張洪武，張 瑋，王莉莉，龔士良

（1. 上海市地質(zhì)調(diào)查研究院，上海 200072；2. 上海市國土資源調(diào)查研究院，上海 200072）

“土地與未來上海國際研討會”由國土資源部規(guī)劃司、科技與國際合作司、上海市規(guī)劃和國土資源管理局指導，中國土地勘測規(guī)劃院、上海市地質(zhì)調(diào)查研究院（上海市國土資源調(diào)查研究院）、浙江大學土地與國家發(fā)展研究院主辦，是一次土地利用、規(guī)劃、政策及管理研究的高端研討會，旨在打造我國土地科學與管理領(lǐng)域的國際間高端學術(shù)交流平臺，成為引領(lǐng)我國土地科學與管理發(fā)展、展示我國軟實力的核心論壇。

本屆研討會主題為“土地利用與綠色發(fā)展”，以深化落實國家生態(tài)文明建設(shè)、國土空間優(yōu)化等國家重大戰(zhàn)略為背景，圍繞土地規(guī)劃與空間治理、大都市郊區(qū)土地資源配置與活力提升、土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、農(nóng)村土地制度改革等方面進行研討交流。研討會以專家演講、互動交流為主要形式，同時包括“開放與合作”國際機構(gòu)和組織的觀點交流、青年專家報告會“先鋒薈”、國內(nèi)外學術(shù)機構(gòu)與組織的合作交流“圓桌會議”等多種形式。研討會特邀美國、荷蘭、德國、英國和中國十多位專家學者作學術(shù)報告。本文對學術(shù)報告予以輯錄概述，以了解土地利用與管理最新動向，分享實踐成果。

1 關(guān)于土地管理

國土資源部規(guī)劃司莊少勤司長表示：規(guī)劃好、利用好、管理好土地資源，事關(guān)黨的十九大精神的貫徹落實，事關(guān)中國特色社會主義的發(fā)展全局。新時代土地利用要堅持四個立足點：一是立足于節(jié)約優(yōu)先保護優(yōu)先，服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)，促進綠色發(fā)展。要堅持最嚴格的耕地保護制度和生態(tài)環(huán)境保護制度，保護國家糧食安全和生態(tài)安全；要推進空間深化改革，加快建立自然生態(tài)空間用土管制制度；要加大土地綜合整治力度，提高生態(tài)修復(fù)能力，打造天然、地綠、水凈的美麗國土；要著力提高資源利用效率，強化經(jīng)濟約束、法律約束、制度約束、標準約束，推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式。二是立足于提高資源供給和資源效益，服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進現(xiàn)代經(jīng)濟體系建設(shè)。要堅持完善市場機制，建立健全自然資源資產(chǎn)有償使用制度，采取有效的政策和引導措施，轉(zhuǎn)變資源利用方式，促進資源由增量向存量轉(zhuǎn)變，規(guī)模擴張向提高質(zhì)量轉(zhuǎn)變。三是立足于全面深化改革，服務(wù)創(chuàng)新驅(qū)動，促進治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。要推動制度創(chuàng)新，深化農(nóng)村土地制度改革，進一步釋放土地紅利和蘊含的生產(chǎn)力，平衡土地利用關(guān)系；要推動科技創(chuàng)新，提升資源利用的科技保障能力；要推動管理創(chuàng)新，按照簡政放管結(jié)合，優(yōu)化服務(wù)的要求，加快轉(zhuǎn)變政府智能，切實增加服務(wù)能力，提升服務(wù)質(zhì)量，保障服務(wù)效能。四是立足于產(chǎn)權(quán)保護，服務(wù)以人民為中心的發(fā)展思想，促進維護群眾資源權(quán)益。要堅持土地公有制不動搖，平等保護各類產(chǎn)權(quán)，推動建立健全體系完整、產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)能明確、保障有效的中國特色社會主義土地產(chǎn)權(quán)理論和制度。

上海市人民政府黃融副秘書長指出：當前，上海正處于創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時期，面臨著資源緊約束、生態(tài)環(huán)境有待改善、城鄉(xiāng)發(fā)展不夠均衡等一系列問題。綠色發(fā)展對上海而言是對傳統(tǒng)發(fā)展方式的反思和變革，更是實現(xiàn)城市內(nèi)涵發(fā)展，建設(shè)卓越全球城市的必由之路。近年來，上海咬住建設(shè)卓越城市的總體目標，積極探索創(chuàng)新城市發(fā)展和土地利用的新模式和新方式，以編制城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃為契機，科學界定城市發(fā)展規(guī)模天花板，在全國率先提出并實施建設(shè)用地的負增長，創(chuàng)新土地全生命周期管理理念，有力提升了土地利用綜合績效。上海深入推進土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快存量用地盤活，以鄉(xiāng)村振興為目標，著力提升農(nóng)村地區(qū)環(huán)境品質(zhì)和產(chǎn)業(yè)能級，全面提升土地利用管理效能。同時上海積極探索以保護、保留為原則，強化歷史風貌空間的保護利用，以最嚴格措施延續(xù)城市文脈和記憶，讓城市更有安全感、歸屬感、成就感和幸福感。

聯(lián)合國人居署——全球土地工具網(wǎng)絡(luò)（GLTN）主席塞拉先生作了題為“使用低價技術(shù)解決非洲地權(quán)安全性問題”的報告，指出非洲當前存在著貧困程度高、土地行政管理缺失嚴重、安全隱患多、產(chǎn)能提升需求大等問題。為此，在實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和促進城市經(jīng)濟發(fā)展的目標下，GLTN創(chuàng)新研發(fā)了低成本的土地工具，從技術(shù)層面落實土地政策。一是建立土地管理框架，包括人員、安全性、可靠的數(shù)據(jù)等，二是構(gòu)建地籍清冊，借助空間框架等方法，提高土地裁定和數(shù)據(jù)的準確性，形成地圖匯編。同時結(jié)合立法保障土地權(quán)利，維護人權(quán)、性別的平等。

浙江大學土地與國家發(fā)展研究院院長吳次芳教授在“對中國土地制度改革十大理論認識的反思”中深刻反思了我國的土地制度改革，認為當下中國土地制度改革的某些主流理論認識從總體上看是存在缺陷的。一是關(guān)于土地總體認識，他認為土地具有商品的某些屬性，但完全不同于一般的商品。不能把土地視為一般商品，不加區(qū)分按照一般商品的價值規(guī)律來推進中國土地制度改革。二是關(guān)于土地產(chǎn)權(quán)，公有和私有是兩種不同的土地產(chǎn)權(quán)形態(tài)，兩種產(chǎn)權(quán)形態(tài)的中心概念不同，公有土地所有權(quán)主體的明確性，不能以私人土地所有權(quán)主體的明確性為判斷標準。三是關(guān)于土地市場，市場機制能提高土地資源的配置效率的觀點是值得反思的。四是關(guān)于土地制度，制度不是萬能的，不能把問題的解決都寄希望于制度改革上。五是關(guān)于“公地悲劇”，公地悲劇的出現(xiàn)是因為資源有限，而人的欲望無限，明知土地退化還不斷增加放牧的結(jié)果。由于資源有限很難改變，要解決這個問題就必須抑制人的欲望，只有公有制才可以解決公地悲劇問題。六是關(guān)于土地發(fā)展權(quán)，土地發(fā)展權(quán)（development rights）是私法范疇的概念，在公法范疇里應(yīng)該稱土地開發(fā)權(quán)（right to develop），二者概念不同。不少研究者認為土地就是一個私法調(diào)整的范疇，而不需要受公法規(guī)范，是值得反思的。七是關(guān)于征地公共利益，公共利益的判定因?qū)ο蠖?，當下一些有話語權(quán)的主流觀點對公共利益的價值判斷要深刻反思。八是關(guān)于征地補償，要重視農(nóng)民基本權(quán)益的保護，盡量避免因征地補償?shù)牟黄胶饧觿⌒聲r期發(fā)展不平衡的矛盾。九是關(guān)于土地財政，土地財政并不是中國特有的現(xiàn)象，美國很多州政府每33年把土地重新賣了一次，是典型的土地財政，與之對比，中國住宅用地的無償續(xù)期需要反思。十是關(guān)于新古典和新制度經(jīng)濟學，新古典經(jīng)濟學和新制度經(jīng)濟學本身存在缺陷，將其作為改革的主要依據(jù)值得反思。

2 關(guān)于國土規(guī)劃編制

中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院楊保軍院長在“規(guī)劃落實綠色發(fā)展理念的八個要點”中指出：生態(tài)文明是在深刻反思工業(yè)文明教訓的基礎(chǔ)上，吸取農(nóng)耕文明的精髓，更好協(xié)調(diào)好發(fā)展和保護的關(guān)系。綠色發(fā)展中，經(jīng)濟、社會、環(huán)境三者是包含關(guān)系，生態(tài)環(huán)境是一切發(fā)展的基礎(chǔ)，社會是經(jīng)濟發(fā)展的保障。圍繞建設(shè)美麗中國，他提出了規(guī)劃編制的8個要點：“育山”就是要保育山體生態(tài)環(huán)境和形勢格局；“理水”就是要梳理水系網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)城水和諧；“造林”就是要加強全域林地建設(shè)，提升生物多樣性；“養(yǎng)田”就是要建立休耕輪作機制，支持退耕還林還草；“調(diào)氣”就是要開辟區(qū)域通風廊道，調(diào)節(jié)城市微氣候；“疏脈”就是要疏通從區(qū)域到城市的綠脈水脈；“完型”就是要完善城市公共空間系統(tǒng)，組織城市多元活動；“修文”就是要傳承人文山水園林理念，凸顯東方文化氣質(zhì)。

荷蘭基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境部項目經(jīng)理范·登·瓦特女士在“荷蘭可持續(xù)土地利用導向的綜合空間規(guī)劃”報告中介紹道，荷蘭的空間規(guī)劃內(nèi)容既有土地管理，還包括經(jīng)濟事務(wù)、水資源、環(huán)境、住房等。荷蘭的規(guī)劃體系包括中央、區(qū)域、地方三級體系，每個層級的規(guī)劃內(nèi)容都包括發(fā)展目標、主要任務(wù)以及各方面發(fā)展需要協(xié)調(diào)的內(nèi)容等，三個層面政府對城市規(guī)劃政策的制定和實施各有側(cè)重，既保證了中央足夠的權(quán)威又保證了地方政府的權(quán)力。當前荷蘭發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)有氣候變化、經(jīng)濟發(fā)展帶來的負面影響、住房需求等等，需要從成系統(tǒng)和體系的角度制定相關(guān)法律和政策，進一步推動規(guī)劃政策的綜合化發(fā)展，尋求城市發(fā)展的解決方案。

南開大學中國城市與區(qū)域經(jīng)濟研究中心秘書長郝壽義教授做了“區(qū)域協(xié)同發(fā)展與全國國土規(guī)劃綱要”報告，指出區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)容包括人均生產(chǎn)總值、基本公共服務(wù)、比較優(yōu)勢、人與自然關(guān)系四個方面。當前我國的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展已基本形成三層體系，即中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的總戰(zhàn)略、中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和實施戰(zhàn)略。區(qū)域協(xié)同發(fā)展是實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要路徑。區(qū)域協(xié)同發(fā)展是指將區(qū)域內(nèi)各地域單元作為不同層次子系統(tǒng)，借助政府干預(yù)將無序競爭轉(zhuǎn)向有序合作，形成區(qū)域內(nèi)生增長動力和新的空間結(jié)構(gòu)，縮小區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟水平和公共服務(wù)差距，以實現(xiàn)整個區(qū)域的共同發(fā)展。區(qū)域協(xié)同包括機制體制、軟硬件環(huán)境設(shè)施、區(qū)域發(fā)展基礎(chǔ)三個基本要素。國土規(guī)劃基于國土資源環(huán)境承載力評價，使得區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展真正落地。因此，在實施全國國土規(guī)劃綱要中應(yīng)建立有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制，而區(qū)域協(xié)同就是一個重要的實施機制，具體包括規(guī)劃協(xié)同、體制協(xié)同、技術(shù)協(xié)同、機制協(xié)同、政策協(xié)同五點。

英國社會科學院院士、英國楊威及合伙人城市規(guī)劃事務(wù)所董事長楊威女士在報告“探討中國綠色低碳規(guī)劃路徑——從英國空間規(guī)劃體系的借鑒”中闡述研究新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要點，應(yīng)該從戰(zhàn)略和長遠可持續(xù)發(fā)展的原則來考慮愿景，應(yīng)系統(tǒng)考慮人、土地和自然、空間規(guī)劃方法體系——田園城市規(guī)劃方法體系。由自然生態(tài)環(huán)境為城鄉(xiāng)提供以綠色有機框架，抵御全球氣候變化，構(gòu)筑生態(tài)多樣性環(huán)境。圍繞居民需求，提供社會經(jīng)濟軟基礎(chǔ)設(shè)施，鼓勵低碳生活方式。塑造人與自然有機聯(lián)系的人性化城鄉(xiāng)空間形態(tài)，搭建以低碳能源和交通，以及現(xiàn)代信息系統(tǒng)為經(jīng)絡(luò)的21世紀城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施。她強調(diào)城市的發(fā)展要以人本化為核心，土地價值的提升應(yīng)保留在社區(qū)之內(nèi)，提倡城市內(nèi)部空間的復(fù)合利用。規(guī)劃編制要抓住城鄉(xiāng)統(tǒng)籌要點，明確根本要素和原則、循序漸進。改革和創(chuàng)新現(xiàn)有城鄉(xiāng)規(guī)劃、實施和管理體系，是保證中國城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展，以及中國文化有機傳承的要點。

重慶市國土資源和房屋勘測規(guī)劃院汪鵬所長在“國土規(guī)劃與空間治理：指標約束、空間管控與政策調(diào)控——重慶市國土規(guī)劃編制實踐”中反思了我國現(xiàn)行規(guī)劃的編制，指出指標控制、空間管控和清單管理是從宏觀規(guī)劃到微觀規(guī)劃落地實施的有效抓手。國土規(guī)劃應(yīng)形成“四位一體”的抓手體系，即指標約束是基礎(chǔ)，空間管控是核心，政策調(diào)控是調(diào)節(jié)器，清單管理是補充。規(guī)劃成果應(yīng)編制成政策性或法律法規(guī)式文本。在分享重慶國土規(guī)劃實踐中他總結(jié)了“四維分析明本底”，從自然本底、經(jīng)濟社會、區(qū)位條件、發(fā)展定位四個維度剖析現(xiàn)狀存在問題，摸清家底?！八亩繕死L藍圖”，即定性明確城市未來的發(fā)展藍圖，定向明確城市發(fā)展的空間格局，定量明確規(guī)劃各項發(fā)展目標，定界明確城鎮(zhèn)、生態(tài)、農(nóng)業(yè)三大空間。“五條路徑促實施”，開發(fā)上制定分區(qū)差異化發(fā)展策略；保護上建立兩線（生態(tài)保護紅線、基本農(nóng)田保護紅線）四系（山系、水系、綠系、文脈）一安全（地質(zhì)安全）的保護體系；聯(lián)動上融入“一帶一路”、長江經(jīng)濟帶，建設(shè)內(nèi)陸開放高地，促進“四面八方”聯(lián)動發(fā)展；整治上推進城鎮(zhèn)地區(qū)低效建設(shè)用地再開發(fā)，農(nóng)村地區(qū)山水林田湖草系統(tǒng)治理，沿江水岸帶綜合治理和礦區(qū)綠色礦山建設(shè)；支撐上強化交通、能源、防災(zāi)減災(zāi)等對于城市發(fā)展的支撐作用。

3 關(guān)于鄉(xiāng)村振興

德國巴伐利亞州下弗蘭肯區(qū)農(nóng)村發(fā)展局副局長溫克勒先生在“穩(wěn)定農(nóng)村發(fā)展——一系列實施空間規(guī)劃目標的倡議”中講到：巴伐利亞州重視保護生活的自然基礎(chǔ)和傳統(tǒng)文化，既包括城市地區(qū)也包括農(nóng)村地區(qū)。針對城市發(fā)展和村莊更新等不同的重點和方向，巴州制訂了州補貼方案，提升了生活環(huán)境和生活品質(zhì)，為農(nóng)業(yè)和商業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更好的條件。一是為應(yīng)對城市中心的逐漸消亡，支持巴州東北部地區(qū)崛起，制訂特殊補貼方案，巴州東北部地區(qū)人民作為申請人和受益人，可以申請90%的合法成本的補貼，從而改善巴州農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟區(qū)位條件，改善人口流失嚴重地區(qū)的住房條件。二是針對城市或鄉(xiāng)村中心地帶，重視歷史文化和建筑保護，禁止拆除古建筑遺跡，可以通過核實需求、細化補貼申請等程序獲得補貼。三是私人援助項目，補貼比例為30%，按照政府意愿進行城市更新和鄉(xiāng)村建設(shè)，即可獲得相應(yīng)的補貼。對于城市和村莊以外，人口介于500–2000人之間的地區(qū)，則通過廣泛的公眾參與實現(xiàn)更新改造。

中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所魏后凱所長深刻思考鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，在“中國振興鄉(xiāng)村戰(zhàn)略和土地改革”講到：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是綜合性戰(zhàn)略，是決勝全面建成小康社會的重中之重，也是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的一項基礎(chǔ)性工程。鄉(xiāng)村振興的概念是全面的，既包括經(jīng)濟、文化、社會的振興，也包括社會治理體系創(chuàng)新和生態(tài)文明的進步。鄉(xiāng)村振興是一個長期戰(zhàn)略，最終目標是要全面促進農(nóng)村經(jīng)濟社會文姓和生態(tài)文明進步，建設(shè)繁榮富強、宜居美麗的現(xiàn)代化新鄉(xiāng)村。他建議鄉(xiāng)村戰(zhàn)略分三步走，第一步：現(xiàn)在至2025年，建成一個產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的美麗新鄉(xiāng)村。第二步：2026–2035年，基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和基本公共服務(wù)均等化，城鄉(xiāng)差距大幅度縮小。第三步：2035–2050年，全面實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，將我國建設(shè)成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的強國。他提出推進鄉(xiāng)村戰(zhàn)略實施，要突出五大戰(zhàn)略重點，即推動產(chǎn)業(yè)振興、優(yōu)化人居環(huán)境、促進鄉(xiāng)風文明、強化鄉(xiāng)村治理、改善農(nóng)村生活。圍繞農(nóng)村面臨的鄉(xiāng)村人才短缺、建設(shè)資金不足、農(nóng)民增收困難等問題，他提出促進鄉(xiāng)村振興要深化土地改革，多措并舉，包括做好鄉(xiāng)村規(guī)劃、制定鄉(xiāng)村振興標準、實行差別化推進策略、進一步加大政策支持力度、引導全社會參與鄉(xiāng)村振興、深化土地改革全面激活資源。

上海市地質(zhì)調(diào)查研究院張瑋博士做了“為鄉(xiāng)村振興服務(wù)的土地利用規(guī)劃探索——上海郊野地區(qū)實踐”報告。他指出，近年來，上海通過編制郊野單元規(guī)劃，為改善農(nóng)村地區(qū)面貌，促進社會經(jīng)濟發(fā)展做了重要探索。黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要進一步增強規(guī)劃的綜合性、實施性和政策性，實現(xiàn)一個前提、夯實一項基礎(chǔ)、完成三大任務(wù)。一個前提是底線約束，上海市新一輪土地利用總體規(guī)劃確定的人口規(guī)模、土地資源、生態(tài)環(huán)境、安全保障四個底線，通過市、區(qū)、鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃，劃定了城市開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田保護紅線，生態(tài)保護紅線，實現(xiàn)了空間的落地。一項基礎(chǔ)是家底調(diào)查，通過對社會經(jīng)濟、土地利用、土地權(quán)屬、水土環(huán)境質(zhì)量等調(diào)查，建立一地一檔，為規(guī)劃編制夯實基礎(chǔ)。三大任務(wù)中，一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在產(chǎn)業(yè)導向上，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和服務(wù)業(yè)的融合發(fā)展，推進農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營。在土地利用上，切實保護耕地，優(yōu)先使用存量土地。二是整治提升，對于農(nóng)用地整治，在郊野公園實踐中，通過水、田、濕、林、村等綜合整治，實現(xiàn)綠色發(fā)展。對于建設(shè)用地整治與減量化，主要通過復(fù)墾和拆除低效用地、減少污染排放，降低社會管理成本，在改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)環(huán)境的同時，有效提升生態(tài)空間，增加基礎(chǔ)設(shè)施，保持鄉(xiāng)村文化。三是政策保障，整合涉農(nóng)各類規(guī)劃、資金等資源形成合力，引導集體組織建立長效“造血機制”。

上海交通大學農(nóng)業(yè)與生物學院谷曉坤博士作了題為“把脈郊野土地利用——上海98個鎮(zhèn)土地節(jié)約集約的5Q5E評價”的報告。2014年上海在全國率先構(gòu)建了總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高的“五量”土地利用調(diào)控策略。據(jù)此，提出與五量對應(yīng)的5Q框架，并建立包括生態(tài)性（ecological）、經(jīng)濟性（economic）、均衡性（equilibrium）、效率（efficiency）和公平性（equality）等五個方面（5E）的郊野地區(qū)建設(shè)用地節(jié)約集約利用5Q5E評價體系。應(yīng)用5Q5E評價指標體系，一是診斷土地運行的體征，根據(jù)評價結(jié)果直接判定建設(shè)用地管控情況。二是定制空間管控政策，根據(jù)評價結(jié)果劃定重點區(qū)域，根據(jù)重點區(qū)域設(shè)定用地調(diào)控方向。5Q5E空間定量評價在方法上有三個創(chuàng)新，一是分類評價，把郊野地區(qū)的節(jié)約集約利用和中心城的節(jié)約集約利用進行分類評價，把郊野當中建設(shè)用地和農(nóng)地節(jié)約集約利用進行分類評價，落實了土地分類管控要求。二是將節(jié)約集約評價由地塊尺度轉(zhuǎn)向區(qū)域尺度。三是通過空間定量、區(qū)域尺度評價，加強與土地管理政策的銜接。

北京大學城市與環(huán)境學院黃玖菊博士在“城鄉(xiāng)融合下的農(nóng)村土地與旅游產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展策略研究：以貴州為例”中指出，鄉(xiāng)村與城市地位要對等，就要構(gòu)建鄉(xiāng)村相對獨立的生產(chǎn)、生活、生態(tài)體系。以往城鄉(xiāng)規(guī)劃的二元體制具有明顯的重城市、輕鄉(xiāng)村的特點，鄉(xiāng)村規(guī)劃只重點對建設(shè)用地做出安排，鮮少關(guān)注村莊農(nóng)地等的發(fā)展利用和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。實現(xiàn)鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，首先要充分了解地方的現(xiàn)狀和資源特點。在立足現(xiàn)有資源特點基礎(chǔ)上，守住耕地和生態(tài)保護控制線，在底線控制的基礎(chǔ)上明確符合綠色發(fā)展導向的產(chǎn)業(yè)選擇與布局，形成以人為本的三生空間統(tǒng)籌布局。

4 關(guān)于專項研究技術(shù)方法

本屆研討會還就規(guī)劃編制的技術(shù)方法，包括國土資源環(huán)境承載力、綜合交通體系優(yōu)化、關(guān)鍵生態(tài)空間辨識，以及規(guī)劃編制實施的數(shù)據(jù)保障等問題進行研討。

中國土地勘測規(guī)劃院數(shù)據(jù)中心張嘉工程師在“新時代國家級空間規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)保障能力建設(shè)思考”中指出，當前空間數(shù)據(jù)服務(wù)規(guī)劃面臨著社會時代變化和技術(shù)社會邁入大數(shù)據(jù)與智能時代的機遇與挑戰(zhàn)，規(guī)劃的編制和實施迫切需要更加全面、精確、有效的數(shù)據(jù)支撐能力。提升空間規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)保障能力，一是提升數(shù)據(jù)采集能力，面對新時代的要求，要加強布局社會化數(shù)據(jù)的獲取，包括手機信令、交通、互聯(lián)網(wǎng)爬蟲采集數(shù)據(jù)等。二是提升數(shù)據(jù)整合能力，重點突破數(shù)據(jù)對象定義尤其是空間對象定義的不穩(wěn)定性，空間尺度的差異導致數(shù)據(jù)處理的復(fù)雜性，以及由于數(shù)據(jù)格式、結(jié)構(gòu)、空間參考等因素不一致造成的數(shù)據(jù)交換障礙等三方面困難，建立各類數(shù)據(jù)的有效關(guān)聯(lián)，打通數(shù)據(jù)壁壘。三是增強數(shù)據(jù)分析計算能力，把數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化成知識輔助規(guī)劃決策。

浙江大學土地與國家發(fā)展研究院岳文澤博士在“必用、管用、好用：面向省級國土規(guī)劃的資源環(huán)境承載力評價”中指出，國土綜合承載力是國土規(guī)劃在空間規(guī)劃體系中基礎(chǔ)性地位的保障。資源環(huán)境承載力評價應(yīng)具有目標明確性、功能多樣性、內(nèi)容可比性和尺度適宜性。面向國土規(guī)劃的資源環(huán)境承載力要必用、管用、好用?！氨赜谩笔侵更h中央和國務(wù)院對資源環(huán)境承載力的高度重視，承載力工作必須要做且必須要用?！肮苡谩钡暮诵氖巧罨Y源環(huán)境承載力內(nèi)涵理解，采用基于主導功能、多要素、多層次的評價思路，從資源環(huán)境的本底、承載狀態(tài)、預(yù)警相互聯(lián)系三方面進行綜合評價，本底“自己比”找短板、狀態(tài)“相互比”評壓力、預(yù)警“標準比”助管理?！昂糜谩笔侵冈u價要素、指標的選擇簡單、有代表性、易操作，針對具體情況區(qū)分剛性和彈性要素。評價單元尺度適宜多元化，服務(wù)于多層級的規(guī)劃要求?！昂糜谩边€要易于決策，要明確具有指導性和操作性的評價思路。本底評價確定短板，明確限制性的產(chǎn)業(yè)開發(fā)類型。狀態(tài)評價比較壓力，明確開發(fā)與限制開發(fā)的優(yōu)先秩序。標準評價發(fā)布預(yù)警，提高決策效率，幫助管理。

上海交通大學智能交通與無人機應(yīng)用研究中心黃一哲博士作了“自行車+軌道交通導向型城市空間發(fā)展策研究——以上海為例”的報告，通過對比分析地鐵站點周圍短途出租車占地鐵客流比重，發(fā)現(xiàn)自2016年4月共享單車投入使用4個月后，短途出租車占地鐵客流比重呈下降趨勢，相當于減少了6.3%的短途出租車、約25000余次出租車出行。在此基礎(chǔ)上，他提出以步行+軌道交通為主的TOD空間開發(fā)模式，可拓展至自行車等慢行交通+軌道交通為主的B+TOD空間開發(fā)模式，以緩解TOD在實際建設(shè)實施過程中面臨的諸如噪聲、居住環(huán)境下降、交通擁堵、公平等負面效應(yīng)。他采用基于共享單車軌跡的研究方法，研究共享單車接駁地鐵站的騎行距離，提出了上海B+TOD最佳發(fā)展半徑，外環(huán)線以內(nèi)為2.32km，外環(huán)線以外為2.15km。

內(nèi)蒙古自治區(qū)土地調(diào)查規(guī)劃院梁潔博士在“基于不同降水年型土地利用覆被變化的縣域關(guān)鍵生態(tài)空間辨識研究——以科左后旗為例”中介紹道，不同區(qū)域存在的生態(tài)風險不同，對關(guān)鍵性生態(tài)空間的辨識，是在找準區(qū)域突出生態(tài)問題的基礎(chǔ)上，采取針對性方法進行辨識?？傮w研究思路是：結(jié)合國家級生態(tài)保護區(qū)和濕地保護區(qū)，通過不同降水年型分析確定欠水年和豐水年，分析欠水年和豐水年植被覆蓋變化，確定生態(tài)風險地區(qū)，利用最小阻力模型對城鎮(zhèn)發(fā)展空間和生態(tài)保護空間進行博弈，最終確定關(guān)鍵性生態(tài)空間。研究結(jié)論：一是根據(jù)自然條件及地形特點分析，科左后旗存在的主要生態(tài)問題是土地沙化，對科左后旗關(guān)鍵性生態(tài)空間的辨識即是對土地沙化風險較大區(qū)域的辨識。二是科左后旗不同年份降水量存在很大差異性，欠水年植被覆蓋度低于豐水年植被覆蓋度，但低植被覆蓋度區(qū)域在不同降水型年份存在空間差異性。三是針對存在土地沙化問題的區(qū)域，利用不同降水年土地利用覆被變化可以有效辨識存在土地沙化風險的關(guān)鍵性生態(tài)空間，對同類區(qū)域生態(tài)空間劃定具有指導意義。四是利用最小累積阻力模型對生態(tài)空間和城鎮(zhèn)發(fā)展空間進行博弈具有一定的可行性。通過利用生態(tài)空間發(fā)展的阻力因子的設(shè)定可以約束城鎮(zhèn)空間的發(fā)展，反之，通過最小累積阻力模型計算最優(yōu)路徑來實現(xiàn)城鎮(zhèn)空間的擴展，最終實現(xiàn)科左后旗關(guān)鍵性生態(tài)空間的優(yōu)化調(diào)整。

國土資源部科技與國際合作司宮景文博士以“2030年非洲糧食問題預(yù)測及其對中國的影響”為題詳細講解了非洲的糧食問題。從1960年代到現(xiàn)在，非洲糧食單產(chǎn)基本上沒有提高，一方面表明將來糧食增長潛力很大，另一方面復(fù)雜的因素導致的現(xiàn)狀也值得思考。由于進口糧食的廉價，非洲始終難以發(fā)展獨立自主的糧食生產(chǎn)體系，導致其更加缺糧。非洲有兩個“灰犀?！?，一是糧食產(chǎn)能弱化，二是是人口過快增長，導致其在糧食制度上越陷越深。實踐證明，中國道路引領(lǐng)著世界第一大人口大國從一窮二白到吃飽肚子，發(fā)展是中國解決糧食問題的成功路徑，也希望這個路徑在非洲得到成功。