李樂，田振國，張新花，姜軍祥，張清峰，張麗梅，徐繼紅

(1.東營市國土資源局，山東 東營 257091；2.東營市國土資源局河口分局，山東 河口 257200；3.東營市墾利區(qū)國土資源局，山東 墾利 257500；4.東營市國土資源局東營分局，山東 東營 257000)

1 美國不動(dòng)產(chǎn)征收權(quán)的形成背景

諾曼征服后，威廉一世把沒收來的土地?fù)?jù)為己有并分封給封建貴族，同時(shí)保有這些土地的征稅權(quán)、征收權(quán)和充公權(quán)等權(quán)力，以此構(gòu)成英國封建土地產(chǎn)權(quán)體系。這種產(chǎn)權(quán)體系造成社會(huì)等級(jí)越低，掌握土地產(chǎn)權(quán)能力越弱。隨著英國殖民主義的不斷擴(kuò)張，英國政府對海外殖民地，尤其是在北美英屬殖民地也實(shí)行這種封建土地產(chǎn)權(quán)制度，以確保英國皇室和貴族對于資源的壟斷和控制[1]。美國獨(dú)立以后，為擺脫封建制影響、促進(jìn)民主化進(jìn)程，賦予了私人產(chǎn)權(quán)主體更多的權(quán)能，即產(chǎn)權(quán)主體對自己所擁有的土地的絕對權(quán)利，而不是封建土地產(chǎn)權(quán)體系下個(gè)體需讓渡部分權(quán)能、服務(wù)或收益給上一級(jí)社會(huì)階層。

隨著對公共利益和政府管控認(rèn)識(shí)的不斷深入，美國政府、相關(guān)學(xué)者逐步意識(shí)到絕對的個(gè)人不動(dòng)產(chǎn)私有權(quán)并不存在。個(gè)體作為社會(huì)群體的構(gòu)成要素，必然要讓渡部分權(quán)利以確保政府運(yùn)作與管理的資金來源和權(quán)力形成。目前，在聯(lián)邦政府、州政府、地方政府和私人所有的土地產(chǎn)權(quán)格局中，掌握絕對土地所有權(quán)的只有政府機(jī)構(gòu)?；诠补芾砗凸怖妫瑐€(gè)體需要讓渡部分權(quán)利確保政府決策層對社會(huì)資源配置和不動(dòng)產(chǎn)布局的統(tǒng)籌規(guī)劃。為嚴(yán)格限制公權(quán)力、保護(hù)私權(quán)利，美國第四任總統(tǒng)詹姆斯·麥迪遜在美國憲法第五修正案中提出：不動(dòng)產(chǎn)征收必須以公共利用為目的，而且要對產(chǎn)權(quán)主體進(jìn)行合理的賠償。公共利用，即政府從集體整體考慮，為實(shí)現(xiàn)集體效益最大化，所必須提供的公共服務(wù)、基礎(chǔ)保障等社會(huì)福利。由于承載社會(huì)公眾經(jīng)濟(jì)、生活的不動(dòng)產(chǎn)具有位置固定特征，政府只能基于公共服務(wù)的類型和工作半徑，根據(jù)現(xiàn)有空間布局和未來規(guī)劃征收少數(shù)群體的不動(dòng)產(chǎn)以滿足公共需求。不動(dòng)產(chǎn)征收的經(jīng)濟(jì)學(xué)本質(zhì)就是政府主導(dǎo)的不動(dòng)產(chǎn)交易，受到公共服務(wù)空間布局制約較一般不動(dòng)產(chǎn)交易具有政府強(qiáng)制性。美國不動(dòng)產(chǎn)征收必須通過法律規(guī)定的程序進(jìn)行，避免政府權(quán)力濫用。除了考慮一般不動(dòng)產(chǎn)交易涉及的市場因素外，還要考慮部分群體的基本居住條件、生活保障等。

2 美國不動(dòng)產(chǎn)征收制度的演化發(fā)展

美國在繼承英國法律制度基礎(chǔ)上建立自己的法律體系，并以判例法對最初法律體系不完善部分進(jìn)行補(bǔ)充。在20世紀(jì)50年代以前，美國各州的地方政府部門基本上按照憲法第五修正案的規(guī)定行使不動(dòng)產(chǎn)征收權(quán)。雖然美國憲法第五修正案規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)征收需服務(wù)于公共利用(Public use)，然而隨著土地再開發(fā)等專項(xiàng)規(guī)劃的實(shí)施，各級(jí)政府逐漸把公共用地?cái)U(kuò)大為公共利益(Public purpose、Public interest 和Public benefit)，以此提高政府征收土地及開發(fā)為單位面積經(jīng)濟(jì)效益高的商業(yè)用地和住宅用地等用地類型來解決當(dāng)?shù)鼐用竦木蜆I(yè)問題和政府稅收問題。這主要是因?yàn)樽畛鯇Σ粍?dòng)產(chǎn)征收范圍、公共利用等概念的界定缺乏細(xì)致性。隨著社會(huì)發(fā)展，征收過程中涉及到的各種問題多元化趨勢加劇，最初的界定難以滿足發(fā)展的需求。先前的公共利用側(cè)重征收后地塊用于學(xué)校、道路、醫(yī)院和活動(dòng)中心等公益性、開放性用途，為周邊居民的生產(chǎn)和生活提供可獲取的基本公共服務(wù)；而公共利益不僅限于地塊的公共利用，而且將居民的就業(yè)、購物等經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)需求納入其中，即政府為了滿足地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也會(huì)通過征收的方式為私人企業(yè)發(fā)展提供用地。這也造成了最初的法律設(shè)計(jì)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾性。20世紀(jì)50年代后期，美國涉及不動(dòng)產(chǎn)征收案件的劇增，推動(dòng)著不動(dòng)產(chǎn)征收范圍和權(quán)限向合理化、精準(zhǔn)化和民生化發(fā)展。該文通過選取對不動(dòng)產(chǎn)征收權(quán)影響較大的幾個(gè)案例進(jìn)行論述，深入探討美國政府在不動(dòng)產(chǎn)征收當(dāng)中對于征收所涉及的對象認(rèn)定、公共利益界定、資源壟斷制約、私人財(cái)產(chǎn)保護(hù)、公權(quán)力制約等方面的不斷完善。

2.1 伯曼訴帕克案件

1945年，美國國會(huì)通過了哥倫比亞特區(qū)土地再開發(fā)法案。該法案促使哥倫比亞特區(qū)成立了特區(qū)土地開發(fā)局，并賦予該局對該地區(qū)損害嚴(yán)重、難以利用(Blighted)的不動(dòng)產(chǎn)二次開發(fā)利用的權(quán)力，旨在消除荒蕪、閑置不用的不動(dòng)產(chǎn)及貧民窟。同時(shí)該法案授予該局不動(dòng)產(chǎn)征收權(quán)，確保在必要的時(shí)候，把私人土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移給具備土地開發(fā)能力的私人或企業(yè)，進(jìn)行以公共利益為目的的土地再開發(fā)[2]。業(yè)主伯曼發(fā)現(xiàn)自己位于規(guī)劃區(qū)內(nèi)的百貨商店也在征收之列，因此聯(lián)合其他業(yè)主把土地開發(fā)局局長帕克告到最高法院。伯曼認(rèn)為他的店鋪仍在使用之中，而且為了整體環(huán)境改善，將私人資產(chǎn)征收后轉(zhuǎn)給以營利為目的的開發(fā)商違背了美國憲法第五修正案的相關(guān)規(guī)定。但最高法院認(rèn)為土地再開發(fā)是區(qū)域性行為，不是以私人產(chǎn)權(quán)為單位，因此于1954年判定再開發(fā)規(guī)劃可以繼續(xù)實(shí)施。這個(gè)判決結(jié)果造成規(guī)劃區(qū)內(nèi)許多仍在使用當(dāng)中的不動(dòng)產(chǎn)被征收和拆除，導(dǎo)致該地區(qū)許多原居民流離失所。雖然開發(fā)商重建了5900多所住房，但其中只有300多所福利性住房為原居民提供居所。

該案件的判決對于不動(dòng)產(chǎn)征收權(quán)行使產(chǎn)生兩方面的影響：征收對象限于損害嚴(yán)重、難以利用的不動(dòng)產(chǎn)得到進(jìn)一步明確，而且征收范圍擴(kuò)展到中產(chǎn)階級(jí)；各級(jí)政府可以以提高地方稅收為目的，征收私人不動(dòng)產(chǎn)為開發(fā)商提供土地。從積極方面來看，該案在理論上推動(dòng)了政府對于不動(dòng)產(chǎn)破損程度的分類管理，規(guī)范不動(dòng)產(chǎn)征收的對象，避免資源浪費(fèi)和重復(fù)建設(shè)。從消極方面來看，該案增加了政府征收私人不動(dòng)產(chǎn)的自由裁量權(quán)，通過征地權(quán)把私人財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商進(jìn)行土地再開發(fā)以提高當(dāng)?shù)氐亩愂?，這在一定程度上把憲法中界定的公共用途變更為公共利益，容易造成不動(dòng)產(chǎn)征收權(quán)的濫用。

2.2 波蘭鎮(zhèn)訴底特律市案件

底特律市的再開發(fā)規(guī)劃涉及通過征收和拆遷4000多位居民、1000多戶住房、店鋪及教堂，為建立新的通用汽車裝配廠提供空間等內(nèi)容[3]。通過實(shí)施該項(xiàng)規(guī)劃可以解決該地居民的就業(yè)問題，同時(shí)改善城市整體環(huán)境。但該規(guī)劃因涉及侵犯個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利而被公眾訴之于法院。然而密歇根州最高法院于1981年判定被告底特律市政府在其城市再開發(fā)規(guī)劃中對于工薪階層不動(dòng)產(chǎn)的征收勝出。密歇根州最高法院的判決引起了公眾的憤慨。盡管能夠提供更多的工作崗位和政府稅收，公眾依舊質(zhì)疑底特律市政府利用不動(dòng)產(chǎn)征收權(quán)獲取私人財(cái)產(chǎn)而發(fā)展工業(yè)和商業(yè)的合法性。隨著公眾對于該案件的判決結(jié)果及后來類似不動(dòng)產(chǎn)征收行為的不滿，密歇根州最高法院終于承認(rèn)在波蘭鎮(zhèn)案件中混淆了公共用地和公共利益2個(gè)概念之間的差異，并對原審判結(jié)果進(jìn)行推翻。

嚴(yán)格意義來講，作為三權(quán)分立的政治體制，密歇根州最高法院對于波蘭鎮(zhèn)案件的判決及后來觀點(diǎn)的改變并不存在徇私舞弊、權(quán)力尋租的現(xiàn)象，而是判例法與成文法之間的相互磨合。最初制定的法律條文不一定符合現(xiàn)階段的發(fā)展要求，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展、人們認(rèn)知能力的提升，原來許多服務(wù)公眾的不動(dòng)產(chǎn)用途因其重要性的降低和收益主體的變化轉(zhuǎn)向?yàn)閭€(gè)體盈利、服務(wù)的工具。而私人產(chǎn)業(yè)如房地產(chǎn)、工業(yè)、商業(yè)等卻能為人們帶來經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，同時(shí)改變區(qū)域整體景觀格局。密歇根州最高法院觀點(diǎn)的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了政府保護(hù)公眾私有權(quán)的特點(diǎn)，為規(guī)范和限制政府的不動(dòng)產(chǎn)征收權(quán)提供了寶貴材料。

2.3 夏威夷房管局訴米德基夫案件

先前夏威夷州的歐胡島72.5%的土地集中在22個(gè)土地產(chǎn)權(quán)主體手中，為打破土地資源的過度壟斷，夏威夷州立法機(jī)關(guān)把已經(jīng)出租的居住用地賣給州政府，然后州政府轉(zhuǎn)手又把它們賣給租賃土地的租戶們[4]。美國最高法院在1984年認(rèn)定夏威夷州立法機(jī)關(guān)的做法是符合憲法要求的，是通過綜合、合理的方式對市場機(jī)制的失靈進(jìn)行識(shí)別和糾正。然而該案件的判決并沒有達(dá)到預(yù)期的目的，因?yàn)樽鈶魝冸m然獲得了土地所有權(quán)，但是不具備開發(fā)房地產(chǎn)的能力，因此難以建設(shè)新的居住用地。而且由于投資者的市場操作，該島的房地產(chǎn)價(jià)格在6年時(shí)間里翻了近一倍。

從憲法的本意上看，夏威夷州立法機(jī)關(guān)行使的不動(dòng)產(chǎn)征收權(quán)并不符合公共用地的要求。因?yàn)椤肮灿玫亍焙汀肮怖妗眱烧咧g有本質(zhì)的區(qū)別。公共用地的產(chǎn)權(quán)主體是聯(lián)邦、州或地方政府等公共管理機(jī)構(gòu)，其類型包括政府辦公樓、學(xué)校、圖書館、公園和道路等，以及部分大型基礎(chǔ)設(shè)施、給排水系統(tǒng)、飛機(jī)場等。而公共利益雖然能給原租戶帶來經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等方面的改善。該案通過征收私人不動(dòng)產(chǎn)來滿足另一個(gè)體的利益需求，無論是產(chǎn)權(quán)主體變更還是主導(dǎo)用途都不是以公共用地為目標(biāo)。從另一個(gè)方面來看，這種做法對于確保資源的均等化，避免因資源壟斷而形成社會(huì)階層具有一定的積極意義。換言之，分配均衡的權(quán)利體制既能夠保護(hù)私人權(quán)利，也能夠避免因土地集中形成剝削。雖然最高法院的判定與最初的法律設(shè)計(jì)有出入，其結(jié)果也與預(yù)期背道而馳，但對于鞏固社會(huì)民主、推進(jìn)社會(huì)財(cái)富均衡意義深遠(yuǎn)。

2.4 科勒訴新倫敦市案件

美國康涅狄格州新倫敦市征收通過私人不動(dòng)產(chǎn)給個(gè)體開發(fā)商進(jìn)行土地混合利用模式開發(fā)，以提高土地利用集約度和公眾生活便利度。但公眾以其后期開發(fā)不符合公共利益而向法院起訴[5]。而2005年，美國最高法院認(rèn)定該征收行為符合公共利益，也滿足第五修正案中公共用地的要求。但美國國會(huì)迅速對這個(gè)判定進(jìn)行譴責(zé)，眾議院同時(shí)通過法案禁止聯(lián)邦住房、交通道路、國庫資金等部門等為該土地開發(fā)項(xiàng)目提供資金支持，導(dǎo)致開發(fā)商因融資困難放棄該項(xiàng)目。更為重要的是參議院通過了《住宅、小企業(yè)和私有不動(dòng)產(chǎn)保護(hù)法案(2005)》，進(jìn)一步明確了對于住宅、小企業(yè)和私有不動(dòng)產(chǎn)的征收必須服務(wù)于公共用地。自該法案頒布以來，幾乎所有的州都對以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為目的的不動(dòng)產(chǎn)征收進(jìn)行了相關(guān)法律修改，如阿拉巴馬州禁止州內(nèi)各級(jí)政府以私人開發(fā)或提高政府稅收為目的的征收行為，但不涉及對損害嚴(yán)重、難以利用不動(dòng)產(chǎn)的征收。在城市升級(jí)改造規(guī)劃中，對于不具備損害嚴(yán)重、難以利用特征的不動(dòng)產(chǎn)的征收必須征得所有者的同意；肯塔基州通過立法對特定的公共用途進(jìn)行明確，限制以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目的的征收行為。

科勒訴新倫敦市案件對于美國不動(dòng)產(chǎn)征收權(quán)界定具有里程碑式的意義，首先在聯(lián)邦政府層面對不動(dòng)產(chǎn)征收權(quán)進(jìn)行了限制，尤其是《住宅、小企業(yè)和私有不動(dòng)產(chǎn)保護(hù)法案(2005)》的頒布，對于不具備損害嚴(yán)重、難以利用特征不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行保護(hù)，既減少了對于私人財(cái)產(chǎn)的干涉，也有助于避免因重復(fù)性建設(shè)形成的資源能源浪費(fèi)現(xiàn)象[6-10]。在州政府層面，推動(dòng)了政府征收目的偏重于公共用地建設(shè)，對以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和增加稅收為目的的不動(dòng)產(chǎn)征收進(jìn)行了限制，而且在征收過程中強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)主體的個(gè)人意識(shí)。

3 美國不動(dòng)產(chǎn)征收制度發(fā)展因素分析

美國憲法第五修正案規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)征收要服務(wù)于公共用途，同時(shí)對原產(chǎn)權(quán)主體進(jìn)行合理補(bǔ)償。對以上案例的分析來看，法院和公眾關(guān)注的焦點(diǎn)也在于不動(dòng)產(chǎn)征收目的是否符合憲法第五修正案的要求。但從更深層次上講，不動(dòng)產(chǎn)征收引發(fā)的問題主要在于政府的強(qiáng)制性、產(chǎn)權(quán)主體的主觀意識(shí)及補(bǔ)償安置的標(biāo)準(zhǔn)和方式。在市場條件下，私人買賣不動(dòng)產(chǎn)交易雙方地位平等，而且存在主觀意愿或?qū)ψ陨砩?jì)、就業(yè)環(huán)境等影響較小。而政府突破市場規(guī)則征收私人財(cái)產(chǎn)，本質(zhì)上就存在不平等性。即便是按照市場價(jià)值對于原產(chǎn)權(quán)主體的不動(dòng)產(chǎn)及附屬設(shè)施進(jìn)行補(bǔ)償，但原產(chǎn)權(quán)主體更重注以后的生活居住條件在原來環(huán)境持平的基礎(chǔ)上有所提高。因此，單從法律條文里判定不動(dòng)產(chǎn)征收是否合法并不能解決所有問題，而是要從被征產(chǎn)權(quán)主體獲取新住房的難易程度、資金問題、社區(qū)環(huán)境和就業(yè)計(jì)劃等尋求解決途徑。

保護(hù)私人權(quán)益是美國法律的基石。美國憲法第五修正案通過對不動(dòng)產(chǎn)征收權(quán)進(jìn)行限制，保護(hù)了私人權(quán)利不受侵害[11-12]。當(dāng)然，在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，有條件的征收私人不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不是完全行不通。如果不動(dòng)產(chǎn)征收存在損毀歷史遺跡、強(qiáng)拆居民房屋、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及方式難以達(dá)到預(yù)期水平等問題，無論其征收目的如何，公眾都會(huì)對不動(dòng)產(chǎn)征收產(chǎn)生抵觸情緒。同時(shí)，不動(dòng)產(chǎn)被征收后，其產(chǎn)權(quán)歸政府還是歸私人并不重要，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展能夠同時(shí)滿足私人和公共群體的發(fā)展需求。因此可通過調(diào)節(jié)收益分配解決開發(fā)后土地收益在開發(fā)商與原土地產(chǎn)權(quán)主體之間的分配問題。公共參與作為降低政府與公眾之間矛盾，提高執(zhí)行力的有效工具，也可以緩解公共用地和公共利益之間的矛盾和差異。政府決策者和土地開發(fā)部門通過尋求、聆聽和尊重不動(dòng)產(chǎn)所有者、居民和小產(chǎn)業(yè)主的意見，提高土地再開發(fā)后公共收益程度。在獲取私人不動(dòng)產(chǎn)的時(shí)候，盡量以協(xié)商和購買的方式進(jìn)行獲取。通過對產(chǎn)權(quán)主體有形資產(chǎn)、主觀價(jià)值、潛在收益、未來安置等進(jìn)行充分的考慮，促進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變更的流暢性。

4 對我國土地征收的啟示

4.1 健全法律規(guī)范政府行為

土地征收為我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)，但暴露出的被動(dòng)拆遷、城鄉(xiāng)福利差異大、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不均衡等問題也困擾著我國城鄉(xiāng)之間社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境的綜合協(xié)調(diào)發(fā)展。雖然我國以“公共利益”實(shí)施的土地征收目的在于“凈地出讓”給需要用地的企業(yè)或個(gè)人，以及劃撥為公共用地或公益用地。但征收對象除土地外也涵蓋地上地下建筑物、構(gòu)筑物或定著物等不動(dòng)產(chǎn)的拆除或移除，這也是土地征收過程中模糊性最大、爭議性最多的部分，也是關(guān)系被征地群體生活、勞作最為密切的部分。由于政府追求經(jīng)濟(jì)增長驅(qū)動(dòng)力的強(qiáng)勢性，以及法律制衡政府能力較弱，造成部分被征地群體難以改變他們生活、生產(chǎn)環(huán)境產(chǎn)生的不適宜尋求有效途徑維護(hù)自己的權(quán)益[13]。另外，目前土地征收的對象不僅包括住宅用地、商業(yè)用地，還涉及生態(tài)用地、歷史文物古跡、公共設(shè)施用地等多種類型。但對于這些用地類型的征收進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，則屬于征收公共用地用于私人經(jīng)營，造成區(qū)域性公共服務(wù)、歷史文化傳承、區(qū)域生態(tài)環(huán)境等水平降低。結(jié)合美國對于公共利用概念的不斷拓展可以看出，對于公共利益的界定不僅要滿足土地用途的開放性、無償性和產(chǎn)權(quán)主體的公益性，更為重要的是結(jié)合收益分配模式、產(chǎn)品輸出的社會(huì)性對經(jīng)營性用地的獲取方式，在市場獲取的基礎(chǔ)上增加政府征收、干預(yù)機(jī)制。但政府征收方式必須公開透明，確保所有環(huán)節(jié)依法合規(guī)。結(jié)合征收對象的范圍，將土地征收的概念上升為不動(dòng)產(chǎn)征收，確保政府行為和公共政策法律界線明確。對于被征收對象的補(bǔ)償安置問題，既要結(jié)合市場要素進(jìn)行價(jià)值置換，也要從基本需求的角度保障被征收群體生活、公共服務(wù)水平不降低。

4.2 縮小范圍保護(hù)合法產(chǎn)權(quán)

我國《土地管理法》中對于開發(fā)建設(shè)必須使用國有土地的規(guī)定，將集體土地排除于土地有償出讓和二級(jí)市場之外。城鎮(zhèn)擴(kuò)張、產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需城鎮(zhèn)周邊集體土地必須通過征收的方式，造成政府對于土地支配的公權(quán)力加大。較之市場模式的個(gè)體權(quán)利主張模式，不動(dòng)產(chǎn)征收往往忽略個(gè)體的發(fā)展需求而服務(wù)于由政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)效益高的工業(yè)、商業(yè)等用地類型，尤其是農(nóng)民個(gè)體難以主張自身財(cái)產(chǎn)權(quán)[14-16]。在補(bǔ)償安置方面，傾向于憑借土地產(chǎn)權(quán)的雙軌制以政策補(bǔ)償取代市場交易，造成土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺少市場參考，僅依據(jù)年產(chǎn)值計(jì)算。安置標(biāo)準(zhǔn)及方式則依然延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期對農(nóng)業(yè)人口安置方式，忽略了經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)、戶籍制度改革對于社會(huì)公眾就業(yè)選擇自由化、生活理念多元化、住房供應(yīng)商業(yè)化等的影響。因此，結(jié)合美國不動(dòng)產(chǎn)征收內(nèi)涵變化及當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革、入市的步伐，逐步建立自由流通的不動(dòng)產(chǎn)市場，保障城鄉(xiāng)經(jīng)營性用地在符合土地用途管制和生態(tài)保護(hù)等法律政策的基礎(chǔ)上，不再受集體土地產(chǎn)權(quán)制約。政府將征收范圍縮小至公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需要的用地部分，并保障后期用地的產(chǎn)權(quán)或管理權(quán)歸屬政府或公益機(jī)構(gòu)；或者按照政府要求承載社會(huì)公益的私營產(chǎn)業(yè)主體。同時(shí)建立資源節(jié)約型規(guī)劃戰(zhàn)略和思維，在建立健全自然資源、歷史文物保護(hù)名目與范圍的基礎(chǔ)上，降低規(guī)劃實(shí)施過程中征收行為對現(xiàn)有社會(huì)公共資源資產(chǎn)的破壞。同時(shí)，充分銜接好建筑物、構(gòu)筑物使用壽命、狀況動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制，降低不動(dòng)產(chǎn)征收對于社會(huì)群體基本居住、生活和工作保障的影響，避免對依舊具有長期使用價(jià)值不動(dòng)產(chǎn)拆除及重復(fù)投資、重復(fù)建設(shè)。

4.3 公共參與維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定

公共參與是為征地涉及到的利益人群提供關(guān)于目前和未來發(fā)展問題對話的機(jī)會(huì)，保證征地程序的制定、評價(jià)和實(shí)施符合公眾需求。雖然公共參與逐漸成為政府公共管理領(lǐng)域的重要議題，但是在不動(dòng)產(chǎn)征收過程中并沒有在真正意義上把公共參與作為一個(gè)保障農(nóng)民權(quán)益的機(jī)制進(jìn)行運(yùn)作[17-19]。因區(qū)位、經(jīng)濟(jì)等因素的影響，占用城鎮(zhèn)周邊集體土地進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)開發(fā)成為政府的首選。而隨著中央建設(shè)用地總量控制政策緊縮、縮減農(nóng)村存量建設(shè)用地，城鎮(zhèn)內(nèi)部和偏遠(yuǎn)農(nóng)村也逐步納入征收和拆遷的范圍之內(nèi)。不同地區(qū)人們生產(chǎn)和生活的依托差異較大，接受新型就業(yè)模式、生活理念的能力各異，而且受傳統(tǒng)思想和現(xiàn)代法律意識(shí)影響差異性不同。加上近些年來，因征收權(quán)行使不合理引起的被動(dòng)拆遷、農(nóng)民信訪等事件都反映出政府僅強(qiáng)調(diào)征地的強(qiáng)制性而忽略了公眾的參與性。而且因征地補(bǔ)償資金引起了部門腐敗問題、家庭暴力問題、社會(huì)倫理問題都是因缺乏公共參與及政府為追求簡化安置補(bǔ)償模式而引發(fā)的畸形現(xiàn)象[20]。因此，在建立健全土地產(chǎn)權(quán)體系、土地征收程序的基礎(chǔ)上，建立完善的法律體系保證社會(huì)公眾能夠與政府部門直接對話，通過構(gòu)建公共參與平臺(tái)、加強(qiáng)公共監(jiān)督，讓被征主體參與到征收過程中并從微觀角度明晰他們的需求和訴求。而且有利于確保參與過程有備案可循，包括對參與者的記錄和報(bào)告，過程的告知情況、所做出的各類決策。對應(yīng)的文獻(xiàn)記錄可以通過媒體、網(wǎng)站、時(shí)事通訊及其他途徑及時(shí)向被征地農(nóng)民及相關(guān)群體公布，實(shí)現(xiàn)從機(jī)制建設(shè)角度制約政府的公權(quán)力濫用及主觀決策，推動(dòng)我國向環(huán)境公義、社會(huì)公平、經(jīng)濟(jì)持續(xù)的方向發(fā)展的目的。

5 結(jié)論與討論

社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多元化及公共需求內(nèi)涵的擴(kuò)展，是造成美國各級(jí)政府執(zhí)行不動(dòng)產(chǎn)征收權(quán)過程中偏離憲法第五修正案原本要求的主要原因。政府不僅要從基本公共需求的角度進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)征收，而且需要從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度為企業(yè)發(fā)展提供充足的空間才能夠?yàn)楣娚瞽h(huán)境優(yōu)化、就業(yè)機(jī)會(huì)增加等創(chuàng)造有利條件，引導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展向社會(huì)公益轉(zhuǎn)化。從政府職責(zé)來看，這也符合政府主要責(zé)任在于協(xié)調(diào)社會(huì)財(cái)富，讓富裕群體為公共利益和社會(huì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)的本質(zhì)要求。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國政府作為各種資源的主要管理者和分配者，在社會(huì)發(fā)展和人民福祉提升方面發(fā)揮著政府的全能性。但隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)弊端的顯現(xiàn)，政府主導(dǎo)逐步讓步于市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)。我國征地制度設(shè)計(jì)的初衷也是公共利益導(dǎo)向，在工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速發(fā)展期，卻演化成社會(huì)獲得國家建設(shè)用地的主要手段，征地范圍被擴(kuò)大，借鑒美國征收案例的啟迪。在新時(shí)代背景下，應(yīng)回歸公共利益本質(zhì)。不動(dòng)產(chǎn)征收也應(yīng)隨著政府配給模式的退出而逐步縮減征收范圍，逐步加大不動(dòng)產(chǎn)資源的市場配置方式。政府參與不動(dòng)產(chǎn)征收更多是依據(jù)公共利益和社會(huì)福祉，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共享性和階段性。不論公共利益內(nèi)涵如何演變，讓社會(huì)公眾切實(shí)感受到政府行為帶來了居住、交通、就業(yè)及公共服務(wù)等的改善，是公共政策制定的根本原則。在市場經(jīng)濟(jì)日臻完善的情況下，政府實(shí)施的不動(dòng)產(chǎn)征收不應(yīng)被看做市場模式的替代物，而是“市場+政府”二元結(jié)構(gòu)。這不僅要銜接市場機(jī)制，而且政府要從均衡社會(huì)財(cái)富、實(shí)現(xiàn)基本保障的角度，兼顧被征主體的資源享有權(quán)和財(cái)產(chǎn)獲取權(quán)。通過立法公共參與機(jī)制，為城鄉(xiāng)扶貧幫困、基本公共服務(wù)均等化等政府行為實(shí)施和公共政策推進(jìn)查缺補(bǔ)漏、集思廣益，努力按照十九大精神指引方向，深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制、產(chǎn)權(quán)制度、政府職能等深層次的改革與發(fā)展。