董澤輝

(水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院，北京100110)

0 引 言

大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置是一項浩大的系統(tǒng)工程，不僅對當(dāng)?shù)氐纳鐣?jīng)濟(jì)產(chǎn)生較大影響，而且投資巨大，工作難度大。為規(guī)范、有序地完成好大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置這項繁雜的工作，參與征地補償和移民安置工作的各有關(guān)單位、組織和個人，都需要簽訂相關(guān)的協(xié)議、合同。例如，《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》第二十七條就規(guī)定了“大中型水利水電工程開工前，項目法人應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的移民安置規(guī)劃，與移民區(qū)和移民安置區(qū)所在的省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者市、縣人民政府簽訂移民安置協(xié)議；簽訂協(xié)議的省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者市人民政府，可以與下一級有移民或者移民安置任務(wù)的人民政府簽訂移民安置協(xié)議”。由于不同階段，不同主體簽署的協(xié)議、合同數(shù)量眾多，本文淺析如何認(rèn)識征地移民過程中簽署協(xié)議、合同的重要性，如何利用協(xié)議、合同的屬性推動征地移民合法、合規(guī)的進(jìn)行的重要性。

1 所涉協(xié)議、合同的種類

1.1 根據(jù)協(xié)議或合同的類型劃分

首先，根據(jù)合同在法律上是否賦予特定的名稱劃分為有名合同與無名合同。凡法律賦予一個特定的名稱并規(guī)定其內(nèi)容的合同，稱為有名合同。有名合同又稱典型合同或列名合同。無名合同是指法律未賦予特定名稱的合同，又稱非典型合同。

大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置工作過程中，不僅會大量用到無名合同；同時，不同的項目中也會用到下列有名合同。即：買賣合同，供用電、水、氣、熱合同，贈與合同，借款合同，租賃合同，融資租賃合同，承攬合同，建設(shè)工程合同，運輸合同，技術(shù)合同，保管合同，倉儲合同，委托合同，等等。

1.2 根據(jù)協(xié)議、合同不同階段劃分

根據(jù)項目所處的階段、簽訂協(xié)議或合同的主體以及協(xié)議或合同的種類不同，在整個大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置工作過程中，各階段劃分可能涉及到的協(xié)議、合同大致如下：

(1)前期規(guī)劃設(shè)計階段：①項目主管單位或項目法人與勘測規(guī)劃設(shè)計單位簽訂的合同或協(xié)議；②項目主管單位或項目法人與有關(guān)單位簽訂的技術(shù)咨詢合同；③項目主管單位或項目法人與有關(guān)單位簽訂的專業(yè)項目技術(shù)服務(wù)合同。

(2)征地補償和移民安置實施階段：①項目法人與移民區(qū)和移民安置區(qū)所在的省人民政府或者市、縣人民政府簽訂的移民安置協(xié)議；②省人民政府或者市人民政府，與下一級有移民或者移民安置任務(wù)的人民政府簽訂的移民安置協(xié)議；③縣級人民政府與村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會簽訂的協(xié)議；④移民區(qū)縣級人民政府、接收地縣級人民政府與移民共同簽訂的協(xié)議；⑤項目法人、地方人民政府或移民主管部門與監(jiān)督評估單位簽訂的移民監(jiān)督評估合同；⑥移民實施機(jī)構(gòu)與移民訂立安置協(xié)議；⑦項目法人或項目實施單位與設(shè)計單位簽訂的技施階段設(shè)計合同；⑧專項復(fù)建、補償協(xié)議；⑨文物保護(hù)合同；⑩庫底清理合同；基礎(chǔ)設(shè)施施工、單項監(jiān)理合同；統(tǒng)建房建設(shè)、建筑拆除合同；勘測定界服務(wù)，臨時、永久界樁埋設(shè)合同；臨時用地協(xié)議、臨時用地復(fù)墾合同；安全保衛(wèi)合同；項目法人與社會對口支援移民的社團(tuán)、單位訂立的意向協(xié)議書、協(xié)議。

1.3 征地補償和移民安置后期

征地補償和移民安置后期是指下閘蓄水、驗收、生產(chǎn)恢復(fù)階段。它包括：①檔案印刷、裝訂合同；②滑坡塌岸處理協(xié)議；③后期扶持協(xié)議；④特殊困難戶扶持協(xié)議。

2 協(xié)議、合同的性質(zhì)

大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置活動中所涉及的協(xié)議、合同概念比較寬泛，并不是嚴(yán)格意義上的合同，而是廣義的“合同”。它既包括了嚴(yán)格法律意義上的合同，也包括了行政范圍內(nèi)的目標(biāo)任務(wù)書、計劃文件等。

《中華人民共和國合同法》所稱的合同是平等主體的自然人、法人、其他組織之間設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議。民事權(quán)利可以分為人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)；大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置活動中所涉及的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系，主要是指財產(chǎn)關(guān)系，也可理解為債權(quán)債務(wù)關(guān)系。

大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置活動中所簽訂的，只要是平等主體簽訂的，如項目法人簽訂的，勘測、規(guī)劃、設(shè)計單位簽訂的，各類施工企業(yè)簽訂的，移民戶、移民個人、個體工商戶、農(nóng)村承包經(jīng)營戶、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會、供銷合作社等簽訂的，各類工業(yè)企業(yè)、專業(yè)項目產(chǎn)權(quán)單位簽訂的以及社會團(tuán)體、基金會、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)、簽訂的，諸如勘測、規(guī)劃、設(shè)計、技術(shù)咨詢、監(jiān)督評估、施工、采伐、運輸、拆除、專項監(jiān)理、保管、保衛(wèi)、文物保護(hù)、印刷裝訂等，都是《合同法》所指的合同；所有的列名合同也都是《合同法》所指的合同。

關(guān)于《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》第二十七條所說的項目法人與移民區(qū)和移民安置區(qū)所在的省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者市、縣人民政府簽訂的移民安置協(xié)議如何定性，應(yīng)該從簽訂協(xié)議的主體、簽訂協(xié)議的目的、協(xié)議約定的事項等以及締約的過程等幾個方面去分析：首先，項目法人與簽訂移民安置協(xié)議的省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者市、縣人民政府作為簽訂協(xié)議的雙方當(dāng)事人不存在行政隸屬關(guān)系，而是各自獨立平等的民事主體；其次，簽訂協(xié)議的目的是通過建立民事法律關(guān)系約束雙方當(dāng)事人的行為；再次，由于項目法人與簽訂移民安置協(xié)議的省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者市、縣人民政府簽訂協(xié)議的征地補償和移民安置協(xié)議中約定的標(biāo)的物為國家批復(fù)的征地補償和移民安置任務(wù)，約定的費用是國家批復(fù)的概算，使用的是國家批復(fù)的移民資金；最后，當(dāng)事人均以真實意思表示明確表示按照相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)范性文件以及國家批復(fù)的移民安置規(guī)劃設(shè)計規(guī)定的內(nèi)容確立相關(guān)協(xié)議條款，并未受到其他外部強制或者干擾。因此，可以認(rèn)為《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》第二十七條所說的項目法人與移民區(qū)和移民安置區(qū)所在的省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者市、縣人民政府簽訂的移民安置協(xié)議移民安置協(xié)議屬于民事合同。

另外，《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》第三十條第二款規(guī)定：農(nóng)村移民分散安置到本縣內(nèi)其他村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會的，應(yīng)當(dāng)由移民安置村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會與縣級人民政府簽訂協(xié)議，按照協(xié)議安排移民的生產(chǎn)和生活。村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會與縣級人民政府簽訂協(xié)議也屬于《合同法》意義上的合同。

3 以協(xié)議的形式體現(xiàn)的行政行為

按照我國的法律體系，《合同法》屬于民商法；而財政撥款、征收、征用、征購等是政府行使行政管理職權(quán)，屬于行政關(guān)系，適用有關(guān)行政法，不適用合同法。因此，同樣是《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》第二十七條所說的與項目法人簽訂協(xié)議的省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者市人民政府，可以與下一級有移民或者移民安置任務(wù)的人民政府簽訂移民安置協(xié)議則應(yīng)理解為行政管理層面的目標(biāo)任務(wù)，而非《合同法》意義上的合同?！吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》明確省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會和人民政府；而地方各級人民政府是地方各級人民代表大會的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方各級國家行政機(jī)關(guān)。地方各級人民政府必須依法行使行政職權(quán)?？h級以上的地方各級人民政府行使的職權(quán)包括：執(zhí)行上級國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令；領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級人民政府的工作；辦理上級國家行政機(jī)關(guān)交辦的其他事項。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府行使下的職權(quán)包括：執(zhí)行上級國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令；辦理上級人民政府交辦的其他事項。地方各級人民政府又可以根據(jù)工作需要設(shè)立必要的工作部門，自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受上級人民政府主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)。

《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》也規(guī)定移民安置工作實行政府領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、縣為基礎(chǔ)、項目法人參與的管理體制?？h級以上地方人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)大中型水利水電工程移民安置工作的組織和領(lǐng)導(dǎo)；省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定的移民管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)大中型水利水電工程移民安置工作的管理和監(jiān)督。移民區(qū)和移民安置區(qū)縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)移民安置規(guī)劃的組織實施。從目前情況看，很多地方為了規(guī)范、有序、高效地推進(jìn)征地補償和移民安置工作，在報請上一級人民政府批準(zhǔn)后專門成立了移民管理部門，專門負(fù)責(zé)征地補償和移民安置的相關(guān)工作。從《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》的相關(guān)規(guī)定看，上一級人民政府與下一級人民政府簽訂的征地補償和移民安置協(xié)議，包括上一級人民政府的移民管理部門與下一級人民政府的移民管理部門簽訂的征地補償和移民安置協(xié)議，雖然是以協(xié)議的方式明確了征地補償和一面任務(wù)、期限、補償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式等事項，但本質(zhì)上還是屬于行政行為。行政機(jī)關(guān)是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。從根本上說，行政機(jī)關(guān)是執(zhí)法機(jī)關(guān)。依法做出具體行政行為屬于規(guī)定行政法律制度的行政法調(diào)整范圍。

通常，項目法人與移民區(qū)和移民安置區(qū)所在的省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者市、縣人民政府簽訂的移民安置協(xié)議通常稱作《協(xié)議》，而上一級人民政府于下一級人民政府、上一級人民政府的移民管理部門與下一級人民政府的移民管理部門簽訂的征地補償和移民安置協(xié)議通常以《目標(biāo)責(zé)任書》的形式出現(xiàn)。

4 充分發(fā)揮協(xié)議或合同的作用

大中型水利水電工程建設(shè)的移民安置是一項政策性強、利益錯綜復(fù)雜、充滿矛盾糾葛、組織實施困難繁多的艱巨工作，各項工作千頭萬緒、復(fù)雜多變，且容易受環(huán)境、政策、文化的影響。為了應(yīng)對如此繁復(fù)的工作，除了出臺各項政策、文件及建立、健全各項規(guī)章制度、完善各項管理辦法外，簽訂周全的各種協(xié)議、盡量覆蓋所有征地補償與移民安置所涉及的事項，對各種可能出現(xiàn)的狀況都事先做出詳細(xì)、具體的約定，顯得尤為重要。首先，協(xié)議或合同訂立的過程就是促使簽訂協(xié)議或合同的雙方當(dāng)事人，以及政府監(jiān)督、檢查、審計、稽查部門、還有監(jiān)督評估單位，認(rèn)真研究協(xié)議或合同的所有條款、弄清所約定的所有事項是否符合相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章，是否符合有關(guān)的政策，是否滿足相關(guān)規(guī)范的要求，是否是國家批復(fù)的規(guī)劃設(shè)計內(nèi)容，取費標(biāo)準(zhǔn)是否正確，是否符合規(guī)定的程序，等等。尤其是有關(guān)地方人民政府、移民管理機(jī)構(gòu)應(yīng)通過征地補償和移民安置協(xié)議之前，全面收集并充分了解相關(guān)的政策依據(jù)，為協(xié)議的簽訂、履行打下堅實的基礎(chǔ)。其次，在協(xié)議或合同的履行過程中，充分利用協(xié)議、或合同條款，清晰界定當(dāng)事人雙方應(yīng)盡的義務(wù)和享有的權(quán)利，加強過程控制，注重關(guān)鍵節(jié)點的管控，按協(xié)議或合同約定的時間完成協(xié)議或協(xié)議規(guī)定的任務(wù)。

征地補償和移民安置工作不同于一般的建筑工程，因其所涉及的行業(yè)、專業(yè)多，所牽涉的利益面廣，規(guī)劃、實施的周期長，在征地補償和移民安置的過程中往往伴隨著大量的變更或者變更訴求。充分利用所簽訂的協(xié)議或合同的相關(guān)條款，積極、妥善地處理履約過程中的變更，減少矛盾、糾紛，避免工作停滯，規(guī)避引起其他不必要麻煩的風(fēng)險。

在大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置過程中，即便簽有協(xié)議或合同，也很難避免不碰到履行不到位甚至拒絕履行的情況發(fā)生。對于民商法類的糾紛，可以依據(jù)《中華人民共和國合同法》，采取協(xié)商、調(diào)解、訴訟的方式加以解決；對于拖延搬遷或者拒遷的，當(dāng)?shù)厝嗣裾蛘咂湟泼窆芾頇C(jī)構(gòu)可以依據(jù)《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》申請人民法院強制執(zhí)行。對于適用行政法類的協(xié)議，未能按期完成或者完成情況沒有達(dá)到要求的，可以采取行政的手段，依據(jù)目標(biāo)考核管理辦法，通過表彰、獎勵、批評、處罰等措施對相關(guān)單位進(jìn)行獎懲，也可以依據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》通過采取任免、培訓(xùn)、考核和獎懲等措施對有關(guān)工作人員進(jìn)行獎罰。

5 結(jié) 語

重視并充分利用協(xié)議或合同的導(dǎo)向、約束作用，可以為順利、規(guī)范、有序地推進(jìn)大中型水利水電工程的建設(shè)征地補償和移民安置工作，維護(hù)移民合法權(quán)益，保障工程建設(shè)的順利進(jìn)行提供科學(xué)、有效的技術(shù)支撐；因此，正確認(rèn)識、理解大中型水利水電工程的建設(shè)征地補償和移民安置工作所涉協(xié)議、合同的性質(zhì)，對于充分發(fā)揮協(xié)議、合同在征地補償和移民安置工作中的積極作用有著重要的意義。

[1] 國務(wù)院令第679號 大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例[S]．

[2] 中華人民共和國主席令第66號 中華人民共和國民法總則[S]．

[3] 中華人民共和國主席令第33號 中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法[S]．

[4] 中華人民共和國主席令第15號 中華人民共和國合同法[S].

[5] 中華人民共和國主席令第28號 中華人民共和國土地管理法[S]．

[6] 中華人民共和國主席令第73號 中華人民共和國農(nóng)村土地承包法[S]．

[7] 中華人民共和國主席令第37號 中華人民共和國村民委員會組織法[S]．