黃小虎

（1. 中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院，北京 100035；2. 中國(guó)土地學(xué)會(huì)，北京 100035）

2017年8月28日，國(guó)土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2017〕100號(hào)，下稱《通知》）?！锻ㄖ穼?duì)于土地制度改革和住房制度改革，都邁出了關(guān)鍵性的一步，就是農(nóng)村集體土地可以進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)了，這一步邁出后，后續(xù)改革也會(huì)沿著這個(gè)路子繼續(xù)往前走。

1 說實(shí)話，這有點(diǎn)超出我的預(yù)期。我原來預(yù)計(jì)這類改革可能要等到2018年兩會(huì)之后，就是機(jī)構(gòu)改革推出以后才能推出。因?yàn)樵诂F(xiàn)行體制機(jī)制下，有關(guān)主管部門受法律規(guī)定、職能定位等約束，推出這樣的改革不太容易。改革要依法有據(jù)，現(xiàn)行法律規(guī)定，各類建設(shè)項(xiàng)目必須使用國(guó)有土地，集體土地是不能夠入市的。北京市大興區(qū)、天津市薊縣等33個(gè)試點(diǎn)縣級(jí)市、區(qū)，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市,是經(jīng)全國(guó)人大特別批準(zhǔn)授權(quán)可以突破現(xiàn)行法律，但沒有明確能不能開發(fā)房地產(chǎn)，各試點(diǎn)地方的試點(diǎn)辦法基本都是不允許。所以，這個(gè)《通知》有非常大的突破，向著落實(shí)十八屆三中全會(huì)《決定》提出的，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，邁出了更為關(guān)鍵的一步。

之前33個(gè)縣的試點(diǎn)和這次13個(gè)地區(qū)試點(diǎn)，都是對(duì)現(xiàn)行制度的突破。那么，現(xiàn)行制度是什么時(shí)候建立的？是不是改革開放以來一直如此？實(shí)際上，它是在1998年修訂、1999年實(shí)施的《土地管理法》之后才建立起來的。

這里，有必要回顧一下改革開放的發(fā)展歷史。

農(nóng)業(yè)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，解放了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力并積累了一定的資金，于是農(nóng)村、農(nóng)民在自己的土地上發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，就成了不可阻擋的趨勢(shì)，黨和政府對(duì)此也給予了大力支持。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)順理成章地“異軍突起”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的大發(fā)展，又對(duì)中國(guó)的城市化發(fā)揮了重要的促進(jìn)作用。1978年，全國(guó)有建制鎮(zhèn)約3000個(gè)，1985年增加為6600個(gè)，1998年達(dá)到1.9萬(wàn)個(gè)。大量新增加的小城鎮(zhèn)，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展帶動(dòng)起來的，也可以說是在集體建設(shè)用地市場(chǎng)基礎(chǔ)上形成的。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是“珠三角”和“長(zhǎng)三角”等地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起，還培育了一批新興的大、中城市。例如東莞，改革開放前是個(gè)5平方公里的小縣城，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)不斷集聚，現(xiàn)在已是600多平方公里、840萬(wàn)人口的特大城市了。其建成區(qū)范圍有70%的土地，至今仍然屬于集體所有，可以說是一個(gè)在集體土地上生長(zhǎng)起來的特大城市。“珠三角”的南海、順德、佛山等城市，大體都是這樣發(fā)展起來的?！伴L(zhǎng)三角”和其他經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的不少城市，也不無類似的情況。

這些地方的特點(diǎn)是除部分基礎(chǔ)性、公益性建設(shè)用地實(shí)行國(guó)家征地外，企業(yè)用地一般不實(shí)行國(guó)家征地，而是由企業(yè)租用農(nóng)村集體的土地。土地供應(yīng)充分，地租（地價(jià)）就便宜，刺激了產(chǎn)業(yè)和人口的集聚，城市也快速發(fā)展。在社會(huì)一次分配領(lǐng)域，政府所獲土地增值收益不多，但產(chǎn)業(yè)的快速集聚，使政府在二次分配中的企業(yè)稅收不斷攀高，逐步積累起雄厚的財(cái)力，足以滿足城市建設(shè)及提供其他公共產(chǎn)品的需要。對(duì)于農(nóng)民來說，由于有相對(duì)穩(wěn)定的地租收入，能夠比較淡定地面對(duì)產(chǎn)業(yè)、城鄉(xiāng)、職業(yè)、身份、生存環(huán)境的劇烈變化，順利地融入城市即實(shí)現(xiàn)城市化。顯然，這是一個(gè)多贏的局面。

東莞等地的實(shí)踐表明，允許集體建設(shè)用地入市，不僅可以縮小國(guó)家征地的范圍，還可以形成集體建設(shè)用地的市場(chǎng)價(jià)格。由于供應(yīng)充分，地租（地價(jià)）泡沫會(huì)受到抑制，國(guó)家征地確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也就有了客觀的依據(jù)。東莞作為一個(gè)特大城市，長(zhǎng)期房?jī)r(jià)不高且比較穩(wěn)定，原因之一就是地價(jià)穩(wěn)定?，F(xiàn)在許多地方征地補(bǔ)償費(fèi)畸高，根子在于不允許集體土地入市，就形成不了相關(guān)的土地價(jià)格，只能參照政府賣地的價(jià)格確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償高了，又會(huì)抬高地價(jià)，形成惡性循環(huán)。

從理論上講，集體建設(shè)用地也包括農(nóng)民的宅基地。仍以東莞為例，該市800多萬(wàn)人口中，本市戶籍人口只有約190萬(wàn)，另有將近650萬(wàn)人為外來務(wù)工、經(jīng)商人員。龐大外來人口的居住需求，引導(dǎo)廣大農(nóng)民在宅基地上建出租屋，既滿足了市場(chǎng)的需要，又增加了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。幾百萬(wàn)人的居住問題，靠農(nóng)村土地得到解決，沒有成為政府的沉重負(fù)擔(dān)。工業(yè)化和城市化改變了本地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活方式，人員的流動(dòng)性增強(qiáng)了，宅基地的買賣也時(shí)有發(fā)生，并沒有出現(xiàn)有人擔(dān)心的流離失所、無家可歸等社會(huì)問題。東莞農(nóng)民宅基地上的出租住房供應(yīng)充分，大量流動(dòng)人口主要靠租房解決居住需求，壓制了商品房的炒作空間，炒房客們不大看好這個(gè)地方，這也是東莞房?jī)r(jià)長(zhǎng)期穩(wěn)定的重要原因。這一次允許13個(gè)地區(qū)的集體土地開發(fā)租賃住房，其實(shí)東莞一直就是這么做的，而且有很成功的經(jīng)驗(yàn)。

值得一提的還有北京市，首都的外來人口數(shù)量比東莞大得多，卻沒有形成印度、巴西等發(fā)展中國(guó)家大城市周邊大規(guī)模人口集聚的貧民區(qū)，主要原因在于，北京城鄉(xiāng)結(jié)合部的集體建設(shè)用地和農(nóng)民宅基地市場(chǎng)，分散化解了他們的居住問題。

回顧歷史，我們不難發(fā)現(xiàn)，集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，曾經(jīng)對(duì)農(nóng)村發(fā)展，對(duì)國(guó)家的工業(yè)化、城市化，做出過十分重要的貢獻(xiàn)，本質(zhì)上是讓農(nóng)民分享了土地增值帶來的紅利。我曾經(jīng)提出，集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，是億萬(wàn)中國(guó)農(nóng)民的偉大創(chuàng)造。主要依據(jù)，就是這些曾經(jīng)發(fā)生甚至還在發(fā)生的歷史事實(shí)。那么，政府在這個(gè)過程中的作用是什么呢？政府的作用就是在尊重人民群眾首創(chuàng)精神前提下，對(duì)社會(huì)和市場(chǎng)的活動(dòng)加以規(guī)范、引導(dǎo)和管理。

上世紀(jì)80年代，國(guó)家對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是大力扶持、大力支持的，90年代初期、中期也是支持的，這實(shí)際上是鼓勵(lì)農(nóng)民自主參與國(guó)家的工業(yè)化、城市化進(jìn)程。但是進(jìn)入21世紀(jì)，政策發(fā)生逆轉(zhuǎn)。1998年修改、1999年實(shí)施的《土地管理法》，出臺(tái)了幾項(xiàng)規(guī)定，首先是各項(xiàng)建設(shè)必須使用國(guó)有土地，其次是集體土地不得用于非農(nóng)建設(shè)。這就把農(nóng)民利用土地財(cái)產(chǎn)自主參與工業(yè)化、城市化進(jìn)程的道路給堵死了。結(jié)果，政府走上前臺(tái)，成了市場(chǎng)主體?？梢哉f，1998年新的《土地管理法》的出臺(tái)，標(biāo)志著我們國(guó)家的發(fā)展模式、發(fā)展方式發(fā)生了很大的變化，由此帶來很多社會(huì)矛盾和問題，最主要是激化了和農(nóng)民的矛盾。過去農(nóng)民參與國(guó)家工業(yè)化、城市化進(jìn)程，有三條路可走：一是在自己的土地上轉(zhuǎn)型，利用自己的土地發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)；二是進(jìn)城打工；三是國(guó)家征地。前兩條路可以說是農(nóng)民自主參與城市化的道路，第三條是被城市化的道路?，F(xiàn)在，三通道被堵了一條，變成了兩通道，再加上被城市化的那條路又不順，出現(xiàn)了“擁堵”。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的國(guó)家征地，黨和政府明確規(guī)定，不落實(shí)對(duì)農(nóng)村、農(nóng)民的補(bǔ)償，不解決好失地農(nóng)民的安置問題，不得實(shí)施征地。這里很關(guān)鍵的一點(diǎn)，是對(duì)失地農(nóng)民的安置。凡因國(guó)家大面積征地，致使有關(guān)農(nóng)村人均土地低于一定面積，無法靠務(wù)農(nóng)維生了，政府就要負(fù)責(zé)把相關(guān)的勞動(dòng)力安排到城市的企事業(yè)單位工作，并解決他們的城市戶口問題。對(duì)當(dāng)時(shí)的農(nóng)民來說，這可是個(gè)天翻地覆的變化。從土里刨食變?yōu)槌陨唐芳Z，從掙工分變?yōu)閽旯べY，從沒有養(yǎng)老金變?yōu)橛型诵萁?，從合作醫(yī)療變?yōu)楣M(fèi)醫(yī)療，子女也有機(jī)會(huì)到城里學(xué)校上學(xué)，運(yùn)氣好的還可能分房子，等等。顯然，在這里起作用的是利益共享機(jī)制，被征地農(nóng)民實(shí)實(shí)在在地分享到了工業(yè)化、城市化的成果。在當(dāng)時(shí)，干部隊(duì)伍普遍清廉，沒有哪個(gè)社會(huì)群體能夠通過征地發(fā)家致富。因此，農(nóng)民普遍支持甚至盼望國(guó)家征地。個(gè)別矛盾沖突的案例也有，主要是政府的補(bǔ)償和安置工作不到位導(dǎo)致的，不是制度性原因。

改革開放以后，建立與發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，情況有很大變化。私營(yíng)企業(yè)和改制后的國(guó)有企業(yè)自主用人，政府沒有強(qiáng)行安置失地農(nóng)民就業(yè)的權(quán)力了，經(jīng)營(yíng)不善的企業(yè)實(shí)行破產(chǎn)、兼并、下崗，安排了也沒有意義。就是說，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的利益共享機(jī)制在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)里不靈了。當(dāng)時(shí)能想得出來的辦法，就是增加貨幣補(bǔ)償。怎么增加？最后定下來的原則是按農(nóng)地的原用途補(bǔ)償。如果農(nóng)民被征了一部分土地以后還能繼續(xù)務(wù)農(nóng)，按原用途補(bǔ)償是可以的。問題是完全失地的農(nóng)民，實(shí)際是在城市的環(huán)境里生活，“動(dòng)就要錢”（農(nóng)民語(yǔ)），拿到的補(bǔ)償不要說融入城市，連生存都成問題。因此，農(nóng)民的不滿、反抗就日漸多起來了。

1992年是個(gè)重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，黨的十四大正式提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。此后，各項(xiàng)改革加快，各項(xiàng)建設(shè)全面推進(jìn)，特別是園區(qū)建設(shè)遍地開花。園區(qū)建設(shè)要大片征地，完全失地農(nóng)民的數(shù)量大大增加。也差不多在這個(gè)時(shí)段，出臺(tái)了按原用途增加征地補(bǔ)償費(fèi)的政策。從此，征地引發(fā)的矛盾越來越多，成了各方關(guān)注的社會(huì)問題。

1998年是另一個(gè)重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。那一年政府機(jī)構(gòu)改革，國(guó)土資源部成立，在全國(guó)全面確立了城市土地有償使用制度，并在各種因素作用下全面形成土地財(cái)政。也在那個(gè)時(shí)候，全國(guó)各地落實(shí)城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，如火如荼地開展城市建設(shè)，征地的范圍、面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于園區(qū)建設(shè)，失地農(nóng)民的數(shù)量更多了。按原用途補(bǔ)償引發(fā)的矛盾沖突更加尖銳、激烈，已經(jīng)成為帶有全局性的焦點(diǎn)、熱點(diǎn)問題。

到底是我們的農(nóng)民變了，還是我們的制度、政策出了問題？我看，農(nóng)民中確有極少數(shù)害群之馬，但對(duì)于普遍存在的社會(huì)現(xiàn)象，主要還是要從制度、政策上尋找原因。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，也要建立起利益共享機(jī)制，這是問題的關(guān)鍵。農(nóng)民對(duì)征地的貨幣補(bǔ)償有個(gè)比喻，叫“一腳踢”，意思是過去政府對(duì)被征地農(nóng)民是負(fù)責(zé)到底，現(xiàn)在則是給點(diǎn)錢就踢出去不管了，讓你自生自滅。同時(shí)，還不允許農(nóng)民用自己的土地發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，可以說是兩頭堵，反正是不讓農(nóng)民分享土地用途改變以后的增值收益。沒有了利益共享機(jī)制，既無滿腹經(jīng)綸又無一技之長(zhǎng)，農(nóng)民不知到哪里去找錢，對(duì)未來有很強(qiáng)的危機(jī)感。在這種情況下，躺在政府身上漫天要價(jià)、胡攪蠻纏甚至無理取鬧等等，也是必然的反應(yīng)。在矛盾尖銳的地方，現(xiàn)行制度規(guī)定根本無法實(shí)施，一些地方政府不得不加以變通，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)行留地安置等等。由于沒有統(tǒng)一的規(guī)定，各地做法五花八門，差異很大，也產(chǎn)生了不少負(fù)面影響。正如列寧所說，無政府主義是對(duì)機(jī)會(huì)主義的懲罰。

所以，我們看這次改革的意義就在于，它要和現(xiàn)在的發(fā)展模式切割開，要讓老百姓的財(cái)產(chǎn)權(quán)利能夠通過市場(chǎng)充分實(shí)現(xiàn)，要對(duì)政府的角色做重大調(diào)整。為此，還有一系列的改革需要跟進(jìn)。

比如對(duì)政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)當(dāng)中的地位與作用，政府和市場(chǎng)的關(guān)系進(jìn)一步明確，一個(gè)重要的問題必須解決，就是十八屆三中全會(huì)上習(xí)近平總書記專門闡述的，要把所有者和管理者分開。這條改革如果推出以后，就會(huì)發(fā)生很大的變化。作為集體土地進(jìn)入市場(chǎng)，可能就不僅僅是租賃住房的問題了，包括一些普通商品房，也應(yīng)該進(jìn)一步放開。但現(xiàn)在看來，對(duì)這個(gè)問題認(rèn)識(shí)并不統(tǒng)一。一些政府機(jī)關(guān)的改革設(shè)計(jì)是在部門內(nèi)部，成立代表國(guó)有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，其實(shí)就是不愿意把現(xiàn)有的對(duì)自然資源資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)職能調(diào)整出去，不愿意破除利益的藩籬，不想壯士斷腕。包括有的專家學(xué)者也是以其昏昏使人昭昭，如十九大報(bào)告對(duì)自然資源管理體制改革的闡述“設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)。”有人對(duì)這段話理解是“新機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)是職能會(huì)比較綜合，現(xiàn)有相關(guān)部門的職能進(jìn)行整合后，最重要的是自然資源資產(chǎn)所有權(quán)、監(jiān)管這兩個(gè)方面的職能能夠同時(shí)行使”。我認(rèn)為，這樣解釋是典型的望文生義、信口開河，根本違背了要把所有者與管理者分開的精神，會(huì)引起社會(huì)和政府機(jī)關(guān)干部的思想混亂，不利于機(jī)構(gòu)改革的順利推進(jìn)，因此有必要加以澄清。

再比如，集體土地可以開發(fā)公租房，投資主體是誰(shuí)？公租房是一個(gè)長(zhǎng)期回報(bào)的盈利模式，我不太主張政府承攬的太多，政府搞廉租房已經(jīng)很吃力了。如果是集體投資，集體能夠有這樣的資金積累當(dāng)然好，但是未必能一下子拿出這么多錢來，恐怕需要融資。開發(fā)商愿不愿意干呢？我認(rèn)為，一些有社會(huì)責(zé)任感的、資金實(shí)力比較雄厚的企業(yè)也許會(huì)干。但在現(xiàn)有的利益格局下，指望房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)不現(xiàn)實(shí)。從防止壟斷的角度，也不宜讓開發(fā)商介入太深。所以，投資應(yīng)當(dāng)多元化、社會(huì)化，但建設(shè)和經(jīng)營(yíng)主體盡量是農(nóng)村集體比較好，因?yàn)橥恋厥撬麄兊?。至少，農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)、利益必須得到切實(shí)保護(hù)。

2 以上主要分析了《通知》對(duì)土地制度的突破，下面談?wù)剬?duì)住房制度的突破。

上世紀(jì)80年代，國(guó)務(wù)院成立住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，在組織各界、各地調(diào)研、試點(diǎn)基礎(chǔ)上，探討改革思路，擬定改革方案。經(jīng)過較長(zhǎng)時(shí)間探討，社會(huì)各界對(duì)住房制度改革形成如下共識(shí)：需求側(cè)（存量住房）是“租售并舉、提租促售、以售帶租、小步快走”；供給側(cè)（新建住房）則是“政府建房、合作社建房、私人建房和開發(fā)商建房并舉”。

我理解，租售并舉，是要讓住房買賣市場(chǎng)和租賃市場(chǎng)共同發(fā)展，消費(fèi)者可以根據(jù)市場(chǎng)的租售比價(jià)和自己的購(gòu)買能力，自主選擇住房消費(fèi)方式。政府建房，主要解決最低收入人群的住房保障；住宅合作社作為非盈利經(jīng)濟(jì)組織，是普通工薪階層合作互助解決居住需求的重要渠道；私人建房，主要是小城鎮(zhèn)居民用于自住；開發(fā)商建房，對(duì)應(yīng)的是高收入人群或富人階層的居住需求和投資、投機(jī)需求。這些改革思路，在80年代末和90年代初國(guó)務(wù)院出臺(tái)的住房制度改革方案中，都有所體現(xiàn)。

按照這些思路，當(dāng)時(shí)的建設(shè)部開展了積極探索。例如，在煙臺(tái)、唐山、蚌埠等城市開展提租促售、租售并舉的改革試點(diǎn)，取得成功經(jīng)驗(yàn)。例如，在全國(guó)探索建立和發(fā)展住宅合作經(jīng)濟(jì)。到90年代初，全國(guó)有五千多個(gè)住宅合作社，成立了全國(guó)性的協(xié)會(huì)組織，制定頒發(fā)了規(guī)范的住宅合作社章程；建設(shè)部還出臺(tái)了城鎮(zhèn)合作住宅管理辦法，召開了兩次全國(guó)性的工作會(huì)議。一時(shí)間，住宅合作經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出廣闊的發(fā)展前景。

但是，1998年以后全面推行的房改，卻偏離了最初的改革思路。只售不租使住房租賃市場(chǎng)至少沉寂了十幾年，誤導(dǎo)了人們的住房消費(fèi)觀念。住房供應(yīng)方面，政府長(zhǎng)時(shí)期缺位；私人建房始終沒有得到法律和制度的規(guī)范；曾經(jīng)生機(jī)勃勃、欣欣向榮，受到政府大力支持的住宅合作經(jīng)濟(jì)，突然間偃旗息鼓，了無聲息。結(jié)果，開發(fā)商成了住宅市場(chǎng)的唯一供應(yīng)渠道，沒有任何競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，使其居于市場(chǎng)的制高點(diǎn)，掌握了最終定價(jià)權(quán)。由此，才會(huì)產(chǎn)生五花八門、無奇不有的各種市場(chǎng)亂象和人間百態(tài)。各種勢(shì)力、各類人等，紛紛聚集在開發(fā)商周圍，分享房?jī)r(jià)大餐。普通購(gòu)房者則成了砧板上的魚，任人宰割。

在正常的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序中，在平均利潤(rùn)率規(guī)律作用下，產(chǎn)業(yè)均衡發(fā)展。我國(guó)目前情況與此相距甚遠(yuǎn)，房地產(chǎn)業(yè)的利潤(rùn)高得離譜，導(dǎo)致全社會(huì)的資金、資源向這個(gè)行業(yè)過度傾斜，嚴(yán)重阻礙了實(shí)體經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。需要指出的是，開發(fā)商的自然壟斷地位，并不是開發(fā)商自己爭(zhēng)來的，而是有關(guān)政府部門的制度安排的結(jié)果。任何人只要作了開發(fā)商，在行業(yè)內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)的巨大壓力下，都必須追求利潤(rùn)最大化。而普通住宅的利潤(rùn)水平不應(yīng)該很高，甚至不該有利潤(rùn)（建筑、設(shè)計(jì)等行業(yè)有利潤(rùn)，但合作開發(fā)環(huán)節(jié)不應(yīng)該有所謂利潤(rùn)），讓開發(fā)商來負(fù)責(zé)普通人群的住房供應(yīng)，是嚴(yán)重的供需錯(cuò)配。在巨大的居住性需求和巨大的投資、投機(jī)需求的共同作用下，房?jī)r(jià)只會(huì)一路高漲，失去控制。后來，有關(guān)方面終于認(rèn)識(shí)到，解決城市住房問題，政府不能缺位，承擔(dān)起廉租房甚至公租房的建設(shè)供應(yīng)責(zé)任。但是，城市普通收入人群的問題至今仍然沒有得到解決，繼續(xù)讓他們擠在開發(fā)商的供應(yīng)渠道里，只能是給投資、投機(jī)需求做墊底。限購(gòu)也好、去庫(kù)存也罷，都不能根本解決他們的住房問題。

總之，現(xiàn)在我國(guó)的城市住房市場(chǎng)，是一個(gè)沒有充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，開發(fā)商處于自然壟斷地位，這個(gè)壟斷地位是現(xiàn)行住房制度和土地制度存在的缺陷所導(dǎo)致的，是規(guī)則本身出了問題。如果不從根本上改革制度，一味在管理的寬嚴(yán)上下功夫，無異于緣木求魚，也是自欺欺人。多年來政府的調(diào)控，主要圍繞短期因素，在貨幣供應(yīng)、土地供應(yīng)、限貸、限購(gòu)等方面做文章，調(diào)控的效果不佳，房?jī)r(jià)甚至越調(diào)越高。其原因就在于，沒有針對(duì)制度建設(shè)的缺失，深化改革。

改革住房制度的一個(gè)重要方向，就是習(xí)近平總書記說的“房子是用來住的，不是用來炒的”。我理解這句話的意思是，對(duì)于多數(shù)城市居民來說，買房子是為了滿足居住需求，他們的住房屬于耐用消費(fèi)品，不能讓它輕易地變異為投資品，特別是不能成為投機(jī)、炒作的對(duì)象。實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)的關(guān)鍵，是打破開發(fā)商對(duì)住房供應(yīng)的壟斷。一方面，要建立允許居住但不允許隨意上市交易的住房供應(yīng)新渠道。另一方面，要發(fā)展規(guī)范透明，切實(shí)保障居住權(quán)的住房租賃市場(chǎng)，當(dāng)然，房主的合法權(quán)益也要保障。

顯然，在城鄉(xiāng)結(jié)合部利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，是在開發(fā)商之外，開辟了一條可以住但不能炒的住房供應(yīng)新渠道，標(biāo)志著住房制度改革取得實(shí)質(zhì)性重大進(jìn)展。

需要指出，集體建設(shè)用地開發(fā)租賃住房這個(gè)口子開了以后，政府必須加強(qiáng)管理。首先，規(guī)劃一定要先行，不能誰(shuí)想干就可以干，更不能想怎么干就怎么干，要有規(guī)劃許可，實(shí)施用途管制。其次是市場(chǎng)方面，工商、稅務(wù)、環(huán)保、衛(wèi)生、消防等各方面，都應(yīng)及時(shí)跟進(jìn)，既加強(qiáng)管理，又提供服務(wù)。

3 總而言之，集體土地建住房，是土地制度改革和住房制度改革的交匯點(diǎn)，《通知》把兩個(gè)方面的改革都大大推進(jìn)了一步。作為一個(gè)長(zhǎng)期在這兩個(gè)領(lǐng)域耕耘的研究人員，我深深感到，《通知》是一個(gè)舉重若輕的大手筆。

在堅(jiān)定不移推進(jìn)上述改革的同時(shí)，我們也應(yīng)看到，現(xiàn)行土地制度和住房制度，都是1998年以后逐漸形成的，這恐怕不是偶然的巧合。考察當(dāng)時(shí)的歷史條件和背景，經(jīng)過上世紀(jì)80年代和90年代向企業(yè)放權(quán)、向地方放權(quán)，90年代初、中期，國(guó)家面臨的突出問題是政府財(cái)政非常困難，財(cái)政收入占GDP的比重大大下降，最低的時(shí)候只有10%左右。特別是中央財(cái)政，尤為困難，很多關(guān)系全局的大事都辦不了。為了解決這個(gè)突出矛盾，當(dāng)時(shí)的國(guó)企改革、醫(yī)療改革、教育改革包括住房制度改革等等，在很大程度上是考慮如何甩財(cái)政包袱。包括修改土地管理法，也更多考慮增加地方政府的收入?，F(xiàn)在，社會(huì)上對(duì)這些改革非議較多，但如果還原當(dāng)時(shí)的歷史背景，應(yīng)該也不難理解為什么會(huì)出臺(tái)那些措施了。問題是當(dāng)時(shí)確實(shí)有點(diǎn)“近視”，只考慮解決眼前困難，沒有估計(jì)到它會(huì)引起那么多制度性矛盾，以至于我們今天必須要正視問題，深化改革。歷史發(fā)展的邏輯就是這樣，舊的問題解決了，新的矛盾又會(huì)產(chǎn)生，因此改革永無止境，沒有什么一勞永逸的事情。