◎ 楊 瀟 高 靜

近年來，陜西省民政部門開展了未成年人保護(hù)工作試點(diǎn)，推進(jìn)了農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛保護(hù)工作，同時(shí)也遇到了管理體制、運(yùn)行機(jī)制上的一些問題。本文通過對(duì)陜西省未成年人保護(hù)試點(diǎn)工作的調(diào)查研究，提出完善未成年人社會(huì)保護(hù)制度的對(duì)策建議。

一、陜西省未成年人社會(huì)保護(hù)工作基本情況

陜西省未成年人保護(hù)試點(diǎn)工作經(jīng)過各方面的積極努力，取得了明顯成效。

一是建立了未成年人社會(huì)保護(hù)體制構(gòu)架和組織體系。目前，陜西省已經(jīng)形成政府部門未成年人社會(huì)保護(hù)機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)性未成年人社會(huì)保護(hù)組織和非政府組織三大體系。

二是形成了政府行政部門主導(dǎo)的未成年人社會(huì)保護(hù)制度運(yùn)行機(jī)制。在政府部門的主導(dǎo)下，陜西省明確了未成年人社會(huì)保護(hù)相關(guān)部門、基層組織、社會(huì)組織、專業(yè)機(jī)構(gòu)、各類志愿者的工作職責(zé)和協(xié)作程序，形成政府負(fù)責(zé)、民政牽頭、部門協(xié)作、社會(huì)參與的未成年人社會(huì)保護(hù)工作機(jī)制。

三是建立了未成年人社會(huì)保護(hù)工作流程和體系。咸陽(yáng)市民政局將未成年人社會(huì)保護(hù)相關(guān)政策及工作流程制成“未成年人保護(hù)工作框架圖”，對(duì)流浪未成年人、農(nóng)村留守兒童、困境兒童、孤兒（棄嬰）、殘疾兒童等基本情況和社會(huì)保護(hù)的機(jī)構(gòu)數(shù)量、管理流程、工作思路、任務(wù)要求等進(jìn)行了詳盡的說明和規(guī)定。興平市民政局結(jié)合本市實(shí)際情況制定了“接案—預(yù)估—計(jì)劃—介入—評(píng)估—結(jié)案—跟進(jìn)”的未成年人保護(hù)工作流程和體系，建立了發(fā)現(xiàn)、報(bào)告機(jī)制。

四是制度建設(shè)不斷推進(jìn)。2014年，陜西省民政廳出臺(tái)了《陜西省民政廳關(guān)于開展未成年人社會(huì)保護(hù)試點(diǎn)工作的通知》，以困境未成年人作為重點(diǎn)干預(yù)幫扶和救助保護(hù)對(duì)象。2017年，陜西省政府辦公廳印發(fā)《陜西省人民政府關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的實(shí)施意見》，提出對(duì)困境兒童要保障基本生活、保障基本醫(yī)療、強(qiáng)化教育保障、強(qiáng)化監(jiān)護(hù)責(zé)任、加強(qiáng)殘疾兒童福利服務(wù)。2017年9月，陜西省民政廳、教育廳等部門在全國(guó)率先出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步做好全省孤兒高等教育生活保障等有關(guān)工作的通知》，對(duì)孤兒大學(xué)生給予生活補(bǔ)助、學(xué)費(fèi)資助、就業(yè)補(bǔ)助及其他資助。

五是完善了工作制度。建立了工作例會(huì)制度、工作協(xié)商協(xié)調(diào)制度、年度項(xiàng)目推進(jìn)計(jì)劃制度、情況告知單和效果反饋單制度、學(xué)校周邊環(huán)境監(jiān)督舉報(bào)制度、工作評(píng)估和考核辦法、年度專項(xiàng)工作報(bào)告等工作制度。

二、陜西省未成年人社會(huì)保護(hù)制度建設(shè)存在的問題

由于未成年人社會(huì)保護(hù)涉及的內(nèi)容復(fù)雜，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度大等，陜西省未成年人社會(huì)保護(hù)制度主要存在以下問題。

一是責(zé)任主體不明確。未成年人社會(huì)保護(hù)由各個(gè)組織、各個(gè)部門齊抓共管的工作格局，造成各組織、各部門依據(jù)各自職責(zé)分工設(shè)置機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致責(zé)任主體不明確，將本應(yīng)作為整體的未成年人保護(hù)工作進(jìn)行條塊切割，在制度安排、服務(wù)供給、信息共享等方面呈現(xiàn)“碎片化”狀態(tài)。

二是管、辦不分。目前，各級(jí)民政部門集未成年人社會(huì)保護(hù)管理和服務(wù)功能于一身，不但承擔(dān)著建立規(guī)章、部門協(xié)調(diào)、審批考核等行政職能，而且還為各類困境未成年人提供收養(yǎng)教、救助等具體服務(wù)，導(dǎo)致管、辦都不能做到很專業(yè)。

三是運(yùn)作機(jī)制不通暢。首先，綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)一般由各單位、組織的分管領(lǐng)導(dǎo)作為代表組成，以聯(lián)席會(huì)議形式運(yùn)作。這種工作機(jī)制因不同時(shí)期的常規(guī)性或臨時(shí)性的任務(wù)需求而處于不穩(wěn)定狀態(tài)，綜合協(xié)調(diào)能力與具體運(yùn)作實(shí)效難以保證。其次，受地區(qū)差異、經(jīng)濟(jì)條件、文化環(huán)境與社會(huì)關(guān)注等因素的影響，各地的未成年人社會(huì)保護(hù)服務(wù)遞送還具有一定的臨時(shí)性，缺乏長(zhǎng)效機(jī)制。再次，政策的制定者或執(zhí)行者同時(shí)充當(dāng)政策的評(píng)估者，上級(jí)的監(jiān)督與考核往往依賴下級(jí)的總結(jié)與匯報(bào)，導(dǎo)致工作評(píng)價(jià)淪為相關(guān)工作人員的“自評(píng)估”，缺乏科學(xué)合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

四是制度內(nèi)容不健全?！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》《民法》《婚姻法》等法律操作性不強(qiáng)，缺乏相應(yīng)的具體制度和措施。專項(xiàng)政策不完善，沒有給予執(zhí)行機(jī)構(gòu)以代表政府的公職身份，沒有對(duì)機(jī)構(gòu)工作人員進(jìn)行賦權(quán)，存在約束力不大、強(qiáng)制性不夠等問題。目前救助站能夠提供的未成年人社會(huì)保護(hù)服務(wù)內(nèi)容還以臨時(shí)性照料為主，很難解決困境未成年人家庭關(guān)愛缺少、親情缺失的問題。

五是未成年人社會(huì)保護(hù)專業(yè)人才缺乏。陜西省的未成年人社會(huì)保護(hù)中心都是在原有救助機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上成立的，和救助機(jī)構(gòu)是兩塊牌子、一套人員，存在人員編制不足的問題。由于未成年人社會(huì)保護(hù)工作分散在政府和黨群團(tuán)體的各個(gè)部門中，缺乏專門的未成年人社會(huì)保護(hù)組織機(jī)構(gòu)，從事未成年人社會(huì)保護(hù)的工作人員的專業(yè)能力參差不齊。由于未成年人社會(huì)保護(hù)工作對(duì)象的特殊性、人才培養(yǎng)、保障機(jī)制不健全等原因，較難吸引專業(yè)人才從事未成年人社會(huì)保護(hù)工作。在基層單位，普遍存在未成年人社會(huì)保護(hù)工作由街道辦（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）主管文化教育的專員、團(tuán)委干部或其他人員兼任，有的經(jīng)常更換工作人員，對(duì)未成年人社會(huì)保護(hù)工作投入的精力及熟悉程度等頗為不足。

三、完善未成年人社會(huì)保護(hù)制度的對(duì)策建議

（一）建立獨(dú)立的未成年人社會(huì)保護(hù)責(zé)任主體機(jī)構(gòu)

一是成立未成年人社會(huì)保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組。建議在國(guó)家成立由國(guó)務(wù)院秘書長(zhǎng)為組長(zhǎng)，民政部門牽頭，教育、衛(wèi)計(jì)、財(cái)政等部門參與的未成年人社會(huì)保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組。與此對(duì)應(yīng)，省級(jí)成立由陜西省政府秘書長(zhǎng)為組長(zhǎng)，民政廳，教育、衛(wèi)計(jì)、財(cái)政等部門參與的未成年人社會(huì)保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組。各層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組的目標(biāo)定位是具有主導(dǎo)性和協(xié)調(diào)、組織相關(guān)部門發(fā)揮職責(zé)的權(quán)力機(jī)構(gòu)，而不是協(xié)商層面的協(xié)調(diào)、聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)。

二是在民政部門成立未成年人社會(huì)保護(hù)局（科）。在國(guó)家層面，建議民政部成立未成年人社會(huì)保護(hù)局或兒童權(quán)益保障局。與此對(duì)應(yīng)，省民政廳成立未成年人社會(huì)保護(hù)局或兒童權(quán)益保障處。各市及其下轄縣（區(qū)）民政局在現(xiàn)有機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上成立未成年人社會(huì)保護(hù)或兒童權(quán)益保障管理機(jī)構(gòu)。依據(jù)未成年人社會(huì)保護(hù)的要求規(guī)定未成年人社會(huì)保護(hù)局或兒童權(quán)益保障局的職責(zé)：負(fù)責(zé)擬定未成年人社會(huì)保護(hù)發(fā)展規(guī)劃、工作方針、政策，制定未成年人社會(huì)保護(hù)制度，指導(dǎo)、監(jiān)督未成年人社會(huì)保護(hù)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)（含社會(huì)力量辦業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)）的運(yùn)行、管理并擬訂建設(shè)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及管理規(guī)范；開發(fā)未成年人保護(hù)和留守兒童信息系統(tǒng)；協(xié)調(diào)未成年人保護(hù)國(guó)際合作項(xiàng)目等。

三是在當(dāng)前及未來一段時(shí)間，未成年人社會(huì)保護(hù)還將以困境未成年人等特殊群體為工作重點(diǎn)的情況下，以民政部門的各級(jí)未成年人社會(huì)保護(hù)機(jī)構(gòu)或兒童權(quán)益保障機(jī)構(gòu)作為未成年人社會(huì)保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組的常設(shè)辦公和決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)，定位為責(zé)任性組織機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)小組重要會(huì)議議題的確定、有關(guān)未成年人社會(huì)保護(hù)制度文件的起草，指導(dǎo)、推動(dòng)、督促各單位執(zhí)行、落實(shí)未成年人社會(huì)保護(hù)有關(guān)政策措施等。

（二）探索管、辦分離的運(yùn)作模式和機(jī)制

按照黨的十九大報(bào)告提出“推進(jìn)政事分開、事企分開、管辦分離”的要求，探索各級(jí)民政部門將未成年人社會(huì)保護(hù)行政職能與服務(wù)職能進(jìn)行分離。兩項(xiàng)職能分離的具體做法是：廳（局）保留未成年人社會(huì)保護(hù)行政職能，將未成年人救助服務(wù)職能歸并給兒童福利院，或?qū)ξ闯赡耆司戎?、福利服?wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合、合并，命名為“未成年人社會(huì)保護(hù)服務(wù)中心”。

一是管、辦分離后，各級(jí)未成年人社會(huì)保護(hù)行政部門主要在未成年人社會(huì)保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組和民政廳（局）的領(lǐng)導(dǎo)下，承擔(dān)與教育、衛(wèi)計(jì)、公安、婦聯(lián)等機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)、行政審批、單獨(dú)或與其他機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布相應(yīng)工作指導(dǎo)意見、建立規(guī)章制度、對(duì)未成年人社會(huì)保護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行工作指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和考核等工作，對(duì)于運(yùn)營(yíng)不規(guī)范的未成年人社會(huì)保護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)可以行使停業(yè)、整頓等權(quán)利。

二是“未成年人社會(huì)保護(hù)服務(wù)中心”成為獨(dú)立的、專門的服務(wù)機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)定位為獨(dú)立的公益性的法人組織，為未成年人提供生活照料、心理輔導(dǎo)、康復(fù)訓(xùn)練等多樣化的服務(wù)項(xiàng)目。

三是管辦分離后，未成年人社會(huì)保護(hù)行政部門還可行使對(duì)社會(huì)力量舉辦的未成年人社會(huì)保護(hù)機(jī)構(gòu)的行政管理和監(jiān)管權(quán)。在體制內(nèi)的資源不能滿足或不能更好滿足未成年人社會(huì)保護(hù)需求的情況下，需要未成年人社會(huì)保護(hù)局（科）引導(dǎo)不同社會(huì)主體廣泛參與，特別是吸納社會(huì)志愿者或通過購(gòu)買服務(wù)等方式引導(dǎo)各類專業(yè)社會(huì)組織的力量參與未成年人社會(huì)保護(hù)工作。社會(huì)力量參與未成年人社會(huì)保護(hù)工作需接受未成年人社會(huì)保護(hù)局（科）的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和管理監(jiān)督。

（三）完善、拓寬未成年人社會(huì)保護(hù)制度內(nèi)容

一是完善未成年人社會(huì)保護(hù)法規(guī)和專項(xiàng)政策。從權(quán)責(zé)分工來看，現(xiàn)行未成年人社會(huì)保護(hù)法律、法規(guī)的制定者主要為中央或省級(jí)相關(guān)部門，縣（區(qū)）級(jí)部門主要負(fù)責(zé)法律、法規(guī)的執(zhí)行。各級(jí)政府部門都可根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定未成年人社會(huì)保護(hù)專項(xiàng)政策。在未成年人社會(huì)保護(hù)實(shí)踐層面，執(zhí)行部門在工作中不僅做好法律、法規(guī)的執(zhí)行工作，也要針對(duì)執(zhí)行中碰到的新任務(wù)、新問題及時(shí)總結(jié)、反思，做好未成年人享有社會(huì)保護(hù)和社會(huì)福利方面的基礎(chǔ)資料收集和分析工作，為本級(jí)政府部門出臺(tái)相關(guān)專項(xiàng)政策和配套措施提供依據(jù)，為上級(jí)部門制定、修改和完善相關(guān)法律、法規(guī)提供參考資料，積極推動(dòng)國(guó)家早日出臺(tái)《兒童福利法》。

二是推動(dòng)適度普惠型未成年人社會(huì)保護(hù)向普惠型未成年人社會(huì)保護(hù)轉(zhuǎn)變。首先，未成年人社會(huì)保護(hù)制度的保護(hù)對(duì)象惠及全體兒童。我國(guó)未成年人社會(huì)保護(hù)制度的保護(hù)對(duì)象從面向部分兒童向面向全體兒童發(fā)展的特征比較明顯。從未成年人社會(huì)保護(hù)需求和未成年人社會(huì)保護(hù)工作的角度看，惠及全體兒童和重點(diǎn)保障困境兒童并不矛盾，二者之間也不是完全的替代關(guān)系，可以同時(shí)推進(jìn)，建議民政部門在保障重點(diǎn)未成年人群體的同時(shí)，為全體未成年人提供社會(huì)保護(hù)。其次，拓寬未成年人社會(huì)保護(hù)服務(wù)內(nèi)容?！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》總則第三條規(guī)定未成年人享有生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護(hù)權(quán)、參與權(quán)、受教育權(quán)等權(quán)利。國(guó)家對(duì)未成年人上述權(quán)利的維護(hù)可以通過未成年人社會(huì)保護(hù)服務(wù)內(nèi)容體現(xiàn)出來。建議從生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護(hù)權(quán)、參與權(quán)、受教育權(quán)等方面，凝練工作內(nèi)容，面向全社會(huì)，積極開展針對(duì)全體未成年人的社會(huì)保護(hù)宣傳等活動(dòng)。針對(duì)家庭開展監(jiān)護(hù)指導(dǎo)工作，對(duì)問題家庭進(jìn)行監(jiān)護(hù)干預(yù)，提升家庭撫養(yǎng)和教育能力。

三是探索推廣家庭寄養(yǎng)、模擬家庭制度?；趯?duì)兒童權(quán)益的考慮，建議對(duì)于孤兒或監(jiān)護(hù)人無力撫養(yǎng)的未成年人優(yōu)先考慮家庭寄養(yǎng)、模擬家庭模式。具體辦法是：政府對(duì)寄養(yǎng)家庭（模擬家庭）提供家庭津貼；申請(qǐng)寄養(yǎng)的家庭必須接受審查，即由政府部門、專業(yè)社工實(shí)地審核申請(qǐng)家庭是否符合未成年人的需要，經(jīng)相關(guān)專家、社工和兒童等各方同意后方可進(jìn)行寄養(yǎng)；在寄養(yǎng)期間，政府部門和相關(guān)機(jī)構(gòu)定期派專人探訪。

（四）加強(qiáng)未成年人社會(huì)保護(hù)人才隊(duì)伍建設(shè)

一是科學(xué)核定人員編制。各級(jí)政府編制部門要按照未成年人社會(huì)保護(hù)機(jī)構(gòu)服務(wù)范圍、未成年人社會(huì)保護(hù)需求量等因素，科學(xué)核定未成年人社會(huì)保護(hù)機(jī)構(gòu)的人員編制。未成年人社會(huì)保護(hù)機(jī)構(gòu)應(yīng)按照專業(yè)特長(zhǎng)、資格條件等合理配備人員，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定落實(shí)未成年人保護(hù)機(jī)構(gòu)工作人員的工資傾斜政策。在基層，要充實(shí)未成年人社會(huì)保護(hù)工作的人力配置，最好有專職人員及專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，使未成年人社會(huì)保護(hù)工作能夠?qū)I(yè)化、長(zhǎng)期化，防止短期化、業(yè)余化、兼職化，具體做法為村級(jí)設(shè)信息報(bào)送員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)信息錄入員，縣局設(shè)信息管理員。通過充實(shí)基層人力配置，從根本上解決“發(fā)現(xiàn)難”問題，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理常態(tài)化，確保事有人干，政策落地。

二是提高現(xiàn)有工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)。選派工作能力強(qiáng)、責(zé)任心強(qiáng)的人員開展未成年人社會(huì)保護(hù)工作。選調(diào)具有社會(huì)工作、教育、心理、法律等專業(yè)學(xué)歷的人員充實(shí)到未成年人社會(huì)保護(hù)工作一線。招聘社會(huì)工作專業(yè)的大學(xué)生。培訓(xùn)現(xiàn)有工作人員，提高其未成年人社會(huì)保護(hù)服務(wù)的素質(zhì)和能力。

三是積極吸納社會(huì)工作者。社會(huì)工作者可以依靠自身的專業(yè)知識(shí)和技術(shù)服務(wù)為身處困境、急需幫助的未成年人群體提供專業(yè)的幫助和服務(wù)，還可以在困境未成年人的價(jià)值觀引導(dǎo)和心理疏導(dǎo)方面發(fā)揮積極作用。因此，在未成年人社會(huì)保護(hù)工作中，政府應(yīng)積極宣傳社會(huì)工作的理念，通過政府購(gòu)買社工服務(wù)、設(shè)置社會(huì)工作崗位、開發(fā)公益崗位等方式引入專業(yè)社會(huì)工作人才，將社會(huì)工作者引進(jìn)、吸納到未成年人社會(huì)保護(hù)領(lǐng)域，優(yōu)化未成年人社會(huì)保護(hù)人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。