文 云南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院

新十年片區(qū)扶貧開發(fā)工作的啟動，標(biāo)志著我國扶貧開發(fā)工作進(jìn)入了深化和攻堅(jiān)階段。自2012年以來，國土資源部響應(yīng)國家號召，積極參與烏蒙山片區(qū)的扶貧開發(fā)工作，并從政策和項(xiàng)目上給予了重點(diǎn)支持，投入大量資金對烏蒙山片區(qū)實(shí)施土地整治、地災(zāi)防治、地質(zhì)調(diào)查、礦產(chǎn)勘查等項(xiàng)目，取得了明顯成效，創(chuàng)造了一系列通過國土開發(fā)技術(shù)創(chuàng)新提高精準(zhǔn)扶貧可持續(xù)性的模式和經(jīng)驗(yàn)。

國土開發(fā)與精準(zhǔn)扶貧的主要模式

國土扶貧模式，是以國土資源的政策紅利、項(xiàng)目成果和技術(shù)創(chuàng)新為牽引，讓村民直接受益，迅速激活各方內(nèi)生動力，形成從“外部輸血”到“自身造血”再到“向外獻(xiàn)血”的良性循環(huán)，為精準(zhǔn)扶貧提供源源不斷的動力，讓精準(zhǔn)扶貧成果的可持續(xù)性增強(qiáng)。2015年以來，云南省國土資源系統(tǒng)先后在烏蒙山云南片區(qū)投入資金6.88億元，用于土地整治、地災(zāi)防治、地質(zhì)調(diào)查、礦產(chǎn)勘查等項(xiàng)目建設(shè)，全力助推片區(qū)扶貧攻堅(jiān)，探索出多種增強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧可持續(xù)性的模式。一是土地整治+增產(chǎn)增收模式。通過土地整治，將原來的坡地改為梯田、臺地改為平地、旱地變?yōu)榭晒喔鹊亍车刈優(yōu)楦稍锏?，提高土地質(zhì)量，增加作物產(chǎn)量，從而實(shí)現(xiàn)持續(xù)增收。二是土地開發(fā)+土地流轉(zhuǎn)+本地務(wù)工增加收入模式。通過國土開發(fā)項(xiàng)目，土地平整了，溝渠修通了，道路寬敞了，企業(yè)開始進(jìn)入流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，土地流出戶可以參與企業(yè)發(fā)展本地特色產(chǎn)業(yè)，既提高了生產(chǎn)技術(shù)水平，又增加了地租和務(wù)工的收入。三是土地開發(fā)+土地流轉(zhuǎn)+外出務(wù)工增收模式。國土開發(fā)項(xiàng)目改善了生產(chǎn)條件后，企業(yè)進(jìn)入流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，一部分流出土地的貧困戶可以外出打工，增長了見識，經(jīng)濟(jì)意識得到加強(qiáng)，同時也增加了打工收入。四是土地開發(fā)+農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級+農(nóng)民增收模式。通過國土開發(fā)的水利工程項(xiàng)目，使得原來因缺水只能種傳統(tǒng)作物如包谷、土豆等糧食作物的地區(qū)變成可以種植收入相對較高的蔬菜等經(jīng)濟(jì)作物，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收。五是土地開發(fā)+抗災(zāi)減災(zāi)保收增收模式。國土開發(fā)將原來的坡地改為臺地，減少了滑坡和泥石流災(zāi)害的發(fā)生；溝渠的修通，一定程度防止了洪災(zāi)；小水窖的儲水功能，緩解了干旱造成的損失。六是土地開發(fā)+社會和諧模式。國土開發(fā)項(xiàng)目所開展的土地整治及土地確權(quán)，使得烏蒙山片區(qū)農(nóng)戶的土地界限明確，產(chǎn)權(quán)清晰，避免了原來因土地界限不清帶來的糾紛和矛盾。七是土地開發(fā)+土地增值模式。云南省烏蒙山片區(qū)的土地通過整理后，土地得到增值，流轉(zhuǎn)金得以提升，以尋甸回族彝族自治縣澤鐵村為例，土地流轉(zhuǎn)金從原來的每畝800元左右增加到每畝1500元。

國土開發(fā)對精準(zhǔn)扶貧的促進(jìn)作用

烏蒙山片區(qū)山高、坡陡、谷深，氣候冷涼，人均耕地少，人地矛盾尖銳。水土流失嚴(yán)重，土壤極其瘠薄，土壤質(zhì)量差，旱澇不保收，石漠化面積占國土面積16%，25度以上坡耕地占耕地總面積比重大，耕地大都在30度甚至40度以上的山坡上，適農(nóng)適牧土地產(chǎn)出低。優(yōu)質(zhì)土地資源缺乏，嚴(yán)重制約著片區(qū)脫貧步伐。針對烏蒙山片區(qū)的國土開發(fā)，將使該片區(qū)的耕地質(zhì)量及人居環(huán)境大幅改善，加快該片區(qū)的脫貧進(jìn)程。

改善貧困戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。國土資源部將烏蒙山片區(qū)38個縣（市、區(qū)）全部納入高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)示范縣，不斷加大資金投入，開展土地綜合整治。通過土地整治，耕地基礎(chǔ)設(shè)施條件大為改善，項(xiàng)目區(qū)土地成為高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田，土地利用程度普遍提高了3%以上，糧食產(chǎn)能普遍提高10%～20%，生產(chǎn)成本平均降低5%～15%，耕地綜合生產(chǎn)能力得到較大提高。

增加貧困農(nóng)戶的資產(chǎn)。通過土地整治項(xiàng)目，權(quán)屬劃分，土地將變?yōu)樨毨мr(nóng)戶最值錢的資產(chǎn)，通過土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，引導(dǎo)貧困村將集體資產(chǎn)、貧困戶將承包土地和個人財產(chǎn)入股，采取委托經(jīng)營、合作經(jīng)營等方式，確保貧困村和貧困戶多渠道增收，以此增加貧困農(nóng)戶資產(chǎn)。

促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。通過土地綜合整治增加有效耕地面積，緩減建設(shè)用地需求緊張情況。通過平整土地、歸并地塊、拓寬農(nóng)機(jī)道路、改善給排水設(shè)施、完善防護(hù)林等措施，有助農(nóng)業(yè)機(jī)械化作業(yè)和規(guī)模化生產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

增強(qiáng)貧困農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)意愿。國土開發(fā)之前，耕地離家遠(yuǎn)，耕地不平整，耕地分散、田埂道路多且彎曲，無形中增加了勞動者的體力消耗，這在務(wù)農(nóng)人員日益老齡化的當(dāng)下，客觀上影響了農(nóng)民耕作的積極性。通過國土開發(fā)和國土開發(fā)關(guān)鍵技術(shù)的運(yùn)用，耕地平整、集中了，機(jī)耕道路及溝渠改善了，貧困農(nóng)戶手中擁有了優(yōu)質(zhì)的土地資源，能從土地上獲得更多的收益，土地生產(chǎn)率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較效益得到提高，農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性得到大大提高。

促進(jìn)貧困戶增加對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和管理的投入。通過土地整治可提高土地利率和勞動生產(chǎn)率，促進(jìn)農(nóng)民增產(chǎn)增收、農(nóng)戶收入增加，各項(xiàng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素投入的成本獲得了較好的收益，自然會增加對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和管理的投入，以期獲得更大的土地報酬。

促進(jìn)人地關(guān)系緩和。國土整治與開發(fā)的前提就是保護(hù)耕地總量平衡，而國土開發(fā)的灌溉節(jié)水技術(shù)、土壤改良、遙感技術(shù)等的運(yùn)用，其目的都是在提高耕地質(zhì)量和土地生產(chǎn)率，通過國土開發(fā)，解決農(nóng)村建設(shè)用地散亂、廢棄、閑置、低效利用問題，優(yōu)化土地利用布局，增加農(nóng)田面積，明確耕地界限，促進(jìn)人地關(guān)系緩和。

國土開發(fā)與扶貧存在的問題

烏蒙山片區(qū)多年來的扶貧工作取得了明顯成效，片區(qū)內(nèi)各州市縣的貧困人口減少幅度逐漸加快，農(nóng)村貧困發(fā)生率下降明顯。然而，扶貧開發(fā)仍存在一些不足。

農(nóng)民經(jīng)營農(nóng)村土地積極性普遍下降。烏蒙山片區(qū)耕地破碎，且隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展，耕地面積不斷萎縮，耕地土壤質(zhì)量不斷下降，使得單位面積的產(chǎn)出率低下，嚴(yán)重影響了農(nóng)民經(jīng)營農(nóng)村土地的積極性，大量農(nóng)村勞動力向城市（鎮(zhèn)）轉(zhuǎn)移，致使農(nóng)村土地撂荒嚴(yán)重。

土地利用與經(jīng)營成本抬升。烏蒙山片區(qū)由于地勢復(fù)雜，坡、溝、崗相互交錯，不適合大型農(nóng)耕機(jī)械操作，只能利用小型農(nóng)機(jī)甚至是純?nèi)斯じN，效率相對較低，同平地相比耕種成本要高。

土地開發(fā)計(jì)劃性與土地經(jīng)營市場化存在矛盾。土地開發(fā)項(xiàng)目往往由上級部門針對建設(shè)用地總量、耕地保護(hù)量、基本農(nóng)田保護(hù)面積制定一些指令性的計(jì)劃指標(biāo)，這些計(jì)劃指標(biāo)往往跟地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場進(jìn)程和市場選擇脫節(jié)。

新型經(jīng)營主體土地短期經(jīng)營行為突出。一些新型經(jīng)營主體在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目缺乏監(jiān)管情況下，為了追求自身經(jīng)濟(jì)利益最大化，存在破壞耕地質(zhì)量或改變農(nóng)地性質(zhì)的方式實(shí)現(xiàn)企業(yè)自己的發(fā)展目標(biāo)，甚至在項(xiàng)目失敗后置毀壞的耕地于不顧而一夜蒸發(fā)，將復(fù)耕責(zé)任拋給地方政府的現(xiàn)象。

土地開發(fā)項(xiàng)目之間綜合性協(xié)調(diào)性不夠。由于綜合協(xié)調(diào)性不夠，出現(xiàn)多個部門集中將項(xiàng)目資金投向個別貧困村，出現(xiàn)重復(fù)投資的現(xiàn)象，一些需要項(xiàng)目資金扶持的貧困村卻得不到應(yīng)有的扶持。此外，一些基礎(chǔ)設(shè)施建成后，因協(xié)調(diào)性不夠，管護(hù)責(zé)任、管護(hù)主體、管護(hù)機(jī)制無法落實(shí)，產(chǎn)權(quán)沒有及時明晰，建后管護(hù)經(jīng)費(fèi)不足，缺乏專業(yè)維修管理技術(shù)人員。

通過國土開發(fā)提高精準(zhǔn)扶貧可持續(xù)性的建議

在國土開發(fā)扶貧機(jī)制方面，建議建立以下三項(xiàng)機(jī)制。一是明確土地利用規(guī)劃的權(quán)威性和約束機(jī)制。樹立“國土規(guī)劃等同于國土安全”的意識，把規(guī)劃先行、規(guī)劃引領(lǐng)作為一條“鐵律”，牢牢固化在思想里、深深扎根到實(shí)踐中。明確土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威法律地位，以此為約束，切實(shí)發(fā)揮總體規(guī)劃對土地行為的整體控制作用。二是建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與土地開發(fā)項(xiàng)目的協(xié)調(diào)機(jī)制。土地開發(fā)整理只有和農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合起來，才能最大限度地發(fā)揮土地效益，農(nóng)業(yè)部門和土地管理部門在土地開發(fā)整理實(shí)施后，應(yīng)大力推廣優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)高效生產(chǎn)技術(shù)，加快科研成果轉(zhuǎn)化，進(jìn)一步加強(qiáng)土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，建立靈活土地退出制度。形成“市場主體走到哪兒，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)就調(diào)整到哪兒，國土開發(fā)項(xiàng)目就跟到哪兒”的協(xié)調(diào)機(jī)制。三是建立土地可持續(xù)利用與經(jīng)營的監(jiān)督評價機(jī)制。改變目前存在的“多數(shù)人違法，法不責(zé)眾”現(xiàn)象，針對土地監(jiān)管制度暴露出的土地監(jiān)管體系制度缺失、土地違法現(xiàn)象時有發(fā)生等問題，完善土地監(jiān)管體系，加強(qiáng)企業(yè)土地使用的“橫向”監(jiān)管與政府職能部門土地審批的“縱向”監(jiān)管相結(jié)合，建立土地監(jiān)管及評價機(jī)制。

在國土開發(fā)扶貧政策方面，建議制定出臺以下三項(xiàng)扶持政策。一是出臺將政府對國土開發(fā)的投入成果轉(zhuǎn)化為貧困村和貧困農(nóng)民的資產(chǎn)的政策。出臺國土開發(fā)的投入成果轉(zhuǎn)化政策，將國土開發(fā)的成果轉(zhuǎn)化為村集體組織和農(nóng)民的資產(chǎn)。實(shí)現(xiàn)“資源變股權(quán)、資金變股金、農(nóng)民變股民”的三轉(zhuǎn)變。二是出臺引導(dǎo)部分土地集中到貧困農(nóng)戶家庭的政策。出臺相應(yīng)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策，鼓勵土地由從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的大戶向貧困戶集中，通過經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大實(shí)現(xiàn)其增產(chǎn)增收的目標(biāo)，并逐漸將這些貧困農(nóng)戶培養(yǎng)成潛在的種糧大戶或家庭農(nóng)場的場主、新型農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社的核心成員等角色，從輸血式扶貧轉(zhuǎn)變?yōu)樽晕以煅?。三是出臺降低貧困農(nóng)戶土地經(jīng)營成本的政策。結(jié)合國土開發(fā)，出臺政策，對原有土地重新整理劃分，通過改造、歸并和再劃分，實(shí)現(xiàn)小塊并大塊、三角變方塊、零散成集中，從而降低土地經(jīng)營成本。通過農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，降低其生產(chǎn)成本。