胡 琪

（上海市衛(wèi)生和健康發(fā)展研究中心，上海，200040）

一、研究背景

(一) 選題依據(jù)和研究目的

“失獨(dú)”是推行獨(dú)生子女政策后的伴生現(xiàn)象，也是中國(guó)社會(huì)發(fā)展過程中獨(dú)有的問題。對(duì)于失獨(dú)家庭，政府有責(zé)任和義務(wù)動(dòng)員全社會(huì)的力量，對(duì)其遭遇到的不幸進(jìn)行社會(huì)補(bǔ)償、保護(hù)和扶助，這是維護(hù)社會(huì)公平的必然要求。在對(duì)失獨(dú)家庭的幫扶實(shí)踐中，我們發(fā)現(xiàn)他們的精神慰藉和生活照料需求比經(jīng)濟(jì)需求更廣泛和持久。社會(huì)組織是現(xiàn)代社會(huì)建設(shè)和管理的重要力量，社會(huì)組織開展失獨(dú)家庭的精神慰藉和生活照料，可以起到政府難以起到的作用。國(guó)家對(duì)社會(huì)組織在失獨(dú)幫扶領(lǐng)域的作用也有積極的期待。2013年12月國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委、民政部等五部委發(fā)出的《關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》(國(guó)衛(wèi)家庭發(fā)〔2013〕41號(hào))中提出：“充分發(fā)揮各類社會(huì)組織、企事業(yè)單位、群眾自治組織，特別是志愿服務(wù)組織、社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)、基層計(jì)劃生育協(xié)會(huì)和人口福利基金會(huì)等的積極作用，以精神慰藉和心理疏導(dǎo)為重點(diǎn)，深入開展各種形式的社會(huì)關(guān)懷活動(dòng)?！盵1]

近年來，全國(guó)各地積極探索社會(huì)組織支持失獨(dú)服務(wù)，取得了可喜的成效。由于社會(huì)組織支持失獨(dú)家庭總體上開展時(shí)間不長(zhǎng)，政府對(duì)社會(huì)組織的契約化管理不夠完善，高水準(zhǔn)的失獨(dú)幫扶組織培育不夠，同時(shí)社會(huì)組織自身的專業(yè)運(yùn)作水平不高和內(nèi)部管理的規(guī)范性建設(shè)不夠，致使目前社會(huì)組織對(duì)失獨(dú)家庭提供的社會(huì)支持和服務(wù)的作用還不夠強(qiáng)大，專業(yè)服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量尚待提高。

本文通過對(duì)近年來上海市范圍內(nèi)各級(jí)政府委托社會(huì)組織實(shí)施失獨(dú)家庭服務(wù)項(xiàng)目和典型案例調(diào)研，總結(jié)社會(huì)組織支持失獨(dú)家庭實(shí)踐過程的成功路徑與存在的不足之處，在此基礎(chǔ)上提出重構(gòu)社會(huì)組織對(duì)失獨(dú)家庭提供社會(huì)支持和服務(wù)的路徑建議。

(二) 現(xiàn)有相關(guān)文獻(xiàn)研究

1. 國(guó)外社會(huì)組織服務(wù)老年家庭的有關(guān)研究

社會(huì)組織又稱民間組織、非營(yíng)利組織，對(duì)應(yīng)國(guó)外一般稱為非政府組織(Non-governmental organization，縮寫為NGO)。關(guān)于社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)的理論邏輯及角色定位，福利多元主義主張，政府不再是社會(huì)福利的唯一提供者，也不是簡(jiǎn)單地轉(zhuǎn)移到營(yíng)利組織，而是由多元力量分擔(dān)福利服務(wù)的輸送。[2]英國(guó)社會(huì)政策學(xué)家格倫內(nèi)斯特和比爾斯(Howard Glennerster & David Billis)借用經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“比較優(yōu)勢(shì)理論”指出，非營(yíng)利組織在提供需要專業(yè)方法的細(xì)致入微的咨詢、護(hù)理、心理安撫等養(yǎng)老服務(wù)方面具有優(yōu)勢(shì)，而這恰恰是政府組織和企業(yè)組織的劣勢(shì)所在。[3]吉爾伯特、戴維?奧斯本、特德?蓋布勒等研究認(rèn)為，社會(huì)組織在養(yǎng)老服務(wù)的配送和管理中發(fā)揮著重要作用，是政府機(jī)構(gòu)和企業(yè)不可替代的。[4]Halman認(rèn)為，社會(huì)組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)主要是以“政府購買社會(huì)組織提供服務(wù)”的形式來實(shí)現(xiàn)的。[5]關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)中社會(huì)組織作用的趨勢(shì)，特德?蓋布勒認(rèn)為，社會(huì)組織由居家養(yǎng)老服務(wù)承接者向合作治理者轉(zhuǎn)變。[6]

2. 國(guó)內(nèi)社會(huì)組織支持失獨(dú)家庭的有關(guān)研究

全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)失獨(dú)家庭的幫扶研究出現(xiàn)在2000年，而最早提出失獨(dú)家庭的社會(huì)支持概念并予以各種實(shí)證性研究則始于2010年，相關(guān)研究主要來自于社會(huì)學(xué)、人口學(xué)、心理學(xué)等專業(yè)領(lǐng)域的學(xué)者。經(jīng)多方檢索，目前以社會(huì)組織作為主題研究支持失獨(dú)家庭領(lǐng)域的文獻(xiàn)還很鮮見，主要涉及社會(huì)組織在失獨(dú)家庭支持作用的研究。王鏵翊論述了政府如何發(fā)揮專業(yè)社會(huì)工作者作為政府和失獨(dú)群體之間資源和信息橋梁的作用，幫助失獨(dú)群體解決養(yǎng)老、心理問題直至回歸社會(huì)。[7]陳建梅、魯秋石從政府和社會(huì)組織自身分析其中存在的問題出發(fā)，提出完善社會(huì)組織對(duì)失獨(dú)家庭的救助，從而使失獨(dú)家庭擺脫困境，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定。[8]

縱觀國(guó)內(nèi)外研究文獻(xiàn)，還缺乏在中國(guó)當(dāng)前的社會(huì)背景下社會(huì)組織對(duì)失獨(dú)家庭支持路徑，以及社會(huì)組織對(duì)失獨(dú)家庭支持運(yùn)行機(jī)制的全面研究，這正是本文期待突破的。

(三) 研究方法

1. 社會(huì)組織機(jī)構(gòu)典型調(diào)查

個(gè)案調(diào)查主要從開展失獨(dú)服務(wù)項(xiàng)目的社會(huì)組織入手，調(diào)查其運(yùn)行機(jī)制、失獨(dú)服務(wù)開展的內(nèi)容、成效與問題、機(jī)構(gòu)建設(shè)情況等。課題組采用實(shí)地走訪、員工私訪、電話咨詢、信息檢索等形式調(diào)查了上海十多家開展失獨(dú)服務(wù)的社會(huì)組織，了解他們承擔(dān)失獨(dú)服務(wù)的成功經(jīng)驗(yàn)與困難，分析原因，尋求對(duì)策。

2. 干部座談

從政府采購和監(jiān)管社會(huì)組織承擔(dān)失獨(dú)服務(wù)項(xiàng)目的角度，課題組多次召開座談會(huì)，分別召集上海市、區(qū)、街道各級(jí)政府發(fā)包方的干部座談會(huì)，探尋社會(huì)組織支持失獨(dú)家庭中存在的問題，聽取各級(jí)各部門對(duì)完善失獨(dú)家庭社會(huì)支持體系的意見。

3. 服務(wù)對(duì)象訪談

從接受社會(huì)組織失獨(dú)服務(wù)項(xiàng)目對(duì)象的角度，課題組調(diào)查和走訪接受服務(wù)的社區(qū)和失獨(dú)家庭，了解他們接受社會(huì)組織服務(wù)的真實(shí)態(tài)度與實(shí)際效果，傾聽失獨(dú)者的需求和呼聲。

4. 文獻(xiàn)收集與歸納

搜集社會(huì)組織參與失獨(dú)家庭幫扶的相關(guān)文獻(xiàn)資料，整理國(guó)家和上海市關(guān)于計(jì)劃生育特殊家庭的幫扶政策文件，以及促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展、政府購買社會(huì)組織公共服務(wù)的一系列政策文件；并通過大量閱讀文獻(xiàn)資料，對(duì)相關(guān)研究成果進(jìn)行歸納、比較和總結(jié)，在分析研究的基礎(chǔ)上吸收、借鑒，提出本文的觀點(diǎn)。

二、社會(huì)組織對(duì)失獨(dú)家庭支持的現(xiàn)實(shí)路徑

上海社會(huì)組織開展失獨(dú)支持工作已有近十年的時(shí)間，初步形成了“政府購買服務(wù)、社會(huì)組織實(shí)施、項(xiàng)目獨(dú)立運(yùn)作、科學(xué)評(píng)估監(jiān)督”的工作模式，在改善失獨(dú)家庭的公共服務(wù)短缺上起到了積極的作用。通過對(duì)上海市相關(guān)部門、社會(huì)組織典型機(jī)構(gòu)、服務(wù)對(duì)象等方面的全面調(diào)查，了解了上海市社會(huì)組織對(duì)失獨(dú)家庭支持的現(xiàn)狀，具體情況如下。

(一) 承擔(dān)失獨(dú)項(xiàng)目的社會(huì)組織類型

按發(fā)展背景和業(yè)務(wù)范圍來講，參與失獨(dú)幫扶的社會(huì)組織可以分為如下五類。

1. 原計(jì)生系統(tǒng)扶植的以失獨(dú)家庭支持作為主要業(yè)務(wù)的社會(huì)組織

政府購買社會(huì)公共服務(wù)風(fēng)氣較早、社會(huì)組織發(fā)育也比較快的浦東新區(qū)和楊浦區(qū)，分別在2010年前后由原區(qū)人口計(jì)生委培育成立了專門從事計(jì)劃生育公共服務(wù)的社會(huì)組織——上海樂家社工服務(wù)社、上海楊浦區(qū)優(yōu)韻社工師事務(wù)所。

2. 其他政府系統(tǒng)扶植的社會(huì)組織

婦聯(lián)、共青團(tuán)、民政、宣傳、衛(wèi)生等部門從自己的業(yè)務(wù)范圍出發(fā)，扶植發(fā)展了一批社會(huì)組織。這些組織利用自己的社會(huì)工作技術(shù)和力量，也積極參與到了失獨(dú)服務(wù)的領(lǐng)域中，并且也積累了相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)。典型的如上海陽光行善公益事務(wù)中心、上海市白玉蘭開心家園家庭服務(wù)社。

3. 由街鎮(zhèn)政府培育的社會(huì)組織

上海市街鎮(zhèn)政府培育社會(huì)組織的做法比較普遍，這類社會(huì)組織大多以服務(wù)本街鎮(zhèn)范圍內(nèi)的青少年、婦女、老年人等困難人員為己任，雖然在失獨(dú)服務(wù)上，他們大多并無經(jīng)驗(yàn)，但是“近水樓臺(tái)先得月”，順理成章地承接了本街鎮(zhèn)政府出資的失獨(dú)服務(wù)項(xiàng)目。

4. 個(gè)人或社會(huì)其他機(jī)構(gòu)發(fā)起成立的社會(huì)組織

發(fā)起人的情況多種多樣，有的和政府關(guān)系密切，這類社會(huì)組織直接在民政部門登記，從成立、業(yè)務(wù)開展到日常管理都有很強(qiáng)的獨(dú)立性，比如上海某社工師事務(wù)所、上海某聚家養(yǎng)老服務(wù)社。除了民政部門的社團(tuán)年檢外，涉及的其他政府部門的監(jiān)管有工商、稅務(wù)、消防、衛(wèi)生，等等。

5. 失獨(dú)者自身發(fā)起成立的失獨(dú)幫扶社會(huì)組織

上海星星港關(guān)愛服務(wù)中心2005年9月注冊(cè)登記于上海市青浦區(qū)民政局，它發(fā)軔于草根，是全國(guó)最早為失獨(dú)家庭或失獨(dú)者提供精神援助和心理危機(jī)干預(yù)的公益組織。

(二) 政府對(duì)社會(huì)組織服務(wù)失獨(dú)家庭項(xiàng)目的采購概況

近年來，上海市各級(jí)政府購買社會(huì)組織的公共服務(wù)類別多、范圍廣、資金規(guī)模增長(zhǎng)快，內(nèi)容包括了教育、文化、公共衛(wèi)生、社區(qū)服務(wù)、養(yǎng)老、就業(yè)等。[9]隨著失獨(dú)家庭公共服務(wù)需求逐漸上升，各級(jí)政府購買失獨(dú)家庭社會(huì)組織服務(wù)的公益項(xiàng)目和資金逐年遞增，越來越多的市級(jí)部門、區(qū)縣和街鎮(zhèn)政府開展了購買社會(huì)組織失獨(dú)服務(wù)項(xiàng)目。市級(jí)層面政府失獨(dú)服務(wù)項(xiàng)目的采購，有市計(jì)生協(xié)會(huì)“生育關(guān)懷”基金對(duì)于失獨(dú)項(xiàng)目的投放。此外，市民政部門社區(qū)公益創(chuàng)投、市慈善基金會(huì)歷年都有對(duì)社會(huì)組織失獨(dú)項(xiàng)目的招標(biāo)。從區(qū)級(jí)層面看，各區(qū)民政系統(tǒng)和衛(wèi)生計(jì)生系統(tǒng)出資采購失獨(dú)服務(wù)項(xiàng)目比較普遍。在浦東新區(qū)、靜安區(qū)、閔行等區(qū)街鎮(zhèn)層面政府購買失獨(dú)服務(wù)項(xiàng)目也比較普遍。

(三) 社會(huì)組織支持失獨(dú)家庭項(xiàng)目化運(yùn)作的初步模式

各類社會(huì)組織承擔(dān)各級(jí)政府失獨(dú)服務(wù)項(xiàng)目，依照各個(gè)社會(huì)組織的背景、專長(zhǎng)與承接政府購買項(xiàng)目的內(nèi)容、服務(wù)對(duì)象不同，因地制宜開展服務(wù)?，F(xiàn)階段上海社會(huì)組織支持失獨(dú)家庭的項(xiàng)目化運(yùn)作已經(jīng)形成了初步模式。

1. 服務(wù)內(nèi)容——豐富多樣

聚焦于失獨(dú)家庭成員的具體需求，社會(huì)組織大多為失獨(dú)家庭開展生活關(guān)懷、心理輔導(dǎo)、醫(yī)療陪護(hù)、精神勵(lì)志、修身養(yǎng)性等活動(dòng)，幫助失獨(dú)家庭重燃生活信心，回歸社會(huì)群體。社會(huì)組織在承擔(dān)失獨(dú)幫扶的具體項(xiàng)目的任務(wù)和目標(biāo)大有不同，有單項(xiàng)的，也有綜合性的。

2. 服務(wù)形式——多種多樣、因地制宜

一般都是運(yùn)用社會(huì)工作中的個(gè)案工作、小組工作、社區(qū)工作三種方法，解決和預(yù)防失獨(dú)問題，調(diào)適失獨(dú)者與社會(huì)、失獨(dú)家庭內(nèi)部的關(guān)系。

3. 服務(wù)質(zhì)量——逐漸講究專業(yè)

社會(huì)組織中的社會(huì)工作者利用自己的專業(yè)知識(shí)，整合各類資源，對(duì)失獨(dú)群體進(jìn)行安撫、咨詢、救助、矛盾調(diào)處等服務(wù)，具有明顯的專業(yè)效果。

4. 服務(wù)管理——漸趨正規(guī)、有序

上海政府發(fā)包社會(huì)組織的失獨(dú)服務(wù)項(xiàng)目從無到有，項(xiàng)目從少到多、承接從內(nèi)部指定到社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)、運(yùn)作，從缺乏監(jiān)管到有序管理，社會(huì)組織的失獨(dú)服務(wù)項(xiàng)目管理正漸趨正規(guī)。

(四) 社會(huì)組織支持失獨(dú)家庭取得的成效

社會(huì)組織承擔(dān)失獨(dú)家庭的支持工作，發(fā)揮了其優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)了政府服務(wù)的欠缺，其效果值得充分肯定。

1. 減輕了政府的負(fù)擔(dān)，促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變

滿足失獨(dú)家庭的需求，進(jìn)行多方面的幫扶，一直是基層政府多年來計(jì)生工作中一個(gè)很大的負(fù)擔(dān)。以往的工作模式往往是政府千方百計(jì)擠經(jīng)費(fèi)(由于沒有項(xiàng)目化開展幫扶編造項(xiàng)目預(yù)算而采取的做法)，通過街鎮(zhèn)、村居委的計(jì)生干部親力親為，組織社區(qū)志愿者，上門走訪失獨(dú)家庭，幫助解決生活困難，平息可能發(fā)生的失獨(dú)上訪事件。這樣做的結(jié)果，是耗費(fèi)了政府工作人員的大量精力，工作方向性和預(yù)見性差，時(shí)時(shí)要應(yīng)付失獨(dú)家庭提出的各種要求，疲于奔命。而將失獨(dú)服務(wù)工作作為項(xiàng)目整體外包給社會(huì)組織以后，明顯減輕了基層政府的壓力與負(fù)擔(dān)，也使其有更多的精力在深層次上思考失獨(dú)家庭關(guān)懷工作的持久發(fā)展。

2. 提高了失獨(dú)家庭公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，受到了失獨(dú)者的歡迎

社會(huì)組織介入失獨(dú)家庭服務(wù)，在服務(wù)效率和質(zhì)量上與政府直接開展服務(wù)相比，具有三大優(yōu)勢(shì)：一是具有專業(yè)化的服務(wù)優(yōu)勢(shì)，能夠把失獨(dú)幫扶做得更加深入和細(xì)致；二是由于服務(wù)人員具有“民間性”的特點(diǎn)，易與服務(wù)對(duì)象建立信任關(guān)系；三是有完備的組織管理形式。因此，社會(huì)服務(wù)開展對(duì)失獨(dú)家庭的服務(wù)，能滿足不同對(duì)象多元化、個(gè)性化的需求，這是社會(huì)組織的“強(qiáng)項(xiàng)”。

3. 社會(huì)組織參與社會(huì)治理的作用逐步顯現(xiàn)，社會(huì)活力得以激發(fā)

通過財(cái)政投入引導(dǎo)社會(huì)組織參與失獨(dú)服務(wù)和社區(qū)治理，激發(fā)了公民參與和相互協(xié)作活力，培育了公共精神，探索出了公共性的協(xié)同自治新機(jī)制。

4. 增強(qiáng)了社會(huì)組織的服務(wù)能力，提升了社會(huì)組織品牌形象

在失獨(dú)服務(wù)項(xiàng)目積累過程中，社會(huì)組織通過公開競(jìng)爭(zhēng)、項(xiàng)目化運(yùn)行和績(jī)效評(píng)估，極大提升了自身專業(yè)化、規(guī)范化水平，顯著提高了社會(huì)組織的社會(huì)知名度和認(rèn)同度，提升了其社會(huì)公信力和影響力；由于強(qiáng)化了社會(huì)組織的服務(wù)功能，形成了一些口碑不錯(cuò)的失獨(dú)幫扶社會(huì)組織品牌。

三、社會(huì)組織對(duì)失獨(dú)家庭支持中的規(guī)范性問題討論

隨著政府對(duì)失獨(dú)公共服務(wù)投入的加大，越來越多的社會(huì)組織參與其中，承接項(xiàng)目的類型和標(biāo)的在不斷擴(kuò)張。然而，調(diào)查表明，目前社會(huì)組織在失獨(dú)支持方面發(fā)揮的作用還不夠強(qiáng)大。很多社會(huì)組織在項(xiàng)目操作過程中，體現(xiàn)出對(duì)失獨(dú)家庭的支持能力和規(guī)范性建設(shè)不夠、專業(yè)化服務(wù)水平不高等問題，必須引起重視。

(一) 社會(huì)組織對(duì)失獨(dú)服務(wù)的專業(yè)作用和能力尚待提高

1. 缺乏高水準(zhǔn)的專業(yè)失獨(dú)服務(wù)社會(huì)組織

據(jù)悉，上海全市范圍內(nèi)為婦女兒童和家庭服務(wù)的非營(yíng)利專業(yè)機(jī)構(gòu)有近千家，但是專門從事失獨(dú)家庭服務(wù)或者計(jì)生服務(wù)的機(jī)構(gòu)極少，尚未有效地集聚失獨(dú)家庭社工行業(yè)的專業(yè)人才，樹立服務(wù)品牌。除了浦東的“樂家”和楊浦的“優(yōu)韻”外，其他各區(qū)都沒有專業(yè)的失獨(dú)服務(wù)社會(huì)組織。有些社會(huì)組織在失獨(dú)領(lǐng)域雖然做得比較多，如“白玉蘭”“陽光善行”“美庭”等機(jī)構(gòu)，但失獨(dú)服務(wù)仍然屬于其業(yè)務(wù)的“副業(yè)”。由于市場(chǎng)發(fā)育不足，符合要求的專業(yè)社會(huì)組織數(shù)量少，其在失獨(dú)服務(wù)領(lǐng)域難以開展公開招標(biāo)，存在飛標(biāo)、陪標(biāo)現(xiàn)象。一些社會(huì)組織不僅自己要參與競(jìng)標(biāo)，還要找“朋友”陪標(biāo)，在投標(biāo)上花費(fèi)了大量的精力。

2. 社會(huì)組織承擔(dān)失獨(dú)服務(wù)的專業(yè)經(jīng)驗(yàn)普遍不足

失獨(dú)服務(wù)的特殊性決定了服務(wù)人員要有足夠的專業(yè)能力。由于對(duì)象的特殊性，失獨(dú)家庭面臨身體的衰老和心理的創(chuàng)痛，有著多層次的需要，涉及心理學(xué)、社會(huì)學(xué)、人類學(xué)、醫(yī)學(xué)、宗教學(xué)等多個(gè)領(lǐng)域知識(shí)，對(duì)社工的專業(yè)能力有著較高的要求。[10]社會(huì)組織和社工本身就是一個(gè)新生事物，這幾年通過對(duì)一般困難人群，如空巢老人、失能老人、婦女、青少年等提供服務(wù)，積累了一些經(jīng)驗(yàn)，但是面對(duì)失獨(dú)群體這一特殊對(duì)象，大多數(shù)社會(huì)組織和社工經(jīng)驗(yàn)明顯不足。在浦東新區(qū)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有小型社會(huì)組織承接失獨(dú)項(xiàng)目后，甚至出現(xiàn)無法完成項(xiàng)目任務(wù)，反過來再向項(xiàng)目發(fā)包單位“求救”的情況。

此外，近年來不少20世紀(jì)八九十年代出生的年輕人創(chuàng)辦社會(huì)組織、投身公益事業(yè)，如上海唯一冠以服務(wù)失獨(dú)家庭的社會(huì)組織“上海恒山失獨(dú)家庭關(guān)愛中心”就是由年輕人近年創(chuàng)辦的。但由于機(jī)構(gòu)自身成立時(shí)間短，運(yùn)作能力和管理經(jīng)驗(yàn)尚淺，服務(wù)人員對(duì)失獨(dú)服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)積累不足，難以獲得政府發(fā)包方和失獨(dú)者的信任。

3. 社工失獨(dú)服務(wù)的淺表化現(xiàn)象較為普遍

個(gè)案工作、小組工作和社區(qū)工作是社會(huì)工作通用的三種重要方法。個(gè)案工作是社會(huì)工作三大方法中最為成熟和運(yùn)用最多的工作方法，它在解決個(gè)人和家庭問題方面具有天然的優(yōu)勢(shì)，其核心手段是以專業(yè)的一對(duì)一個(gè)案輔導(dǎo)，進(jìn)行深度接觸訪談，運(yùn)用專業(yè)服務(wù)技巧來有效幫助服務(wù)對(duì)象。對(duì)于一些剛剛失去孩子或有特殊需求的失獨(dú)家庭來說，將個(gè)案工作用于疏導(dǎo)其心理困惑十分恰當(dāng)。但是個(gè)案工作恰恰是失獨(dú)服務(wù)中難度最大、最難堅(jiān)持的工作手段。由于社工經(jīng)驗(yàn)不足，加上人員配置不夠，很多社會(huì)組織的失獨(dú)服務(wù)難免會(huì)呈現(xiàn)粗糙、表面化的現(xiàn)象，專業(yè)服務(wù)手段偏向于采用比較籠統(tǒng)的團(tuán)體工作方法。在某街道調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，最初該街道有6—8名心理咨詢社工為全街道的失獨(dú)家庭服務(wù)，但時(shí)間一久，很多社工無法深入工作，做了1—2次咨詢后，紛紛告退。兩年下來，只有一位心理咨詢師在機(jī)構(gòu)堅(jiān)持為該街道的失獨(dú)者做對(duì)接服務(wù)。還有一些已經(jīng)開展過失獨(dú)服務(wù)的社會(huì)組織，簡(jiǎn)單地將在別的地區(qū)開展的服務(wù)項(xiàng)目復(fù)制到新的地區(qū)，項(xiàng)目書基本原封不動(dòng)拷貝，針對(duì)性和有效性差。

4. 失獨(dú)服務(wù)效果的專業(yè)性評(píng)估難

失獨(dú)服務(wù)效果難以進(jìn)行客觀、科學(xué)的評(píng)估，影響了失獨(dú)服務(wù)的專業(yè)自信。由于失獨(dú)對(duì)象不同、心理感受不同、需求不同，所以對(duì)失獨(dú)服務(wù)的效果評(píng)估是很難客觀進(jìn)行的。另外，評(píng)估主體也會(huì)對(duì)失獨(dú)服務(wù)的效果有不同的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，心理學(xué)者強(qiáng)調(diào)失獨(dú)者心理問題的解決和平息，社區(qū)志愿者多著眼失獨(dú)者實(shí)際生活困難的幫扶有否落實(shí)，而政府部門最關(guān)注的其實(shí)是化解社會(huì)矛盾，唯恐失獨(dú)者走出社區(qū)，不停歇地進(jìn)行“維權(quán)上訪”。

(二) 社會(huì)組織的專業(yè)服務(wù)人員不足、流動(dòng)性大

除了服務(wù)人員的專業(yè)水準(zhǔn)的局限外，社會(huì)組織中專業(yè)服務(wù)人員配備不足、流動(dòng)性過大，也大大制約了對(duì)失獨(dú)家庭開展深度和精細(xì)化服務(wù)。

1. 項(xiàng)目服務(wù)過程中專業(yè)人員配備不足

由于有的社會(huì)組織為了獲得營(yíng)利刻意節(jié)約用人成本，有的社會(huì)組織一時(shí)招不到合格的專業(yè)人員，課題組所考察的社會(huì)組織承擔(dān)的失獨(dú)項(xiàng)目，大多數(shù)都存在著項(xiàng)目執(zhí)行中專業(yè)人員配備不足的問題。比如，長(zhǎng)寧區(qū)“春雨潤(rùn)心田”項(xiàng)目在每個(gè)街道設(shè)立1個(gè)服務(wù)小組，由2名社工負(fù)責(zé)社區(qū)聯(lián)系和方案的具體實(shí)施，社工與服務(wù)對(duì)象的比例在江蘇街道為1:45，在仙霞街道為1:62，在新華街道為1:43。但是，失獨(dú)家庭需求千差萬別，2名社工要為街道幾十戶家庭提供個(gè)性化及全方位的心理關(guān)懷服務(wù)顯然不可能。①

2. 社會(huì)組織的專業(yè)服務(wù)人員流動(dòng)性過大

社會(huì)組織中的社工流失率高、新手工作不久離職頻發(fā)是各個(gè)社會(huì)組織比較普遍存在的問題。某服務(wù)失獨(dú)家庭的社工機(jī)構(gòu)調(diào)查顯示，除站長(zhǎng)之外先后入職的有17名社工，目前離職的已有10名。入職后的成長(zhǎng)周期需要1年左右。在職的7名社工中，1名是2012年入職，1名是2013年入職，4名是2014年入職，還有1名是2015年入職，入職時(shí)間都比較短。②失獨(dú)家庭由于其本身的特殊性，對(duì)社會(huì)工作者的工作經(jīng)驗(yàn)、穩(wěn)定性和連續(xù)性都有較高的要求。頻繁的人員更換不僅使工作效果大打折扣，也會(huì)影響對(duì)社工的職業(yè)評(píng)價(jià)，降低失獨(dú)人員參與的熱情，為后續(xù)工作帶來很大的困難。

(三) 項(xiàng)目服務(wù)的碎片化特征明顯

1. 服務(wù)項(xiàng)目來源雜亂，覆蓋區(qū)域不足

由于社會(huì)機(jī)構(gòu)和社會(huì)力量的參與機(jī)制不完善，各級(jí)政府、相關(guān)部門和慈善組織都從各自工作和宗旨出發(fā)，出資立項(xiàng)幫扶失獨(dú)家庭。有衛(wèi)生計(jì)生條線的，有民政條線的，有區(qū)政府的，有街道政府的，也有各級(jí)各類慈善組織的，以至于失獨(dú)者的主管部門——衛(wèi)生計(jì)生部門并不掌握本區(qū)域究竟有什么社會(huì)組織在開展失獨(dú)幫扶工作，幫扶力度如何，因此，更談不上全面指導(dǎo)與服務(wù)。由于沒有整體規(guī)劃，社會(huì)組織的失獨(dú)服務(wù)項(xiàng)目覆蓋區(qū)域呈現(xiàn)碎片化特征。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，遠(yuǎn)郊區(qū)的金山區(qū)、奉賢區(qū)、崇明縣等地，社會(huì)組織服務(wù)失獨(dú)家庭基本還是空白，如上海市民政局2013年在崇明縣的失獨(dú)服務(wù)公益創(chuàng)投項(xiàng)目最后流標(biāo)。

2. 服務(wù)內(nèi)容零星和隨意

出資開展失獨(dú)社會(huì)服務(wù)的地區(qū)或者部門，基本僅僅抱著“做好事”的想法，并沒有明確的服務(wù)要求，對(duì)服務(wù)內(nèi)容較少仔細(xì)籌劃和研究。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有一些區(qū)、街道財(cái)政資金富裕，街鎮(zhèn)是在政府統(tǒng)一部署社會(huì)組織承擔(dān)公益服務(wù)項(xiàng)目時(shí)，由計(jì)生部門“爭(zhēng)取”了失獨(dú)服務(wù)，拍腦袋想出的失獨(dú)招標(biāo)項(xiàng)目，至于做點(diǎn)啥，很少考慮。如果委托的社會(huì)組織實(shí)際經(jīng)驗(yàn)不足，就憑想象設(shè)計(jì)些籠統(tǒng)的心理咨詢、聯(lián)誼活動(dòng)、講座之類的服務(wù)形式，隨意而零星，目標(biāo)不明確。

3.項(xiàng)目服務(wù)周期普遍較短，導(dǎo)致服務(wù)中斷

各級(jí)政府每年用于購買失獨(dú)服務(wù)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)存在很大的不確定性、非制度化和非體系化。絕大多數(shù)失獨(dú)服務(wù)項(xiàng)目以一年為一個(gè)周期，一個(gè)周期結(jié)束后，若沒有后續(xù)支持，項(xiàng)目終止，導(dǎo)致以往的服務(wù)中斷。對(duì)于那些需要長(zhǎng)期跟蹤服務(wù)的失獨(dú)家庭來說，一旦服務(wù)終止，很可能前功盡棄。個(gè)別失獨(dú)者甚至認(rèn)為是政府作秀，對(duì)他們的心理造成二次傷害。

四、社會(huì)組織支持失獨(dú)家庭規(guī)范性問題的原因分析

目前政府購買社會(huì)組織的失獨(dú)服務(wù)，體制上并未理順，阻力依然存在，頂層政策也顯滯后。政府碎片化的購買服務(wù)行為常導(dǎo)致基層操作的盲目和無序，服務(wù)人員待遇低下嚴(yán)重影響了人才的聚集。此外，社會(huì)組織自身的自我管理、自我約束也還有待完善。

(一) 政府促進(jìn)社會(huì)組織失獨(dú)支持的頂層設(shè)計(jì)和監(jiān)管不力

1. 政府購買失獨(dú)服務(wù)缺乏制度安排，政府職能轉(zhuǎn)移不夠

首先，在指導(dǎo)思想上，政府對(duì)失獨(dú)公共服務(wù)的重視不夠，政府職能轉(zhuǎn)移總體上不到位，來自體制內(nèi)的阻力依然存在。由于傳統(tǒng)社會(huì)路徑依賴的存在，部分政府部門在職能轉(zhuǎn)變、下放事權(quán)過程中，思想解放不夠，出于習(xí)慣或部門利益考慮，仍然存在政府大包大攬的“越位”現(xiàn)象，社會(huì)組織發(fā)展空間受到限制，或者只對(duì)本部門所建或熟知的社會(huì)組織開放。如上海市恒山失獨(dú)家庭關(guān)愛中心成立兩年來，得不到政府部門的信任與重視，雖然他們?cè)谄謻|陸家嘴街道主動(dòng)聯(lián)系政府開展了有關(guān)失獨(dú)幫扶活動(dòng)，但是并沒有得到政府的充分信任并給予項(xiàng)目委托。據(jù)了解，該組織成立兩年來，實(shí)際并沒有承接到政府的失獨(dú)服務(wù)項(xiàng)目，目前主要是靠發(fā)起人個(gè)人“燒錢”在一些街道開展失獨(dú)者公益活動(dòng)。

其次，在預(yù)算體制和資金來源方面，許多區(qū)縣還沒有把社會(huì)組織購買服務(wù)納入預(yù)算管理，購買服務(wù)的資金不固定，經(jīng)費(fèi)來源不一，預(yù)算科目不一；對(duì)采購過程、資金監(jiān)管、績(jī)效評(píng)估等沒有明確的工作程序，無法有效地監(jiān)督和制約。

因上述原因，在人口導(dǎo)入集中的一些街鎮(zhèn)，計(jì)生干部終年被失獨(dú)人員圍得“團(tuán)團(tuán)轉(zhuǎn)”，大量的事務(wù)性幫扶活動(dòng)都需要計(jì)生干部親力親為，他們十分為難，都希望更多的社會(huì)組織承接政府更多的失獨(dú)家庭服務(wù)需求。

2. 培育和發(fā)展社會(huì)組織的配套性法規(guī)和政策支撐不足

隨著政府職能的加快轉(zhuǎn)變，公益服務(wù)類社會(huì)組織已步入發(fā)展的快車道。但我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，制約其規(guī)范發(fā)展的問題并沒有解決，尤其是在制度建設(shè)、人才培養(yǎng)、規(guī)范管理等方面的問題還比較突出，無法及時(shí)滿足群眾日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求。

首先，法制建設(shè)不足。從上海目前社會(huì)組織的發(fā)展現(xiàn)狀來看，社會(huì)組織參與機(jī)制已經(jīng)明顯滯后于社會(huì)組織的發(fā)展。[11]由于缺乏相關(guān)的法律法規(guī)依據(jù)，政府購買社會(huì)組織服務(wù)雖然蓬勃興旺，但大多是“摸著石頭過河”，宏觀監(jiān)管難以落實(shí)。目前，社會(huì)組織的法規(guī)和規(guī)章主要以程序性規(guī)范為主，實(shí)體性規(guī)范明顯不足，在財(cái)政資助、稅收優(yōu)惠、人才扶持、權(quán)益維護(hù)、社會(huì)責(zé)任、社會(huì)保險(xiǎn)等方面缺乏健全的政策規(guī)定，面臨注冊(cè)難、參與難、監(jiān)管難、吸引人才資金難等難題。

其次，缺乏財(cái)政資金支持。2015年度嘉定區(qū)社會(huì)組織年檢數(shù)據(jù)顯示，政府給予社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位的資金補(bǔ)助分別占年度收入的6.53%和27.95%。③與其他發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)相比，政府對(duì)于社會(huì)組織的專項(xiàng)財(cái)政資金保障仍存在不小的差距。我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有些區(qū)衛(wèi)生計(jì)生委培植的社會(huì)組織，在起步階段得到了政府比較大的財(cái)政支持，但是運(yùn)行多年后，政府的支持力度漸漸減小，人頭經(jīng)費(fèi)也得不到保障。如楊浦區(qū)的優(yōu)韻社工師事務(wù)所，據(jù)了解其項(xiàng)目外的管理人員稅后工資平均每月2 000多元，明顯不利于社會(huì)組織的穩(wěn)定發(fā)展。④

最后，缺乏專業(yè)人才政策扶持。目前，上海失獨(dú)社會(huì)組織的專業(yè)人才嚴(yán)重緊缺，如社工師、心理咨詢師等，而高水平的專業(yè)人員更是難覓。其原因有兩點(diǎn)。一是社會(huì)對(duì)社工等專業(yè)人才缺少客觀、公正的評(píng)價(jià)機(jī)制，從業(yè)人員薪酬待遇偏低(由于社會(huì)組織的“公益性”特點(diǎn)，使得社會(huì)組織的從業(yè)人員不可能有較高的福利待遇)、價(jià)值被低估、隊(duì)伍建設(shè)的政策支持和保障滯后。二是用工的項(xiàng)目化，導(dǎo)致社會(huì)組織不能建立起薪酬體系。現(xiàn)行規(guī)定社會(huì)組織中只有專家和志愿者可以付人頭費(fèi)，而本機(jī)構(gòu)的員工費(fèi)用是不能納入項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算中，這是明顯不合常理的。這些問題客觀上造成了一部分社會(huì)組織用項(xiàng)目聘用工作人員，“項(xiàng)目散、人員走”，專業(yè)人才對(duì)社會(huì)組織的歸屬感不強(qiáng)，專業(yè)人才流失嚴(yán)重。

3. 政府對(duì)社會(huì)組織的日常管理不到位

按政府部門的職能，登記管理機(jī)關(guān)理應(yīng)監(jiān)督社會(huì)組織的日常運(yùn)營(yíng)，但是除了一年一度的“年檢”之外，其對(duì)社會(huì)組織的日常評(píng)估、監(jiān)督、指導(dǎo)都十分薄弱，無論是市一級(jí)還是區(qū)一級(jí)社團(tuán)監(jiān)管部門，其工作人員數(shù)量都相當(dāng)有限。很多社會(huì)組織雖然有業(yè)務(wù)主管單位，但往往陷于“要么不管，要么管死”的境地。如何擔(dān)當(dāng)業(yè)務(wù)主管單位的職責(zé)，管好社會(huì)組織，起到良好的引導(dǎo)和監(jiān)督作用，還有待業(yè)務(wù)主管單位與社會(huì)組織的共同努力。另外，社會(huì)公眾、第三方、媒體等對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督作用也未得到充分發(fā)揮。

4. 采購方對(duì)社會(huì)組織失獨(dú)服務(wù)的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)不足

當(dāng)前，政府購買社會(huì)組織公共服務(wù)在雙方責(zé)任角色都不清晰，相關(guān)機(jī)制都不完善的情況下，將購買服務(wù)簡(jiǎn)單化操作，過早將業(yè)務(wù)甩給招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，缺乏過程管理，極易產(chǎn)生很多不利于行業(yè)發(fā)展的結(jié)果。除了少數(shù)開展失獨(dú)幫扶社會(huì)組織發(fā)育較早的區(qū)域，大多數(shù)區(qū)縣和街鎮(zhèn)政府出資方經(jīng)驗(yàn)不足，對(duì)失獨(dú)服務(wù)項(xiàng)目的立項(xiàng)、招標(biāo)、組織、執(zhí)行、評(píng)估都鮮有經(jīng)驗(yàn)。甚至一旦資金撥付后，項(xiàng)目執(zhí)行就被投標(biāo)方牽著鼻子跑，也不知道具體要求，難免在項(xiàng)目的執(zhí)行中出現(xiàn)一定程度的混亂或隨意情況，制約了項(xiàng)目的效果。有的社會(huì)組織中標(biāo)了還出現(xiàn)層層轉(zhuǎn)包現(xiàn)象，項(xiàng)目執(zhí)行過程缺乏監(jiān)管。

(二) 政府購買社會(huì)組織公共服務(wù)的招投標(biāo)制度尚不健全

1. 沒有形成統(tǒng)一的政府購買社會(huì)服務(wù)預(yù)算管理制度

雖然自2012年起，上海市在公共衛(wèi)生、公共教育、公共文化體育、就業(yè)服務(wù)等若干領(lǐng)域試行“政府采購、合同管理、審計(jì)評(píng)估方面、信息公開”的措施，但在預(yù)算管理方面，并未在市級(jí)層面構(gòu)建財(cái)政預(yù)算，仍然采取“市級(jí)政府出政策，區(qū)(縣)級(jí)政府出資金”方式。雖然都屬于政府財(cái)政資金，但市級(jí)財(cái)政統(tǒng)一撥付和區(qū)縣財(cái)政、甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政撥付意義顯然不同。各區(qū)縣財(cái)政撥款的不同，造成區(qū)縣之間失獨(dú)社會(huì)服務(wù)的不平衡，有的區(qū)縣的失獨(dú)社會(huì)服務(wù)甚至完全空白。

2. 全市缺乏統(tǒng)一購買失獨(dú)服務(wù)的招標(biāo)制度

目前上海失獨(dú)服務(wù)領(lǐng)域沒有形成全市統(tǒng)一的政府購買招投標(biāo)制度，在項(xiàng)目發(fā)包、過程監(jiān)督、績(jī)效評(píng)估等方面，基本是由購買服務(wù)的部門自行執(zhí)行，缺少整體性的制度設(shè)計(jì)，尚未形成統(tǒng)一的政府購買社會(huì)組織服務(wù)招制度。一是項(xiàng)目服務(wù)內(nèi)容不規(guī)范、容易導(dǎo)致淺表化；二是項(xiàng)目服務(wù)定價(jià)不清，社會(huì)組織的工作得不到正確的估量，容易引起攀比；三是項(xiàng)目服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)混亂，導(dǎo)致評(píng)估和問責(zé)困難；四是項(xiàng)目期限過短的問題，容易導(dǎo)致服務(wù)的不可持續(xù)。據(jù)某機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人反映，由于項(xiàng)目托管缺乏長(zhǎng)期協(xié)議，一年一簽，遇到合作部門領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗，每次都要費(fèi)盡口舌說服新任領(lǐng)導(dǎo)繼續(xù)開展項(xiàng)目。

3. 招投標(biāo)平臺(tái)發(fā)展慢、能力弱

招投標(biāo)平臺(tái)是招投標(biāo)順利開展的前提，如何發(fā)揮它在失獨(dú)服務(wù)中的優(yōu)選作用，是當(dāng)前政府購買社會(huì)服務(wù)面臨的一個(gè)實(shí)際問題。一是符合社會(huì)組織性質(zhì)的代理投標(biāo)機(jī)構(gòu)少。社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目投標(biāo)代理機(jī)構(gòu)少，除了靜安、浦東兩區(qū)有不錯(cuò)的代理機(jī)構(gòu)，其他區(qū)縣幾乎沒有此類機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致有的政府項(xiàng)目只能用工程招標(biāo)機(jī)構(gòu)來做代理招標(biāo)。二是代理招標(biāo)機(jī)構(gòu)專業(yè)操作水平低。由于代理招標(biāo)平臺(tái)不專業(yè)，能力不足，工作水平低下，導(dǎo)致對(duì)于什么樣的單位有資格承接業(yè)務(wù)，沒有細(xì)化的要求，更提不出專業(yè)化的意見。發(fā)出的標(biāo)書不科學(xué)，政府購買服務(wù)的條款不夠細(xì)化，很多內(nèi)容不科學(xué)，有的照抄企業(yè)招投標(biāo)，使中標(biāo)機(jī)構(gòu)難以執(zhí)行。三是缺乏職業(yè)素養(yǎng)。代理招標(biāo)機(jī)構(gòu)作為第三方平臺(tái)，泄密等違反職業(yè)素養(yǎng)的低級(jí)錯(cuò)誤卻時(shí)有發(fā)生，有的平臺(tái)將招投標(biāo)文件透露給其他競(jìng)標(biāo)者，引發(fā)爭(zhēng)端；有的機(jī)構(gòu)私自改招投標(biāo)文件。

4. 尚未建立科學(xué)、規(guī)范的評(píng)估體系

一是標(biāo)書隨意，難以評(píng)估。評(píng)估體系上，上?；咎幱凇罢l購買、誰評(píng)估”的階段。有的項(xiàng)目從立項(xiàng)開始就缺乏科學(xué)性，失獨(dú)招標(biāo)項(xiàng)目目標(biāo)不明確，提不出具體要求，導(dǎo)致投標(biāo)方的標(biāo)書隨意。如某區(qū)某街道的失獨(dú)家庭心理服務(wù)項(xiàng)目，提出了每戶每月進(jìn)行20次的心理輔導(dǎo)，按照正常心理咨詢的規(guī)律和要求，這是根本做不到、也不需要這么高頻率的。⑤二是評(píng)估主體有缺陷。評(píng)標(biāo)流程中，沒有項(xiàng)目需求方——失獨(dú)家庭的參與。評(píng)估的隨意性，委托的評(píng)估機(jī)構(gòu)不專業(yè)，易產(chǎn)生外行評(píng)估內(nèi)行的現(xiàn)象。三是評(píng)估指標(biāo)不成體系。絕大多數(shù)失獨(dú)服務(wù)采購意向缺乏標(biāo)準(zhǔn)文本，無價(jià)格說明、目的說明、服務(wù)基本保障等指標(biāo)，政府部門無法對(duì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目運(yùn)行、管理、服務(wù)績(jī)效考核等進(jìn)行有效評(píng)估，難以準(zhǔn)確把握服務(wù)對(duì)象的困難改善情況、服務(wù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、專業(yè)方法的有效性等。

(三) 部分社會(huì)組織的自我管理和自我約束不良

社會(huì)組織能否更好地發(fā)揮作用，從內(nèi)在看取決于是否建立良性的發(fā)展機(jī)制，是否建立科學(xué)、民主、自律的內(nèi)部管理機(jī)制。目前一些社會(huì)組織內(nèi)部管理制度不健全、組織行為不規(guī)范的問題較為突出。

1. 很多社會(huì)組織缺乏良性發(fā)展的內(nèi)部治理機(jī)制

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多社會(huì)組織，尤其是成立時(shí)間不長(zhǎng)的社會(huì)組織不同程度地存在著內(nèi)部組織建設(shè)不規(guī)范和內(nèi)部管理制度不健全的問題。有的社會(huì)組織雖已建立起各類規(guī)章制度，但有章不循，并沒有真正付諸實(shí)施，發(fā)揮其應(yīng)有的作用，只是為了應(yīng)付管理部門檢查。一是沒有形成專業(yè)化的發(fā)展模式。由于缺少專業(yè)人才和管理人才，社會(huì)組織在發(fā)展過程中普遍存在臨時(shí)拉人頭、拉項(xiàng)目的現(xiàn)象，其資金籌集和業(yè)務(wù)發(fā)展能力受到一定程度的限制，直接制約了社會(huì)組織的發(fā)展壯大。二是內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)虛化。部分社會(huì)組織的章程流于形式，內(nèi)部治理中理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)的作用沒有充分發(fā)揮，重大決策基本上是由少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人決定，或者被項(xiàng)目負(fù)責(zé)人牽制。一些有政府背景的社會(huì)組織在資金、項(xiàng)目、人員等方面對(duì)政府產(chǎn)生較強(qiáng)的依賴，獨(dú)立性和自主性較差，很容易受掌握資源的業(yè)務(wù)主管部門的左右或干預(yù)。

2. 部分社會(huì)組織在對(duì)失獨(dú)家庭支持中背離公益服務(wù)的主旨

社會(huì)組織失獨(dú)幫扶的非營(yíng)利性和公益性體現(xiàn)不足。一些社會(huì)組織的宗旨與使命是表面文章，個(gè)別組織成立的目的就是為了逐利，打著公益慈善的旗號(hào)，違背非營(yíng)利宗旨。在服務(wù)失獨(dú)家庭中重形式、輕實(shí)效。有的失獨(dú)服務(wù)社會(huì)組織財(cái)務(wù)管理不完善，有的甚至賬目造假，虛假支出專業(yè)服務(wù)人員和志愿者的費(fèi)用，違規(guī)使用票據(jù)和經(jīng)費(fèi)。調(diào)研中我們還發(fā)現(xiàn)有家知名的從事失獨(dú)服務(wù)的社會(huì)組織的發(fā)起人，同時(shí)注冊(cè)有多個(gè)公司，其業(yè)務(wù)和社會(huì)組織相關(guān)，根據(jù)利益比較來取舍業(yè)務(wù)的歸賬。

由于信息缺乏公開透明，社會(huì)組織社會(huì)公信力有待提升。目前的相關(guān)法律條例對(duì)由社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位的信息公開并非強(qiáng)制，因此，社會(huì)和政府采購部門是無法了解社會(huì)組織的財(cái)務(wù)情況和活動(dòng)情況，以及出資人信息(包括出資人姓名、出資人類型、出資金額、出資比例等)。

3. 部分社會(huì)組織自我運(yùn)營(yíng)維艱

不可否認(rèn)的是，近年來，社會(huì)組織的發(fā)展有一哄而上的現(xiàn)象，往往在起步階段躊躇滿志，也做了一兩個(gè)項(xiàng)目，但是時(shí)間一久，就陷入困難重重、步履維艱的境地。一是缺項(xiàng)目。由于和政府部門缺少“關(guān)系”，自身也沒有過硬的業(yè)務(wù)特色，致使很多社會(huì)組織接項(xiàng)目難，時(shí)?！皵嗉Z斷炊”，有的社會(huì)組織甚至幾年都沒有承接幾個(gè)像樣的項(xiàng)目，成了“僵尸”組織。二是缺人才?！叭比瞬拧迸c“缺項(xiàng)目”形成一種惡性循環(huán)。聘了員工，卻沒有項(xiàng)目可做，于是不聘固定員工，但是一旦接到項(xiàng)目，尤其是比較大的項(xiàng)目，人的問題就上升到首位問題。缺人才，就靠臨時(shí)拉人組隊(duì)伍。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，即便項(xiàng)目和人才都比較穩(wěn)定，能夠?qū)崿F(xiàn)良性循環(huán)的社會(huì)組織也并不多見。社會(huì)組織專業(yè)服務(wù)人員數(shù)量少、流動(dòng)性強(qiáng)，其反映的問題實(shí)質(zhì)上是社會(huì)組織的人力資源管理問題。社會(huì)組織無法給內(nèi)部從業(yè)人員提供一個(gè)良好的發(fā)展空間，缺乏良好的激勵(lì)措施，工作人員的積極性不高，從而阻礙了社會(huì)組織自身建設(shè)能力的提高。

五、社會(huì)組織對(duì)失獨(dú)家庭支持的路徑重構(gòu)

目前，從中央到地方都在致力于推進(jìn)激發(fā)社會(huì)活力、加大社會(huì)組織參與公共服務(wù)的改革力度。未來20年內(nèi)，失獨(dú)人員人數(shù)上升、高齡化程度提高，失獨(dú)者的公共服務(wù)需求將達(dá)到前所未有的境況。針對(duì)失獨(dú)家庭社會(huì)支持中出現(xiàn)的問題，需要進(jìn)一步強(qiáng)化政府服務(wù)職能，重構(gòu)路徑，動(dòng)員社會(huì)力量為失獨(dú)家庭提供更加便捷、優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)。

1. 進(jìn)一步完善政府購買失獨(dú)公共服務(wù)的制度設(shè)計(jì)和政策架構(gòu)

當(dāng)前社會(huì)組織的失獨(dú)服務(wù)能力及服務(wù)水平還不盡人意，尤其需要來自政府的扶植和引導(dǎo)，必須要加強(qiáng)政策創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新。一是加快政府職能轉(zhuǎn)移步伐，加大社會(huì)組織服務(wù)失獨(dú)家庭的力度。政府有必要對(duì)失獨(dú)服務(wù)進(jìn)行全面梳理，以社會(huì)工作的理念、專業(yè)化方法，來盡可能多地統(tǒng)攬失獨(dú)家庭扶助中政府不便直接介入的服務(wù)性、公益性工作。為社會(huì)組織搭建更多的參與平臺(tái)，以購買服務(wù)、直接資助、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、公益創(chuàng)投等各種形式，支持社會(huì)組織更多參與社區(qū)失獨(dú)家庭關(guān)愛這一公益事業(yè)。二是著力推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展，培育扶植專業(yè)失獨(dú)幫扶社會(huì)組織。嘗試建立區(qū)級(jí)層面重點(diǎn)扶持專業(yè)失獨(dú)服務(wù)機(jī)構(gòu)。每個(gè)區(qū)的職能部門可以有重點(diǎn)地扶植一家社會(huì)組織，以從事本區(qū)域范圍內(nèi)的失獨(dú)家庭社會(huì)服務(wù)為主要業(yè)務(wù)。政府制定出臺(tái)扶持政策，培育一批運(yùn)作規(guī)范、公信力強(qiáng)、服務(wù)優(yōu)質(zhì)的社會(huì)組織，提供高質(zhì)量和效率失獨(dú)服務(wù)支持；鼓勵(lì)各地建立社會(huì)組織發(fā)展專項(xiàng)基金。三是扶植建立專業(yè)化的失獨(dú)家庭社會(huì)工作隊(duì)伍。加快對(duì)失獨(dú)服務(wù)機(jī)構(gòu)專業(yè)人才薪酬標(biāo)準(zhǔn)的政策指導(dǎo)，為政府購買失獨(dú)服務(wù)中的人員成本核算提供必要的指導(dǎo)和參照，縮小社會(huì)組織專業(yè)人才的薪資水平與上海社會(huì)平均水平的差距，從而穩(wěn)定隊(duì)伍骨干力量，做強(qiáng)核心團(tuán)隊(duì)，緩解失獨(dú)服務(wù)機(jī)構(gòu)人才流失的局面。

2. 健全政府購買社會(huì)組織失獨(dú)服務(wù)項(xiàng)目的工作機(jī)制

規(guī)范政府購買失獨(dú)家庭公共服務(wù)的行為，才能保證失獨(dú)家庭獲得優(yōu)質(zhì)的幫扶和服務(wù)。這就要有清晰完善的制度程序，完善現(xiàn)有的招投標(biāo)制度以及相關(guān)的配套制度，在購買公共服務(wù)中不斷提升政府決策水平和流程科學(xué)化水平。一是制定政府購買失獨(dú)家庭公共服務(wù)指導(dǎo)性目錄。以失獨(dú)家庭的需求為導(dǎo)向，結(jié)合地區(qū)實(shí)際，全面細(xì)化、梳理失獨(dú)服務(wù)的種類、標(biāo)準(zhǔn)和事項(xiàng)，按照難度科學(xué)制定購買服務(wù)的價(jià)格。二是完善現(xiàn)有的招投標(biāo)相關(guān)的配套制度。從實(shí)際出發(fā)科學(xué)設(shè)定招標(biāo)周期；按照公開、公平、公正原則，完善項(xiàng)目申報(bào)、項(xiàng)目評(píng)審、組織采購、資質(zhì)審核、合同簽訂；科學(xué)選擇招投標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、評(píng)估機(jī)構(gòu)，杜絕外行評(píng)估內(nèi)行現(xiàn)象的發(fā)生。三是第三方專業(yè)評(píng)估機(jī)制。嘗試建立包括管理指標(biāo)、服務(wù)指標(biāo)、績(jī)效指標(biāo)等失獨(dú)社會(huì)服務(wù)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系，解決社會(huì)服務(wù)成效的正確評(píng)價(jià)問題；大力培育支持社會(huì)組織第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的發(fā)展，依據(jù)每個(gè)項(xiàng)目投標(biāo)書的服務(wù)內(nèi)容、實(shí)施方案和項(xiàng)目成效開展專業(yè)評(píng)估。四是政府購買方的合同管理能力。一方面，政府要加強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，不能對(duì)已經(jīng)發(fā)包的服務(wù)不聞不問，要積極配合項(xiàng)目開展，保證資金及時(shí)到位，完善信息反饋制度，廣泛聽取各方面對(duì)供應(yīng)商的履約過程的意見；另一方面，政府不要將社會(huì)組織視作自身附庸，也要受到合同的約束，不能對(duì)項(xiàng)目操作隨意干涉，更不能單方面修改合同。

3. 加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管，提升其社會(huì)公信力

為使社會(huì)組織更好地?fù)?dān)負(fù)社會(huì)服務(wù)的重任，必須對(duì)其加強(qiáng)監(jiān)管和引導(dǎo)。一是加強(qiáng)相關(guān)部門對(duì)社會(huì)組織直接的管理職能。進(jìn)一步充實(shí)登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位對(duì)社會(huì)組織的管理力量，落實(shí)必要的機(jī)構(gòu)、人員和經(jīng)費(fèi)，為實(shí)施有效的社會(huì)組織監(jiān)管提供堅(jiān)實(shí)的保障；強(qiáng)化民政部門、業(yè)務(wù)主管單位、社區(qū)的溝通協(xié)作。社會(huì)組織直接登記后，民政部門對(duì)社會(huì)組織建立信用檔案，嚴(yán)格以年檢為核心的考核，向社會(huì)公布社會(huì)組織等級(jí)、資質(zhì)，督促社會(huì)組織自我約束，規(guī)范行為。二是加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)失獨(dú)家庭社會(huì)服務(wù)的專業(yè)管理作用?？紤]到失獨(dú)家庭是計(jì)劃生育政策帶來的歷史問題，作為群團(tuán)組織的計(jì)劃生育協(xié)會(huì)，應(yīng)該成為政府在失獨(dú)關(guān)懷上的有力助手；計(jì)生協(xié)會(huì)要發(fā)揮協(xié)調(diào)各政府部門的紐帶作用，對(duì)社會(huì)組織在購買服務(wù)時(shí)進(jìn)行資質(zhì)審核和效果評(píng)估。三是加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，建立社會(huì)組織信息強(qiáng)制公開制度。充分發(fā)揮財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢、媒體的監(jiān)察合力，行程社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的社會(huì)全過程監(jiān)督，不僅監(jiān)督招標(biāo)過程，也要監(jiān)督服務(wù)的提供過程。民政部門應(yīng)建立社會(huì)組織的信息(尤其是財(cái)務(wù)信息)的強(qiáng)制公開制度，建立完善的財(cái)務(wù)報(bào)告制度，允許公眾通過網(wǎng)絡(luò)自由查詢社會(huì)組織的財(cái)務(wù)狀況。

①②③④⑤相關(guān)數(shù)據(jù)資料是筆者2016—2017年在上海調(diào)研所得。