周振華

（上海市經(jīng)濟(jì)學(xué)會，上海 200020）

上海在改革開放四十年歷程中，站在國家戰(zhàn)略高度，充分發(fā)揮自身比較優(yōu)勢，積極開展各項改革先行先試，力爭率先突破和創(chuàng)新，最大程度獲取改革紅利，促進(jìn)上海經(jīng)濟(jì)社會快速、健康、可持續(xù)發(fā)展，為全國提供可復(fù)制、可推廣的示范，積累了豐富的實踐經(jīng)驗及理論啟示。

一、改革先行先試的內(nèi)在必然性和成本——收益

在我國改革開放四十年歷程中，上海為什么要積極開展改革的先行先試？

首先，基于對我國漸進(jìn)式改革賦予地方和基層行動內(nèi)在要求的深刻認(rèn)識。我國改革是一場深刻的革命，一項史無前例的偉大事業(yè)，沒有現(xiàn)成的可借鑒經(jīng)驗。為了實現(xiàn)新舊體制的順利轉(zhuǎn)換，我國采取了漸進(jìn)推進(jìn)改革的方式。在此過程中，解放思想，實事求是，以解放和發(fā)展生產(chǎn)力為第一要務(wù)，是推進(jìn)改革的重要政治思想基礎(chǔ)；充分調(diào)動各地的積極性，充分發(fā)揮基層和人民群眾的智慧和創(chuàng)造性，是推進(jìn)改革的重要社會基礎(chǔ)。改革先行先試，作為一種 “邊干邊學(xué)”的 “試錯”，通過實踐檢驗其成效及糾正其偏差，并從改革試點的比較中篩選出 “范本”，在全國范圍內(nèi)進(jìn)行推廣和實施，既能有效防止出現(xiàn)改革方向性的重大失誤，避免較大改革風(fēng)險，又能充分發(fā)揮來自地方和基層的積極性和創(chuàng)造性，通過鮮活生動實例教育來突破傳統(tǒng)思想觀念束縛，提高對改革的社會共識程度，減少改革阻力，還能通過比選機(jī)制，優(yōu)勝劣汰，降低改革機(jī)會成本，從而保證改革進(jìn)程持續(xù)穩(wěn)步地不斷推進(jìn)和深化。因此，在我國改革過程中，來自地方和基層的改革探索和創(chuàng)新是推動改革的重要力量，先行先試是必不可少的一個重要環(huán)節(jié)。先行先試作為一種改革常態(tài)，其引領(lǐng)示范已成為推動改革的主要導(dǎo)向。上海積極爭取改革先行先試，是為了順應(yīng)我國改革的內(nèi)在要求，充分發(fā)揮地方和基層的改革探索和創(chuàng)新的重要作用。

其次，出于自身所處的重要地位及其先行發(fā)展的內(nèi)在要求。上海作為我國最大中心城市之一，不論經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化、科技等方面，在我國具有舉足輕重的地位，在國際上具有重大影響。基于對自身歷史方位與重要地位作用的審時度勢，以及服從服務(wù)國家戰(zhàn)略的強(qiáng)烈意識，上海要勇于擔(dān)當(dāng)，積極爭取改革先行先試，為推進(jìn)我國改革深化作貢獻(xiàn)。與此同時。上海經(jīng)濟(jì)社會較發(fā)達(dá)，發(fā)展水平較高，比其他地區(qū)先行進(jìn)入新的發(fā)展階段，往往率先遇到一系列發(fā)展中的新問題和外部沖擊帶來的問題。這些發(fā)展中的新問題或瓶頸，在全國發(fā)展大格局下可能尚未普遍顯現(xiàn)；這些外部沖擊帶來的問題，在其他地方也許并不很明顯，但對上海來說已成為很大的發(fā)展困擾，要求快速解決。這些經(jīng)濟(jì)發(fā)展中率先面臨的新變化、新難題和新挑戰(zhàn)，往往需要更先一步、更深一層的改革來應(yīng)對，特別是要破除不適應(yīng)新變化、影響破解新難題、無力迎接新挑戰(zhàn)的體制性障礙。因此，上海對深化改革的先行先試，具有更強(qiáng)烈的緊迫性和要求。同時，率先面臨新變化、新難題和新挑戰(zhàn)所帶來的強(qiáng)烈 “危機(jī)感”，以及力圖擺脫困境和轉(zhuǎn)型發(fā)展的渴求，也更容易讓各方形成深化改革的共識，統(tǒng)一思想，形成合力。這就決定了上海通常比其他地方更迫切、也更有條件開展改革先行先試，率先趟出新路，開創(chuàng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新局面。

再則，基于對改革先行先試的成本——收益的全面考量。改革先行先試，是有成本的，要付出更大的艱辛和努力。這種試點的制度創(chuàng)新既要順應(yīng)時代潮流，又要符合中國特色，不能照搬照抄，全盤西化，從而面臨一個知識存量不足的問題，需要學(xué)習(xí)、熟悉和掌握大量新知識和新的信息，并將其轉(zhuǎn)化為改革方案。在此過程中，需要付出大量的信息、知識搜尋成本，新知識消化吸收的學(xué)習(xí)成本，基于新知識的新制度研發(fā)和設(shè)計成本，等等。而且，在舊體制中的率先突破，勢必形成對現(xiàn)有理論和思想認(rèn)識的強(qiáng)大沖擊，容易引起較大爭議，率先觸及一些既得利益，也會遇到較大的改革阻力，同時作為一個 “試錯”過程不免會有失誤，甚至失敗，從而具有較大風(fēng)險。另外，改革試點盡管基于大膽闖、大膽試的主基調(diào)，但通常也有更多的約束條件，特別是涉及各方利益的約束，往往要付出較大的溝通和協(xié)調(diào)成本。這種改革試點既要在自身內(nèi)容上有創(chuàng)新，又要兼顧其他方面改革的配套性，不能 “單兵突進(jìn)”，或影響改革的整體推進(jìn)和系統(tǒng)集成，需要有一個大局觀或全局觀，集各方智慧，融理論與實際的有機(jī)結(jié)合。當(dāng)然，改革先行先試的收益也是明顯的。這種針對現(xiàn)實問題的改革先行先試，力爭打破舊體制束縛，解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中面臨的障礙和困境或應(yīng)對面臨的新變化和新挑戰(zhàn)，勢必享有改革先發(fā)優(yōu)勢。這種改革先發(fā)優(yōu)勢，實質(zhì)上是創(chuàng)造了制度層面的新的比較優(yōu)勢，從而為上海經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來更大的選擇機(jī)會和空間，將獲得更高的資源配置效率。而且，這種制度性比較優(yōu)勢往往具有一定時點上的壟斷性，從而可以獲得壟斷性收益。盡管這種改革先發(fā)優(yōu)勢將隨著改革試點推廣和全覆蓋而逐步消失，但由于搶占了先機(jī)，贏得了時間，也使發(fā)展更顯主動進(jìn)取和充滿生機(jī)。從動態(tài)角度看，這種改革先行先試具有 “馬太效應(yīng)”。改革先行先試越是成功，越能激勵進(jìn)行更多和更深入的先行先試。同樣，改革先行先試積累的經(jīng)驗越多，也越是有信心和能力開展更多的先行先試，從而使獲得的改革紅利得以不斷累積和放大。從更長遠(yuǎn)角度看，這種改革先行先試的不斷持續(xù)推進(jìn)，更具創(chuàng)新活力并迅速提升創(chuàng)新能力。這種存留下來的寶貴財富將長期受益。

最后，具有開展改革先行先試的較好基礎(chǔ)和條件。不管是上海在困境中奮起，還是浦東開發(fā)開放以及 “四個中心”和現(xiàn)代化國際大都市建設(shè)，其危機(jī)感、緊迫感和使命感都賦予上海源源不斷的改革先行先試的強(qiáng)大動力。上海作為國際大都市，具有寬闊的全球視野、前瞻性的戰(zhàn)略高度、對新事物的敏銳眼光，并善于學(xué)習(xí)和汲取別人的長處和經(jīng)驗，摸索出 “順應(yīng)時代特征、符合中國特色、結(jié)合上海特點”的改革基本原則，并在組織實施中堅持 “開創(chuàng)性、堅韌性、操作性”，善于統(tǒng)籌謀劃、尋找突破、小步快走、系統(tǒng)集成。另外，上海 “交匯、融合、創(chuàng)新、明達(dá)”的城市基因，推崇秩序規(guī)范、注重理性務(wù)實、追求精致精美的歷史傳承，有利于改革先行先試的理性規(guī)范和務(wù)實完美；豐富的知識存量積累和準(zhǔn)備以及各類人才集聚，包括上世紀(jì)30年代上海作為遠(yuǎn)東貿(mào)易、金融中心沉淀下來的市場經(jīng)濟(jì)知識存量及存留下來具有實踐經(jīng)驗的人才，再加上改革開放后大量吸納的海外現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)知識和國際性人才，便于改革先行先試的具體操作；較雄厚的經(jīng)濟(jì)社會實力基礎(chǔ)，具有一定的 “支付”深層次利益調(diào)整較大成本的能力；等等。這些要素的疊加，使上海成為具有較好 “土壤”和 “生態(tài)”環(huán)境的改革 “試驗田”，更容易推動一些改革的新探索。

二、改革先行先試的動態(tài)演化

上海率先改革探索，積極開展改革試點，是一個動態(tài)演化過程，從最初的本能感知發(fā)展到自主意識以及上升到自覺堅持的行動，并在其規(guī)模、范圍、層級及類型上得以不斷提高和擴(kuò)展。

（一）從零散試點到綜合乃至系統(tǒng)集成試點

與我國漸進(jìn)式改革進(jìn)程相適應(yīng)，上海80年代的改革先行先試，僅限于零星的個別點上，并且直接下沉至少數(shù)企業(yè)，由其分別進(jìn)行某一方面的試點。企業(yè)經(jīng)營權(quán)方面的改革試點如，1986年上海新藝美術(shù)裝潢廠和上海新華拉鏈廠兩家集體企業(yè)成為首次公開招標(biāo)租賃經(jīng)營的單位。中外資嫁接的改革試點如，1980年成立的中國迅達(dá)電梯有限公司上海電梯廠是上海引入的第一家中外合資企業(yè)，上海耀華皮爾金頓玻璃有限公司是中國第一個中外合資建材企業(yè)，上海大眾汽車有限公司是中國機(jī)械工業(yè)最大的一個中外合資項目。發(fā)展民營企業(yè)的試點如，1982年上海機(jī)電產(chǎn)品對外咨詢服務(wù)公司成為中國第一家民間外貿(mào)咨詢企業(yè)，1986年上海愛建金融信托投資公司成為全國首家民營金融企業(yè)。開全國之先河的股份制企業(yè)試點如，上海飛樂音響股份有限公司是第一家股份有限公司，隨后上海延中實業(yè)有限公司和上海真空電子器件股份有限公司相繼成立。建立市場的試點如，在全國率先開辦第一家綜合性生產(chǎn)資料市場，建立第一家科技開發(fā)系統(tǒng)中心，建立第一個有形的短期資金市場?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)利用外資的試點如，1986年設(shè)立了第一批32億美元的利用外資項目 （統(tǒng)稱 “九四專項”），首次在國外籌募長期資金 （在日本發(fā)行期限10年的250億日元公募債），1988年首次采用國際招標(biāo)方式有償出讓土地使用權(quán) （虹橋經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)第26號地塊）。積極探索政府間接管理的方式，在明確職責(zé)的基礎(chǔ)上，對區(qū)、縣實行財政包干，擴(kuò)大了區(qū)、縣管理權(quán)限。這些改革開放率先探索，盡管試點范圍較小，實施方式欠完善，影響效果有限，但具有超前的重大體制性突破，形成了一個良好的開端。

隨著浦東開發(fā)開放，圍繞促進(jìn)要素市場化和構(gòu)建大市場體系，上海的改革試點開始呈現(xiàn)面上多點鋪開的局面，并從個別企業(yè)上升到一定的系統(tǒng)層面，具有相當(dāng)?shù)木C合性內(nèi)容。先后開辦華東紡織紗布布料交易市場和上海肉類商品批發(fā)市場等2個區(qū)域級和國家級大型商品交易市場，以后又相繼成立了上海商品交易所、上海糧油商品交易所以及第一個國家級拍賣市場。1992年率先推出了我國第一個國家級期貨市場——上海金屬交易市場，隨后又相繼成立了煤炭交易所、上海航運交易所等。1996年設(shè)立了全國銀行間同業(yè)拆借中心，隨后設(shè)立了全國銀行間債券市場。1990年成立了新中國大陸第一家證券交易所——上海證券交易所，1992年在全國首次發(fā)行股票認(rèn)購證。1996年率先成立了中國外匯交易中心總部及上海外匯交易中心。此外，還率先推出金融期貨市場、黃金市場以及實行財產(chǎn)險和人壽險機(jī)構(gòu)的分設(shè)，引進(jìn)第一家外資保險公司，建立保險市場等。為了促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)制和兼并重組，1994年成立了城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)交易所。率先推動住房分配由福利向商品化過渡，于1991年推出住房制度改革實施方案，提出推行公積金、提租發(fā)補(bǔ)貼、配房買債券、買房給優(yōu)惠、建立房委會等措施。次年，首次運用房改資金，向個人發(fā)放住房抵押貸款。1998年，進(jìn)一步出臺住房分配貨幣化方案，并開展試點。

進(jìn)入新世紀(jì)以后，圍繞 “四個中心”和現(xiàn)代化國際大都市建設(shè)，上海開展了金融服務(wù)、投資貿(mào)易、航運發(fā)展、國有資產(chǎn)戰(zhàn)略性調(diào)整、政府管理職能轉(zhuǎn)變等一系列改革試點，已具有系統(tǒng)性和綜合性的規(guī)模特征。特別是浦東綜合改革配套試點，以一個區(qū)域為單位開展著力轉(zhuǎn)變政府職能，著力轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)運行方式，著力改變二元經(jīng)濟(jì)與社會結(jié)構(gòu)的 “三位一體”改革試點。以審改為切入點，加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。聚焦陸家嘴，加快建設(shè)金融核心功能區(qū)，進(jìn)一步集聚各類金融機(jī)構(gòu)，加快資產(chǎn)管理中心建設(shè)，加快成長型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資基金的設(shè)立和運營，推動設(shè)立全國性信托登記中心等，同時為金融市場發(fā)展?fàn)I造更加適宜的綜合服務(wù)環(huán)境，增加金融城的空間容量，積極發(fā)展與金融相關(guān)的專業(yè)服務(wù)業(yè)，加強(qiáng)金融前后臺業(yè)務(wù)聯(lián)動，建設(shè)國內(nèi)首個中小金融機(jī)構(gòu)共享服務(wù)的數(shù)據(jù)備份中心。聚集張江，積極探索產(chǎn)學(xué)研聯(lián)運機(jī)制和多途徑資本支持方式，發(fā)起設(shè)立科技金融服務(wù)公司，擴(kuò)大政府引導(dǎo)基金規(guī)模，完善風(fēng)險擔(dān)保、知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押融資等機(jī)制，積極探索開展生產(chǎn)型增值稅向消費型增值稅轉(zhuǎn)型試點。在 “十二五”期間，浦東綜改以創(chuàng)新驅(qū)動推動率先轉(zhuǎn)型，進(jìn)一步擴(kuò)大改革為重點，累計推進(jìn)70項改革項目。特別是進(jìn)一步擴(kuò)展到積極創(chuàng)新社會管理和服務(wù)體制，加快和諧社區(qū)建設(shè)。探索建立社區(qū)公共事務(wù)形成機(jī)制、議事協(xié)商機(jī)制、民主監(jiān)督機(jī)制，探索社會組織登記管理體制改革，對社會組織實行分類扶持、分類管理，依托浦東公益服務(wù)園等載體，探索建立公益平臺、樞紐型社會組織、政府、社工人才共同參與的社會組織培育發(fā)展聯(lián)動機(jī)制。積極破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)難題，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。以小城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點等為載體，探索創(chuàng)新統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的農(nóng)村土地制度，探索集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和有償使用，深化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革，探索社區(qū)股份合作社等集體經(jīng)濟(jì)組織的有效實現(xiàn)形式，優(yōu)化城鄉(xiāng)教育二元并軌、委托管理、民辦教育發(fā)展等方面的體制機(jī)制。

在2010年代的創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級中，上海大力推進(jìn)了 “營改增”、自貿(mào)試驗區(qū)、科創(chuàng)中心建設(shè)、服務(wù)業(yè)綜合改革、司法改革、群團(tuán)改革等全方位的改革試點探索，更具有系統(tǒng)性和集成性。

（二）從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域為主的試點向更廣泛領(lǐng)域拓展的全面試點

上海圍繞以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，首先從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域展開改革先行先試。在搞活企業(yè)經(jīng)營機(jī)制、搞活流通領(lǐng)域、改變國營企業(yè) “鐵飯碗”和 “大鍋飯”、工業(yè)技術(shù)改造和城市建設(shè)等方面開展了一系列改革試點，并由此引出社會保障體制改革探索，進(jìn)行了農(nóng)村合作醫(yī)療保險、農(nóng)村養(yǎng)老保險、國有企業(yè)職工待業(yè)保險、國有企業(yè)和集體企業(yè)退休費統(tǒng)籌、外商投資企業(yè)職工養(yǎng)老和醫(yī)療保險等試點。隨著改革進(jìn)程的日益推進(jìn)，上海在繼續(xù)深化經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域先行先試的同時，進(jìn)一步向其他領(lǐng)域擴(kuò)展。例如，開展了市政公用行業(yè)管理體制改革先行先試，推行市政、公用設(shè)施有償使用，征收必要的城建稅費，逐步建立自我積累、自我發(fā)展的機(jī)制。同時，推進(jìn)投資主體多元化建設(shè)、運營市場化改革，實施BOT等新型融資方式，有償轉(zhuǎn)讓專營權(quán)。例如，1994年有期限地出讓 “兩橋一隧”（楊浦、南浦大橋、打浦路隧道）部分經(jīng)營權(quán)，獲得24.75億元用于徐浦大橋建設(shè)；1995年又有期限地出讓延安路西段高架專營權(quán)等，從而開辟了以盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量來籌措城建資金的新途徑。實施公交行業(yè) “體制、機(jī)制、票制”三位一體改革。進(jìn)行市政、綠化和環(huán)衛(wèi)行業(yè)的管養(yǎng)分開改革等。率先推進(jìn)最低工資收入保障制度、最低生活保障制度、城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員和小時工的社會保險參保，住院和門診大病保障的社會統(tǒng)籌，以及運用市場化方式進(jìn)行舊區(qū)改造、住房分配貨幣化、補(bǔ)充住房公積金制度等。文化領(lǐng)域，通過“廣電合流”“文廣合流”大力推進(jìn)政府文化管理職能轉(zhuǎn)變；塑造文化市場新主體，整合國有文化資源，組建文化產(chǎn)業(yè)集團(tuán)；推進(jìn)文藝院團(tuán)內(nèi)部人事制度改革，改進(jìn)政府對文藝院團(tuán)的投入機(jī)制等。

進(jìn)入新世紀(jì)后，改革先行先試從經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)與社會、文化、環(huán)境等協(xié)調(diào)發(fā)展為重點的全面推進(jìn)，向更廣泛的領(lǐng)域拓展。例如，率先推出研究生教育整體改革試點，全面啟動教育綜合改革試點，以及國家教育綜合改革和高考綜合改革等。探索 “三醫(yī)”（醫(yī)保、醫(yī)療、醫(yī)藥體制）聯(lián)動改革，探索醫(yī)保支付方式改革，開展持續(xù)優(yōu)化醫(yī)療服務(wù)體系改革，以及公立醫(yī)療機(jī)構(gòu) “管辦分離”改革。還開展了司法改革試點，社區(qū)建設(shè)和社會組織培育改革試點，群團(tuán)改革試點等。

（三）從地方自主性試點到國家試驗

從改革先行先試的類型來講，可以劃分為地方自主性試點和國家試驗 （國家布置給地方的改革試點）。前者在總體改革部署和進(jìn)程中具有地方自發(fā)性、自主性選擇、含有較大地方特殊性需求的基本特征；后者具有某種頂層設(shè)計，在相應(yīng)規(guī)范下以創(chuàng)造和提供可復(fù)制、可推廣經(jīng)驗和范式的基本特征。當(dāng)然，兩者不是絕對分割的，一些地方自主性試點通過某些改造和提煉，也可以上升為國家試驗，在全國加以推廣；一些經(jīng)國家確定或批準(zhǔn)的改革試點，也許具有較濃厚的地方自主性，往往是不可推廣和復(fù)制的。

與全國一樣，上海在早期根據(jù)自身發(fā)展的需要，也進(jìn)行了大量帶有較多地方特殊性的先行先試（如前面列舉的許多改革試點），特別是在90年代創(chuàng)造了 “浦東模式”。這些地方自主性改革探索和試點有其一定的歷史局限性，如特殊政策效應(yīng)較強(qiáng)且不規(guī)范，制度安排的穩(wěn)定性不夠，持續(xù)性較差，而且本身往往帶有改革的 “不徹底性”，特別是當(dāng)這種 “妥協(xié)”產(chǎn)物被固化，甚至成為深化改革和構(gòu)建新體制的障礙。因此隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)新體制框架的基本建立，以及改革從 “發(fā)散”趨于 “收斂”過程，在更多充實新體制各項內(nèi)容的深化改革中，不僅需要綜合配套以及系統(tǒng)集成，而且其大都涉及中央事權(quán)范圍，并要求在法制框架下進(jìn)行改革探索，因此越來越多的改革試點上升到了國家試驗層面。上海積極爭取承接國家安排的改革試點，或主動提出先行先試探索經(jīng)中央認(rèn)可并上升到國家層面的改革試點。例如，上海積極爭取國家支持，從2012年1月1日起率先在交通運輸業(yè)和研發(fā)與技術(shù)、信息技術(shù)、文化創(chuàng)意、物流輔助、有形動產(chǎn)租賃、鑒證咨詢服務(wù)6個現(xiàn)代服務(wù)業(yè)領(lǐng)域 （簡稱 “1﹢6”行業(yè)）開展 “營改增”試點。通過制定一系列具體實施細(xì)則和工作規(guī)程，實現(xiàn)了 “1﹢6”行業(yè)試點企業(yè)新老稅制的順利轉(zhuǎn)換，取得了好于預(yù)期的改革成效。在 “營改增”試點取得明顯成效的基礎(chǔ)上，上海及時總結(jié)經(jīng)驗提出較為成熟的可推廣、可復(fù)制的試點方案，并向中央建議盡快實行 “營改增”試點的地區(qū)擴(kuò)圍和行業(yè)擴(kuò)圍，形成跨區(qū)域、跨行業(yè)抵扣鏈條，強(qiáng)化區(qū)域內(nèi)外、上下游企業(yè)之間的聯(lián)系，擴(kuò)大 “營改增”的成效。隨著我國深化改革和對外開放進(jìn)入新階段，構(gòu)筑對外開放的新高地，上海提出了設(shè)立自貿(mào)試驗區(qū)的構(gòu)想。在黨中央、國務(wù)院正式批復(fù)同意設(shè)立自貿(mào)試驗區(qū)后，上海自貿(mào)試驗區(qū)首輪三年建設(shè)開展了一系列制度創(chuàng)新：推進(jìn)以負(fù)面清單管理為核心的投資管理制度改革，從1.0版提升至3.0版，90%以上的國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)對外資實行準(zhǔn)入前國民待遇；探索建立符合高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易便利化的監(jiān)管制度，先后推出了憑艙單 “先入?yún)^(qū)、后報關(guān)”“批次進(jìn)出，集中申報”“一區(qū)注冊，四地經(jīng)營”“十檢十放”等近百項創(chuàng)新措施。建立貿(mào)易、運輸、加工、倉儲等業(yè)務(wù)的跨部門綜合管理服務(wù)平臺；探索建立適應(yīng)更加開放環(huán)境和有效防范風(fēng)險的金融創(chuàng)新制度，啟動支付機(jī)構(gòu)跨境人民幣支付業(yè)務(wù)，以及跨國公司總部外匯資金集中運營管理試點；推動以規(guī)范市場主體行為為重點的事中事后監(jiān)管制度建設(shè)，重點是加快以自貿(mào)試驗區(qū)理念推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新政府管理方式，搭建市場主體自律、業(yè)界自治、社會監(jiān)督、政府監(jiān)管 “四位一體”的監(jiān)管格局。中國 （上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)三年建設(shè)，累計有100多項制度創(chuàng)新成果在全國復(fù)制推廣。上海自貿(mào)試驗區(qū)新一輪建設(shè)，瞄準(zhǔn)國際最高標(biāo)準(zhǔn)、最好水平的自貿(mào)試驗區(qū)，率先形成法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境和公平、統(tǒng)一、高效的市場環(huán)境。

此外，上海還開展了基層治理體系改革試點、司法體制改革試點、群團(tuán)改革試點、教育綜合改革試點等。這些改革試點帶有頂層設(shè)計的全局性，更多涉及中央事權(quán)范圍，“自下而上”與 “自上而下”緊密結(jié)合和協(xié)同，具有規(guī)范性和有序性，更多是新制度內(nèi)涵提升和充實，其制度安排更具穩(wěn)定性和持續(xù)性，使改革更具整合力和系統(tǒng)集成性，也更具全局性和普適性。上海在這些國家試驗的先行先試中，參照國際通行規(guī)則，提高改革的標(biāo)準(zhǔn)要求，注重能夠帶動面上發(fā)展的體制機(jī)制創(chuàng)新，進(jìn)行改革壓力測試，創(chuàng)造普適性的可復(fù)制、可推廣經(jīng)驗，發(fā)揮示范和標(biāo)桿作用。

三、改革先行先試的成效評估

上海改革先行先試，為體制轉(zhuǎn)換主動承受風(fēng)險，探路開道進(jìn)行創(chuàng)造性工作，付出了更大的艱辛和努力，但同時也獲取了很大收益，取得顯著成效，成為推動上海經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要動力之一。由于改革前二十年與后二十年的先行先試，在規(guī)模、層級、類型等方面有較大差別，所以其產(chǎn)生的效應(yīng)是有所不同的。

在改革開放前二十年，上海通過大量地方自主性改革先行先試，在80年代的困境中奮起，釋放經(jīng)濟(jì)中心城市作用的潛能，并在90年代的浦東開發(fā)開放中形成經(jīng)濟(jì)高速增長的強(qiáng)大動力，實現(xiàn)了“一年變個樣，三年大變樣”的目標(biāo)，具有不可磨滅的歷史貢獻(xiàn)，并為以后的深化改革奠定了較好基礎(chǔ)。

（1）對上海具有深厚傳統(tǒng)計劃體制的微觀基礎(chǔ)形成強(qiáng)大沖擊，成效十分顯著。不同所有制企業(yè)混合、引入外資大企業(yè)的合資與獨資、發(fā)展民營企業(yè)以及股份制企業(yè)、國有企業(yè)改革及國有資產(chǎn)戰(zhàn)略性調(diào)整等改革先行先試，以及相配套的待業(yè)保險制度、再就業(yè)工程及 “協(xié)?！闭?、征地農(nóng)民社會保障制度、建立 “城鎮(zhèn)居民最低生活保障線”“職工最低月工資總收入線”“待工人員最低收入線”等改革探索試點，在促進(jìn)企業(yè)成為產(chǎn)權(quán)清晰、自主經(jīng)營的市場主體，構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度方面起了重要作用。

（2）在推動上海再度成為國內(nèi)外資金的重要營運中心、商品物資的重要集散地和重要的技術(shù)交易平臺與信息樞紐方面起到了重要作用。在上海率先形成門類齊全、有效運作的大市場體系，有力增強(qiáng)了金融證券、保險保理、商貿(mào)流通、交通通訊、會展旅游、信息咨詢以及技術(shù)研發(fā)交易等市場中介和服務(wù)功能。

（3）有力促進(jìn)了上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市環(huán)境面貌改善。到1996年底，不包括在滬46家外資金融機(jī)構(gòu)的貸款，上海直接利用外資進(jìn)行交通、郵電、電力等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金高達(dá)100多億美元。截至2000年，土地批租為上海帶來了1 000多億元基礎(chǔ)設(shè)施投資。上海利用外資在10年內(nèi)完成了過去按政府正常撥款需要100年才能完成的危房、簡屋、棚戶的改造，建成了地鐵、內(nèi)環(huán)線和楊浦大橋等一大批大項目，大大改善了城市面貌，使上海形成了“平面立體并舉、浦東浦西貫通”的新格局。

當(dāng)然，在改革開放前二十年，上海改革先行先試尚處于個別、零星規(guī)模，且以地方自主性改革試點為主導(dǎo)，具有較多的地方色彩，再加上配套條件不具備，受外部環(huán)境的制約較大，其試點的影響力有限，其擴(kuò)散與推廣效應(yīng)也往往較弱。有些改革探索和試點雖然在打破舊體制方面起了重要作用，但并沒有能夠成為建立新體制的主要構(gòu)件之一，具有明顯的過渡特征。例如，80年代跨行業(yè)、跨地區(qū)聯(lián)營機(jī)制還帶有較大行政性色彩，在當(dāng)時國內(nèi)統(tǒng)一市場尚未建立的條件下也難以有效運作。有些改革試點盡管能夠成為建立新體制的主要構(gòu)件之一，但受制于大環(huán)境條件難以迅速發(fā)展。例如，上海在80年代初就開始推進(jìn)技術(shù)有償轉(zhuǎn)讓，并帶動技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)、技術(shù)培訓(xùn)、技術(shù)投資、技術(shù)設(shè)計、技術(shù)信息交易等，但由于當(dāng)時作為技術(shù)主要需求方面的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)普遍感到資金不足，國營企業(yè)購買技術(shù)在體制、政策、資金等方面還受到一定限制，加上對科技單位從事技術(shù)貿(mào)易缺乏足夠的鼓勵措施，因而造成技術(shù)交易市場發(fā)展極其緩慢。有些改革探索和試點在全國是率先和領(lǐng)先的，但制度安排并不完善或欠規(guī)范。例如，上海率先建立了基本社會保險制度，并對各類居民進(jìn)行 “分類施?！保谝院髧医y(tǒng)一規(guī)范下還要進(jìn)行 “并軌”。部分改革探索和試點具有 “特許”性質(zhì)，被打上 “上海標(biāo)簽”，如 “九四專項”、股票市場及證交所，以及國家級大市場等，是其他地方難以模仿和復(fù)制的。

在改革開放后二十年中，上海轉(zhuǎn)向國家試驗為主的先行先試。這種改革試點具有很強(qiáng)的現(xiàn)實針對性、開創(chuàng)性、系統(tǒng)完整性、更高的層級和可操作性。而且，改革試點的配套條件也日益成熟，其試點的影響力不斷增強(qiáng)，并具有普遍的適應(yīng)性，擴(kuò)散與推廣效應(yīng)顯著增大。上海在國家試驗的先行先試中，既為國家作出了應(yīng)有貢獻(xiàn)，同時自身也取得了先發(fā)比較優(yōu)勢。

（1）助推了上海保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)較高增長，以及順利實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)型發(fā)展的重大轉(zhuǎn)折，促進(jìn)城市綜合服務(wù)功能不斷增強(qiáng)。

（2）促進(jìn)了市場體系完善及作為發(fā)揮 “四個中心”功能的基礎(chǔ)，大大提升了上海城市的綜合競爭力和國際競爭力，增強(qiáng)了連接國際、國內(nèi)兩個市場和充分利用兩種資源的橋頭堡作用，提升了參與全球資源配置的能力。

（3）促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)文明的全面發(fā)展，提高了城市精細(xì)化管理水平和促進(jìn)了城市現(xiàn)代化治理。在城市運行安全、食品安全、社會治安、交通整治、環(huán)境治理等方面的管理水平不斷提高。更主要的，在城市現(xiàn)代化治理中邁出了堅實的步伐。

當(dāng)然，改革是一個漸進(jìn)過程，仍需不斷深化。上海開展的各項國家改革試點，雖然有一個良好開局，并取得初步成效，但仍有許多需要攻克的難題，仍有不少需要進(jìn)一步完善的地方，仍有相當(dāng)可以擴(kuò)展成果的空間，因此要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上繼續(xù)探索創(chuàng)新改革思路，適應(yīng)新形勢變化不斷深化改革內(nèi)容，對照最高標(biāo)準(zhǔn)和查找短板弱項進(jìn)一步完善改革成果。

四、經(jīng)驗總結(jié)及理論啟示

上海推進(jìn)改革先行先試，力爭取得成效，發(fā)揮示范和引領(lǐng)作用，在實踐中逐步摸索出一套行之有效的辦法。這在很大程度上保證了改革先行先試的順利推進(jìn)，并取得實際效果。

（一）堅持問題導(dǎo)向和戰(zhàn)略導(dǎo)向，特別是貫徹國家戰(zhàn)略意圖，準(zhǔn)確把握目標(biāo)方向

上海從實際出發(fā)，在解決最迫切、最主要、最重大現(xiàn)實問題中引出先行先試改革議題，針對這些問題來尋求改革思路和設(shè)計改革方案，使改革試點更具現(xiàn)實針對性，避免為改革而改革或為搶先而試點的傾向。問題導(dǎo)向使改革試點的目標(biāo)和任務(wù)更加清晰化，也凸顯出改革試點的緊迫性和重要性，有利于凝聚社會共識。同時，這些改革先行先試也要對標(biāo)國家改革導(dǎo)向和總體部署，保證在總體目標(biāo)方向上的一致性。經(jīng)驗表明，任何脫離國家改革導(dǎo)向和總體部署的地方自主性改革試點，要么以流產(chǎn)和失敗而告終，要么 “走回頭路”重新開始。在承接國家試驗的改革試點中，更要具體貫徹落實中央全面深化改革總體戰(zhàn)略部署，清醒認(rèn)識和全面理解國家改革試點的戰(zhàn)略意圖，確保在原則和大局問題上不出現(xiàn)方向性、顛覆性失誤，保證改革試點所要達(dá)到的目的。

（二）加強(qiáng)與中央的溝通，開創(chuàng)中央與地方之間的創(chuàng)新合作機(jī)制

地方上開展的任何改革試點，都關(guān)系到全國大局以及涉及國家層面的法律、法規(guī)、政策等方面問題。地方自主性改革試點，盡管有許多可在地方事權(quán)范圍內(nèi)自主處理，也涉及到與國家改革部署的協(xié)調(diào)以及相關(guān)國家政策調(diào)整。地方承接的國家改革試點，所涉及的許多事權(quán)更是集中在國家層面，往往會遇到一系列在地方事權(quán)范圍內(nèi)難以或無法解決的問題。因此，上海在開展各項改革試點過程中十分注重與中央的溝通，取得中央的支持和指導(dǎo)，形成“自下而上”與 “自上而下”相結(jié)合的改革機(jī)制。除了自貿(mào)試驗區(qū)等綜合性國家試驗向國務(wù)院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)作專題匯報，召開由國家部委參與的聯(lián)合工作組會議以及部際工作會，一起研究討論總體方案外，專項改革試點通常與相關(guān)國家部委建立部市共建戰(zhàn)略合作機(jī)制、部市共建年度會商制度及部市司局級層面定期工作磋商機(jī)制，甚至部市共同構(gòu)建的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制等，共同研究和破解改革試點中的重點與難點問題，共同推進(jìn)落實重大改革措施。例如，上海市政府與教育部簽署了為期7年的部市戰(zhàn)略合作協(xié)議，共建國家教育綜合改革試驗區(qū)。這種中央與地方之間的創(chuàng)新合作機(jī)制，使上海既能充分發(fā)揮主動探索、自主創(chuàng)新的改革積極性，又能主動接受中央有關(guān)部門的指導(dǎo)和幫助，特別是遇到涉及國家層面事權(quán)的問題，積極與中央有關(guān)部門溝通、協(xié)商，使中央有關(guān)部門直接參與改革試點工作，提出相應(yīng)的改革方案和措施，形成支持和推進(jìn)改革試點的部市合力。

（三）強(qiáng)化改革先行先試的壓力測試功能，注重對改革試點效果評估和總結(jié)完善

改革是一場利益關(guān)系調(diào)整的深刻革命。特別是隨著改革進(jìn)入 “深水區(qū)”，體制性變動覆蓋了許多部門之間的職權(quán)優(yōu)化配置，牽涉到多方利益關(guān)系調(diào)整，改革的作業(yè)面廣，流水線長，程序復(fù)雜且難度大。在此過程中，既要鼓勵保護(hù)創(chuàng)新、釋放各方活力，全力破解改革難點，又要堅守底線思維、控制改革風(fēng)險，穩(wěn)妥推進(jìn)，盡可能減少改革引發(fā)的社會震動和風(fēng)險。因此，在改革先行先試中要有意識、自覺地開展壓力測試，提供相關(guān)改革的社會接受度和承受度等重要數(shù)據(jù)，以及警示必須高度關(guān)注和妥善處理的主要問題，并以此為依據(jù)采取相應(yīng)策略，制定推進(jìn)步驟。同時，在各方達(dá)成共識的基礎(chǔ)上求解改革的最大公約數(shù)，甚至是體現(xiàn)改革智慧的某些“妥協(xié)”，找到穩(wěn)妥的路徑及方式。另外，要以法治思維和法治方式來確保改革有序推進(jìn)，完善改革決策，規(guī)范改革行為，采取 “建構(gòu)與試錯相結(jié)合”的方法，鼓勵試點在不妨礙基本法律原則的前提下推進(jìn)改革，以便發(fā)現(xiàn)改革突破口、尋找最佳的改革路徑、充分利用取得改革成功的可能條件，并注重對改革試點效果評估和總結(jié)完善，優(yōu)化試點成效，最后通過立法將改革中的體制機(jī)制創(chuàng)新加以定型化、制度化。

（四）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，全面策劃，精心組織，狠抓落實，注重成效

雖然說改革試點本身是一個 “試錯”過程，是允許失敗的，但要付出較大的代價。另外，改革先行先試要求及時出成效、出經(jīng)驗。特別是國家試驗的改革試點，目標(biāo)要求高，時間安排緊，任務(wù)十分艱巨。這些改革先行先試能否成功，是否高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量、及時完成，直接影響在全國范圍內(nèi)及時、有效地推廣，關(guān)系到我國全面深化改革進(jìn)程。在開展各項改革開放先行先試中，要明確責(zé)任重大，盡最大努力爭取改革試點成功。為此，必須對試點工作高度重視，加強(qiáng)統(tǒng)籌謀劃，經(jīng)過深入研究和充分論證，制定改革試點方案，明確改革的主要方面及措施，并進(jìn)一步細(xì)化為若干重大改革任務(wù)。對于每一項改革任務(wù)，明確 “完成時間”“制約瓶頸”“所需政策支持”“成果呈現(xiàn)形式”等具體內(nèi)容，形成整個改革方案推進(jìn)落實的時間表、路線圖、任務(wù)書，以及明確年度重點推動落實的重大改革措施。為更好地促進(jìn)各項改革試點任務(wù)扎實落地，健全任務(wù)落實機(jī)制，確定每一個改革事項推進(jìn)實施的牽頭及配合部門。在落實過程中，注重實際成效，動態(tài)開展試點成效的評估，尋找差距和短板，針對性地采取有力措施，不斷鞏固和擴(kuò)展改革成果，并每年給出綜合試點實施的評估結(jié)果，向社會公開。通過不斷探索、邊干邊學(xué)、反復(fù) “試錯”、反饋修正、優(yōu)化完善，最終取得試點成效。同時，上海十分注重改革的系統(tǒng)集成，把有關(guān)改革試點與其他領(lǐng)域改革有機(jī)結(jié)合，相互支撐，形成一個綜合性、配套性改革體系，增強(qiáng)改革系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。

（五）大局為重，突出重點，注重經(jīng)驗總結(jié)和提煉，著力于打造全國示范引領(lǐng)模式

改革試點的目的在于邁開步子、趟出路子，取得突破，形成示范。因此，上海在改革先行先試中，胸懷全局，努力把中央精神與上海實際結(jié)合起來進(jìn)行體制創(chuàng)新，而不拘于地方的發(fā)展需求和特殊性，使試點能夠?qū)θ中愿母锲鸬绞痉逗鸵龑?dǎo)作用。在改革方案設(shè)計上，既兼顧自身面臨的特殊問題，更考慮全國普遍性問題，突出重點，抓住關(guān)鍵；在改革措施落實上，既鑒于自身的特定條件，更考慮全國的一般條件，選擇合理的改革路徑和步驟。特別是國家試驗的先行先試，不搞成 “盆景式”樣本，而是能夠?qū)θ中愿母锲鸬酵黄啤⑹痉逗鸵龑?dǎo)作用的 “田園式”樣本。在此過程中，善于總結(jié)經(jīng)驗，并從中提煉出一系列具有普遍意義的改革思路、政策措施乃至思想理論，提供可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗和模式，為全國各地廣泛借鑒和利用。上海還注重改革試點的不斷完善，推向深入，讓日趨走向成熟的上海樣本在改革思路、推進(jìn)模式和運行機(jī)制上具有更強(qiáng)的可復(fù)制和推廣意義。