侯祥鵬

一、 引 言

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了一個低起點、高速度的發(fā)展歷程。1978年我國城鎮(zhèn)常住人口只有1.72億人，城鎮(zhèn)化率17.92%；至2015年，我國城鎮(zhèn)常住人口已達(dá)到7.7億人，城鎮(zhèn)化率56.1%。但是按戶籍人口計算，2015年我國城鎮(zhèn)化率僅有39.9%，與常住人口城鎮(zhèn)化率相差16.2個百分點。受城鄉(xiāng)分割的戶籍制度影響，大量被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口的農(nóng)民工及其隨遷家屬未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受與城鎮(zhèn)居民同等的基本公共服務(wù)，難以融入城市社會，市民化進(jìn)程滯后。這已經(jīng)成為我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中一個突出矛盾和主要問題。正是基于我國快速城鎮(zhèn)化過程中一系列突出矛盾和主要問題，我國提出了走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。

新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容之一就是縮小戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率的差距，擴大公共服務(wù)覆蓋面?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》將“以人為本，公平共享”作為首要基本原則，明確“以人的城鎮(zhèn)化為核心”，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，并提出到2020年實現(xiàn)常住人口城鎮(zhèn)化率60%左右、戶籍人口城鎮(zhèn)化率45%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距相對于2012年縮小2個百分點左右，努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。此后，國家出臺一系列政策文件推進(jìn)戶籍制度改革，推動非戶籍人口在城市落戶，包括《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》(國發(fā)〔2014〕25號)、《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》(國發(fā)〔2016〕8號)、《國務(wù)院關(guān)于實施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財政政策的通知》(國發(fā)〔2016〕44號)、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)推動1億非戶籍人口在城市落戶方案的通知》(國辦發(fā)〔2016〕72號)等。

新型城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)無疑離不開地方政府的推進(jìn)。但迫于高額的財政負(fù)擔(dān)，地方政府缺乏內(nèi)在動力推動戶籍人口城鎮(zhèn)化，因而提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率進(jìn)而縮小戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率的差距就成為新型城鎮(zhèn)化面臨的一個現(xiàn)實問題。解決此問題的一個可行進(jìn)路是將人口城鎮(zhèn)化率目標(biāo)納入地方政府考核體系。因為在我國多層級行政體制中廣泛存在著“層層加碼”現(xiàn)象(周黎安等，2015；唐仁伍，2016)，一旦上級政府提出一個政策目標(biāo)，各級下級政府往往以一個更高的目標(biāo)來回應(yīng)。那么，就人口城鎮(zhèn)化率而言，是否也存在各級地方政府的“層層加碼”，逐級提出一個高于上級政府目標(biāo)的本級政府目標(biāo)，從而實現(xiàn)中央政府推進(jìn)戶籍人口城鎮(zhèn)化、縮小戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距的目標(biāo)？

五年規(guī)劃是我國政府最重大的公共政策之一，是未來五年國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的戰(zhàn)略性框架(胡鞍鋼等，2016)。從中央到地方，各級政府都會制定五年規(guī)劃，并且上級政府的規(guī)劃目標(biāo)會層層分解落實為下級政府的規(guī)劃目標(biāo)。在國家五年規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)下，各地方五年規(guī)劃也就成為了未來一段時期各級地方政府的施政綱領(lǐng)。國家“十三五”規(guī)劃首次列入了人口城鎮(zhèn)化率目標(biāo)，確認(rèn)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》提出的發(fā)展目標(biāo)，各級地方政府也相繼把這一系列指標(biāo)列入本地“十三五”規(guī)劃，從而為本文的研究提供了樣本。

本文收集了全國31個省、自治區(qū)、直轄市和268個地級市的“十三五”規(guī)劃文本。本文即通過分析省級和地級市政府的“十三五”規(guī)劃文本中有關(guān)人口城鎮(zhèn)化率目標(biāo)，考察地方政府“層層加碼”實現(xiàn)中央政府人口城鎮(zhèn)化率目標(biāo)的機理與路徑。

二、 “層層加碼”的機理

所謂“層層加碼”，是指一個經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展指標(biāo)經(jīng)中央政府提出后，會沿著地方政府的層級而逐級加碼和放大，即各級地方政府會競相提出更高的發(fā)展指標(biāo)(周黎安等，2015)。周黎安(2014)提出的縱向行政發(fā)包和橫向晉升競爭可以作為“層層加碼”的兩個基本分析維度。

從縱向來看。行政發(fā)包是指在行政組織邊界之內(nèi)，在一個統(tǒng)一的權(quán)威之下，在上級與下級之間嵌入的發(fā)包關(guān)系。行政發(fā)包制的基本特點是，委托人(發(fā)包方)擁有正式權(quán)威(如人事控制權(quán)、監(jiān)察權(quán)、指導(dǎo)權(quán)和審批權(quán))和剩余索取權(quán)(如不受約束的否決權(quán)和干預(yù)權(quán))，承包方擁有具體的執(zhí)行權(quán)和決策權(quán)，特別是以自由裁量權(quán)的方式享有許多實際控制權(quán)。這種行政發(fā)包在現(xiàn)實中的集中表現(xiàn)是目標(biāo)責(zé)任制。目標(biāo)責(zé)任制是在各級政府之間實施的，通過工作目標(biāo)設(shè)計，將上級的整體目標(biāo)逐級分解，轉(zhuǎn)換為下級的分目標(biāo)，并通過目標(biāo)分解、目標(biāo)責(zé)任書簽署、統(tǒng)計與監(jiān)測、目標(biāo)考核等手段(姜佳瑩等，2017)，確保工作目標(biāo)的達(dá)成。

從橫向來看。在每一個政府層級，每個地方官員都面對著一定數(shù)量的競爭對手。在錦標(biāo)賽式晉升模式下，地方官員必須保證在每一輪競爭中勝出以進(jìn)入下一輪晉升競爭，否則被淘汰者將自動失去參與下一輪晉升競爭的資格(周黎安，2007)。因此，地方官員往往主動提高任務(wù)目標(biāo)，以在每一輪競爭中竭盡全力交出比同級官員更好的“成績單”，提高獲得晉升的概率。

“層層加碼”機制的形成與我國目前“政治集權(quán)-經(jīng)濟(jì)分權(quán)”的府際關(guān)系格局息息相關(guān)。政治上的集權(quán)表現(xiàn)為地方政府官員的選拔、任命、晉升由中央政府掌控。從改革前的“下管兩級”到改革后的“下管一級”，*1953年11月24日《中共中央關(guān)于加強干部管理工作的決定》規(guī)定，“逐步建立在中央及各級黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在中央及各級黨委的組織部統(tǒng)一管理下的分部分級管理干部的制度”，并在實踐中實行“下管兩級”。1983年10月5日《中共中央組織部關(guān)于改革干部管理體制若干問題的規(guī)定》要求，“各級黨委要適當(dāng)縮小管理干部的范圍，下放管理干部的權(quán)限”。1984年8月開始，實行“下管一級”干部管理體制，并沿用至今。地方政府官員的政治命運始終掌握在中央政府手中。這確保了地方政府必須聽命于中央政府，地方政府官員首先要完成中央政府下達(dá)的基本任務(wù)以保住職位，在此基礎(chǔ)上再完成更高的任務(wù)目標(biāo)以獲得晉升。經(jīng)濟(jì)分權(quán)則賦予了地方政府一定的自由裁量權(quán)，由其自主決定以何種方式實現(xiàn)任務(wù)目標(biāo)。這種“政治集權(quán)-經(jīng)濟(jì)分權(quán)”的央地關(guān)系在地方進(jìn)一步復(fù)制，即下級地方政府官員的政治命運操控于上級地方政府手中，下級地方政府官員必須竭盡全力超額完成上級地方政府下達(dá)的基本任務(wù)以謀求晉升；同時上級地方政府也賦予下級地方政府一定的自由裁量權(quán)以完成任務(wù)目標(biāo)。“政治集權(quán)-經(jīng)濟(jì)分權(quán)”的府際關(guān)系格局賦予了各級地方政府“層層加碼”的動力以及實現(xiàn)“加碼”目標(biāo)的政策手段。

在我國，常住人口城鎮(zhèn)化主要受經(jīng)濟(jì)力量的驅(qū)動，而戶籍人口城鎮(zhèn)化受到地方政府的嚴(yán)格管控。迫于高額的財政負(fù)擔(dān)，地方政府缺乏推動戶籍人口城鎮(zhèn)化的內(nèi)在動力。根據(jù)屈小博和程杰(2013)的測算，2010年全國所有地級城市的戶籍價值平均為2211元，這意味著全國各級財政當(dāng)年需要為一個與城市戶口掛鉤的基本公共服務(wù)和福利投入財政資金2211元。另據(jù)單菁菁(2015)按2011年數(shù)據(jù)的測算，全國城鎮(zhèn)農(nóng)民工市民化的人均公共成本為12.9萬元。如此高額的市民化成本與戶籍人口公共服務(wù)負(fù)擔(dān)，阻滯了地方政府推動外來人口落戶城鎮(zhèn)的步伐。但如果人口城鎮(zhèn)化率指標(biāo)被納入中央政府施政綱領(lǐng)，從而進(jìn)入地方政府施政考核范圍，根據(jù)“層層加碼”的機理，地方政府出于晉升考慮，可能會提高外來人口享受城鎮(zhèn)公共服務(wù)的比例和范圍。這實際上就是提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率。以下即借助國家和地方的“十三五”規(guī)劃文本披露的人口城鎮(zhèn)化率目標(biāo)數(shù)據(jù)，從省級政府、地級市政府兩個層面，戶籍人口城鎮(zhèn)化率目標(biāo)、常住人口城鎮(zhèn)化率目標(biāo)以及縮小二者差距目標(biāo)三個角度，考察地方政府“層層加碼”進(jìn)而實現(xiàn)中央政府人口城鎮(zhèn)化率目標(biāo)的路徑。

三、 省級政府的“加碼”

中央政府的目標(biāo)層層分解，省級政府直接對接中央政府。本文收集了全國31個省、自治區(qū)、直轄市“十三五”規(guī)劃文本。除了北京、天津、上海這3個直轄市沒有對“十三五”末人口城鎮(zhèn)化率提出明確目標(biāo)外*2015年北京市常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過80%，上海市這兩個指標(biāo)均已經(jīng)達(dá)到90%左右。這兩個直轄市“十三五”期間的主要目標(biāo)是控制常住人口數(shù)量。2015年天津市常住人口城鎮(zhèn)化率超過80%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率超過60%，處于全國前列。天津市“十三五”規(guī)劃提出到2020年常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到84%，沒有提及戶籍人口城鎮(zhèn)化率目標(biāo)。，其余27個省、自治區(qū)和直轄市都對“十三五”末戶籍人口城鎮(zhèn)化率和常住人口城鎮(zhèn)化率分別提出了明確的目標(biāo)。*鑒于西藏特殊的自然地理條件對人口城鎮(zhèn)化的影響，本文沒有將其納入分析范圍。本文即以這27個省、自治區(qū)和直轄市為樣本，實證分析省級政府推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化的“加碼”行為。

在描述性統(tǒng)計分析的基礎(chǔ)上，首先使用單樣本t檢驗方法來檢驗省級政府“加碼”行為的顯著性。考慮到t檢驗屬于參數(shù)檢驗，對總體的參數(shù)規(guī)定了某些條件，而本文所使用的樣本數(shù)量較少，基于穩(wěn)健性考慮，還使用非參數(shù)檢驗方法進(jìn)行檢驗。非參數(shù)檢驗對于總體的參數(shù)不規(guī)定條件，特別適用于小樣本以及分等、分類的數(shù)據(jù)(西格耳，1986)。

1. 省級政府關(guān)于戶籍人口城鎮(zhèn)化率目標(biāo)的“加碼”

如表1所示，省級政府提出的“十三五”末戶籍人口城鎮(zhèn)化率目標(biāo)最低為35%，最高為67%，平均為47.22%，高出中央政府目標(biāo)2.22個百分點；省級政府提出的“十三五”期間戶籍人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)最低為3.8個百分點，最高為17.32個百分點，平均為7.67個百分點，高出中央政府目標(biāo)2.57個百分點。戶籍人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)低于中央政府5.1個百分點目標(biāo)的只有4個?。赫憬?.8個百分點，廣東和青海都是4個百分點，甘肅是4.39個百分點。其實，浙江2015年戶籍人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到51.2%，即使“十三五”期間累計增加目標(biāo)最低，至2020年末目標(biāo)值也達(dá)到55%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中央政府45%的目標(biāo)；廣東和青海2015年戶籍人口城鎮(zhèn)化率都達(dá)到46%，至2020年末目標(biāo)值為50%，同樣超過中央政府目標(biāo)；只有甘肅的戶籍人口城鎮(zhèn)化率目標(biāo)與中央政府目標(biāo)保持差距，2015年甘肅戶籍人口城鎮(zhèn)化率為33.61%，其起點即與全國有6.29個百分點的差距，至2020年末目標(biāo)值為38%，與中央政府目標(biāo)的差距仍保持在7個百分點，幾乎是與中央政府目標(biāo)同步前進(jìn)?？梢?，從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，不論是戶籍人口城鎮(zhèn)化率絕對值還是累計增加值，省級政府提出的目標(biāo)平均來說超過了中央政府提出的目標(biāo)，存在著省級政府“加碼”的現(xiàn)象。但是這種現(xiàn)象是否具有統(tǒng)計上的顯著性呢？下面對這種“加碼”現(xiàn)象進(jìn)行統(tǒng)計假設(shè)檢驗。

表1 中央政府與省級政府人口城鎮(zhèn)化率目標(biāo)比較

注：地方均值為27省的算術(shù)平均數(shù)。

資料來源：根據(jù)國家和地方“十三五”規(guī)劃文本整理。

“加碼”的統(tǒng)計顯著性檢驗既可以基于戶籍人口城鎮(zhèn)化率的絕對值目標(biāo)，也可以基于累計增加目標(biāo)?？紤]到各省戶籍人口城鎮(zhèn)化率起點的不同，選擇使用累計增加目標(biāo)作為分析對象。據(jù)此，提出假設(shè)：省級政府的戶籍人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)大于中央政府目標(biāo)。

H0:urnapro=urnacen

Ha:urnapro>urnacen

(1)

其中，H0為原假設(shè)，Ha為備擇假設(shè)；urnapro為省級政府的戶籍人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)；urnacen為中央政府的戶籍人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)，取值為5.1。

首先使用單樣本t檢驗方法來檢驗省級政府“加碼”行為的統(tǒng)計顯著性，檢驗結(jié)果見表2。t檢驗表明，省級政府戶籍人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)在0.02%顯著性水平與中央政府不同，進(jìn)一步地在0.01%顯著性水平高于中央政府目標(biāo)。

表2 省級政府與中央政府戶籍人口城鎮(zhèn)化率目標(biāo)差異檢驗

基于穩(wěn)健性考慮，再使用單樣本中位數(shù)符號檢驗和Wilcoxon符號秩和檢驗這兩種非參數(shù)檢驗方法，檢驗結(jié)果見表2。符號檢驗和Wilcoxon符號秩和檢驗這兩個非參數(shù)檢驗也分別在0.03%和0.02%顯著性水平拒絕了省級政府戶籍人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)與中央政府目標(biāo)相等的原假設(shè)，考慮到符號檢驗中符號為正的例數(shù)更多(正的例數(shù)為23，負(fù)的例數(shù)為4)，Wilcoxon符號秩和檢驗中秩和為正的例數(shù)更多(正的例數(shù)為346，負(fù)的例數(shù)為32)，可以認(rèn)為省級政府戶籍人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)高于中央政府目標(biāo)。

綜合判斷，省級政府對中央政府的戶籍人口城鎮(zhèn)化率目標(biāo)具有顯著的“加碼”行為。

2. 省級政府關(guān)于常住人口城鎮(zhèn)化率目標(biāo)的“加碼”

如表1所示，省級政府提出的“十三五”末常住人口城鎮(zhèn)化率目標(biāo)最低為50%，最高為72%，平均為60.66%，基本與中央政府目標(biāo)持平；省級政府提出的“十三五”期間常住人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)最低為3個百分點，最高為10個百分點，平均為6.06個百分點，高出中央政府目標(biāo)2.16個百分點。27個省級政府中，只有廣東的常住人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)(3個百分點)低于中央政府目標(biāo)(3.9個百分點)。其實，廣東2015年常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到68.7%，即使“十三五”期間累計增加目標(biāo)低于中央政府目標(biāo)，至2020年末目標(biāo)值也達(dá)到71.7%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中央政府60%的目標(biāo)?？梢?，從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，不論是常住人口城鎮(zhèn)化率絕對值還是累計增加值，省級政府提出的目標(biāo)平均來說超過了中央政府提出的目標(biāo)，存在著省級政府“加碼”的現(xiàn)象。下面對這種“加碼”現(xiàn)象進(jìn)行統(tǒng)計上的顯著性檢驗。

考慮到各省常住人口城鎮(zhèn)化率起點的不同，選擇使用累計增加目標(biāo)作為分析對象，檢驗“加碼”的顯著性。據(jù)此，提出假設(shè)：省級政府的常住人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)大于中央政府目標(biāo)。

H0:urprpro=urprcen

Ha:urprpro>urprcen

(2)

其中，H0為原假設(shè)，Ha為備擇假設(shè)；urprpro為省級政府的常住人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)；urprcen為中央政府的常住人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)，取值為3.9。

單樣本t檢驗的檢驗結(jié)果見表3。t檢驗表明，省級政府常住人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)在0.00%顯著性水平與中央政府不同，進(jìn)一步地在0.00%顯著性水平高于中央政府目標(biāo)。從非參數(shù)檢驗結(jié)果來看，符號檢驗和Wilcoxon符號秩和檢驗都在0.00%顯著性水平拒絕了省級政府常住人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)與中央政府目標(biāo)相等的原假設(shè)，考慮到符號檢驗中符號為正的例數(shù)更多(正的例數(shù)為26，負(fù)的例數(shù)為1)，Wilcoxon符號秩和檢驗中秩和為正的例數(shù)更多(正的例數(shù)為369，負(fù)的例數(shù)為9)，可以認(rèn)為省級政府常住人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)高于中央政府目標(biāo)。

表3 省級政府與中央政府常住人口城鎮(zhèn)化率目標(biāo)差異檢驗

綜合判斷，省級政府對中央政府的常住人口城鎮(zhèn)化率目標(biāo)也具有顯著的“加碼”行為。

3. 省級政府關(guān)于戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率目標(biāo)的“加碼”比較

根據(jù)國家“十三五”規(guī)劃，“十三五”期間我國常住人口城鎮(zhèn)化率累計增加3.9個百分點，年均增加0.78個百分點，這個速度低于1978-2015年我國常住人口城鎮(zhèn)化率年均0.99個百分點的增速，更是低于2000-2015年年均1.33個百分點的增速；而規(guī)劃期內(nèi)我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率累計增加5.1個百分點，年均增加1.02個百分點。顯然，中央政府旨在加快戶籍人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程，從而縮小其與常住人口城鎮(zhèn)化率的差距。那么，省級政府在對戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率目標(biāo)的同時“加碼”中是否能實現(xiàn)這一目標(biāo)？從表1來看，省級政府戶籍人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)平均為7.67個百分點，比常住人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)高出1.61個百分點。下面檢驗這種差異的統(tǒng)計顯著性。

同前所述，選擇人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)作為檢驗分析對象。據(jù)此，提出假設(shè)：省級政府的戶籍人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)大于常住人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)。

H0:urnapro=urprpro

Ha:urnapro>urprpro

(3)

其中，H0為原假設(shè)，Ha為備擇假設(shè)；urnapro為省級政府的戶籍人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)；urprpro為省級政府的常住人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)。

檢驗結(jié)果見表4。配對樣本t檢驗的結(jié)果表明，省級政府戶籍人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)在1.03%顯著性水平與常住人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)不同，進(jìn)一步地在0.51%顯著性水平高于常住人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)。配對樣本的符號檢驗和Wilcoxon符號秩和檢驗分別在5.22%和0.88%顯著性水平拒絕了省級政府的戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)相等的原假設(shè)，考慮到符號檢驗中符號為正的例數(shù)更多(正的例數(shù)為19，負(fù)的例數(shù)為8)，Wilcoxon符號秩和檢驗中秩和為正的例數(shù)更多(正的例數(shù)為298，負(fù)的例數(shù)為80)，可以認(rèn)為省級政府的戶籍人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)高于常住人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)。

表4 省級政府的人口城鎮(zhèn)化率目標(biāo)差異檢驗

可見，雖然省級政府在戶籍人口城鎮(zhèn)化率和常住人口城鎮(zhèn)化率目標(biāo)上都有“加碼”行為，但對前者的“加碼”程度更高，這實際上是省級政府對中央政府縮小戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距的又一次“加碼”行為。

四、 地級市政府的“加碼”

地級市政府在地方政府系統(tǒng)中起著承上啟下的重要作用，對上要對接省級政府，對下要統(tǒng)籌縣級政府。根據(jù)《中國民政統(tǒng)計年鑒2016》，除去西藏的4個地級市，2015年我國共有地級市287個。*鑒于西藏特殊的自然地理條件對人口城鎮(zhèn)化的影響，沒有將西藏的4個地級市納入分析范圍。本文通過互聯(lián)網(wǎng)共收集到了其中268個地級市政府的“十三五”規(guī)劃文本，占地級市總數(shù)的93.4%。本文即以這268份“十三五”規(guī)劃文本，利用參數(shù)檢驗和非參數(shù)檢驗考察地級市政府推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化的“加碼”行為。

1. 地級市政府關(guān)于戶籍人口城鎮(zhèn)化率目標(biāo)的“加碼”

在268份地級市“十三五”規(guī)劃文本中，有165份同時公布了戶籍人口城鎮(zhèn)化率2015年基期值和2020年目標(biāo)值(含5年累計增加目標(biāo))，另有29份只公布了2020年目標(biāo)值。從表5可以看出，這194個地級市政府提出的“十三五”末戶籍人口城鎮(zhèn)化率目標(biāo)最低為21%，最高為82%，平均為48.21%，高出省級政府平均目標(biāo)0.99個百分點；其中165個地級市政府提出的“十三五”期間戶籍人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)最低為0.1個百分點，最高為26個百分點，平均為8.39個百分點，高出省級政府平均目標(biāo)0.72個百分點?？梢?，從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，不論是戶籍人口城鎮(zhèn)化率絕對值還是累計增加值，地級市政府提出的目標(biāo)平均來說超過了省級政府提出的目標(biāo)，存在著地級市政府“加碼”的現(xiàn)象。下面對這種“加碼”現(xiàn)象進(jìn)行統(tǒng)計顯著性檢驗。

表5 省級政府與地級市政府人口城鎮(zhèn)化率目標(biāo)比較

注：省級政府均值為27省的算術(shù)平均數(shù)；地級市政府均值為地級市政府樣本的算術(shù)平均數(shù)。

資料來源：根據(jù)省和地級市“十三五”規(guī)劃文本整理。

由于在地級市層面，戶籍人口城鎮(zhèn)化率的差異較大，最高者如江蘇省無錫市2015年已達(dá)74.3%，已經(jīng)超過江蘇省2020年67%的規(guī)劃目標(biāo)；最低者如廣西自治區(qū)欽州市2015年只有14.6%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于廣西自治區(qū)2015年32.4%的基期值。這種差異可能導(dǎo)致地級市政府采取策略性行為：那些2015年基期值即超過2020年上級政府目標(biāo)值的地級市政府，會選擇一個較低的增加目標(biāo)。因為較大基數(shù)基礎(chǔ)上的提升更加困難，且需要承擔(dān)更多的財政負(fù)擔(dān)。提出一個較低的增加目標(biāo)，既可以展現(xiàn)本地政府的“高姿態(tài)”，為省級政府實現(xiàn)目標(biāo)貢獻(xiàn)地方力量，又不至于“自己為難自己”，加大本地完成任務(wù)的難度。那些2015年基期值落后于上級政府目標(biāo)值的地級市政府，會選擇一個較高的增加目標(biāo)，以盡快趕上上級政府的設(shè)定目標(biāo)。事實上，上述2015年戶籍人口城鎮(zhèn)化率最高者與最低者的選擇的確如此。無錫市“十三五”期間規(guī)劃戶籍人口城鎮(zhèn)化率累計增加1.7個百分點，低于江蘇省增加5.7個百分點的目標(biāo)；欽州市則規(guī)劃增加22個百分點，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于廣西自治區(qū)增加7.6個百分點的目標(biāo)。再如，遼寧省撫順市2015年戶籍人口城鎮(zhèn)化率65.1%，已經(jīng)達(dá)到遼寧省2020年65%的規(guī)劃目標(biāo)值，所以提出了0.1個百分點增長目標(biāo)，在165個樣本地級市中最低，低于遼寧省增加7.7個百分點的目標(biāo)；貴州省銅仁市2015年戶籍人口城鎮(zhèn)化率16%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于貴州省2015年32.9%的基期值，所以提出了26個百分點增長目標(biāo)，在165個樣本地級市中最高，高于貴州省增加10.1個百分點的目標(biāo)。

基于此，將樣本地級市分為2組：Ⅰ組，本市2015年戶籍人口城鎮(zhèn)化率基期值低于2020年省級政府目標(biāo)值；Ⅱ組，本市2015年戶籍人口城鎮(zhèn)化率基期值高于2020年省級政府目標(biāo)值。考慮到各市戶籍人口城鎮(zhèn)化率起點的不同，選擇累計增加目標(biāo)作為分析對象。據(jù)此，提出假設(shè)如下：

H0:urnacit=urnapro

Ha1:urnacit>urnapro,urnacit2015

Ha2:urnaciturnapro2020

(4)

其中，H0為原假設(shè)，Ha為備擇假設(shè)；urnacit為地級市政府的戶籍人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)；urnapro為省級政府的戶籍人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)；urnacit2015為地級市政府2015年戶籍人口城鎮(zhèn)化率基期值；urnapro2020為省級政府2020年戶籍人口城鎮(zhèn)化率目標(biāo)值。

地級市政府“加碼”行為的檢驗結(jié)果見表6。

對于Ⅰ組，t檢驗表明地級市政府戶籍人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)在4.11%顯著性水平高于省級政府目標(biāo)；中位數(shù)符號檢驗在16.16%顯著性水平表明地級市政府戶籍人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)高于省級政府目標(biāo)，Wilcoxon符號秩和檢驗在8.67%顯著性水平拒絕地級市政府戶籍人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)與省級政府目標(biāo)相等的原假設(shè)，考慮到符號檢驗中符號為正的例數(shù)更多(正的例數(shù)為68，負(fù)的例數(shù)為56)，Wilcoxon符號秩和檢驗中秩和為正的例數(shù)更多(正的例數(shù)為4702.5，負(fù)的例數(shù)為3295.5)，可以認(rèn)為地級市政府戶籍人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)高于省級政府目標(biāo)。

對于Ⅱ組，t檢驗表明地級市政府戶籍人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)在3.63%顯著性水平低于省級政府目標(biāo)；中位數(shù)符號檢驗在12.79%顯著性水平表明地級市政府戶籍人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)低于省級政府目標(biāo)，Wilcoxon符號秩和檢驗在8.05%顯著性水平拒絕地級市政府戶籍人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)與省級政府目標(biāo)相等的原假設(shè)，考慮到符號檢驗中符號為負(fù)的例數(shù)更多(正的例數(shù)為15，負(fù)的例數(shù)為23)，Wilcoxon符號秩和檢驗中秩和為負(fù)的例數(shù)更多(正的例數(shù)為250，負(fù)的例數(shù)為491)，可以認(rèn)為地級市政府戶籍人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)低于省級政府目標(biāo)?？紤]到上級政府要求的規(guī)劃目標(biāo)實際上是戶籍人口城鎮(zhèn)化率絕對值，此時地級市政府戶籍人口城鎮(zhèn)化率2015年基期值已經(jīng)超過了省級政府2020年目標(biāo)值，且描述性統(tǒng)計分析表明所有樣本地級市累計增加目標(biāo)最低為0.1個百分點，即沒有地級市政府目標(biāo)出現(xiàn)負(fù)增長，因此，即便Ⅱ組的地級市政府戶籍人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)低于省級政府目標(biāo)，其絕對目標(biāo)仍然是高于省級政府目標(biāo)的。

表6 地級市政府與省級政府戶籍人口城鎮(zhèn)化率目標(biāo)差異檢驗

綜合判斷，地級市政府對省級政府的戶籍人口城鎮(zhèn)化率目標(biāo)具有顯著的“加碼”行為，其中，本地基期值低于省級政府目標(biāo)值的地級市政府“加碼”幅度較高，而本地基期值高于省級政府目標(biāo)值的地級市政府“加碼”幅度較低。

2. 地級市政府關(guān)于常住人口城鎮(zhèn)化率目標(biāo)的“加碼”

在268份地級市“十三五”規(guī)劃文本中，有230份同時公布了常住人口城鎮(zhèn)化率2015年基期值和2020年目標(biāo)值(含5年累計增加目標(biāo))，另有3份只公布了2020年目標(biāo)值。從表5可以看出，這233個地級市政府提出的“十三五”末常住人口城鎮(zhèn)化率目標(biāo)最低為35%，最高為95%，平均為61.89%，高出省級政府平均目標(biāo)1.23個百分點；其中230個地級市政府提出的“十三五”期間常住人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)最低為0.03個百分點，最高為24.77個百分點，平均為7.44個百分點，高出省級政府平均目標(biāo)1.38個百分點。可見，從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，不論是常住人口城鎮(zhèn)化率絕對值還是累計增加值，地級市政府提出的目標(biāo)平均來說超過了省級政府提出的目標(biāo)，存在著地級市政府“加碼”的現(xiàn)象。下面對這種“加碼”現(xiàn)象進(jìn)行統(tǒng)計顯著性檢驗。

地級市層面的常住人口城鎮(zhèn)化率差異同樣較大，最高者如甘肅省嘉峪關(guān)市2015年已達(dá) 93.4%，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過甘肅省2020年50%的規(guī)劃目標(biāo)；最低者同為甘肅省的隴南市2015年只有28.16%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于甘肅省2015年43.19%的基期值?；谇拔牡姆治?，這種差異同樣可能導(dǎo)致地級市政府采取策略性行為：那些2015年基期值即超過2020年上級政府目標(biāo)值的地級市政府，會選擇一個較低的增加目標(biāo)；那些2015年基期值落后于上級政府目標(biāo)值的地級市政府，會選擇一個較高的增加目標(biāo)。例如，上述2015年常住人口城鎮(zhèn)化率最高者與最低者的選擇的確如此。嘉峪關(guān)市“十三五”期間規(guī)劃常住人口城鎮(zhèn)化率累計增加1.6個百分點，低于甘肅省增加6.81個百分點的目標(biāo)；隴南市則規(guī)劃增加6.84個百分點，略高于甘肅省增長目標(biāo)。再如，廣東省珠海市2015年常住人口城鎮(zhèn)化率88.07%，已經(jīng)超過廣東省2020年71.7%的規(guī)劃目標(biāo)值，所以提出了0.03個百分點增長目標(biāo)，在230個樣本地級市中最低，低于廣東省增加3個百分點的目標(biāo)；同為廣東省的云浮市2015年常住人口城鎮(zhèn)化率40.23%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于廣東省2015年68.7% 的基期值，所以提出了24.77個百分點增長目標(biāo)，在230個樣本地級市中最高，也大大高于廣東省增長目標(biāo)。

基于此，將樣本地級市分為2組：Ⅰ組，本市2015年常住人口城鎮(zhèn)化率基期值低于2020年省級政府目標(biāo)值；Ⅱ組，本市2015年常住人口城鎮(zhèn)化率基期值高于2020年省級政府目標(biāo)值?？紤]到各市常住人口城鎮(zhèn)化率起點的不同，選擇使用累計增加目標(biāo)作為分析對象。據(jù)此，提出假設(shè)如下：

H0:urprcit=urprpro

Ha1:urprcit>urprpro,urprcit2015

Ha2:urprciturprpro2020

(5)

其中，H0為原假設(shè)，Ha為備擇假設(shè)；urprcit為地級市政府的常住人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)；urprpro為省級政府的常住人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)；urprcit2015為地級市政府2015年常住人口城鎮(zhèn)化率基期值；urprpro2020為省級政府2020年常住人口城鎮(zhèn)化率目標(biāo)值。

地級市政府“加碼”行為的檢驗結(jié)果見表7。

對于Ⅰ組，t檢驗表明地級市政府常住人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)在0.00%顯著性水平高于省級政府目標(biāo)；中位數(shù)符號檢驗和Wilcoxon符號秩和檢驗也都在0.00%顯著性水平拒絕地級市政府常住人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)與省級政府目標(biāo)相等的原假設(shè)，考慮到符號檢驗中符號為正的例數(shù)更多(正的例數(shù)為115，負(fù)的例數(shù)為16)，Wilcoxon符號秩和檢驗中秩和為正的例數(shù)更多(正的例數(shù)為8207.5，負(fù)的例數(shù)為438.5)，可以認(rèn)為地級市政府常住人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)高于省級政府目標(biāo)。

對于Ⅱ組，t檢驗表明地級市政府常住人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)在0.00%顯著性水平低于省級政府目標(biāo)；中位數(shù)符號檢驗和Wilcoxon符號秩和檢驗也都分別在0.00%顯著性水平拒絕地級市政府常住人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)與省級政府目標(biāo)相等的原假設(shè)，考慮到符號檢驗中符號為負(fù)的例數(shù)更多(正的例數(shù)為23，負(fù)的例數(shù)為75)，Wilcoxon符號秩和檢驗中秩和為負(fù)的例數(shù)更多(正的例數(shù)為1194.5，負(fù)的例數(shù)為3754.5)，可以認(rèn)為地級市政府常住人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)低于省級政府目標(biāo)?？紤]到上級政府要求的規(guī)劃目標(biāo)實際上是常住人口城鎮(zhèn)化率絕對值，此時地級市政府常住人口城鎮(zhèn)化率2015年基期值已經(jīng)超過了省級政府的2020年目標(biāo)值，且描述性統(tǒng)計分析表明所有樣本地級市累計增加目標(biāo)最低為0.03個百分點，即沒有地級市政府目標(biāo)出現(xiàn)負(fù)增長，因此，即便Ⅱ組的地級市政府常住人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)低于省級政府目標(biāo)，其絕對目標(biāo)仍然是高于省級政府目標(biāo)的。

綜合判斷，地級市政府對省級政府的常住人口城鎮(zhèn)化率目標(biāo)具有顯著的“加碼”行為，其中，本地基期值低于省級政府目標(biāo)值的地級市政府“加碼”幅度較高，而本地基期值高于省級政府目標(biāo)值的地級市政府“加碼”幅度較低。

3. 地級市政府關(guān)于戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率目標(biāo)的“加碼”比較

“十三五”期間我國要努力縮小戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率的差距。前文的分析表明，省級政府對戶籍人口城鎮(zhèn)化率的“加碼”程度更高，從而有利于國家層面目標(biāo)的實現(xiàn)。那么地級市政府是否也存在類似的“加碼”行為，從而有利于省級政府目標(biāo)的實現(xiàn)呢？

表7 地級市政府與省級政府常住人口城鎮(zhèn)化率目標(biāo)差異檢驗

在268份地級市“十三五”規(guī)劃文本中，有148份同時公布了戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率的累計增加目標(biāo)。其中，前者的均值為8.24個百分點，后者的均值為7.32個百分點，前者比后者高出0.92個百分點。下面檢驗這種差異統(tǒng)計上的顯著性。

同前所述，選擇人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)作為檢驗分析對象。據(jù)此，提出假設(shè)：地級市政府的戶籍人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)大于常住人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)。

H0:urnacit=urprcit

Ha:urnacit>urprcit

(6)

其中，H0為原假設(shè)，Ha為備擇假設(shè)；urnacit為地級市政府的戶籍人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)；urprcit為地級市政府的常住人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)。

檢驗結(jié)果見表8。配對樣本t檢驗的結(jié)果表明，地級市政府戶籍人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)在0.46%顯著性水平與常住人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)不同，進(jìn)一步地在0.23%顯著性水平高于常住人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)。配對樣本的符號檢驗和Wilcoxon符號秩和檢驗分別在2.61%和0.74%顯著性水平拒絕了地級市政府的戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)相等的原假設(shè)，考慮到符號檢驗中符號為正的例數(shù)更多(正的例數(shù)為88，負(fù)的例數(shù)為60)，Wilcoxon符號秩和檢驗中秩和為正的例數(shù)更多(正的例數(shù)為6912，負(fù)的例數(shù)為4114)，可以認(rèn)為地級市政府的戶籍人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)高于常住人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)。

可見，雖然地級市政府在戶籍人口城鎮(zhèn)化率和常住人口城鎮(zhèn)化率上都有“加碼”行為，但對前者的“加碼”程度更高，這實際上是地級市政府對省級政府縮小戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距的又一次“加碼”行為。

表8 地級市政府的人口城鎮(zhèn)化率目標(biāo)差異檢驗

五、 結(jié)論與啟示

本文在分析地方政府“層層加碼”機理的基礎(chǔ)上，利用省和地級市“十三五”規(guī)劃文本中關(guān)于人口城鎮(zhèn)化率的指標(biāo)數(shù)據(jù)，實證分析了省級政府對中央政府、地級市政府對省級政府的人口城鎮(zhèn)化率目標(biāo)“加碼”行為。結(jié)果表明，地方政府在推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在普遍的逐級“加碼”行為。具體表現(xiàn)為：① 在省級政府層面,戶籍人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)、常住人口城鎮(zhèn)化率累計增加目標(biāo)都顯著高于中央政府目標(biāo)。② 地級市政府行為具有策略性，具體分為兩種情況，當(dāng)本地戶籍人口城鎮(zhèn)化率和常住人口城鎮(zhèn)化率基期值低于上級政府目標(biāo)值時，地級市政府會選擇較高的“加碼”幅度；當(dāng)本地戶籍人口城鎮(zhèn)化率和常住人口城鎮(zhèn)化率基期值已經(jīng)高于上級政府目標(biāo)值時，地級市政府會選擇較低的“加碼”幅度。③ 不論是在省級政府層面還是在地級市政府層面，對戶籍人口城鎮(zhèn)化率目標(biāo)的“加碼”程度都要顯著高于對常住人口城鎮(zhèn)化率目標(biāo)的“加碼”程度。

地方政府的這種“加碼”行為有利于實現(xiàn)中央政府提出的加快戶籍人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程、縮小戶籍人口城鎮(zhèn)化率和常住人口城鎮(zhèn)化率差距的政策目標(biāo)，但同時也可能潛藏著一定的隱憂。對城鎮(zhèn)化率指標(biāo)的競相追逐，可能會導(dǎo)致地方政府之間的“城鎮(zhèn)化率競爭”，有的地級市政府甚至提出了“十三五”期間戶籍人口城鎮(zhèn)化率增加20多個百分點的目標(biāo)。唯指標(biāo)是從，可能導(dǎo)致“城鎮(zhèn)化率崇拜”。這既可能加重地方政府的財政負(fù)擔(dān)，也可能導(dǎo)致在指標(biāo)任務(wù)的壓力下地方政府迫使本地農(nóng)民“進(jìn)城上樓”，最終結(jié)果是重形式輕實效，提高了城鎮(zhèn)化數(shù)量但降低了城鎮(zhèn)化質(zhì)量，反而有違中央政府加快戶籍人口城鎮(zhèn)化率的初衷。

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