尹 煒

（長江水資源保護科學研究所，武漢 430051）

習近平總書記于2016年1月5日在長江上游重慶召開的推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上提出，長江經(jīng)濟帶要把“修復長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護、不搞大開發(fā)”。時隔兩年，2018年4月26日總書記在長江中游武漢主持召開深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會，再次強調推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展的前提是堅持生態(tài)優(yōu)先，把修復長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置。修復長江生態(tài)環(huán)境前提是做好生態(tài)環(huán)境保護工作，生態(tài)環(huán)境保護是修復長江生態(tài)環(huán)境的前提。兩年來，在總書記“共抓大保護、不搞大開發(fā)”的思想指導下，長江經(jīng)濟帶沿線省市在水生態(tài)環(huán)境保護方面做了大量工作，取得了不少成績，長江經(jīng)濟帶內水功能區(qū)水質持續(xù)好轉，為長江經(jīng)濟帶沿線城市發(fā)展提供了良好的水生態(tài)環(huán)境。長江經(jīng)濟帶共抓大保護格局基本形成，有損環(huán)境的破壞性大開發(fā)項目基本停止。然而，在實際的工作中長江經(jīng)濟帶局部城市江段和部分支流、湖庫水域污染仍然嚴重，水生態(tài)環(huán)境問題仍然突出，水生態(tài)環(huán)境保護仍然面臨諸多挑戰(zhàn)[1-5]。這些問題如果不處理好，將成為制約長江經(jīng)濟帶社會經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸[6]。本文回顧分析了長江流域推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展而開展的主要工作，存在的問題，并對未來的工作提出了建議。

1 長江流域已開展的工作回顧

1.1 組織編制長江經(jīng)濟帶水利發(fā)展專項規(guī)劃

2014年9月，國務院出臺《依托黃金水道推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展的指導意見》。水利部迅速按照該意見的總體部署和國家全面深化水利改革的要求，遵從習近平總書記“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，以全面提高水安全保障能力為目標，以加強水利薄弱環(huán)節(jié)建設為重點，以實行最嚴格的水資源管理制度和流域水管理體制機制改革為抓手，科學制定2020年和2030年長江經(jīng)濟帶水利建設目標與控制性指標，提出河道綜合治理、防洪排澇與抗旱減災、節(jié)約用水與水資源配置、水資源保護與水生態(tài)修復、水利管理體制與機制創(chuàng)新等方面的建設任務，針對重點建設項目列出了專欄。

1.2 組織編制長江經(jīng)濟帶取水口、排污口和應急水源布局規(guī)劃

按照《2015年推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展工作要點》的相關安排，水利部組織開展了《長江經(jīng)濟帶沿江取水口、排污口和應急水源布局規(guī)劃》編制工作。規(guī)劃范圍以長江干流為依托，覆蓋長江經(jīng)濟帶涉及長江流域1.45×106km2范圍內的11個省（直轄市）的92個地級以上城市（含9個自治州政府所在地），長江干流沿江的45個縣級城市，以及太湖全流域。規(guī)劃主要開展如下工作：一是補充、復核了近年來的取水口、排污口及應急水源資料，并對其現(xiàn)狀進行了評價；二是提出了沿江取水口、排污口設置水域分區(qū)方案，將取水口設置水域劃分為適宜取水區(qū)和不宜取水區(qū)，將排污口設置水域劃分為禁止排污區(qū)、嚴格限制排污區(qū)和一般限制排污區(qū)；三是根據(jù)分區(qū)成果，提出了沿江取水口、排污口整治及布局規(guī)劃意見；四是以提高城市供水安全保障和應急供水能力為目標，提出了沿江地級以上城市應急水源布局規(guī)劃意見；五是提出了建立健全取水口、排污口和應急水源的管理制度和執(zhí)法監(jiān)管體系的管理規(guī)劃意見。

1.3 組織編制長江經(jīng)濟帶河段利用市場準入負面清單

《2016年推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展工作要點》提出：“按照建立負面清單管理制度的要求，抓緊制定負面清單編制工作方案，分解落實工作任務，跟蹤督查工作進展，明確提出長江沿線禁止開發(fā)和限制開發(fā)的岸線、河段、區(qū)域、產(chǎn)業(yè)以及相關管理措施，為長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展提供明確指導”。隨后水利部正式印發(fā)《長江岸線開發(fā)和河段利用市場準入負面清單編制工作方案》，明確了長江河段利用負面清單主要工作內容是“制定沿江禁止或限制設置取水口、排污口的河段名錄”。河段利用市場準入負面清單以長江干流為重點，以《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》等法律法規(guī)為指導，提出了四類禁止設置排污口的河段：（1）國家級和省級自然保護區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)河段，共計12段，長度629 km，占長江干流6 300 km的10.9%；（2）飲用水水源一級保護區(qū)、二級保護區(qū)涉及的河段，共計129段，總長度388.7 km，占長江干流6 300 km的6.2%；（3）風景名勝區(qū)、重要漁業(yè)水體等保護區(qū)河段，共計23段；（4）全國重要江河湖泊水功能區(qū)中的保護區(qū)，共7段，總長度9 151 km，占長江流域區(qū)劃總河長52 660 km的17.4%；另外按面積統(tǒng)計的水域有5 886 km2，占區(qū)劃湖庫總面積13 610 km2的43.2%。

1.4 組織實施長江經(jīng)濟帶排污口核查專項行動、排污口整改提升專項行動

2017年，水利部、環(huán)境保護部、住房城鄉(xiāng)建設部聯(lián)合出臺了《關于做好長江入河排污口專項檢查行動有關工作的通知》，長江水利委員會組織開展了長江流域入河排污口專項檢查，共排查規(guī)模以上入河排污口6 092個，排污口總體上具有量大、面廣、類型多樣、情況復雜等特點。一是數(shù)量眾多：不完全統(tǒng)計，長江流域分布有逾23 000個入河排污口。二是分布廣泛：長江干流及各級支流均有分布。三是類型多樣：排放廢污水類型有工業(yè)廢水、生活污水、混合廢污水，排放方式有連續(xù)排放和間歇排放，入河方式有明渠（41%）、暗管（48%）、泵站、涵閘、閘泵聯(lián)用等。四是情況復雜：部分排污口兼有排污、排水、排澇等功能，近三成入河排污口混合有多種來源的廢污水。目前，長江水利委員會組織各省正在開展排污口整改提升工作。

1.5 組織編制長江經(jīng)濟帶生態(tài)隔離帶、水資源保護帶建設規(guī)劃

根據(jù)《2016年推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展工作要點》安排，水利部組織編制了《長江經(jīng)濟帶生態(tài)隔離帶、水資源保護帶建設規(guī)劃》，主要完成了如下規(guī)劃任務：（1）收集整理長江經(jīng)濟帶現(xiàn)狀年水環(huán)境與水生態(tài)資料，開展了重要飲用水水源地安全現(xiàn)狀評價、重要河湖水環(huán)境與水生態(tài)現(xiàn)狀評價、水資源保護監(jiān)測與管理現(xiàn)狀評價，分析了存在的主要問題以及當前面臨的形勢與需求；（2）以江河湖庫水域存在的問題與保護重要程度為導向，擬定規(guī)劃范圍內水資源保護總體戰(zhàn)略格局，提出沿江、沿河、環(huán)湖水資源保護帶、生態(tài)隔離帶建設布局與措施體系，形成以工程措施為抓手、以非工程措施為保障“點線面結合”的水資源保護帶、生態(tài)隔離帶建設體系；（3）開展了重要飲用水水源地生態(tài)隔離防護建設規(guī)劃和重要江河湖庫水資源保護帶建設規(guī)劃工作，分別提出針對飲用水水源地的陸域隔離防護帶建設、濱水緩沖帶建設、水域凈化帶建設規(guī)劃方案，以及沿江、沿河、環(huán)湖入河排污控制帶建設和水生態(tài)系統(tǒng)保護與修復帶建設、生態(tài)防護林帶建設、面源污染阻控帶建設規(guī)劃方案；（4）提出進一步完善長江經(jīng)濟帶水資源保護監(jiān)測的建設方案，提出長江經(jīng)濟帶水資源保護管控要求與意見，以及加強水資源保護法規(guī)、制度和管理能力建設的建議。

1.6 組織完成長江經(jīng)濟帶最嚴格水資源管理制度“三條紅線”任務分解

長江經(jīng)濟帶內各省、市、縣三級用水總量控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污“三條紅線”指標體系已基本建立。各省將最嚴格水資源管理相關指標納入對市（州）黨政領導班子綜合考核評價指標體系。開展了規(guī)劃水資源論證，加強取水許可管理，實行計劃用水，強化用水全過程監(jiān)管。開展重點河流納污能力核定，水功能區(qū)水質監(jiān)督性巡測，嚴格化工園、工業(yè)園區(qū)排污口審批。

2 面臨的形勢和問題

2.1 長江經(jīng)濟帶水生態(tài)環(huán)境有所改善，但總體形勢依然嚴峻[7]

習近平總書記在武漢指出：長江經(jīng)濟帶尤其是長江流域生態(tài)功能退化嚴重，長江“雙腎”洞庭湖、鄱陽湖水生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)不穩(wěn)定，兩湖頻頻干旱見底，經(jīng)濟帶內重要湖庫處于富營養(yǎng)化狀態(tài)比例高達30%，長江干流生物完整性指數(shù)整體較低，部分河段到了最差的“無魚”等級。

2.2 沿江水污染高風險產(chǎn)業(yè)依然存在[3]，水生態(tài)環(huán)境保護壓力加大

由于歷史原因，長江經(jīng)濟帶沿江兩岸化工、冶煉、制藥和石油高污染企業(yè)遍布，導致長江經(jīng)濟帶沿江產(chǎn)業(yè)基數(shù)較大，排入長江的污染物數(shù)量較大，發(fā)生重大水污染事故的風險顯著提升。統(tǒng)計結果表明，排入長江的廢污水、氨氮和化學需氧量總量所占比例分別超過全國的42%，42%和36%。長江經(jīng)濟帶內超過30%的環(huán)境風險企業(yè)位于飲用水水源地5 km范圍內。長江干流港口危險化學品種類超過250種，年吞吐量達1.7×108t，運輸量仍以年均近10%的速度增長，發(fā)生突發(fā)水污染事件造成水生態(tài)環(huán)境破壞的情況不容忽視。隨著長江經(jīng)濟帶綱要的正式實施，對流域水生態(tài)保護提出了更高的要求。

2.3 水生態(tài)系統(tǒng)歷史性破壞較重，水生態(tài)安全難以保證

長江流域是我國水資源最豐富的區(qū)域，我國對長江水資源的開發(fā)利用從未停止，長期的開發(fā)利用對水生態(tài)環(huán)境造成的不利影響逐步顯現(xiàn)，包括梯級水電站建設阻斷魚類通道，造成清水下泄沖刷下游河道，部分河段河床下切導致河岸崩塌，水土流失嚴重，嚴重威脅水生生物的多樣性和完整性；跨流域調水工程造成下游來水減少，導致下游部分河段河道內生態(tài)用水減少，對河流生態(tài)安全造成威脅。

2.4 水生態(tài)環(huán)境保護體制不完善，協(xié)同保護體制不健全[8-9]

目前長江經(jīng)濟帶內各省在水生態(tài)保護建設方面各自為陣，沒有形成統(tǒng)一的水生態(tài)環(huán)境管理體制，與長江經(jīng)濟帶發(fā)展對水生態(tài)環(huán)境保護的要求存在一定差距。主要體現(xiàn)在長江保護法還未頒布，流域水生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)體系不健全；流域水生態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡、生態(tài)補償機制、水生態(tài)環(huán)境保護穩(wěn)定的投入機制、水生態(tài)保護目標體系還未形成；生態(tài)環(huán)境跨部門、跨區(qū)域協(xié)同治理機制及長效管理機制、公眾參與機制還未建立；流域水生態(tài)和水資源監(jiān)測和監(jiān)控能力還不足，應對突發(fā)性水污染事故對生態(tài)環(huán)境造成的影響的應急響應預案和監(jiān)測處置能力建設緩慢。

3 長江經(jīng)濟帶水生態(tài)環(huán)境保護總體思路

針對以上問題，結合習近平總書記新時期治水方針、關于推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展的指示精神和《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》總體要求，梳理提出了長江經(jīng)濟帶水生態(tài)環(huán)境保護的總體思路[5，10-12]。

3.1 長江經(jīng)濟帶水生態(tài)環(huán)境保護需要牢牢抓住“節(jié)水優(yōu)先”這個基礎

相對于中國而言，長江流域水資源相對豐富，水資源總量接近1×1012m3，但相對于全世界而言，長江流域仍然屬于缺水地區(qū)，人均水資源量只占世界平均水平的30%。流域用水效率低下，導致廢污水排放總量較大，近幾年逼近3.5×1010m3，相當于一條黃河的多年平均水量。因此，無論是從截污減排、保護水環(huán)境的角度，還是從保障河道內優(yōu)良生態(tài)水量的角度而言，都必須首先牢牢把握“節(jié)水優(yōu)先”這個基礎和前提。

3.2 長江經(jīng)濟帶水生態(tài)環(huán)境保護需要牢牢把握“空間均衡”這個原則

無論是前些年提出的構建健康長江工程，還是近幾年提出的人與自然和諧相處的理念，都是要求在推動社會經(jīng)濟發(fā)展的同時，充分考慮水資源、水環(huán)境和水生態(tài)的承載能力，不能超載。當前長江流域及其主要支流流域綜合規(guī)劃修編時，提出“資源利用上線、環(huán)境質量底線、生態(tài)保護紅線和環(huán)境準入負面清單”，就是要求流域綜合規(guī)劃要突出考慮社會經(jīng)濟發(fā)展與區(qū)域水空間稟賦條件相適應，既要充分利用水資源，又要充分保護水空間。對于生產(chǎn)力布局與水資源條件不相適應的地區(qū)，堅決調整產(chǎn)業(yè)結構，給水生態(tài)環(huán)境松綁。

3.3 長江經(jīng)濟帶水生態(tài)環(huán)境保護需要充分應用“系統(tǒng)治理”這個方法

水生態(tài)環(huán)境保護的對象是水生態(tài)系統(tǒng)，既要保護生物物種，也要保護生態(tài)賴以生存的非生命物質環(huán)境，其工作性質決定了長江經(jīng)濟帶水生態(tài)環(huán)境保護是一項系統(tǒng)工程，切忌頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳。要應用好“系統(tǒng)治理”這個根本方法，就必須首先做到流域綜合規(guī)劃，水資源、水環(huán)境、水災害防治等專業(yè)規(guī)劃，流域水環(huán)境保護、流域水生態(tài)修復、流域水污染防治等專項規(guī)劃的“多規(guī)合一”，其次是確立規(guī)劃的法律地位和剛性約束機制，真正做到“一張藍圖干到底”。

3.4 長江經(jīng)濟帶水生態(tài)環(huán)境保護需要充分應用“兩手發(fā)力”這個動力

水生態(tài)環(huán)境保護這項工作具有強烈的社會公益屬性，呈現(xiàn)出“投入大、收益低、周期長、見效慢”的特點，因此必須以“政府引導”這股力量為主，政府通過“定目標、列舉措、嚴考核、促長效”全鏈條手段，促進全社會形成水生態(tài)環(huán)境保護的合力。同時要激活“市場配置”這股力量，通過提供公益服務、打造生態(tài)旅游、推廣綠色標簽等舉措，讓市場充分肯定生態(tài)保護的經(jīng)濟價值。

4 長江經(jīng)濟帶水生態(tài)環(huán)境保護措施建議

基于長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，樹立“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的總體思路以后，結合長江經(jīng)濟帶水生態(tài)環(huán)境保護已開展的相關工作，在具體保護措施方面提出如下幾方面建議。

4.1 進一步健全流域水生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)體系和規(guī)劃體系，為水生態(tài)環(huán)境保護提供法律依據(jù)

首先要通過立法研究，梳理現(xiàn)有法律法規(guī)與新形勢下長江經(jīng)濟帶大保護之間的矛盾，盡早推動《長江保護法》的頒布，盡快完善《長江保護法》配套的行政法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件體系。二是深入研究長江經(jīng)濟帶水生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃體系，深入推動長江經(jīng)濟帶綜合規(guī)劃修編，促進“多規(guī)合一”，并完善規(guī)劃實施落地保障制度，建立規(guī)劃實施后評價和責任審計制度。三是創(chuàng)新水生態(tài)環(huán)境管理和保護機制，推進跨區(qū)域、跨部門與水生態(tài)環(huán)境保護相關的管理和保護機制建設，建設三峽庫區(qū)、丹江口庫區(qū)及長江中下游等區(qū)域水生態(tài)環(huán)境保護與水污染防治協(xié)作機制，推進調水水源地與受水區(qū)、上下游等重點區(qū)域的生態(tài)補償工作。

4.2 明確水生態(tài)環(huán)境保護工作目標，為水生態(tài)環(huán)境保護管理提供方向

長江經(jīng)濟帶發(fā)展已被提升到國家戰(zhàn)略高度，這對長江經(jīng)濟帶水生態(tài)環(huán)境保護工作提出了更高的要求，水生態(tài)環(huán)境保護不能僅著眼于水生態(tài)環(huán)境本身，長江大保護應該是水量、水質、水生態(tài)、水功能的全面保護，其目標是為社會的可持續(xù)發(fā)展提供良好的水生態(tài)環(huán)境，保障長江經(jīng)濟帶社會的可持續(xù)發(fā)展。當前長江經(jīng)濟帶水生態(tài)環(huán)境保護的目標尚未明確，“健康長江”指標體系還存在不確定性，應結合流域綜合規(guī)劃中“三線一單”劃定工作，從水安全、水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水節(jié)約、水文化等方面建立立體化的保護目標。

4.3 切實建立保護和修復水生態(tài)工程體系，為水生態(tài)環(huán)境保護管理提供抓手

保護和修復水生態(tài)的重點任務在于恢復長江水生態(tài)功能，妥善處理好流域內江河湖泊關系，維護水生生物多樣性以及加強沿江森林保護和生態(tài)修復。協(xié)調以三峽水庫為核心的上游干支流水庫群與中下游水系生態(tài)之間的關系，抓緊研究水庫群的生態(tài)環(huán)境保護調度，保障中下游河湖基本生態(tài)用水，加強洞庭湖、鄱陽湖、洪湖等大型湖泊滯洪調蓄能力，繼續(xù)實施退田還湖工程，確保河湖數(shù)量面積不減少，質量不降低。加強對中華鱘、揚子鱷、白鰭豚等珍稀魚類國家級自然保護區(qū)的建設管理，嚴厲打擊對長江珍稀動植物的濫捕濫采違法犯罪活動，切實修復改善長江珍稀瀕危水生物生存環(huán)境，根據(jù)需要采取必要的就地與遷地保護措施，保障長江生物多樣性。全面保護沿江森林綠色資源，實施長江防護林體系建設、水土流失及巖溶地區(qū)石漠化治理，以及退耕還林、退牧還草等重大生態(tài)修復工程，加強自然保護區(qū)、森林公園與濕地公園建設維護，增強水源涵養(yǎng)、水土保持等生態(tài)功能。

4.4 加快推進水生態(tài)監(jiān)測監(jiān)控體系，做好水生態(tài)環(huán)境保護基礎工作

加強水生態(tài)保護監(jiān)測工作，提高重要江河湖泊水功能區(qū)生態(tài)指標的監(jiān)測覆蓋率、監(jiān)測頻次和監(jiān)測參數(shù)，開展水生態(tài)監(jiān)測和主要控制斷面的生態(tài)水量監(jiān)測，加強飲用水源地生態(tài)安全監(jiān)測，開展水生態(tài)遙感監(jiān)測應用研究，全面提升水生態(tài)保護綜合監(jiān)控能力，探索水生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)測社會化運營管理之路。同時，創(chuàng)新長江經(jīng)濟帶監(jiān)測評價方法，探索環(huán)境DNA（eDNA）、分布式遙感等新技術在江河湖庫健康評價中的應用。

4.5 加強重點區(qū)域水生態(tài)環(huán)境保護試點，保障生態(tài)環(huán)境有序推進

長江經(jīng)濟帶涉及范圍廣，覆蓋面積大，水生態(tài)環(huán)境保護很難一次做到全覆蓋，應該選擇重點區(qū)域先行試點，試點成功后可全面推廣。建議加大長江干流沿江如上海、南京、武漢、重慶、攀枝花等主要城市江段水生態(tài)環(huán)境保護力度，嚴格落實“三條紅線”制度；抓好主要支流和重點區(qū)域綜合治理和生態(tài)修復工作。做好長江干流入河排污口布設規(guī)劃，優(yōu)化調整取排水口布局，提高長江干流如漢江、湘江、嘉陵江、沱江、岷江等主要城鎮(zhèn)污水處理率，控制全區(qū)內污染物入河量，減少污染物排放量，保護水生態(tài)環(huán)境；構建三峽庫區(qū)、丹江口庫區(qū)、長江口區(qū)域等重點水域的水生態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡和加快生態(tài)修復進度。

5 結語

推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展的核心是發(fā)展，重點和難點是在保護中推動發(fā)展。我們要深刻理解習近平總書記關于正確把握整體推進和重點突破的關系，全面做好長江生態(tài)環(huán)境保護修復工作；正確把握生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的關系，探索協(xié)同推進生態(tài)優(yōu)先和綠色發(fā)展新路子；正確把握總體謀劃與久久為功的關系，按照新時期治水方針，查缺補漏，夯強補弱，堅定不移一張藍圖干到底。相信在習近平總書記的正確領導下，腳踏實地，堅定不移地走下去，必定會實現(xiàn)長江經(jīng)濟帶社會、經(jīng)濟、政治、文化和生態(tài)全面繁榮。