□鄒煥聰，沈衛(wèi)華

(江蘇大學(xué)，江蘇 鎮(zhèn)江 212013)

深入推進(jìn)依法行政，加快法治政府建設(shè)是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的關(guān)鍵。黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)行政檢察提出了新要求，為檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為實(shí)行直接的法律監(jiān)督指明了方向，也為檢察機(jī)關(guān)立足憲法的職能定位推進(jìn)司法體制改革提供了理論依據(jù)。近年來，各級(jí)地方檢察機(jī)關(guān)開展對(duì)行政違法行為的法律監(jiān)督探索，取得了一定成效，但是在檢察監(jiān)督范圍方面存在著一些有待解決的問題，亟需理論界和實(shí)務(wù)界加以關(guān)注。

一、檢察權(quán)性質(zhì):行政違法行為檢察監(jiān)督研究的邏輯起點(diǎn)

檢察權(quán)性質(zhì)是研究行政違法行為檢察監(jiān)督的理論起點(diǎn)。目前，有關(guān)檢察權(quán)的性質(zhì)眾說紛紜，主要有行政權(quán)說、司法權(quán)說、行政與司法雙重性質(zhì)說以及法律監(jiān)督說四種，其中法律監(jiān)督說已經(jīng)成為界定檢察權(quán)性質(zhì)的主流觀點(diǎn)。從《人民檢察院組織法》第5條看，檢察機(jī)關(guān)被賦予了偵查權(quán)、公訴權(quán)、偵查監(jiān)督權(quán)、審判監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行監(jiān)督權(quán)等職能，但自全國(guó)人大常委會(huì)出臺(tái)有關(guān)推進(jìn)國(guó)家檢察體制改革試點(diǎn)工作的決定以來，偵查權(quán)被暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用。據(jù)此，檢察監(jiān)督大體上是對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)和法院的審判活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督，但是檢察監(jiān)督并不是取代其他監(jiān)督方式。在性質(zhì)上看，檢察監(jiān)督權(quán)獨(dú)立于行政權(quán)，具有一定的獨(dú)立性從而不同于行政權(quán)，同時(shí)檢察監(jiān)督權(quán)又有別于司法權(quán)，不能像法院那樣對(duì)行政違法行為作出實(shí)體性和終局性的判決。因此，雖然檢察監(jiān)督權(quán)在一定程度上具有行政權(quán)的積極主動(dòng)性特征甚至具有司法權(quán)的程序性特點(diǎn)，但是在我國(guó)人民代表大會(huì)制度下的檢察監(jiān)督權(quán)應(yīng)該是一種專門的法律監(jiān)督權(quán)。從某種意義上說，檢察權(quán)的性質(zhì)界定，直接關(guān)系到檢察機(jī)關(guān)權(quán)力行使的對(duì)象、范圍、方式、程序等行政檢察監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建等重大問題。

由于學(xué)界對(duì)檢察權(quán)性質(zhì)界定不同，加上行政違法行為的檢察監(jiān)督實(shí)踐尚在探索之中，并無相關(guān)的法律條文加以確定，因此人們對(duì)行政違法行為檢察監(jiān)督的界定存在多種表述。一是從檢察權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系看，認(rèn)為行政檢察監(jiān)督是指檢察機(jī)關(guān)依照憲法、法律的規(guī)定，對(duì)行政主體的行政權(quán)力和活動(dòng)依法實(shí)施的監(jiān)督。[1]二是認(rèn)為行政違法行為檢察監(jiān)督等同于一般監(jiān)督，即檢察機(jī)關(guān)對(duì)中央與地方行政機(jī)關(guān)的決議、措施及其人員行為的合法性實(shí)行法律監(jiān)督。[2]三是從維護(hù)公共利益、確保法律的統(tǒng)一實(shí)施角度看，認(rèn)為行政違法行為監(jiān)督是依照法定的職權(quán)和程序，對(duì)行政行為是否合法所進(jìn)行的專門法律監(jiān)督。[3]我們認(rèn)為，結(jié)合現(xiàn)行的法律法規(guī)、相關(guān)政策規(guī)定以及相關(guān)實(shí)踐來看，行政違法行為的檢察監(jiān)督是指檢察機(jī)關(guān)在憲法、法律授權(quán)范圍內(nèi)，依照法定程序?qū)π姓C(jī)關(guān)違法行為(包括作為與不作為)進(jìn)行檢察、督促的具有法律效果的專門活動(dòng)，從而保證國(guó)家法律的正確實(shí)施。

二、行政違法行為檢察監(jiān)督范圍的發(fā)展脈絡(luò)

從歷史發(fā)展來看，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法特別是行政違法行為的法律監(jiān)督在我國(guó)起步很晚，大體呈現(xiàn)為以下三個(gè)階段。

第一階段為起步階段(2001年—2010年)。在這期間檢察機(jī)關(guān)行使抗訴權(quán)的行政案件數(shù)量很少，而行使檢察建議權(quán)的案件開始出現(xiàn)。2001年最高人民檢察院發(fā)布的《民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》對(duì)檢察建議有零星規(guī)定。2008年12月，中共中央《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問題的意見的通知》進(jìn)一步擴(kuò)大了檢察監(jiān)督的范圍，明確了全面監(jiān)督原則。2010年，最高人民檢察院印發(fā)的《進(jìn)一步加強(qiáng)民事行政檢察工作的決定》第一次明確指出，我國(guó)的行政檢察監(jiān)督應(yīng)與民事檢察監(jiān)督齊頭并進(jìn)，不可擇一而行。但是，檢察機(jī)關(guān)如何對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為的監(jiān)督邊界在哪里，當(dāng)時(shí)并無明確的法律規(guī)定。

第二階段為發(fā)展階段(2011年—2014年)。在這期間抗訴形式的行政檢察監(jiān)督數(shù)量急劇增加，檢察建議的檢察監(jiān)督得到發(fā)展。2012年12月25日，最高人民檢察院檢察長(zhǎng)專門就我國(guó)的民事行政檢察相關(guān)工作做了詳細(xì)報(bào)告，從大局角度重新安排了民事行政檢察監(jiān)督工作。一系列司法改革文件明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)行政機(jī)關(guān)利用職權(quán)干預(yù)行政訴訟、行政機(jī)關(guān)不行使職權(quán)的違法行為等進(jìn)行檢察監(jiān)督。至此，我國(guó)已經(jīng)開始明確以上兩種行政違法行為為行政檢察監(jiān)督的重要內(nèi)容，是行政違法行為檢察監(jiān)督范圍拓展的重要階段。

第三階段為完善階段(2014年—今)。2014年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》進(jìn)一步提出要對(duì)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為、涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)提出探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。這不僅明確了檢察監(jiān)督的具體方式，而且規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為進(jìn)行檢察監(jiān)督的特有范圍，為檢察機(jī)關(guān)開展行政違法行為的檢察監(jiān)督提供了重要的政策依據(jù)，對(duì)于進(jìn)一步完善檢察監(jiān)督范圍制度以及行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機(jī)制打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。從2015年新環(huán)保法施行以及檢察機(jī)關(guān)公益訴訟試點(diǎn)工作以來，司法實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)結(jié)合運(yùn)用檢察建議與公益訴訟方式維護(hù)社會(huì)利益的力度大大增加，監(jiān)督案件數(shù)量逐年增長(zhǎng)。

總的來說，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行為的監(jiān)督范圍非常廣泛，涉及到環(huán)境、工商、治安、土地、衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)等多種領(lǐng)域，但是各地表現(xiàn)各異：有的地方(比如遼寧省)幾乎對(duì)所有的行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行了檢察監(jiān)督；有的地方則突出檢察監(jiān)督的重點(diǎn)，譬如河南省將范圍限制在涉及國(guó)家利益和公共利益行為，具體包括四個(gè)方面，即足以造成環(huán)境嚴(yán)重污染、自然資源嚴(yán)重浪費(fèi)和破壞、威脅公眾生命和健康安全、政府授益性行政行為損害公共利益等行政行為；[4]有的地方則羅列了行政違法行為的具體情形，比如《山東省檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作規(guī)范(試行)》將受檢察監(jiān)督的行政違法行為的表現(xiàn)形式羅列為“未履行或者怠于履行法定職責(zé)的，超越職權(quán)、濫用職權(quán)的，行政主體不適格的，違反法定程序行使職權(quán)的，違反法律規(guī)定影響人民法院公正審理行政訴訟案件的”等主要類型。各地對(duì)于檢察監(jiān)督范圍的探索實(shí)踐，雖然值得肯定，但是也存在法治化程度不高的缺憾。

三、行政違法行為檢察監(jiān)督范圍的現(xiàn)實(shí)困境

應(yīng)該看到，各地開展的行政檢察監(jiān)督實(shí)踐有力地推動(dòng)了行政機(jī)關(guān)依法行政，維護(hù)了國(guó)家和社會(huì)公共利益，促進(jìn)了具有中國(guó)特色檢察監(jiān)督制度的完善。但是，現(xiàn)行針對(duì)行政違法行為檢察監(jiān)督改革探索還存在亟需解決的一系列問題。就監(jiān)督范圍而言，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為的監(jiān)督主要存在范圍邊界不明晰、各種監(jiān)督之間的界限不清、各地檢察監(jiān)督范圍各異等問題。

(一)行政違法行為檢察監(jiān)督的法定范圍不明

作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有權(quán)對(duì)國(guó)家行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。而行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法涉及工商、稅務(wù)、質(zhì)監(jiān)、城管、環(huán)境、衛(wèi)生、治安、文化等眾多與百姓生活密切相關(guān)的領(lǐng)域，從這個(gè)意義上說，檢察機(jī)關(guān)對(duì)涉及行政權(quán)的方方面面都要進(jìn)行監(jiān)督，從目前地方探索來看，也有的地方把各行政主體的行政執(zhí)法活動(dòng)納入到檢察監(jiān)督范圍之列。但是，由于目前并沒有明確的法律規(guī)范加以規(guī)定，各地開展的行政違法行為檢察監(jiān)督范圍由檢察機(jī)關(guān)單獨(dú)或者與其他國(guó)家機(jī)關(guān)聯(lián)合出臺(tái)規(guī)范性文件加以規(guī)定的做法存在合法性危機(jī)，尚處于各地各辦、隨意性較大的非法治狀態(tài)。同時(shí)，由于行政違法行為檢察監(jiān)督范圍的大小實(shí)際上還與該地的檢察業(yè)務(wù)能力、工作能力等密切相關(guān)，監(jiān)督范圍過廣或過小，都可能阻礙檢察監(jiān)督功能的充分發(fā)揮。因此，如何根據(jù)檢察工作實(shí)際，從立法上完善行政違法行為監(jiān)督范圍制度成為有待解決的重要問題。

(二)行政違法行為各種監(jiān)督之間的界限不清

從法律體系上看，對(duì)于行政違法行為，可以采取多種方式進(jìn)行監(jiān)督，其中行政監(jiān)督不可或缺?；谛姓幚硐刃性瓌t，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政違法時(shí)，首先應(yīng)該督促行政機(jī)關(guān)先行履職，建議行政機(jī)關(guān)自我糾正，盡可能地由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部解決，而不是越俎代庖。分析實(shí)證數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)：在許多案件中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)出現(xiàn)行政違法行為提出檢察建議時(shí)，往往會(huì)過分地明確行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作出怎樣的行政行為，甚至還作出對(duì)一些行政案件涉及的案件事實(shí)與否的認(rèn)定，但是檢察機(jī)關(guān)并沒有親歷案件的調(diào)查與具體情況的處理。而行政機(jī)關(guān)也會(huì)直接將檢察機(jī)關(guān)提出的檢察建議作為認(rèn)定事實(shí)、作出改變行政行為的依據(jù)，結(jié)果經(jīng)常導(dǎo)致這一情形成為許多行政相對(duì)人提起行政訴訟或上訴的理由。這不但損害了相對(duì)人的合法權(quán)益，也忽視了依法行政的原則。檢察機(jī)關(guān)過分地干預(yù)代替行政機(jī)關(guān)履行職能已大大超越了檢察監(jiān)督的邊界。與此同時(shí)，由于檢察機(jī)關(guān)性質(zhì)的爭(zhēng)議性與檢察機(jī)關(guān)適用規(guī)則范圍的不明確，在實(shí)踐案例中存在“重復(fù)監(jiān)督”現(xiàn)象，出現(xiàn)由多個(gè)監(jiān)督機(jī)關(guān)同時(shí)處理同一案件的“撞車”現(xiàn)象；存在“替代監(jiān)督”等現(xiàn)象，以行政檢察監(jiān)督權(quán)或行政審判權(quán)直接處理行政糾紛。由于各種監(jiān)督機(jī)制的關(guān)系尚未理清，那種以檢察權(quán)代替行政權(quán)、忽視現(xiàn)有監(jiān)督資源的協(xié)調(diào)配合的做法實(shí)則不利于檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為的檢察監(jiān)督。

(三)各地對(duì)行政違法行為檢察監(jiān)督范圍各異

由于各地對(duì)行政違法行為的理解不同，加上對(duì)檢察監(jiān)督性質(zhì)的誤讀，各地出臺(tái)的規(guī)范性文件對(duì)檢察監(jiān)督涉及到行政行為的方方面面。正如有人指出的那樣，行政檢察權(quán)的監(jiān)督范圍應(yīng)突破原來的職務(wù)犯罪的藩籬，一般違法行為也要一起被考慮；不但要加強(qiáng)對(duì)具體行政行為的檢察監(jiān)督，抽象行政行為也應(yīng)一起納入監(jiān)督之列；除了典型行政法律行為以外，那些尚未被類型化的準(zhǔn)行政行為及行政事實(shí)行為也應(yīng)該納入到檢察監(jiān)督的視野中去。[5]應(yīng)該說，這種全面監(jiān)督如果能夠有效實(shí)施，無疑對(duì)于確保國(guó)家利益和社會(huì)公共利益具有重要作用。只是鑒于檢察權(quán)的特殊性質(zhì)、現(xiàn)行檢察資源的有限性、行政權(quán)獨(dú)特的運(yùn)作邏輯以及我國(guó)人民代表大會(huì)制度的特點(diǎn)，結(jié)合行政執(zhí)法檢察監(jiān)督原則的要求，人民檢察院對(duì)行政違法行為的檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)守一定的界限。[6]從檢察監(jiān)督的行為表現(xiàn)及重點(diǎn)領(lǐng)域來看，各地都制定了本地應(yīng)該監(jiān)督的行政行為種類，同時(shí)又劃定了本地重點(diǎn)監(jiān)督的領(lǐng)域，基本上處于各地各辦、監(jiān)督不均衡的狀態(tài)。

四、行政違法行為檢察監(jiān)督范圍的法治構(gòu)想

(一)遵循與行政違法行為檢察監(jiān)督范圍相適應(yīng)的原則

建立行政違法行為檢察監(jiān)督范圍制度，應(yīng)遵循法律監(jiān)督權(quán)的基本規(guī)律，遵守合法監(jiān)督、比例原則等，從而更好地明確對(duì)行政違法行為的檢察監(jiān)督范圍。第一,合法原則。檢察機(jī)關(guān)作為憲法與法律賦予的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其檢察主體、職權(quán)、范圍、程序等本應(yīng)該由憲法與狹義的法律來規(guī)定，方具有合法性和正當(dāng)性。特別是對(duì)行政違法行為直接進(jìn)行監(jiān)督，涉及到行政權(quán)與檢察權(quán)之間的關(guān)系，行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力架構(gòu)，更應(yīng)做到于法有據(jù)。檢察權(quán)只有嚴(yán)格按照法律規(guī)定的解釋行使監(jiān)督權(quán)，才能實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力的相互平衡，才能真正發(fā)揮檢察院在行政違法行為預(yù)防和糾正方面的重要作用。因此，各地檢察機(jī)關(guān)開展行政違法行為檢察監(jiān)督等改革做法雖然能夠?qū)?guó)家立法具有先行先試的探路功能，但是在法律尚未出臺(tái)的背景下，應(yīng)該得到最高權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)才具有合法性。第二,比例原則。比例原則不僅是行政法的基本原則，也是行政違法行為檢察監(jiān)督的主要原則。如果檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政權(quán)存在多種監(jiān)督方式的話，那么應(yīng)該選擇最有利于行政權(quán)運(yùn)作的方式，有利于行政機(jī)關(guān)及其工作人員能動(dòng)性的發(fā)揮，不到萬不得已不得越俎代庖。[7]比例原則引入到行政違法行為檢察監(jiān)督的總體要求是，行政違法行為具有嚴(yán)重性，即嚴(yán)重?fù)p害了國(guó)家利益、社會(huì)公共利益；對(duì)于輕微的行政違法行為或行政瑕疵，一般由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部解決。[8]比例原則不僅對(duì)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為監(jiān)督方式、監(jiān)督程序等提出了要求，而且影響了檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為監(jiān)督范圍的確立。因此，按照該項(xiàng)原則，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政違法行為時(shí)應(yīng)該保持謙抑和理性，只有在行政監(jiān)督等其他監(jiān)督失靈的情形下檢察機(jī)關(guān)方可啟動(dòng)檢察權(quán)。

(二)勘定行政違法行為的檢察監(jiān)督與其他監(jiān)督的邊界

對(duì)于行政違法行為，現(xiàn)有法律體系框架下的法律監(jiān)督不僅包括人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督，而且也囊括了政黨監(jiān)督、輿論監(jiān)督等社會(huì)監(jiān)督。僅就公共權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督而言，假如憲法對(duì)國(guó)家權(quán)力的規(guī)定都能夠落到實(shí)處，各種監(jiān)督機(jī)制的作用都能夠有效發(fā)揮，顯然能夠最大限度地預(yù)防和控制行政權(quán)的濫用和不作為，因此也就能實(shí)現(xiàn)各種監(jiān)督資源效益的最大化。人大及其常委會(huì)對(duì)其產(chǎn)生的行政機(jī)關(guān)當(dāng)然能夠進(jìn)行監(jiān)督，但是這種監(jiān)督是宏觀的監(jiān)督而不是微觀的監(jiān)督，是對(duì)重大事項(xiàng)的監(jiān)督而不是對(duì)細(xì)微瑣事的監(jiān)督，是專項(xiàng)監(jiān)督而不是經(jīng)常性監(jiān)督，因此，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的個(gè)案、經(jīng)常性監(jiān)督需要檢察監(jiān)督加以補(bǔ)強(qiáng)。法院基于行政審判權(quán)對(duì)行政違法行為進(jìn)行司法審查，根據(jù)實(shí)際情形對(duì)行政行為做出撤銷、違法等判決，但是由于司法監(jiān)督遵循“不告不理”的訴訟原則，因此其行政審判監(jiān)督的范圍相對(duì)狹小，特別是在沒有利害關(guān)系人或具有原告資格的主體不敢訴、不愿訴的情形下更是如此，而加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為的監(jiān)督便成為我國(guó)體制改革的重點(diǎn)，對(duì)于沒有提出行政訴訟的行政違法行為可以讓檢察權(quán)介入。行政專門監(jiān)督，盡管看起來監(jiān)督體系復(fù)雜，包括行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)察監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、行政復(fù)議監(jiān)督以及上級(jí)行政機(jī)關(guān)的層次監(jiān)督等多種監(jiān)督機(jī)制，但是，由于大多附屬于所在政府或上級(jí)政府，致使同體監(jiān)督大多流于形式，為此需要引入檢察監(jiān)督這種異體監(jiān)督，對(duì)行政監(jiān)督的這些領(lǐng)域仍可開展檢察監(jiān)督，確保監(jiān)督的獨(dú)立性和權(quán)威性。當(dāng)然，行政違法行為的檢察監(jiān)督不能取代其他監(jiān)督機(jī)制，相反，各種監(jiān)督機(jī)制應(yīng)該做到協(xié)同配合、合作補(bǔ)強(qiáng)，應(yīng)該遵循輔助原則。即檢察機(jī)關(guān)行使對(duì)行政違法行為的監(jiān)督，應(yīng)該在其他監(jiān)督機(jī)制及方式不能啟動(dòng)或失靈之時(shí)才能實(shí)施，并且采取何種監(jiān)督方式也應(yīng)該遵循現(xiàn)有監(jiān)督機(jī)制的發(fā)揮，而不能為了檢察監(jiān)督而監(jiān)督，無限擴(kuò)大檢察監(jiān)督的范圍。如果行政專門監(jiān)督能夠有效發(fā)揮作用，檢察機(jī)關(guān)只需將有關(guān)信息反饋給有關(guān)行政監(jiān)督機(jī)關(guān)即可。因此，基于檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)以及行政機(jī)關(guān)的運(yùn)行特點(diǎn)，人民檢察院對(duì)行政違法行為監(jiān)督必須處理好檢察監(jiān)督與其他監(jiān)督機(jī)制的關(guān)系，以輔助原則為指導(dǎo)厘清各種監(jiān)督體系的監(jiān)督邊界。

(三)確定行政違法行為檢察監(jiān)督的具體范圍和重點(diǎn)領(lǐng)域

將“所有的”行政違法行為全部納入到檢察監(jiān)督范圍當(dāng)然是一種理想狀態(tài)，也有利于最大限度地預(yù)防和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)。不過，這種一勞永逸的探索實(shí)踐目前只存在于開展行政檢察監(jiān)督試點(diǎn)的個(gè)別省份或地方，大多數(shù)地區(qū)還是將“嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益或社會(huì)公共利益”的行政違法行為作為檢察監(jiān)督的范圍。有學(xué)者指出，對(duì)裁量性行政行為，不宜作為檢察監(jiān)督的對(duì)象，而羈束性行政行為可以作為檢察監(jiān)督的對(duì)象；對(duì)抽象行政行為，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督難度較大，而對(duì)具體行政行為相對(duì)容易監(jiān)督；對(duì)內(nèi)部行政行為，可以提出檢察建議，而對(duì)外部行政行為，檢察監(jiān)督是一種補(bǔ)充性制度。[9]筆者認(rèn)為，為了實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效果的最大化，實(shí)現(xiàn)多種監(jiān)督方式的監(jiān)督合力，也為將來進(jìn)一步檢察體制改革積累經(jīng)驗(yàn)，契合檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督能力的實(shí)際，立法上需要慎重考慮檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為的監(jiān)督范圍。首先，對(duì)行政違法行為檢察監(jiān)督范圍可以采取“抽象規(guī)定+肯定列舉”的規(guī)定模式。在抽象規(guī)定模式中，一般將行政違法行為檢察監(jiān)督的范圍界定為嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益或社會(huì)公共利益但尚未構(gòu)成犯罪的行政違法行為。在肯定列舉規(guī)定中，應(yīng)對(duì)行政違法行為的具體表現(xiàn)形式進(jìn)行羅列，比如行政主體不適格的；未履行或者怠于履行法定職責(zé)的；超越職權(quán)、濫用職權(quán)的；適用依據(jù)錯(cuò)誤的；主要證據(jù)不足的；違反法定程序行使職權(quán)的；違反法律規(guī)定影響人民法院公正審理行政訴訟案件的行政違法行為等。當(dāng)然，在當(dāng)下檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)該根據(jù)行政違法行為的嚴(yán)重程度、侵犯利益的代表性以及檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督能力等因素，按照檢察監(jiān)督的輔助原則審慎選擇行政違法行為的檢察監(jiān)督的重點(diǎn)領(lǐng)域，從而在對(duì)行政違法行為的各種監(jiān)督方式中實(shí)現(xiàn)良性對(duì)接，合作推動(dòng)行政機(jī)關(guān)依法行政，促進(jìn)法治政府建設(shè)。

五、結(jié)語(yǔ)

加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為的監(jiān)督不僅是憲法、法律賦予的法律監(jiān)督職能的重要體現(xiàn)，也是檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理的主要舉措。作為新生事物，行政違法行為的檢察監(jiān)督的范圍、程序等一系列法律問題有待解決，而明確檢察監(jiān)督的范圍是探索行政違法行為檢察監(jiān)督機(jī)制中的首要問題。因此，需要根據(jù)憲法和法律對(duì)檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)定位，根據(jù)檢查監(jiān)督的目的與原則，總結(jié)目前探索試行的有益經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)，對(duì)行政違法行為的法定范圍進(jìn)行制度構(gòu)建，從而更好地構(gòu)建具有中國(guó)特色的行政檢察制度，預(yù)防和糾正行政違法行為，促進(jìn)新時(shí)代背景下我國(guó)法治政府建設(shè)的進(jìn)程。

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