賈大山交通運(yùn)輸部水運(yùn)科學(xué)研究院副院長(zhǎng)

經(jīng)過長(zhǎng)期發(fā)展，我國(guó)海運(yùn)船隊(duì)規(guī)模已穩(wěn)居世界第三位，以干貨船、液體散貨船和集裝箱船三大船隊(duì)為代表，實(shí)現(xiàn)了大型化和專業(yè)化，抓住海運(yùn)新一輪調(diào)整，船齡結(jié)構(gòu)和大型化水平取得了突破性成就。面對(duì)海運(yùn)發(fā)展新形勢(shì)，應(yīng)進(jìn)一步按照國(guó)防安全船隊(duì)、經(jīng)濟(jì)安全船隊(duì)和商業(yè)船隊(duì)三項(xiàng)要求加強(qiáng)海運(yùn)船隊(duì)建設(shè)，分類細(xì)化發(fā)展政策；提升海運(yùn)協(xié)同創(chuàng)新服務(wù)動(dòng)力、能力，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展；強(qiáng)化船旗政策，提高國(guó)際影響力。

一、構(gòu)筑與其他大國(guó)相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)政策，鼓勵(lì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)

商業(yè)船隊(duì)以參與國(guó)際海運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為目標(biāo)。作為世界海運(yùn)需求第一大國(guó)，海上供應(yīng)鏈的高效率有利于我國(guó)更加充分利用國(guó)際市場(chǎng)、國(guó)際資源，而市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有利于持續(xù)提高海運(yùn)供給的效率。因此，我國(guó)對(duì)商業(yè)船隊(duì)發(fā)展應(yīng)以開放、公平競(jìng)爭(zhēng)為政策導(dǎo)向，參照其他海運(yùn)大國(guó)制定融資和稅收接軌或相當(dāng)經(jīng)濟(jì)政策，制定技術(shù)進(jìn)步政策，激勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新海運(yùn)服務(wù)。

1、融資類政策。發(fā)展海運(yùn)投入大，融資一直是海運(yùn)發(fā)展關(guān)鍵，除股東出資、上市融資和銀行貸款等商業(yè)渠道外，政府通過海運(yùn)融資政策，降低船舶融資成本，鼓勵(lì)海運(yùn)業(yè)發(fā)展。例如，德國(guó)建立了以稅收優(yōu)惠為基礎(chǔ)的最著名的KG船舶融資制度；日本實(shí)施了船舶公團(tuán)、船舶融資利息補(bǔ)貼政策；韓國(guó)設(shè)立了SIC船舶融資政策；新加坡實(shí)行海事金融優(yōu)惠計(jì)劃（MFI），美國(guó)實(shí)行造船差額補(bǔ)貼、資本儲(chǔ)備基金（CRF）和資本建設(shè)基金（CCF），政府融資擔(dān)保等。我國(guó)長(zhǎng)期將海運(yùn)作為一般競(jìng)爭(zhēng)性服務(wù)業(yè)，在融資上主要依靠股東出資、上市融資和銀行貸款，融資成本高于國(guó)際水平，這在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代以及1988～2010年海運(yùn)市場(chǎng)處于長(zhǎng)周期繁榮背景下，其對(duì)海運(yùn)發(fā)展的影響尚不明顯。針對(duì)海運(yùn)市場(chǎng)進(jìn)入新一輪漫長(zhǎng)調(diào)整，海運(yùn)船隊(duì)融資政策進(jìn)行了探索，如2009年在天津成立了船舶產(chǎn)業(yè)基金、2011年在上海成立了航運(yùn)產(chǎn)業(yè)基金，但沒有給予類似德國(guó)KG基金的優(yōu)惠政策，難以解決國(guó)內(nèi)融資成本長(zhǎng)期高于其他海運(yùn)大國(guó)的問題；2014年財(cái)政部、交通運(yùn)輸部、國(guó)家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部聯(lián)合發(fā)布了《老舊運(yùn)輸船舶和單殼油輪報(bào)廢更新中央財(cái)政補(bǔ)助專項(xiàng)資金管理辦法》，是我國(guó)改革開放政策實(shí)施以來(lái)，對(duì)我國(guó)海運(yùn)船隊(duì)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度最大的支持政策，有效推動(dòng)了海運(yùn)船隊(duì)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得了突破性效果。

2、企業(yè)所得稅選擇政策。由于海運(yùn)供需關(guān)系曲線的特殊性、國(guó)際海運(yùn)競(jìng)爭(zhēng)的全球性，為提高海運(yùn)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，主要海運(yùn)國(guó)家相繼建立噸稅制，是一個(gè)企業(yè)所得稅稅額的計(jì)算方式，企業(yè)基于對(duì)海運(yùn)市場(chǎng)的判斷，企業(yè)可選擇按照所得稅稅率繳納或按噸稅計(jì)算的稅額繳納，從而降低企業(yè)所得稅。香港和新加坡雖然沒有實(shí)行噸稅制，但所得稅率較低，且相當(dāng)部分可以申請(qǐng)免稅，實(shí)際所得稅率很低。我國(guó)現(xiàn)行企業(yè)所得稅高達(dá)25%，且沒有對(duì)國(guó)旗船隊(duì)、第三國(guó)運(yùn)輸免稅，稅賦明顯高于其他海運(yùn)大國(guó)，應(yīng)推進(jìn)海運(yùn)噸稅制，形成大體相當(dāng)?shù)亩愘x水平。

3、海員所得稅。與其他行業(yè)相比，海員具有（1）國(guó)際性。國(guó)際航行期間，海員難以享受國(guó)家稅收形成的社會(huì)公共福利。與其他國(guó)家海員同船，受國(guó)際規(guī)則、國(guó)外文化、政治、經(jīng)濟(jì)、法律的影響。（2）離群性。國(guó)際海上航行遠(yuǎn)離祖國(guó)、家鄉(xiāng)、親人、企業(yè)、社會(huì)，犧牲了天倫之樂和社會(huì)交往，處在信息閉塞，缺少陸地支援和親人關(guān)愛，孤獨(dú)性使其在心理、生理上所承受的壓力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于陸地職工。（3）海員所得稅高一直是困擾我國(guó)國(guó)際海運(yùn)發(fā)展的重要因素，和其他海運(yùn)大國(guó)相比，要保證海員同等稅后收入，我國(guó)海運(yùn)企業(yè)實(shí)際支付成本高，現(xiàn)行海員所得稅政策不利于提高我國(guó)海運(yùn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。海運(yùn)具有專業(yè)性、風(fēng)險(xiǎn)性、艱苦性和任重性。因此，為鼓勵(lì)人們從事海運(yùn)工作，均對(duì)海員所得稅實(shí)行優(yōu)惠政策（見表2）。我國(guó)是世界海員大國(guó)，2015年12月31日，我國(guó)共有注冊(cè)海船船員638990人，國(guó)際航行船舶船員470512人（持有國(guó)際航行船舶適任證書的船長(zhǎng)15478人，輪機(jī)長(zhǎng)、大副、大管輪、二副、二管輪、三副、三管輪等高級(jí)船員115888人，值班水手和值班機(jī)工178982人。

表1　主要海運(yùn)大國(guó)或地區(qū)海運(yùn)企業(yè)所得稅

表2　海員所得稅對(duì)比

二、完善政策機(jī)制，建設(shè)國(guó)防安全船隊(duì)

國(guó)防安全船隊(duì)是按照軍民融合機(jī)制、能夠隨時(shí)響應(yīng)國(guó)家特殊海上戰(zhàn)略投送需求力的民用船隊(duì)。在現(xiàn)代海上戰(zhàn)略投送中，國(guó)防安全船隊(duì)具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，它能夠較經(jīng)濟(jì)地實(shí)現(xiàn)大規(guī)模、專業(yè)化、現(xiàn)代化的軍事運(yùn)輸能力保障，應(yīng)對(duì)海上戰(zhàn)略投送需求的多樣性、不確定性、不平衡性。鑒于國(guó)防安全船隊(duì)在軍民融合方面的優(yōu)勢(shì)，大國(guó)均對(duì)國(guó)家安全船隊(duì)高度重視。世界第一海軍強(qiáng)國(guó)美國(guó)，依法建立了國(guó)家預(yù)備役船隊(duì)（NDRF），是政府直接控制的船舶，2017年1月共有各類船舶99艘，其中包括快速預(yù)備役（RRF）船舶46艘；英國(guó)馬島海戰(zhàn)中能夠迅速動(dòng)員、改裝60多艘商船，在特混艦隊(duì)遠(yuǎn)離本土8000海里征戰(zhàn)中發(fā)揮了重要“浮動(dòng)后勤”作用。俄羅斯具有一次性緊急運(yùn)送10個(gè)師的裝備和人員，其中三分之一依靠船隊(duì)；韓進(jìn)海運(yùn)破產(chǎn)事件揭示出韓國(guó)22艘船舶按照戰(zhàn)略儲(chǔ)備運(yùn)力建造。

當(dāng)前局部地區(qū)地緣博弈更加激烈，傳統(tǒng)安全威脅和非傳統(tǒng)安全威脅交織，國(guó)際關(guān)系復(fù)雜程度前所未有。我國(guó)海上地緣政治形勢(shì)復(fù)雜性日益凸顯，2015年《中國(guó)的軍事戰(zhàn)略》指出：“作為一個(gè)發(fā)展中大國(guó)，中國(guó)仍然面臨多元復(fù)雜的安全威脅，遇到的外部阻力和挑戰(zhàn)逐步增多，生存安全問題和發(fā)展安全問題、傳統(tǒng)安全威脅和非傳統(tǒng)安全威脅相互交織，維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一、維護(hù)領(lǐng)土完整、維護(hù)發(fā)展利益的任務(wù)艱巨繁重?！碧岢龊＼姲凑战７烙⑦h(yuǎn)海護(hù)衛(wèi)的戰(zhàn)略要求，逐步實(shí)現(xiàn)近海防御型向近海防御與遠(yuǎn)海護(hù)衛(wèi)型結(jié)合轉(zhuǎn)變，構(gòu)建合成、多能、高效的海上作戰(zhàn)力量體系，提高戰(zhàn)略威懾與反擊、海上機(jī)動(dòng)作戰(zhàn)、海上聯(lián)合作戰(zhàn)、綜合防御作戰(zhàn)和綜合保障能力。由于我國(guó)缺乏海外軍事基地，遠(yuǎn)海行動(dòng)能力嚴(yán)重受限，為堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家核心利益和合法權(quán)益，維持世界和地區(qū)和平穩(wěn)定，應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件，建設(shè)國(guó)防安全船隊(duì)、加強(qiáng)和完善我國(guó)海上戰(zhàn)略投送能力和體系更為迫切。

國(guó)家安全是國(guó)家最高利益，發(fā)展國(guó)防安全船隊(duì)意義重大。應(yīng)依據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)防交通法》，按照軍民兼用、國(guó)內(nèi)建造、裝備精良、能力充裕、中國(guó)海員、信息安全和保持絕對(duì)控制的原則，結(jié)合我國(guó)海上戰(zhàn)略投送實(shí)際需求，一是制定國(guó)防安全船隊(duì)規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，包括所需各類船型、數(shù)量和性能要求，企業(yè)和中方海員個(gè)人資質(zhì)要求，以及信息通訊安全、運(yùn)輸和裝卸功能、改裝持續(xù)和自毀程序等等；二是按照確保的原則和《中華人民共和國(guó)國(guó)防交通法》，對(duì)由于特殊功能而增加的造船費(fèi)用由政府投入，由于日常運(yùn)營(yíng)、訓(xùn)練和執(zhí)行任務(wù)增加的支出，由政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，即保障國(guó)家安全需求，又兼顧企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益。

三、建立協(xié)同發(fā)展機(jī)制，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)安全船隊(duì)發(fā)展

經(jīng)濟(jì)安全是以充分滿足沿海運(yùn)輸，保障關(guān)系國(guó)計(jì)民生資源、能源國(guó)際運(yùn)輸可得性與經(jīng)濟(jì)性，有效應(yīng)對(duì)集裝箱班輪寡頭可能出現(xiàn)的壟斷行為的民用船隊(duì)。一是對(duì)于沿海運(yùn)輸，按照經(jīng)貿(mào)大國(guó)實(shí)行國(guó)旗保護(hù)政策，對(duì)國(guó)內(nèi)實(shí)行開放政策，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不斷提高沿海運(yùn)輸服務(wù)水平。對(duì)于國(guó)旗船隊(duì)無(wú)法滿足的運(yùn)輸需求，可通過臨時(shí)從國(guó)際市場(chǎng)租方便旗船參與國(guó)內(nèi)運(yùn)輸，以保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；二是對(duì)于國(guó)際海上運(yùn)輸，視國(guó)家軍事打擊力量和經(jīng)濟(jì)懲罰力量等綜合國(guó)力而確定經(jīng)濟(jì)安全船隊(duì)的規(guī)模，綜合國(guó)力強(qiáng)，就由較強(qiáng)控制力，通過配置全球海運(yùn)運(yùn)力保障運(yùn)輸?shù)慕?jīng)濟(jì)性、可得性。在綜合國(guó)力不足以與主要國(guó)家達(dá)成均衡的情況下，則應(yīng)擁有相當(dāng)規(guī)模的國(guó)際海運(yùn)運(yùn)力，保持較高的海運(yùn)外貿(mào)進(jìn)出口物資承運(yùn)份額。

作為第一海運(yùn)需求大國(guó)，需要積極引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)安全船隊(duì)建設(shè)。國(guó)家根據(jù)經(jīng)濟(jì)安全目標(biāo)，以應(yīng)對(duì)國(guó)際突發(fā)事件、地緣政治等因素可能導(dǎo)致的運(yùn)輸不可得性或不經(jīng)濟(jì)性（如2012年伊朗石油事件）為目標(biāo)，形成專業(yè)化、規(guī)?；陀行Э刂平?jīng)濟(jì)安全船隊(duì)。一是全要素協(xié)同，提升海運(yùn)權(quán)益。作為海運(yùn)需求第一大國(guó)，應(yīng)充分發(fā)揮我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈完整和政府宏觀調(diào)控能力強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，構(gòu)筑全要素協(xié)同機(jī)制，提供貿(mào)易、運(yùn)輸、裝備制造、金融和信息服務(wù)整體優(yōu)勢(shì)方案，提高海運(yùn)服務(wù)控制權(quán)（進(jìn)口FOB，出口CIF）。二是以市場(chǎng)為導(dǎo)向，通過必要的經(jīng)濟(jì)政策，在注重發(fā)揮央企在經(jīng)濟(jì)安全中作用的同時(shí)，激勵(lì)各類資本投向經(jīng)濟(jì)安全船隊(duì)建設(shè)，推動(dòng)形成海運(yùn)企業(yè)與大型貨主企業(yè)以保本微利簽訂長(zhǎng)期包運(yùn)合同（COA）機(jī)制，保障關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要能源、資源國(guó)際運(yùn)輸承運(yùn)份額。三是形成集裝箱全球承運(yùn)人。作為集裝箱運(yùn)輸需求最大的國(guó)家，在堅(jiān)決反壟斷經(jīng)營(yíng)行為的同時(shí)（如否決P3聯(lián)盟），應(yīng)擁有全球承運(yùn)人和一支強(qiáng)大的班輪船隊(duì)，提高海運(yùn)供應(yīng)鏈的控制力和全球網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)水平，使貿(mào)易發(fā)展對(duì)全球供應(yīng)鏈充滿信心。四是“走出去”發(fā)展。在立足自身建設(shè)的同時(shí)，結(jié)合我國(guó)“走出去”和貿(mào)易多元化發(fā)展，與貿(mào)易伙伴、發(fā)展中國(guó)家組建聯(lián)合船隊(duì)，保障運(yùn)輸穩(wěn)定性和經(jīng)濟(jì)性，穩(wěn)定雙方海運(yùn)貿(mào)易。

表3　世界主要船旗及占世界比重

圖1　世界和中國(guó)方便旗船比重變化

四、完善船旗布局與政策，引導(dǎo)船舶登記發(fā)展

船舶登記可分為嚴(yán)格登記與開放登記兩大類，經(jīng)貿(mào)大國(guó)、海運(yùn)大國(guó)將船舶視為流動(dòng)的國(guó)土，采用嚴(yán)格登記，對(duì)船舶所有人的國(guó)籍、船舶資產(chǎn)中本國(guó)資本所占的比例、船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、船員配備、船舶建造地、船舶處置、國(guó)家征用、進(jìn)口關(guān)稅以及營(yíng)運(yùn)稅收等方面都有嚴(yán)格的規(guī)定，這些規(guī)定一方面加大了船舶運(yùn)營(yíng)成本，另一方面使得船舶質(zhì)押、交易、海員聘用和運(yùn)營(yíng)管理很不方便。因此，經(jīng)貿(mào)大國(guó)、海運(yùn)大國(guó)對(duì)國(guó)旗船隊(duì)發(fā)展也給予必要的政策支持，主要包括沿海運(yùn)輸權(quán)（CABOTAGE）、融資和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等。一些國(guó)家（地區(qū)）將船舶登記作為一項(xiàng)業(yè)務(wù)而進(jìn)行開放登記，是船舶取得國(guó)籍沒有任何實(shí)質(zhì)性限制的一種船舶登記制度，這類船往往也被稱為方便旗船，世界三大方便旗船分別為巴拿馬、利比里亞和馬紹爾群島，三大方便旗占世界的42．7%（如表3所示）。

正是基于方便旗船舶在運(yùn)營(yíng)成本、交易中的便利性優(yōu)勢(shì)，二戰(zhàn)后一直保持快速發(fā)展，1995年初方便旗船舶載重噸比重達(dá)到51．3%，盡管經(jīng)貿(mào)和海運(yùn)大國(guó)采取一定措施，鼓勵(lì)國(guó)旗船隊(duì)發(fā)展，但大都效果甚微，方便旗船隊(duì)比重保持持續(xù)上漲趨勢(shì)，至2017年初已經(jīng)達(dá)到75．2%（如圖1所示）。隨著我國(guó)放棄貨載保留政策，海運(yùn)企業(yè)更愿意選擇方便旗船以降低運(yùn)營(yíng)成本，方便旗所占比重由1995年初36．1%上升到2017年初的65．8%（如圖1所示）。針對(duì)這一趨勢(shì)，為保持國(guó)旗船隊(duì)穩(wěn)定發(fā)展，一方面實(shí)行沿海運(yùn)輸權(quán)政策，在促進(jìn)國(guó)旗船隊(duì)持續(xù)增長(zhǎng)發(fā)揮了主要作用；另一方面制定經(jīng)濟(jì)政策，鼓勵(lì)國(guó)旗船隊(duì)發(fā)展，如2007年7月1日開始實(shí)施“中資國(guó)際航運(yùn)船舶特案免稅登記政策”，2014年發(fā)布《老舊運(yùn)輸船舶和單殼油輪報(bào)廢更新中央財(cái)政補(bǔ)助專項(xiàng)資金管理辦法》，為國(guó)旗船隊(duì)發(fā)展、結(jié)構(gòu)調(diào)整發(fā)揮了巨大作用。在看到國(guó)旗船隊(duì)不斷壯大、國(guó)際地位不斷提高的同時(shí)，為保持對(duì)海運(yùn)船隊(duì)控制力，在繼續(xù)鼓勵(lì)國(guó)旗船隊(duì)發(fā)展和中國(guó)香港旗的同時(shí)，應(yīng)結(jié)合“一帶一路”、“走出去”、全球碼頭運(yùn)營(yíng)商和全球承運(yùn)人發(fā)展，參照方便旗船舶發(fā)展規(guī)律，擇機(jī)選擇與我海運(yùn)關(guān)系密切的國(guó)家，合作發(fā)展，為世界海運(yùn)發(fā)展提供新的開放登記制度。