范洪偉

《中共中央，國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》（2017年中央一號(hào)文件）提出：大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和服務(wù)主體，通過經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、股份合作、代耕代種、土地托管等多種方式，加快發(fā)展土地流轉(zhuǎn)型、服務(wù)帶動(dòng)型等多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)。完善家庭農(nóng)場(chǎng)認(rèn)定辦法，扶持規(guī)模適度的家庭農(nóng)場(chǎng)。加強(qiáng)農(nóng)民合作社規(guī)范化建設(shè)，積極發(fā)展生產(chǎn)、供銷、信用“三位一體”綜合合作。鼓勵(lì)地方探索土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)。研究建立農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，引導(dǎo)規(guī)模經(jīng)營(yíng)健康發(fā)展。

這些利好政策無論在理論上還是在實(shí)踐中，都給我們提出了新的課題：在農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度不變的前提下，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，如果何在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)這個(gè)基礎(chǔ)性課題就擺在我們面前。事實(shí)上這些年來全國(guó)各地根據(jù)中央下發(fā)涉農(nóng)文件及各種涉農(nóng)政策已經(jīng)開始實(shí)踐探索，并在實(shí)踐中積累了一些好的經(jīng)驗(yàn)和做法。我們的課題就是在這樣的背景下形成的。我們通過對(duì)土地流轉(zhuǎn)情況和規(guī)模經(jīng)營(yíng)情況的研究，得到一些基本經(jīng)驗(yàn)，旨在在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，探索制約農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)鍵性因素，并找到破解這些問題的辦法。

土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)和前提，只有土地規(guī)模化，才能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的機(jī)械化、集約化、標(biāo)準(zhǔn)化。在現(xiàn)有制度框架內(nèi)，只有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，才能實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)生活中，土地流轉(zhuǎn)可以實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移促進(jìn)農(nóng)民增收，也可以有利于農(nóng)村種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

一、堅(jiān)持原則，科學(xué)有序流轉(zhuǎn)土地

一是堅(jiān)持農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度長(zhǎng)久不變的原則。堅(jiān)決維護(hù)農(nóng)民土地承包主體地位，在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的前提下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置。

二是堅(jiān)持平等、依法、自愿、有償原則。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)要按照有關(guān)法律、法規(guī)和政策規(guī)定進(jìn)行，充分尊重農(nóng)民意愿，土地流轉(zhuǎn)的條件、方式、期限和價(jià)格等關(guān)鍵問題由流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商確定。

三是堅(jiān)持“三個(gè)有利于”原則。即農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有利于土地資源開發(fā)利用；有利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，把土地資源用好、用足、用活；有利于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入。

四是堅(jiān)持“因地制宜，分類指導(dǎo)”原則。各地根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，因地制宜開展土地流轉(zhuǎn)工作，不搞一刀切，在尊重農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)的實(shí)際和農(nóng)民意愿前提下，什么方式適合流轉(zhuǎn)就采取什么方式。

二、土地流轉(zhuǎn)過程中問題分析

我市現(xiàn)有行政村171個(gè)，村集體耕地面積510萬畝，家庭承包耕地面積440萬畝，土地流轉(zhuǎn)323萬畝，適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)241萬畝。經(jīng)過我們認(rèn)真調(diào)研，發(fā)現(xiàn)以下幾個(gè)問題。

一是思想認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)，流轉(zhuǎn)速度不快。個(gè)別基層干部、群眾對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)沒有把此項(xiàng)工作站在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民收入的高度認(rèn)真抓好；存在怕出現(xiàn)糾紛，引發(fā)矛盾，求穩(wěn)怕亂，順其自然的等、靠思想，部分農(nóng)戶的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)較濃，擔(dān)心失去土地，自己無活干，收入低；怕政策不穩(wěn)，不敢大膽投入；個(gè)別大戶及種植規(guī)模小，思想保守，怕市場(chǎng)前景不佳，不敢擴(kuò)大規(guī)模、

二是土地流轉(zhuǎn)的管理機(jī)制不健全，流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)大都是群眾的自發(fā)性行為，缺乏約束力和規(guī)范性，尤其是農(nóng)戶之間相互流轉(zhuǎn)的土地，都是自由流轉(zhuǎn)，根本不通過村委會(huì)，村委會(huì)根本不知情，對(duì)流轉(zhuǎn)的原始情況不掌握，制約了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和速度。部分土地流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范，簽訂的合同責(zé)、權(quán)、利不明確具有不規(guī)范內(nèi)容不全、流轉(zhuǎn)時(shí)間超限、單聯(lián)合同、顯失公平、口頭合同等問題，容易產(chǎn)生合同糾紛，影響農(nóng)村社會(huì)、政治穩(wěn)定。存在矛盾和糾紛的隱患，阻礙土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程，影響農(nóng)村穩(wěn)定。

三是土地經(jīng)營(yíng)主體不夠規(guī)模，帶動(dòng)能力不強(qiáng)。由于農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)主體的農(nóng)民專業(yè)合作社和大戶生產(chǎn)資金匱乏，制約了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模。土地承包種植大戶和合作社一般沒有貸款擔(dān)保，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為貸款抵押手續(xù)繁雜，因此很難從金融部門貸到貸款，致使部分合作社和大戶在土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)上存在嚴(yán)重的資金困難，出現(xiàn)規(guī)模小，帶動(dòng)土地流轉(zhuǎn)能力不強(qiáng)等問題。

三、科學(xué)有序流轉(zhuǎn)土地，促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)

一要加強(qiáng)宣傳，提高認(rèn)識(shí)，加快土地流轉(zhuǎn)。大力宣傳農(nóng)村土地承包法、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法等法律法規(guī)和相關(guān)政策的宣傳，要讓廣大農(nóng)民了解土地流轉(zhuǎn)的原則、方式和程序，還要讓他們明白棄耕撂荒的嚴(yán)重性和危害性，幫助農(nóng)民分清“流轉(zhuǎn)”與“失地”的區(qū)別，打破傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)，樹立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)理念。增強(qiáng)依法促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，遏制土地撂荒的責(zé)任感和緊迫感，糾正在土地流轉(zhuǎn)工作中“過度干預(yù)”和“順其自然”的不良傾向，更讓廣大干部群眾知道規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)是和國(guó)家政策對(duì)接、享受相關(guān)政策、增加農(nóng)民收入的保證。

二要完善市、鄉(xiāng)、三級(jí)系統(tǒng)管理體系，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模推進(jìn)，有序發(fā)展。村要嚴(yán)格按法律法規(guī)和政策的要求，掌握第一手材料，做好核對(duì)、匯總工作，市、鄉(xiāng)兩級(jí)經(jīng)管部門切實(shí)加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)工作的監(jiān)督，制定好方案、搞好業(yè)務(wù)培訓(xùn)，經(jīng)常深入基層檢查指導(dǎo)，建立統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)程序，采用統(tǒng)一格式的文書檔案資料，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)過程管理。及時(shí)處理因土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范而引發(fā)的矛盾糾紛和合同糾紛，使我市土地流轉(zhuǎn)工作規(guī)模發(fā)展，規(guī)范運(yùn)行。

三要充分發(fā)揮農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)作用，有序規(guī)范土地流轉(zhuǎn)。目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)大都是農(nóng)民自發(fā)性行為，缺乏法律約束力和規(guī)范性。尤其是農(nóng)戶之間的土地相互流轉(zhuǎn)，有的根本不通過村級(jí)組織而自行流轉(zhuǎn)，這就導(dǎo)致村級(jí)組織對(duì)土地流轉(zhuǎn)的初始情況不掌握不知情，加之部分土地流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范，合同中的責(zé)、權(quán)、利不明確，很容易產(chǎn)生矛盾和糾紛，阻礙土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程，進(jìn)而影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。因此，在工作中急需建立規(guī)范有序的土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，促進(jìn)農(nóng)村土地有序規(guī)范流轉(zhuǎn)，促進(jìn)適度土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。