李佳金

(中國(guó)人民大學(xué)，北京 100872)

0 引言

隨著全球化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)資源的分布格局已經(jīng)和過(guò)去大為不同，政府在救災(zāi)中的角色也應(yīng)該相應(yīng)進(jìn)行調(diào)整，從“有限政府”的理念出發(fā)，或許能更好地減輕政府負(fù)擔(dān)，提高應(yīng)急效率?！坝邢拚钡母拍罨A(chǔ)是“權(quán)力有限、分權(quán)與制衡、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”[1]。從宏觀上來(lái)看，過(guò)去重大突發(fā)災(zāi)難中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，一定程度上在于政府在救災(zāi)資源配置過(guò)程中的角色需要改善。對(duì)于現(xiàn)代政府來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展極大地改變了社會(huì)資源分布格局，政府像計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代一樣控制所有資源已經(jīng)不可能，這就要求政府在新的時(shí)代背景下順應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展，調(diào)適自身角色定位，更好地適應(yīng)時(shí)代發(fā)展。

1 政府的基本角色不能失位

政府公共職能的邊界，一直是中西方政治學(xué)理論討論的重要問(wèn)題。西方古典自由主義政治學(xué)的基本觀點(diǎn)是“天賦人權(quán)”，政府的權(quán)力是人民群眾通過(guò)選舉形式“讓渡”出一部分而獲得的，政府需要擔(dān)當(dāng)“守夜人”的角色；隨著1929年經(jīng)濟(jì)危機(jī)等事件，社會(huì)意識(shí)到純粹依賴市場(chǎng)也能夠?qū)е挛C(jī)，于是又認(rèn)為政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，以調(diào)節(jié)市場(chǎng)的無(wú)序性；20世紀(jì)60年代，美國(guó)學(xué)者詹姆斯布坎南提出“公共選擇”理論，認(rèn)為政府同樣有可能產(chǎn)生無(wú)序、低效的問(wèn)題，對(duì)全能政府理論提出挑戰(zhàn)。在歷次救災(zāi)中，我國(guó)探索出政府主導(dǎo)、“一方有難八方支援”的模式，取得顯著的成效。最基本的經(jīng)驗(yàn)就是政府在救災(zāi)的基本角色、關(guān)鍵位置上有所作為，譬如第一時(shí)間調(diào)動(dòng)軍隊(duì)救災(zāi)，第一時(shí)間打通生命線等等。

1.1 以人為本，第一時(shí)間保障人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全

馬克思主義認(rèn)為，社會(huì)中的人是歷史的主體，人的活動(dòng)構(gòu)成人類歷史的本身。整個(gè)社會(huì)的歷史是由人的活動(dòng)而形成的不斷變化發(fā)展的歷史過(guò)程。馬克思曾經(jīng)指出，“無(wú)產(chǎn)階級(jí)的運(yùn)動(dòng)是絕大多數(shù)人的、為絕大多數(shù)人謀利益的獨(dú)立的運(yùn)動(dòng)”[2]?！耙匀藶楸尽笔屈h的執(zhí)政理念。2013年4月20日，四川蘆山發(fā)生7.0級(jí)強(qiáng)烈地震，習(xí)近平總書(shū)記趕赴災(zāi)區(qū)看望受災(zāi)群眾，并做出指示：全力救治傷員，妥善安置受災(zāi)群眾，科學(xué)布局災(zāi)后重建，讓災(zāi)區(qū)人民早日走出災(zāi)難陰影，開(kāi)始美好新生活。并就群眾安置、防范次生災(zāi)害等工作多次做出重要批示[3]。

人的生命高于一切，在2008年汶川地震發(fā)生后的第一時(shí)間，黨中央、國(guó)務(wù)院就指出：“搶救人民群眾生命是首要任務(wù)”，“有一線的希望，就要付出百倍的努力”。震后第一時(shí)間，就成立了抗震救災(zāi)指揮部，中央政治局連夜召開(kāi)會(huì)議，全面部署抗震救災(zāi)工作，人民解放軍迅速出動(dòng)各種兵種，迅速、有序地進(jìn)入災(zāi)區(qū)進(jìn)行搶救。同時(shí)，紅十字會(huì)等機(jī)構(gòu)發(fā)出呼吁，號(hào)召社會(huì)向?yàn)?zāi)區(qū)同胞伸出援手。在汶川地震后，五星紅旗降半旗致哀，表達(dá)了國(guó)家對(duì)喪生平民的哀悼。

1.2 加強(qiáng)救災(zāi)物資管理

早在2008年，民政部就出臺(tái)《救災(zāi)物資回收管理暫行辦法》[4]，強(qiáng)調(diào)“救災(zāi)物資的回收利用要建立健全責(zé)任制度，做到專人負(fù)責(zé)，手續(xù)完備，定點(diǎn)儲(chǔ)存，專項(xiàng)管理，做好保養(yǎng)、維護(hù)(修)工作，未經(jīng)縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門批準(zhǔn)不得挪作他用”，并且，“救災(zāi)物資的回收利用結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公示，接受群眾監(jiān)督。災(zāi)區(qū)各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)公布救災(zāi)物資回收利用舉報(bào)電話，并及時(shí)反饋舉報(bào)處理結(jié)果。任何單位和個(gè)人不得故意破壞、損毀、隨意丟棄救災(zāi)物資?！本葹?zāi)資金、糧食是保證災(zāi)區(qū)群眾生活的重要物資，一定要做到合理分配，不能成為一筆糊涂賬。在現(xiàn)代政府中，要加強(qiáng)對(duì)各級(jí)政府發(fā)放、管理救災(zāi)物資過(guò)程的監(jiān)督，救災(zāi)資金、物品的使用應(yīng)做到公開(kāi)透明，確保救災(zāi)物資真正用于災(zāi)區(qū)百姓的生活，為社會(huì)交一份“明白賬”。

2014年，一則新聞使得時(shí)隔6年的汶川地震再次成為熱議話題，震區(qū)某縣在地震后因救災(zāi)物資囤積倉(cāng)庫(kù)，導(dǎo)致大量霉?fàn)€，一時(shí)間諸如“浪費(fèi)愛(ài)心”之類的指責(zé)聲浪迭起。但是，真正應(yīng)該引發(fā)人們思考的是我們還缺乏一個(gè)較為完善的救災(zāi)物資管理機(jī)制。救災(zāi)物資管理不是一個(gè)新命題，它在1966年邢臺(tái)地震后也曾經(jīng)短暫出現(xiàn)過(guò)?！坝械纳鐔T分的熟食吃不了給親戚，有的戶出現(xiàn)浪費(fèi)糧食情況”[5]?？梢?jiàn)，在地震后的第一時(shí)間內(nèi)，由于物資發(fā)放秩序的混亂可能會(huì)出現(xiàn)多發(fā)、超發(fā)的現(xiàn)象。因此，建立健全合理的發(fā)放機(jī)制就顯得尤為重要。

加強(qiáng)救災(zāi)物資管理，一是應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)救災(zāi)物資調(diào)配機(jī)制，在地震后第一時(shí)間成立物資管理小組，充分考慮不同災(zāi)區(qū)受災(zāi)嚴(yán)重程度、災(zāi)民數(shù)量，提前評(píng)估救災(zāi)物資需求，建立完備的物資分發(fā)方案，由管理小組統(tǒng)籌調(diào)配救災(zāi)物資，從源頭解決發(fā)放過(guò)量的問(wèn)題；二是應(yīng)當(dāng)建立救災(zāi)物資分發(fā)機(jī)制，按照“先急后緩，突出重點(diǎn)”的原則，實(shí)行收發(fā)“實(shí)名制”，物資收發(fā)單以及存檔記錄應(yīng)當(dāng)由負(fù)責(zé)人簽字，并張榜公布，做到手續(xù)完備、專人管理；三是應(yīng)當(dāng)建立救災(zāi)食品衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)制，對(duì)擬出庫(kù)發(fā)放的救災(zāi)捐贈(zèng)物資進(jìn)行質(zhì)量檢驗(yàn)檢疫和衛(wèi)生監(jiān)督，尤其要確保食品、飲用水、藥品等在保質(zhì)期內(nèi)使用；四是應(yīng)當(dāng)建立救災(zāi)物資督查機(jī)制，救災(zāi)物資一律實(shí)行無(wú)償發(fā)放，不加任何條件，嚴(yán)禁變相收費(fèi)、變賣、截留，根據(jù)災(zāi)情嚴(yán)重程度按需發(fā)放，不得優(yōu)親厚友，應(yīng)當(dāng)在災(zāi)民安置地點(diǎn)設(shè)立舉報(bào)電話，或采用明察暗訪等多種方式開(kāi)展督查工作，切實(shí)掌握真實(shí)情況；五是應(yīng)當(dāng)建立公示機(jī)制，對(duì)救災(zāi)物資的接收、分配、發(fā)放情況及時(shí)匯總，定期向社會(huì)公示。

2 推進(jìn)政府角色從“主導(dǎo)”到“協(xié)調(diào)”的轉(zhuǎn)變

習(xí)近平總書(shū)記在十八屆二中全會(huì)上的講話指出，“推進(jìn)行政體制改革，要堅(jiān)持積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)、成熟先行，抓住主要矛盾和次要矛盾，把職能轉(zhuǎn)變放在更加突出的位置”。在我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中，“有限政府”理論能夠發(fā)揮作用。這種理論認(rèn)為，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中，需要一個(gè)有限、有效的政府來(lái)保證現(xiàn)代市場(chǎng)得以正常運(yùn)行。此前20世紀(jì)60年代，馬克思·韋伯的官僚制理論認(rèn)為，“官僚制是……現(xiàn)代社會(huì)實(shí)施合法統(tǒng)治的行政組織制度”，它具有理性化、非人格化等特征，從而奠定了行政組織在社會(huì)角色中進(jìn)行干預(yù)的基本角色，同時(shí)它認(rèn)為市場(chǎng)不是完美的，政府介入市場(chǎng)的原因正是市場(chǎng)可能存在的無(wú)序和失效狀態(tài)。但隨后出現(xiàn)的“有限政府”理論認(rèn)為，政府內(nèi)部可能存在失效狀態(tài)。因此，有限政府理論主張政府應(yīng)當(dāng)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、削減職能，更多將角色讓渡給社會(huì)執(zhí)行。

2.1 從“一元”到“多元”

“有限政府”理論認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)提高效率，保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有序健康發(fā)展。這首先要改變過(guò)去政府主導(dǎo)救災(zāi)資源，“一元”救災(zāi)的理念，必須引入社會(huì)中的多元救災(zāi)力量。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)了中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定，提出了一個(gè)重大理論觀點(diǎn)：建設(shè)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用[6]。物資短缺時(shí)代有其特殊情況，而現(xiàn)在，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，社會(huì)資源增加，資源格局已經(jīng)發(fā)生變化，需要用新思路處理問(wèn)題。如何合理地引導(dǎo)大量社會(huì)資源進(jìn)入災(zāi)難應(yīng)急領(lǐng)域，是現(xiàn)代政府應(yīng)該考慮的問(wèn)題，而不是只考慮如何分配政府資源。

2008年的汶川地震就是政府救助和社會(huì)救援共同合力的典型例子。汶川地震造成了69 227人遇難，30余萬(wàn)人受傷，一萬(wàn)余人失蹤，造成的經(jīng)濟(jì)損失超過(guò)8 000億人民幣，對(duì)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)造成了巨大損失。震后第一時(shí)間，黨中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出救災(zāi)指令，并派出軍隊(duì)參與救災(zāi)工作，同時(shí)社會(huì)各界踴躍捐款捐物，總價(jià)值超過(guò)500億元，全國(guó)人民眾志成城，共同進(jìn)行抗震救災(zāi)。汶川地震之后，我國(guó)政府積極總結(jié)統(tǒng)籌指揮的經(jīng)驗(yàn)，反思出現(xiàn)的問(wèn)題，對(duì)改進(jìn)相關(guān)工作有積極的借鑒意義；同時(shí)，汶川地震后所體現(xiàn)出的社會(huì)所蘊(yùn)藏的巨大資源，各方民眾對(duì)于災(zāi)區(qū)群眾的關(guān)切，表明社會(huì)資源已經(jīng)成為一支救災(zāi)的可觀力量。

2.2 協(xié)調(diào)政府內(nèi)外關(guān)系，完善救災(zāi)“地方責(zé)任制”

如何在保證中央集權(quán)的前提下充分發(fā)揮地方的主體性和積極性，是民國(guó)以來(lái)政治學(xué)領(lǐng)域的一個(gè)重要課題。為充分發(fā)揮地方政治的作用，最早孫中山先生提出要充分的地方自治，并在國(guó)民革命過(guò)程中逐漸發(fā)展為效仿美國(guó)聯(lián)邦制的設(shè)想，但中國(guó)作為一個(gè)多民族、地域廣的國(guó)家，實(shí)行聯(lián)邦制并不符合中國(guó)國(guó)情，因而倡導(dǎo)的聯(lián)邦制未能實(shí)行。新中國(guó)成立后，黨中央通過(guò)撤銷大區(qū)制等舉措逐漸確立了地方服從中央的基本原則，同時(shí)給予地方一定的政策自主性，保證地方積極性的發(fā)揮。

協(xié)調(diào)政府內(nèi)外關(guān)系，要做好兩方面的工作。首先，應(yīng)急管理部門日常要和非政府組織、社會(huì)組織以及市場(chǎng)資源管理者之間建立起聯(lián)動(dòng)合作關(guān)系，在政府與非政府組織之間建立合作聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在大災(zāi)害發(fā)生后，通過(guò)啟動(dòng)聯(lián)動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)命令，大量的社會(huì)組織、社會(huì)工作者、志愿者、愛(ài)心企業(yè)等將會(huì)積極有序地參與救災(zāi)，形成政府主導(dǎo)、多方參與、積極配合、共同應(yīng)對(duì)的救災(zāi)格局，展現(xiàn)社會(huì)救援力量的多樣化優(yōu)勢(shì)。在協(xié)調(diào)非政府組織、社會(huì)組織以及市場(chǎng)資源關(guān)系時(shí)，需要遵循幾點(diǎn)原則：一是政府主導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；二是自愿參與，鼓勵(lì)支持；三是效率優(yōu)先，就近原則。遵循這些原則，有利于構(gòu)建政府主導(dǎo)、各方積極參與的高效救災(zāi)格局，使“有限政府”和“公共選擇”更加高效；其次，要保障上下級(jí)政府信息暢通，建立健全應(yīng)急指揮技術(shù)系統(tǒng)和平臺(tái)，在突發(fā)性災(zāi)難事件發(fā)生后，在第一時(shí)間成立以當(dāng)?shù)貞?yīng)急管理部門為主的應(yīng)急指揮部，通過(guò)視頻會(huì)議形式協(xié)同指揮本地區(qū)應(yīng)急工作，派出應(yīng)急工作現(xiàn)場(chǎng)領(lǐng)導(dǎo)組，科學(xué)調(diào)動(dòng)各方資源，上下聯(lián)動(dòng)，多路報(bào)道，形成合力。

實(shí)踐證明，屬地指揮優(yōu)勢(shì)明顯，當(dāng)?shù)卣^了解當(dāng)?shù)氐娜宋牡乩怼⒌刭|(zhì)地貌、救援力量等情況，發(fā)生災(zāi)害時(shí)能夠及時(shí)調(diào)動(dòng)民政、水利、衛(wèi)生、交通、通信、電力、公安等地方力量，及時(shí)解決應(yīng)急救災(zāi)中遇到的一些問(wèn)題。

3 建立健全規(guī)章制度，逐步實(shí)現(xiàn)救災(zāi)“人治”到“法治”

依法治國(guó)是我國(guó)的基本治國(guó)方略，建設(shè)法治社會(huì)，實(shí)行依法治國(guó)，意味著將國(guó)家和社會(huì)的每一方面都納入依法運(yùn)行的軌道中。從政治學(xué)角度分析，現(xiàn)代政府權(quán)力運(yùn)作的基本前提就是從人治向法治的轉(zhuǎn)變。法治所規(guī)范的不僅僅是政府的權(quán)力邊界，而且也規(guī)范公民的行為權(quán)利。因此，法治是現(xiàn)代意義上的國(guó)家的奠基石，也是選舉代議制能夠規(guī)范運(yùn)行的基本保障。

3.1 盡快推動(dòng)應(yīng)急狀態(tài)法治化建設(shè)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制深化改革的不斷推進(jìn)，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變成為一個(gè)熱門問(wèn)題。新中國(guó)成立后很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，中國(guó)具有屬于政府強(qiáng)勢(shì)、社會(huì)弱勢(shì)的特征，而這對(duì)于中國(guó)在緊張的國(guó)內(nèi)外環(huán)境中集中力量發(fā)展工業(yè)、建立國(guó)防等起到了積極作用。進(jìn)入新時(shí)期，我國(guó)進(jìn)一步推動(dòng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)要求政府職能，特別是地方政府的職能隨之轉(zhuǎn)變。習(xí)近平總書(shū)記在十八屆二中全會(huì)第二次全體會(huì)議上指出，政府職能轉(zhuǎn)變到哪一步，法治建設(shè)就要跟進(jìn)到哪一步[7]。

如今，經(jīng)歷了幾次大的突發(fā)性災(zāi)難事件后，各地政府都將建立、完善應(yīng)急預(yù)案作為工作重點(diǎn)，意味著各級(jí)政府開(kāi)始尋求應(yīng)對(duì)突發(fā)性災(zāi)難事件的常備機(jī)制。但是，應(yīng)急預(yù)案本身是政府內(nèi)部行為，它的主要作用是預(yù)先規(guī)定政府各部門在發(fā)生突發(fā)性災(zāi)難事件后的處置方式。對(duì)于更廣泛的群體，例如社會(huì)成員、災(zāi)區(qū)民眾，則是應(yīng)急預(yù)案所不能管理的，而社會(huì)群眾的合作與否，有些時(shí)候是決定救災(zāi)成敗的關(guān)鍵因素，這一點(diǎn)僅憑道德約束是做不到的。2003年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，對(duì)突發(fā)事件發(fā)生后謊報(bào)、瞞報(bào)的處罰做出嚴(yán)格規(guī)定，預(yù)示著應(yīng)急狀態(tài)法治化進(jìn)程的進(jìn)步。

3.2 建立固定的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制

十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》深刻指出，“完善保險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度”。隨著2008年南方凍雪、汶川地震，以及之后的青海玉樹(shù)地震、東北洪災(zāi)、甘肅泥石流等重大突發(fā)性災(zāi)難事件的發(fā)生，社會(huì)各界對(duì)于建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度紛紛進(jìn)行呼吁。早在1951年，我國(guó)就出臺(tái)了《財(cái)產(chǎn)強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》，將地震、洪水等災(zāi)害列入巨災(zāi)保險(xiǎn)范圍。但是從1959年開(kāi)始，我國(guó)的保險(xiǎn)事業(yè)陷入停滯狀態(tài)，巨災(zāi)保險(xiǎn)也同時(shí)停頓。2006年，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》，明確表示我國(guó)要建立一個(gè)政策性的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障體系。2014年，保監(jiān)會(huì)和發(fā)改委等多部委聯(lián)合成立建設(shè)巨災(zāi)保險(xiǎn)研究領(lǐng)導(dǎo)小組，并公布“路線圖”：2014年前完成專題研究，明確制度框架；2017年底前推動(dòng)出臺(tái)地震巨災(zāi)保險(xiǎn)條例，建立巨災(zāi)保險(xiǎn)基金；至2020年，全面實(shí)施巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，并納入國(guó)家防災(zāi)減災(zāi)體系。

為建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障體系，首先應(yīng)按照《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的要求，盡快建立國(guó)家巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障體系，提高國(guó)家的災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力；同時(shí)，利用政府財(cái)政資金作為種子基金，通過(guò)財(cái)政撥款、發(fā)行特定巨災(zāi)公債、社會(huì)資金、保險(xiǎn)費(fèi)用，建立巨災(zāi)保險(xiǎn)基金?？煽紤]充分利用國(guó)內(nèi)、國(guó)際再保險(xiǎn)資源，充分利用國(guó)內(nèi)、國(guó)際再保險(xiǎn)市場(chǎng)機(jī)制，將巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)在更大的范圍內(nèi)加以分散，使國(guó)家應(yīng)對(duì)巨災(zāi)的基金獲得更高程度的保障。

4 結(jié)語(yǔ)

作為影響深遠(yuǎn)的現(xiàn)代政府理論，“有限政府”“公共選擇”等理論要求政府提高效率、調(diào)整角色，保障市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮主導(dǎo)作用；但同時(shí)，西方社會(huì)發(fā)展過(guò)程中暴露出的市場(chǎng)無(wú)序性、混亂性則彰顯了政府介入公共領(lǐng)域的必要性。最關(guān)鍵的問(wèn)題在于，如何在新的歷史條件下把握政府介入的邊界。在這個(gè)問(wèn)題上，政治學(xué)理論形成的基本觀點(diǎn)是，政府在基本服務(wù)領(lǐng)域不能“失位”，但是要以尊重市場(chǎng)的基本運(yùn)行規(guī)律為前提。

我國(guó)幅員遼闊、地形復(fù)雜，突發(fā)性自然災(zāi)害頻繁發(fā)生。以防震減災(zāi)為例，在新中國(guó)成立之后，在吸取歷次抗震救災(zāi)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)后，我國(guó)的應(yīng)急體制也發(fā)生了變化。對(duì)于現(xiàn)代政府來(lái)說(shuō)，要讓市場(chǎng)發(fā)揮在資源配置中的決定性作用，就意味著不再需要政府主導(dǎo)一切資源，而是需要引入社會(huì)合作，建立合理的社會(huì)合作機(jī)制才能健全災(zāi)難應(yīng)急主體。這就是“有限政府”理念下，在新時(shí)期突發(fā)性災(zāi)難事件應(yīng)對(duì)中，政府角色應(yīng)該進(jìn)行調(diào)整的原因。