí)期在“大檢查”的基礎(chǔ)之上，針對(duì)財(cái)政管理中出現(xiàn)的一些重大違法違紀(jì)問(wèn)題，先后組織開(kāi)展了一系列專(zhuān)項(xiàng)檢查，尤以核查預(yù)算外資金、專(zhuān)項(xiàng)資金為主，如1995年的“小金庫(kù)”清查，1996年及1997年對(duì)預(yù)算外資金的清查，1998年對(duì)國(guó)債專(zhuān)項(xiàng)資金的清查等，進(jìn)一步嚴(yán)肅了財(cái)經(jīng)紀(jì)律，規(guī)范了財(cái)政資金使用，有效推動(dòng)改革的順利進(jìn)行。

第三，圍繞財(cái)政管理，不斷擴(kuò)充財(cái)政監(jiān)督的范圍和內(nèi)容。與重在調(diào)整國(guó)家與企業(yè)分配關(guān)系的“利改稅”不同，這一階段，分稅制改革重點(diǎn)以調(diào)整中央與地方財(cái)政分配關(guān)系推進(jìn)，因此，財(cái)政監(jiān)督管理的范圍也逐步由企業(yè)財(cái)務(wù)擴(kuò)展到整個(gè)政府部門(mén)，不僅注重對(duì)企業(yè)的稅務(wù)稽查，同時(shí)強(qiáng)調(diào)對(duì)稅務(wù)部門(mén)的稅收監(jiān)管質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督；監(jiān)督內(nèi)容也逐步從財(cái)政收入轉(zhuǎn)變至收支并舉，在有效遏制財(cái)政收入流失的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金使用的監(jiān)督，以保障資金安全，提升資金的使用效率。

（三）1998年—2013年：“公共財(cái)政框架”下財(cái)政監(jiān)督的優(yōu)化與完善

在分稅制改革取得初步成效后，1998年我國(guó)進(jìn)一步提出要“積極創(chuàng)造條件，盡快建立公共財(cái)政框架”，以建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的、相對(duì)規(guī)范的財(cái)政管理體系。由此，以公共財(cái)政為導(dǎo)向，以“民生財(cái)政”為特征，以預(yù)算管理制度改革和財(cái)政支出管理改革為核心，以?xún)?yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、推進(jìn)部門(mén)預(yù)算和復(fù)式預(yù)算、實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制度和政府采購(gòu)制度改革為重點(diǎn)任務(wù)，我國(guó)的財(cái)稅體制改革邁入了新階段。相對(duì)應(yīng)地，在這一時(shí)期，財(cái)政監(jiān)督的發(fā)展也逐步進(jìn)入優(yōu)化與完善的階段，呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展態(tài)勢(shì)，為主動(dòng)適應(yīng)公共財(cái)政的建設(shè)要求，不斷轉(zhuǎn)變監(jiān)督理念、拓寬監(jiān)督范圍、調(diào)整監(jiān)督重點(diǎn)、轉(zhuǎn)變監(jiān)督方式，逐步融入到財(cái)政運(yùn)行機(jī)制中來(lái)，日益成為財(cái)政管理中的重要組成部分，在保障和促進(jìn)公共財(cái)政改革方面的職能和作用得到越來(lái)越充分的發(fā)揮。

第一，轉(zhuǎn)變財(cái)政監(jiān)督理念，逐步由檢查型監(jiān)督向管理型監(jiān)督過(guò)渡。從本質(zhì)上講，檢查型監(jiān)督是一種對(duì)財(cái)政運(yùn)行結(jié)果進(jìn)行的事后監(jiān)督，我國(guó)自1985年起的稅收財(cái)務(wù)物價(jià)大檢查，以及其他一些突擊性的專(zhuān)項(xiàng)檢查就是以此為主的監(jiān)督模式。但是隨著財(cái)稅改革的不推進(jìn)與完善，此類(lèi)“秋后算賬”型管理模式導(dǎo)致財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政管理相脫節(jié)的弊病越來(lái)越突出，越來(lái)越無(wú)法滿(mǎn)足公共財(cái)政框架下財(cái)稅改革的各項(xiàng)要求，尤其是在財(cái)政支出領(lǐng)域，對(duì)于違規(guī)行為造成的損失，檢查型監(jiān)督往往難以補(bǔ)漏。因此，為了進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政管理，提高財(cái)政監(jiān)督的有效性，從1998年開(kāi)始我國(guó)取消了集中式的“大檢查”，在推進(jìn)公共財(cái)政改革的過(guò)程中，不斷將財(cái)政監(jiān)督融入財(cái)政管理的日常工作中，并貫穿財(cái)政管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，明確了財(cái)政監(jiān)督不是為了監(jiān)督而監(jiān)督，必須緊緊圍繞財(cái)政管理展開(kāi)并及時(shí)進(jìn)行問(wèn)題反饋；不再單純注重事后監(jiān)督，而是注意將事前審核、事中監(jiān)控和事后檢查相結(jié)合，逐步實(shí)現(xiàn)了從檢查型監(jiān)督向管理型監(jiān)督的轉(zhuǎn)變。

第二，拓寬財(cái)政監(jiān)督范圍，調(diào)整財(cái)政監(jiān)督重點(diǎn)。隨著公共財(cái)政框架的逐步建立和完善，財(cái)政監(jiān)督的范圍逐步轉(zhuǎn)向財(cái)政管理的方方面面。在收入監(jiān)督方面，不再單純監(jiān)督檢查納稅人，而是將稅收、非稅收入征繳部門(mén)和單位都納入到財(cái)政監(jiān)督范圍中來(lái)，并且還加強(qiáng)了對(duì)非稅收入的監(jiān)督；在支出監(jiān)督方面，隨著部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付制度、政府采購(gòu)等公共財(cái)政改革的推進(jìn)，財(cái)政監(jiān)督逐步從以查補(bǔ)收入為主轉(zhuǎn)變到監(jiān)督財(cái)政收支的運(yùn)行上來(lái)，支出監(jiān)督被擺在了財(cái)政監(jiān)督工作的重要位置，財(cái)政支出監(jiān)督的內(nèi)容不斷充實(shí)，財(cái)政監(jiān)督逐漸融入財(cái)政支出管理的各個(gè)環(huán)節(jié)中。另外，除了繼續(xù)重視對(duì)財(cái)政資金安全性、合規(guī)性的監(jiān)督外，還強(qiáng)調(diào)對(duì)財(cái)政資金有效性的監(jiān)督。

第三，轉(zhuǎn)變財(cái)政監(jiān)督方式，逐步形成日常監(jiān)督檢查與專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督檢查相結(jié)合的監(jiān)督模式。公共財(cái)政框架確立以來(lái)，隨著監(jiān)督理念由檢查型向管理型的過(guò)渡，財(cái)政日常性監(jiān)督模式逐步確立。但是隨著各項(xiàng)改革的推進(jìn)，財(cái)政管理又不斷暴露出新的熱點(diǎn)和難點(diǎn)，因此為解決此類(lèi)重大問(wèn)題，在日常監(jiān)督的基礎(chǔ)之上又極具針對(duì)性地開(kāi)展了部分專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督檢查，及時(shí)反映了改革過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，為改革的順利推進(jìn)提供了重要參考。比如，組織開(kāi)展的部分部門(mén)二級(jí)預(yù)算審核、國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)資金審核、部分專(zhuān)項(xiàng)資金審核監(jiān)督等，有效保障了我國(guó)財(cái)政支出改革的順利推進(jìn)；對(duì)中央部門(mén)銀行賬戶(hù)管理以及中央部門(mén)預(yù)算外資金管理進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)核查，對(duì)預(yù)算單位銀行賬戶(hù)進(jìn)行審批，為實(shí)行部門(mén)預(yù)算奠定了基礎(chǔ)；對(duì)地方自行制定稅收“先征后返”政策情況、“免抵退”政策執(zhí)行、重點(diǎn)行業(yè)稅收征管質(zhì)量、國(guó)庫(kù)部門(mén)管理中央預(yù)算收入等進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)檢查，確保了財(cái)稅政策的有效性，為財(cái)稅政策的進(jìn)一步完善提供了依據(jù)，等等。

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)首次提出了建立現(xiàn)代財(cái)政制度，由此新一輪財(cái)稅體制改革正式拉開(kāi)序幕，財(cái)政監(jiān)督也隨之進(jìn)入了發(fā)展的新階段。2017年黨的十九大報(bào)告又進(jìn)一步指出，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)?“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，從而賦予現(xiàn)代財(cái)政制度新的內(nèi)涵，對(duì)財(cái)政監(jiān)督工作提出了新的要求?；仡欉^(guò)去，展望未來(lái)，當(dāng)前面對(duì)財(cái)政監(jiān)督改革中的種種難題和現(xiàn)實(shí)困境，必須充分認(rèn)識(shí)到新一輪財(cái)稅體制改革對(duì)財(cái)政監(jiān)督提出的新要求，認(rèn)真總結(jié)以往的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮好財(cái)政監(jiān)督在改革過(guò)程中的支撐性作用。

二、展望篇：現(xiàn)代財(cái)政制度框架下的財(cái)政監(jiān)督

（一）科學(xué)把握現(xiàn)代財(cái)政制度的內(nèi)涵

長(zhǎng)久以來(lái)，對(duì)于財(cái)稅體制改革的認(rèn)識(shí)多是將其視為經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)和重要組成部分，圍繞經(jīng)濟(jì)改革的總體目標(biāo)進(jìn)行財(cái)稅領(lǐng)域的規(guī)劃部署。而黨的十八屆三中全會(huì)指出：“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)與重要支柱”“科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障”，首次把財(cái)政職能與國(guó)家治理能力相聯(lián)系，將財(cái)政的作用提升至國(guó)家治理的層面，將財(cái)稅體制改革的支柱性作用上升至改革全局。如果說(shuō)1994年分稅制改革和1998年構(gòu)建公共財(cái)政體系是為了加強(qiáng)國(guó)家管理能力、建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)財(cái)稅體系，那么建立現(xiàn)代財(cái)政制度則是為了提升國(guó)家治理能力、建立與社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)相匹配的財(cái)稅體系，關(guān)鍵基點(diǎn)在于“治理”二字。這也就是說(shuō)，在現(xiàn)代財(cái)政制度的框架下，財(cái)政不僅是政府參與和調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的有效手段，更作為體現(xiàn)國(guó)家治理能力與治理水平的重要標(biāo)志，成為建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的重要內(nèi)容；深化財(cái)稅體制改革不僅要適應(yīng)于經(jīng)濟(jì)體制改革的總體部署，更要從全面深化改革的全局來(lái)認(rèn)識(shí)和規(guī)劃。

（二）現(xiàn)代財(cái)政制度框架下對(duì)財(cái)政監(jiān)督的再認(rèn)識(shí)

現(xiàn)代財(cái)政制度涉及財(cái)政管理和財(cái)稅改革的方方面面。作為支撐財(cái)政的約束機(jī)制和控制機(jī)制，隨著新一輪財(cái)稅體制改革的逐步展開(kāi)，財(cái)政監(jiān)督的目標(biāo)和內(nèi)容也隨之發(fā)生變化。改革開(kāi)放四十年的歷史經(jīng)驗(yàn)證明，在各個(gè)時(shí)期財(cái)政監(jiān)督始終能服從和服務(wù)于財(cái)稅改革和財(cái)政發(fā)展的具體要求，不僅促進(jìn)和保障了各項(xiàng)改革措施的落實(shí)，而且及時(shí)反饋改革過(guò)程中存在的問(wèn)題，努力為改革措施的完善提供參考。當(dāng)前在現(xiàn)代財(cái)政制度的框架下，尤其是黨的十九大以來(lái)，社會(huì)主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)變，我國(guó)發(fā)展進(jìn)入新的歷史方位，財(cái)政的職能定位發(fā)生了深刻變化。與之相適應(yīng)，為更好地發(fā)揮好財(cái)政監(jiān)督的重要作用，更好地服務(wù)于財(cái)政、服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)、服務(wù)于國(guó)家發(fā)展大局，必須科學(xué)把握現(xiàn)代財(cái)政制度內(nèi)涵，在此基礎(chǔ)上緊緊圍繞建立現(xiàn)代財(cái)政制度對(duì)財(cái)政監(jiān)督提出的各項(xiàng)要求，重新認(rèn)識(shí)和定位財(cái)政監(jiān)督，為加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度保駕護(hù)航。

總體上看，一方面，要從國(guó)家治理層面認(rèn)識(shí)財(cái)政監(jiān)督。財(cái)政監(jiān)督作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，其職能定位已提升到國(guó)家治理的層面。相應(yīng)地，財(cái)政監(jiān)督的定位也應(yīng)隨之變化，要將財(cái)政監(jiān)督也置于國(guó)家治理的高度來(lái)進(jìn)行全面衡量，綜合考慮。另一方面，要從現(xiàn)代財(cái)政制度認(rèn)識(shí)財(cái)政監(jiān)督。建立現(xiàn)代財(cái)政制度是黨中央立足全局、面向未來(lái)提出的重要戰(zhàn)略思想?，F(xiàn)代財(cái)政制度要求建立法治、公開(kāi)、透明的財(cái)政制度，更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾利益最大化。財(cái)政監(jiān)督作為財(cái)政政策有效落實(shí)的重要保障，如何嵌入現(xiàn)代預(yù)算制度中，進(jìn)一步打牢現(xiàn)代財(cái)政制度的基石是當(dāng)前形勢(shì)下的重要命題。

具體來(lái)看，建立現(xiàn)代財(cái)政制度對(duì)財(cái)政監(jiān)督提出了新的要求：

1、現(xiàn)代財(cái)政制度要求財(cái)政監(jiān)督全面化。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)與重要支柱，因此，從推進(jìn)國(guó)家治理能力與治理體系現(xiàn)代化、提升國(guó)家治理水平的角度出發(fā)，重在強(qiáng)調(diào)財(cái)政之于改革全局的戰(zhàn)略性意義，更進(jìn)一步地要求在財(cái)政監(jiān)督領(lǐng)域全面拓寬其內(nèi)容范圍。

（1）財(cái)政監(jiān)督主體的全面化。要清晰定位現(xiàn)代財(cái)政制度下的監(jiān)督主體，首先必須正確認(rèn)識(shí)財(cái)政監(jiān)督的概念。從內(nèi)涵上看，財(cái)政監(jiān)督有狹義和廣義之分，它們都是指財(cái)政監(jiān)督主體對(duì)財(cái)政管理過(guò)程中政府的行為活動(dòng)以及財(cái)政資金的使用進(jìn)行監(jiān)督，區(qū)別在于狹義的財(cái)政監(jiān)督以財(cái)政部門(mén)為主體，而廣義的財(cái)政監(jiān)督主體不僅包括財(cái)政部門(mén)，還包括人大、政府、審計(jì)、社會(huì)公眾等。從目前的財(cái)政實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)的財(cái)政監(jiān)督屬于以各級(jí)財(cái)政部門(mén)為主體的狹義的財(cái)政監(jiān)督。然而，財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的方方面面，宏觀上影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)的整體運(yùn)行，中觀上影響公共資源的有效配置，微觀上影響市場(chǎng)主體的行為活動(dòng)。因此，現(xiàn)代財(cái)政制度框架下，應(yīng)從更為寬泛的意義上去認(rèn)識(shí)和定位財(cái)政監(jiān)督，將其視為一個(gè)綜合性、多層次、全方位的管理體系，相對(duì)應(yīng)地，財(cái)政監(jiān)督主體也不能僅限于原來(lái)的財(cái)政監(jiān)督專(zhuān)職機(jī)構(gòu)或是財(cái)政部門(mén)內(nèi)部機(jī)構(gòu)，而應(yīng)受到來(lái)自立法機(jī)關(guān)、行政部門(mén)、財(cái)政、審計(jì)、媒體、社會(huì)公眾等在內(nèi)的全面性監(jiān)督。

（2）財(cái)政監(jiān)督范圍的全面化。財(cái)政監(jiān)督作為保障和支撐財(cái)政運(yùn)行的機(jī)制體制，應(yīng)伴隨和貫穿整個(gè)財(cái)政管理過(guò)程。當(dāng)前，隨著財(cái)政監(jiān)督理念逐步由檢查型監(jiān)督向管理型監(jiān)督過(guò)渡，財(cái)政監(jiān)督的重點(diǎn)也逐步由事后環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)向事前、事中、事后各個(gè)環(huán)節(jié)，但總體來(lái)看依然呈現(xiàn)重事后監(jiān)督、輕過(guò)程監(jiān)督，并且監(jiān)督結(jié)果難以應(yīng)用的現(xiàn)狀。因此在現(xiàn)代財(cái)政制度的框架下，要更加注重財(cái)政監(jiān)督在范圍上的全面性，突出強(qiáng)調(diào)財(cái)政監(jiān)督實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政運(yùn)行事前、事中、事后的全過(guò)程監(jiān)控，尤其以預(yù)算監(jiān)督為重點(diǎn)，形成“預(yù)算編制有目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控，預(yù)算評(píng)價(jià)有反饋，反饋結(jié)果有應(yīng)用”全過(guò)程監(jiān)督。其中，事前階段主要是對(duì)預(yù)算目標(biāo)的監(jiān)督，要求各預(yù)算部門(mén)能根據(jù)自身的職能定位合理設(shè)置績(jī)效目標(biāo)，并以此安排預(yù)算支出；事中階段主要是對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行跟蹤管理，要求各部門(mén)在預(yù)算執(zhí)行階段對(duì)績(jī)效目標(biāo)運(yùn)行情況進(jìn)行跟蹤，以發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并及時(shí)糾正；事后階段主要是對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，要求財(cái)政監(jiān)督主體對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行或預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)價(jià)與分析，并對(duì)結(jié)果進(jìn)行應(yīng)用。

（3）財(cái)政監(jiān)督內(nèi)容的全面化?，F(xiàn)代財(cái)政制度框架下，財(cái)政監(jiān)督應(yīng)貫穿整個(gè)財(cái)政管理過(guò)程，不僅要求其在范圍上對(duì)財(cái)政管理實(shí)施全過(guò)程監(jiān)督，并且強(qiáng)調(diào)其在內(nèi)容上的全面性，對(duì)財(cái)政運(yùn)行實(shí)現(xiàn)全方位監(jiān)控。這就要求財(cái)政監(jiān)督在內(nèi)容上應(yīng)涵蓋政府的全部財(cái)政收支活動(dòng)，實(shí)行全口徑監(jiān)督。《預(yù)算法》修訂之前，財(cái)政監(jiān)督的對(duì)象主要是一般公共預(yù)算，2014年《預(yù)算法》明確將預(yù)算分為一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算以及社會(huì)保障基金預(yù)算，提出實(shí)施全口徑預(yù)算的要求。因此，現(xiàn)代預(yù)算制度作為現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)，全口徑預(yù)算管理成為建立現(xiàn)代財(cái)政制度的基本前提，現(xiàn)代財(cái)政監(jiān)督體系又作為現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成部分，要求財(cái)政監(jiān)督在內(nèi)容上實(shí)現(xiàn)全口徑監(jiān)督。未來(lái)隨著財(cái)稅體制改革的不斷推進(jìn)，可能進(jìn)一步將政府基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算并入一般公共預(yù)算，將債務(wù)預(yù)算納入預(yù)算監(jiān)督范疇，財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)容也應(yīng)隨之進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

（4）財(cái)政監(jiān)督方式的全面化。建立與社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)相匹配的現(xiàn)代財(cái)政制度，同樣要求在財(cái)政治理方式上實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。隨著科學(xué)發(fā)展的日新月異，以“互聯(lián)網(wǎng)+”為代表的先進(jìn)技術(shù)已逐漸普及至財(cái)政管理的各個(gè)領(lǐng)域，極大提升了財(cái)稅部門(mén)的行政效率。因此，對(duì)于管理成本本就偏高的財(cái)政監(jiān)督來(lái)說(shuō)，建立現(xiàn)代財(cái)政監(jiān)督體系要求在其原有監(jiān)督方式的基礎(chǔ)之上，結(jié)合現(xiàn)代化信息技術(shù)，進(jìn)一步完善和創(chuàng)新財(cái)政監(jiān)督方式，以提高財(cái)政監(jiān)督的時(shí)效性。

2、現(xiàn)代財(cái)政制度要求財(cái)政監(jiān)督法治化。根據(jù)聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署（UNDP）和全球治理委員會(huì)（CDD）的界定，“法治化”（Rule of Law）作為體現(xiàn)現(xiàn)代國(guó)家治理能力的要素之一，成為現(xiàn)代財(cái)政制度的基本特征，進(jìn)一步對(duì)財(cái)政監(jiān)督也提出了法治化要求。

從理論上看，“法治”重在強(qiáng)調(diào)一個(gè)國(guó)家處于依法治理的狀態(tài)，其內(nèi)涵主要包括：第一，擁有完備的法律法規(guī)及制度安排，即通常所說(shuō)的“法制”；第二，擁有健全的機(jī)制體制使法律制度得以正確適用和自覺(jué)遵守。相對(duì)應(yīng)地，具體到財(cái)政監(jiān)督領(lǐng)域，其行為的法治化一方面要求提高立法層級(jí)、推進(jìn)財(cái)政監(jiān)督的法制化建設(shè)，提升財(cái)政監(jiān)督工作的權(quán)威性；另一方面要求建立起規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)政監(jiān)督程序，通過(guò)對(duì)財(cái)政監(jiān)督目標(biāo)、內(nèi)容、方式、流程、責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)化，確保財(cái)政監(jiān)督工作程序正義。

從我國(guó)的財(cái)政實(shí)踐來(lái)看，改革開(kāi)放四十年來(lái)，隨著“法治”理念的不斷深入，財(cái)政監(jiān)督的法治建設(shè)得以不斷推進(jìn)，當(dāng)前已初步形成以由國(guó)務(wù)院、財(cái)政部及地方政府部門(mén)頒發(fā)的全國(guó)性或地方性行政法規(guī)、暫行條例為主，相關(guān)法律制度為輔的財(cái)政監(jiān)督法律制度框架體系，但總體而言，法治化建設(shè)依然任重道。首先，法制建設(shè)尚不健全。一方面體現(xiàn)為立法層級(jí)較低。作為構(gòu)成財(cái)政監(jiān)督法制體系的主體，各類(lèi)規(guī)范性文件，如2004年國(guó)務(wù)院頒布的《財(cái)政違法行為處罰處分條例》，2012年財(cái)政部頒布的《財(cái)政部門(mén)監(jiān)督辦法》等，雖對(duì)財(cái)政監(jiān)督進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定，但在立法層級(jí)上依然屬于政府部門(mén)的行政法規(guī)和暫行條例，削弱了財(cái)政監(jiān)督的法律權(quán)威。另一方面體現(xiàn)在法律約束力上。財(cái)政監(jiān)督法制體系中真正上升到法律層面的僅在部分法律的部分條款中得以體現(xiàn)，如《預(yù)算法》第二十條、二十一條、八十三條，第二十二條、二十三條、八十七條，第三十五條、八十八條分別賦予各級(jí)人民代表大會(huì)及常務(wù)委員會(huì)、各級(jí)政府、各級(jí)財(cái)政部門(mén)以預(yù)算監(jiān)督的相應(yīng)職權(quán)。但此類(lèi)法律規(guī)定大多僅對(duì)財(cái)政監(jiān)督進(jìn)行了原則性表述，法律約束力較弱。其次，財(cái)政監(jiān)督程序不盡規(guī)范。在我國(guó)的財(cái)政管理實(shí)踐中，財(cái)政監(jiān)督領(lǐng)域往往存在著“人治”大于“法治”的現(xiàn)象，部分政府和部門(mén)無(wú)視規(guī)定，在懲處等環(huán)節(jié)上實(shí)行“自由裁量”，一定程度上降低了財(cái)政監(jiān)督的執(zhí)法力度，削弱了財(cái)政監(jiān)督的權(quán)威性。究其原因，根本在于財(cái)政監(jiān)督程序不盡規(guī)范。從上述相關(guān)法律法規(guī)的梳理中也可以看出，法律層面的制度安排大多僅賦予相應(yīng)機(jī)構(gòu)以財(cái)政監(jiān)督的權(quán)利，但并未對(duì)財(cái)政監(jiān)督部門(mén)設(shè)置、工作流程、監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督方式、懲處機(jī)制等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定；規(guī)范性文件雖涉及上述相關(guān)內(nèi)容，但是鑒于其立法層級(jí)較低，加之違反規(guī)定后的懲罰機(jī)制不甚明確，在實(shí)際操作中存在隨意性較大的問(wèn)題。

因此，當(dāng)前面對(duì)我國(guó)財(cái)政監(jiān)督法治化存在的突出問(wèn)題，在現(xiàn)代財(cái)政制度框架下，要進(jìn)一步推進(jìn)和加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督法治化建設(shè)。一方面，通過(guò)立法機(jī)關(guān)立法的形式對(duì)財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)職權(quán)、監(jiān)督主體、監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督方式等要素進(jìn)行清晰界定，并適時(shí)根據(jù)社會(huì)發(fā)展需要調(diào)整具體內(nèi)容，在條件成熟的情況下，建立起一部專(zhuān)門(mén)的《財(cái)政法》或《財(cái)政監(jiān)督法》，用以指導(dǎo)日常財(cái)政監(jiān)督工作，不斷完善財(cái)政監(jiān)督的法制化建設(shè)。另一方面，依托于法律建立起較為規(guī)范的財(cái)政監(jiān)督程序，不僅要重視監(jiān)督環(huán)節(jié)上的完整性，明確界定事前、事中、事后環(huán)節(jié)的監(jiān)督范圍和內(nèi)容，并且強(qiáng)調(diào)監(jiān)督程序上的規(guī)范性，對(duì)工作流程、處罰機(jī)制、人事任免等都明確加以規(guī)定。

3、現(xiàn)代財(cái)政制度要求財(cái)政監(jiān)督績(jī)效化。黨的十九大報(bào)告基于中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代的歷史方位，面對(duì)人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的社會(huì)主要矛盾，提出了“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度”的要求，其中“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”，突出強(qiáng)調(diào)了預(yù)算制度的績(jī)效管理，從而進(jìn)一步對(duì)以預(yù)算監(jiān)督為核心的財(cái)政監(jiān)督提出了績(jī)效化的要求。

從內(nèi)涵上看，建立現(xiàn)代財(cái)政制度要求實(shí)施財(cái)政績(jī)效監(jiān)督，是源自于國(guó)家治理“問(wèn)責(zé)制”（Accountability）和“回應(yīng)性”（Responsiveness）的要求。“問(wèn)責(zé)制”強(qiáng)調(diào)政府部門(mén)必須依法履行自己的職責(zé)，并對(duì)公民負(fù)責(zé)；“回應(yīng)性”作為“問(wèn)責(zé)制”的延伸，強(qiáng)調(diào)政府部門(mén)必須為自己的行為進(jìn)行解釋?zhuān)⒓皶r(shí)反應(yīng)公民要求。因此從這個(gè)意義上講，財(cái)政績(jī)效監(jiān)督包含兩層含義：第一，要以提高財(cái)政資金使用效益與政府財(cái)政行為效率為目標(biāo)，在合規(guī)性監(jiān)督的基礎(chǔ)之上，進(jìn)行有效性監(jiān)督；第二，將財(cái)政監(jiān)督結(jié)果予以應(yīng)用。

從我國(guó)財(cái)政實(shí)踐來(lái)看，隨著績(jī)效管理理念的不斷深入，尤其是2014年新修訂的《預(yù)算法》將預(yù)算績(jī)效管理的地位提升至法律層面，以預(yù)算績(jī)效監(jiān)督為核心的財(cái)政績(jī)效監(jiān)督進(jìn)入了發(fā)展的新階段，近年來(lái)取得了重大成就。然而，在其績(jī)效化過(guò)程中依然存在一些問(wèn)題有待進(jìn)一步完善。第一，重事后監(jiān)督，輕全過(guò)程監(jiān)督。當(dāng)前財(cái)政監(jiān)督在財(cái)政績(jī)效管理中仍然主要采取事后介入的形式，尚未完全建立起以預(yù)警、預(yù)防為目的的事前監(jiān)督體系和以跟蹤、防范為目的的事中監(jiān)督體系。第二，重合規(guī)性監(jiān)督，輕有效性監(jiān)督。在普遍“重資金分配”、“輕資金效果”的傳統(tǒng)預(yù)算管理思維模式下，大多數(shù)財(cái)政監(jiān)督工作的重心主要放在對(duì)資金使用合規(guī)性、安全性的檢查上，對(duì)財(cái)政資金的使用效益有所忽視；第三，績(jī)效監(jiān)督結(jié)果難以應(yīng)用。尚未建立起與下年度預(yù)算安排相聯(lián)系的閉環(huán)式績(jī)效管理，結(jié)果應(yīng)用機(jī)制依然停留在表面獎(jiǎng)懲，甚至形同虛設(shè)。

因此，面對(duì)財(cái)政監(jiān)督績(jī)效化過(guò)程中存在的問(wèn)題，建立現(xiàn)代財(cái)政制度要求進(jìn)一步推動(dòng)財(cái)政監(jiān)督與績(jī)效化管理相結(jié)合。一方面，財(cái)政績(jī)效監(jiān)督以財(cái)政監(jiān)督全面化為前提。在范圍上要求覆蓋財(cái)政管理事前、事中、事后的各個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算等各個(gè)過(guò)程實(shí)施全過(guò)程監(jiān)督。在內(nèi)容上要求實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府財(cái)政資金的全覆蓋，不僅要實(shí)現(xiàn)財(cái)政績(jī)效監(jiān)督在五級(jí)政府的全覆蓋，并且強(qiáng)調(diào)納入績(jī)效監(jiān)督的財(cái)政資金要從一般公共預(yù)算擴(kuò)展到其他 “三本預(yù)算”。另一方面，財(cái)政績(jī)效監(jiān)督以提升資金使用效益與財(cái)政運(yùn)行效率為目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)有效性監(jiān)督，尤其是對(duì)于財(cái)政資金來(lái)說(shuō)，要實(shí)現(xiàn)從以往重在對(duì)資金撥付是否合規(guī)、使用是否符合既定支出進(jìn)度的合規(guī)性監(jiān)督向合規(guī)性與有效性監(jiān)督并重的轉(zhuǎn)變，更加注重財(cái)政資金帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益。與此同時(shí)，財(cái)政績(jī)效監(jiān)督強(qiáng)調(diào)監(jiān)督結(jié)果的應(yīng)用，不僅要對(duì)違規(guī)行為進(jìn)行事后懲處，并且注重將結(jié)果用于指導(dǎo)未來(lái)的財(cái)政安排與規(guī)劃。對(duì)于績(jī)效結(jié)果好的部門(mén)，應(yīng)通過(guò)公開(kāi)表?yè)P(yáng)或增加下一年預(yù)算安排等方式適當(dāng)給予激勵(lì)；對(duì)于績(jī)效結(jié)果差的部門(mén)，則應(yīng)通過(guò)通報(bào)批評(píng)或縮減下一年預(yù)算安排等方式予以警告，嚴(yán)重者應(yīng)及時(shí)進(jìn)行調(diào)整或取消。■

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