周燁嵐

【摘要】非訴行政執(zhí)行在我國(guó)實(shí)行以來，凸顯諸多問題，如其權(quán)力定位模糊，審查標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)，非訴行政執(zhí)行大量涌入法院造成法院工作量驟增等。本文從推行裁執(zhí)分離、完善立法，以及規(guī)范執(zhí)行程序，強(qiáng)化救濟(jì)途徑等方面提出建議，以期促進(jìn)非訴行政執(zhí)行之發(fā)展，推動(dòng)法治的進(jìn)步和完善。

【關(guān)鍵詞】非訴行政執(zhí)行；審查標(biāo)準(zhǔn)；裁執(zhí)分離

2012年《行政強(qiáng)制法》在其第五十三條對(duì)非訴執(zhí)行做出規(guī)定，2014年修正后的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十七條也規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)行政行為在法定期限內(nèi)既不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行?！?017年修訂的行政訴訟法與2014年的版本一致。這是兩部主要的行政法對(duì)非訴行政執(zhí)行的規(guī)定。

從法律條文中不難看出，我國(guó)法律對(duì)非訴行政執(zhí)行案件有以下限定條件：其一，申請(qǐng)主體應(yīng)當(dāng)是沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)；其二，滿足一定的期限條件，即當(dāng)事人對(duì)決定不服可申請(qǐng)復(fù)議或提起訴訟的期限屆滿：其三，當(dāng)事人在該期限內(nèi)既不復(fù)議或訴訟，也不履行行政決定；其四，非訴行政執(zhí)行應(yīng)向法院提出。

非訴行政執(zhí)行體現(xiàn)了行政權(quán)與司法權(quán)的交融，既是行政權(quán)向司法權(quán)的求助，也是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督。立法實(shí)踐中曾試圖建立一種“裁執(zhí)分離”的形式以解決非訴執(zhí)行堆積法院的困境，但其并未在行政法律法規(guī)的修訂中得到落實(shí)，當(dāng)前，學(xué)者們對(duì)“裁執(zhí)分離”仍有較高呼聲，除此之外，也提出了規(guī)范執(zhí)行程序，強(qiáng)化救濟(jì)途徑等諸多建議。

一、非訴行政案件執(zhí)行現(xiàn)狀及面臨的問題

（一）非訴行政案件執(zhí)行現(xiàn)狀

在立法領(lǐng)域，當(dāng)前我國(guó)涉及強(qiáng)制執(zhí)行的法律中，行政機(jī)關(guān)可以行使強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的集中在公安、稅收等領(lǐng)域，如《治安管理處罰法》、《稅收征收管理法》等。按照行政訴訟法關(guān)于申請(qǐng)非訴強(qiáng)制執(zhí)行的時(shí)間限制將會(huì)延誤行政效率，而諸如環(huán)保衛(wèi)生等問題是經(jīng)不起拖延的，所以在單行法中對(duì)復(fù)議及起訴的期限做了另外的規(guī)定，如2008年《水污染防治法》第84條即規(guī)定當(dāng)事人15日期滿不申請(qǐng)行政復(fù)議或者起訴，又不履行行政處罰決定的，由作出行政處罰決定的機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。2008年《專利法》第60條同樣規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以在15日起訴期限屆滿后申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。水污染和專利方面的侵權(quán)一旦產(chǎn)生，就會(huì)造成較大的損害，如果不及時(shí)采取措施，將會(huì)給權(quán)利人甚至社會(huì)造成較重的不利后果，因此不太適宜采取一般的訴訟時(shí)效和復(fù)議的期間。

（二）非訴行政執(zhí)行面臨的問題

非訴行政執(zhí)行發(fā)展至今，仍存在一些問題，例如非訴行政執(zhí)行的案件過多，甚至行政訴訟的案件數(shù)量：行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行與申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行間界限不明：公民對(duì)法院執(zhí)行行政判決存在抵觸心理：法院選擇性的接收非訴行政執(zhí)行案件等。具體而言，我國(guó)的非訴行政執(zhí)行面臨的主要問題如下。

1.案件數(shù)量大，給法院行政庭和執(zhí)行庭造成較大的壓力

案多人少的狀況在法院并不鮮見，每個(gè)法官都處于高負(fù)荷高強(qiáng)度的工作狀態(tài)。在應(yīng)對(duì)大量的審查案件還要進(jìn)入執(zhí)行程序，工作效率無法滿足需求。法院行政庭的主要工作是審查行政訴訟案件，而非訴行政執(zhí)行的案件數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過行政訴訟，法律規(guī)定對(duì)非訴行政執(zhí)行的案件要進(jìn)行合法性審查，這對(duì)于行政庭來說是不小的壓力，新的行政訴訟法出臺(tái)以后，擴(kuò)大了行政訴訟的受案范圍，而法院行政庭的工作人員數(shù)量并未跟隨案件量及時(shí)增加，在行政訴訟之外，還要應(yīng)對(duì)大量的非訴行政執(zhí)行案件，不僅使法院工作壓力增加，也會(huì)影響非訴執(zhí)行案件的處理質(zhì)量，甚至一些非訴執(zhí)行案件無法進(jìn)入法院的執(zhí)行程序，或者無法得到及時(shí)的處理。

2.對(duì)非訴行政執(zhí)行案件審查標(biāo)準(zhǔn)較低

非訴行政執(zhí)行的合法性審查標(biāo)準(zhǔn)原則上指“明顯嚴(yán)重違法”標(biāo)準(zhǔn)，也就是只對(duì)違反“三個(gè)明顯”的行政行為才進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，而對(duì)于申請(qǐng)執(zhí)行的行政決定的其他錯(cuò)誤和瑕疵則不予審查。根據(jù)《若干解釋》第88條、第93條，《行政強(qiáng)制法》第57條等規(guī)定，法院在非訴行政執(zhí)行案件中的書面審查原則，實(shí)際上需要審查的內(nèi)容在于被申請(qǐng)行政決定的有效性、作為申請(qǐng)主體的行政機(jī)關(guān)是否符合申請(qǐng)條件以及行政相對(duì)人是否構(gòu)成對(duì)行政義務(wù)的不履行或是違反。但在司法實(shí)踐中，審查標(biāo)準(zhǔn)較低導(dǎo)致法院習(xí)慣于只進(jìn)行程序性文件的書面審查，而行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)非訴執(zhí)行后法院對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為的合法性審查以及對(duì)相對(duì)人是否違反行政義務(wù)的審查很容易被忽略。司法是社會(huì)正義的最后一道防線，如果采取較低的審查標(biāo)準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中的不合法不合理的行為就很難在司法程序中得到糾正。

3.行政相對(duì)人的意見難以被司法機(jī)關(guān)知悉

現(xiàn)行的法律僅規(guī)定被執(zhí)行人享有對(duì)行政行為提起行政訴訟和申請(qǐng)行政復(fù)議的權(quán)利。對(duì)于進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行程序后的救濟(jì)途徑則存在缺失。行政相對(duì)人在法定期限內(nèi)既不復(fù)議不訴訟，也不履行行政決定，可能是因?yàn)槠鋵?duì)行政決定不滿，且對(duì)行政訴訟不信任。如果只是對(duì)行政機(jī)關(guān)出具的材料進(jìn)行審查，而對(duì)當(dāng)事人的陳述和申辯置之不理，很可能會(huì)侵害行政相對(duì)人的合法權(quán)益。因此，法院在審查此類案件時(shí)需要靈活處理，對(duì)確有需要的，應(yīng)當(dāng)聽取行政相對(duì)人的意見。

二、非訴行政執(zhí)行的發(fā)展路徑

針對(duì)非訴行政執(zhí)行存在的上述問題，本文認(rèn)為，可從如下幾個(gè)方面著手，促進(jìn)非訴行政執(zhí)行制度的完善。

（一）推進(jìn)“裁執(zhí)分離”模式

所謂“裁執(zhí)分離”是指人民法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的，一般由作出具體行政行為的市、縣級(jí)人民政府組織實(shí)施，也可以由人民法院執(zhí)行?！安脠?zhí)分離”即裁決與執(zhí)行分開進(jìn)行，其中，司法審查與司法裁決具有司法性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)由法院行使，而經(jīng)法院審查準(zhǔn)予執(zhí)行的具體強(qiáng)制執(zhí)行，具有行政性質(zhì)，不一定要由法院具體實(shí)施，也可交由基層政府或者行政機(jī)關(guān)實(shí)施。裁執(zhí)分離意在緩解法院壓力，但其并未深入到非訴行政執(zhí)行制度深處，比如對(duì)于法院采取何種審查方式并未給出答案，因而也面臨一些爭(zhēng)議。

有建議稱，應(yīng)盡可能將所有非金錢給付類案件交由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)組織實(shí)施，既提高效率也維護(hù)司法中立與權(quán)威性。如土地處罰內(nèi)容中，交還土地與恢復(fù)土地原狀兩種情形在法律上、理論上均存在異議，不宜移送或者不宜執(zhí)行；罰款與沒收違法所得，法院也有條件有能力執(zhí)行好；限期拆除和沒收土地上建筑物更適用“裁執(zhí)分離”模式。在推行“裁執(zhí)分離”模式的過程中，可以充分發(fā)揮基層政府的效用，提高執(zhí)行裁決落實(shí)的效率。

（二）賦予行政機(jī)關(guān)適量的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)

目前來說只有部分行政機(jī)關(guān)擁有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，這些行政機(jī)關(guān)針對(duì)行政決定應(yīng)當(dāng)自行組織實(shí)施，除特別法有規(guī)定可以選擇實(shí)施除外。通過給以行政機(jī)關(guān)適量的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)能夠促進(jìn)行政決定的有效落實(shí)。每年行政機(jī)關(guān)做出的行政行為數(shù)量大，范圍廣，如果所有的行政行為都要經(jīng)過法院的審查之后再交付執(zhí)行，行政效率無法提高，且強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)完全集中到司法機(jī)關(guān)，會(huì)打破司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的權(quán)力制衡?！安脠?zhí)分離”實(shí)際上是對(duì)執(zhí)行的再分配，并未弱化法院對(duì)于行政行為合法性審查的權(quán)力。

（三）加強(qiáng)非訴行政執(zhí)行的立法工作，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化非訴審查程序

為了走出非訴行政執(zhí)行面臨的困境，還需要加強(qiáng)相應(yīng)的立法工作。以《行政訴訟法》、《行政強(qiáng)制法》等相關(guān)法律法規(guī)為基礎(chǔ)，逐步完善相應(yīng)的法律規(guī)范，改善現(xiàn)有制度建設(shè)。實(shí)現(xiàn)法院負(fù)責(zé)審查行政決定是否有效，由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)組織實(shí)施的運(yùn)行模式。

法院實(shí)現(xiàn)規(guī)范化非訴審查程序，逐步提高對(duì)申請(qǐng)非訴行政執(zhí)行案件的審查標(biāo)準(zhǔn)，審查內(nèi)容不限于合法性審查。針對(duì)不同情形采取不同方式，保障被執(zhí)行人救濟(jì)途徑。在行政機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制執(zhí)行前，做出相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估并進(jìn)行書面提示，避免因此產(chǎn)生新一輪的行政訴訟。真正實(shí)現(xiàn)行政非訴執(zhí)行的創(chuàng)設(shè)目的，既保證行政機(jī)關(guān)做出的行政決定盡快得到落實(shí)，提高行政效率，同時(shí)維護(hù)好行政相對(duì)人的合法權(quán)益，形成司法權(quán)與行政權(quán)的良性互動(dòng)，推動(dòng)中國(guó)法治事業(yè)的發(fā)展。

三、結(jié)語(yǔ)

權(quán)力天生具有膨脹欲，行政機(jī)關(guān)尤甚。如果讓行政主體既擁有作出行政行為的權(quán)力又擁有執(zhí)行行政性為的權(quán)力和強(qiáng)制力量，就會(huì)使行政權(quán)置于一種可能被濫用的危險(xiǎn)境地，難免對(duì)社會(huì)公平正義造成損害。當(dāng)前我國(guó)的非訴行政執(zhí)行中還存在一些問題，必須采取多種措施，對(duì)非訴行政執(zhí)行加以完善，真正維護(hù)社會(huì)主義法治。