王定力，張 亮

（中山大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510006）

國(guó)際環(huán)境非政府組織（即從事國(guó)際環(huán)境保護(hù)工作的非政府組織）作為非政府組織這一概念的“子概念”，其定義的闡述自然無(wú)法脫離非政府組織的范疇。然而，對(duì)非政府組織的概念界定在學(xué)術(shù)界未見(jiàn)絕對(duì)權(quán)威的論見(jiàn)。1950年蘇珊娜·巴斯蒂（Suzanne Bastid）教授在國(guó)際法學(xué)會(huì)起草的一份關(guān)于確認(rèn)協(xié)會(huì)組織國(guó)際地位的決議中，認(rèn)為非政府組織是由個(gè)人或社團(tuán)組成的團(tuán)體，它們通過(guò)私人倡議自由設(shè)立，謀求在跨越或滲透一國(guó)邊境的問(wèn)題上實(shí)現(xiàn)某種利益，并且是非營(yíng)利性的。[1]由此可以歸納出國(guó)際環(huán)境非政府組織一些共性特點(diǎn)：國(guó)際性，即行為主體必須是跨國(guó)組織；非政府性，即脫離政府掌握和控制；公益性，即行為體的設(shè)立、運(yùn)營(yíng)和目的都出于公益而非商業(yè)盈利。如一些學(xué)者所言，在特定的環(huán)境保護(hù)的語(yǔ)境下，“由不同國(guó)家的個(gè)人、團(tuán)體或聯(lián)盟，為了促進(jìn)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的國(guó)際合作而建立的一種非官方的國(guó)際聯(lián)合體”[2]可稱之為國(guó)際環(huán)境非政府組織。這一新興力量的出現(xiàn)，突破了傳統(tǒng)環(huán)境治理模式中“主權(quán)國(guó)家+國(guó)際組織”的二元格局，具有很強(qiáng)的適應(yīng)性和靈活性。環(huán)保事業(yè)的全球化進(jìn)程依靠著國(guó)際環(huán)境非政府組織與不同主體間的良性互動(dòng)，因此分析其所扮演的角色具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、國(guó)際環(huán)境非政府組織的法律地位

（一）國(guó)際非政府組織的法律人格問(wèn)題

通說(shuō)觀點(diǎn)認(rèn)為，法律關(guān)系是根據(jù)法律規(guī)范產(chǎn)生的、以主體間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系形式表現(xiàn)出來(lái)的一種特殊社會(huì)關(guān)系。因此，確認(rèn)一個(gè)行為體（組織或個(gè)人）的法律主體資格，前提是已有法律規(guī)范規(guī)定了其享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)。以此為基準(zhǔn)線，國(guó)內(nèi)外學(xué)界對(duì)于國(guó)際非政府組織的法律人格討論也呈現(xiàn)出不同方向的探討。其中，傳統(tǒng)“國(guó)家說(shuō)”認(rèn)為主權(quán)國(guó)家是國(guó)際法的唯一主體，自然就完全排除了非政府組織等第三方機(jī)構(gòu)的權(quán)利，顯然是有悖于新時(shí)代國(guó)際法的發(fā)展趨勢(shì)；而“派生權(quán)利說(shuō)”則認(rèn)為“國(guó)家可以將個(gè)人或其他人格者視為直接被賦予國(guó)際權(quán)利義務(wù)的，而且在這個(gè)限度內(nèi)使它們成為國(guó)際法的主體”[3]，從而使國(guó)際非政府組織原本薄弱的“主權(quán)特征”轉(zhuǎn)換為基于“國(guó)家委托關(guān)系”的正當(dāng)性，為其開(kāi)展活動(dòng)、參與國(guó)際環(huán)境事務(wù)提供權(quán)利支持。具體而言，這種相對(duì)中立的觀點(diǎn)試圖在肯定國(guó)家不可動(dòng)搖的國(guó)際法地位的同時(shí)，通過(guò)“賦權(quán)”行為進(jìn)一步將“其他人格者”的邊界擴(kuò)大到國(guó)際非政府組織，證明其享有相關(guān)權(quán)利并經(jīng)由國(guó)家層面得到國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可和尊重。比如紅十字國(guó)際委員會(huì)《關(guān)于承認(rèn)國(guó)際非政府組織法律人格的歐洲公約》的生效，更反映出部分地區(qū)對(duì)于承認(rèn)國(guó)際非政府組織法律人格的積極探索，因此任何國(guó)際公約、國(guó)際習(xí)慣乃至聯(lián)合國(guó)一般性原則都可能催生出更多有限定權(quán)利、參與國(guó)際法律關(guān)系的“其他人格者”。

（二）實(shí)踐中的國(guó)際環(huán)境非政府組織

1.不斷提高的地位。如前文所述，生態(tài)系統(tǒng)的聯(lián)系性、整體性和復(fù)雜性決定了環(huán)境治理領(lǐng)域的任何主體即國(guó)家、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人都將面對(duì)復(fù)雜而激烈的利益博弈。本身不具備國(guó)家強(qiáng)制力量的國(guó)際非政府組織在開(kāi)展行動(dòng)時(shí)往往會(huì)遇到許多阻力，這就亟待其他權(quán)威力量規(guī)定其參與國(guó)際環(huán)保事務(wù)的能力界限和范疇。《聯(lián)合國(guó)憲章》第七十一條規(guī)定：“經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)得采取適當(dāng)辦法，與各種非政府組織會(huì)商有關(guān)于本理事會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)之事件”，這就意味著國(guó)際環(huán)境非政府組織有機(jī)會(huì)取得聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)的咨商地位。因此，國(guó)際環(huán)境非政府組織借助“賦權(quán)”手段，以咨商身份這一合法途徑得以參與國(guó)際環(huán)保事務(wù)?！暗谝活惢虻诙惖姆钦M織可指派正式受權(quán)的代表以觀察員身份列席理事會(huì)及其所屬各委員會(huì)和會(huì)期機(jī)構(gòu)的公開(kāi)會(huì)議；遇理事會(huì)討論第一類非政府組織所建議且經(jīng)列入理事會(huì)議程的項(xiàng)目實(shí)體時(shí)，該組織有權(quán)斟酌情形，向理事會(huì)或理事會(huì)會(huì)期委員會(huì)口頭提出初步解釋性說(shuō)明?！盵4]由此可見(jiàn)，具備較大影響力的第一類、第二類國(guó)際環(huán)境非政府組織的話語(yǔ)權(quán)進(jìn)一步增強(qiáng)，不僅可以起到影響國(guó)際環(huán)境議題的討論，更能夠以實(shí)際參與者的身份享有國(guó)際環(huán)境權(quán)。

另一方面，在《生物多樣性公約》、《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》、《京都議定書》及《防治荒漠化公約》等環(huán)境條約的國(guó)際談判中，“從確定問(wèn)題、提供專家意見(jiàn)和有關(guān)信息、進(jìn)行游說(shuō)等各方面一直到締結(jié)環(huán)境條約，國(guó)際環(huán)境非政府組織都發(fā)揮了重大作用，有時(shí)甚至作為國(guó)家的代表參加環(huán)境條約的準(zhǔn)備工作?！盵5]可以說(shuō)從實(shí)體法角度而言，其已經(jīng)初步具備了一些成為完整國(guó)際法主體的要素。此外，依《國(guó)際法院規(guī)約》，在咨詢管轄中法院享有對(duì)于任何法律問(wèn)題在經(jīng)任何團(tuán)體由聯(lián)合國(guó)憲章授權(quán)而請(qǐng)求或依聯(lián)合國(guó)憲章而請(qǐng)求時(shí)發(fā)表咨詢意見(jiàn)的權(quán)利。[6]在符合條件的情況下，國(guó)際環(huán)境非政府組織可以作為咨詢案件的主體向國(guó)際法院提出咨詢，這就在程序法的層面上進(jìn)一步肯定了其參與國(guó)際法律關(guān)系的合法性。

2.行為能力的制約因素。如上文所言，國(guó)際環(huán)境非政府組織享有的有限權(quán)利和承受的相應(yīng)義務(wù)（限制）大都基于某些實(shí)踐行為的規(guī)定或區(qū)域性協(xié)定（如《關(guān)于承認(rèn)國(guó)際非政府組織法律人格的歐洲公約》）。以學(xué)者對(duì)《歐洲公約》的批評(píng)為例，“他們認(rèn)為該公約仍不是一個(gè)使非政府組織具有法律人格的公約，因?yàn)樵摴s設(shè)立的依據(jù)是非政府組織總部所在國(guó)的國(guó)內(nèi)法”[7]，這從側(cè)面反映出國(guó)際環(huán)境非政府組織內(nèi)部的分散性特征可能導(dǎo)致其所處法域的模糊性，換言之，其法律資格的有限性會(huì)一直存在。從歷史發(fā)展來(lái)看，影響力能夠達(dá)到紅十字國(guó)際委員會(huì)水平的國(guó)際非政府組織屈指可數(shù)，因此在利益沖突最大的環(huán)保領(lǐng)域，新興國(guó)際環(huán)境非政府組織一般難以達(dá)到紅十字國(guó)際委員會(huì)的影響力，自然也難以刺激國(guó)際社會(huì)產(chǎn)生進(jìn)一步認(rèn)可其法律地位的動(dòng)力，這也就間接性地削弱了它們與國(guó)家、政府的互動(dòng)與聯(lián)結(jié)。

另一方面，盡管國(guó)際環(huán)境非政府組織象征著“全球市民社會(huì)”對(duì)于全人類共享的地球資源的關(guān)懷與保護(hù)，表達(dá)出一種超階級(jí)的公共利益，并且“通過(guò)對(duì)國(guó)際政治中價(jià)值規(guī)范的重塑，主權(quán)的絕對(duì)利益之上才出現(xiàn)了環(huán)境生態(tài)的正義、人權(quán)的平等、和平的維護(hù)等更高一層的人類理想目標(biāo)?！盵8]但舉凡需要國(guó)家力量參與的環(huán)保事務(wù)，就很難繞開(kāi)“國(guó)家利益至上”的宣言。事實(shí)上，一個(gè)國(guó)際環(huán)境非政府組織除了間接參與國(guó)際環(huán)境法規(guī)、條約的制定外，若要實(shí)地開(kāi)展環(huán)保行動(dòng)就必須納入某國(guó)領(lǐng)土的管轄，接受當(dāng)?shù)胤傻谋O(jiān)督，而這種互動(dòng)極容易被當(dāng)事國(guó)以“違憲”、“損害公益”為由加以排斥。依前文所知，國(guó)際環(huán)境非政府組織目前存在的取得合法資格的途徑主要局限于經(jīng)由某個(gè)國(guó)際條約、區(qū)域性公約而間接享有部分的國(guó)際環(huán)境權(quán)，不難看出這一系列“賦權(quán)”行為的邏輯起點(diǎn)還是主權(quán)國(guó)家的“認(rèn)可”；再結(jié)合非政府組織的自發(fā)性和不穩(wěn)定性，到底何種國(guó)際環(huán)境非政府組織適合享有多大的間接權(quán)利缺乏一個(gè)公允的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致了更多的爭(zhēng)議和矛盾。綜上所述，國(guó)際環(huán)境非政府組織的法律地位確實(shí)隨著更多符合全球利益的實(shí)踐機(jī)會(huì)的出現(xiàn)而得到提升，但要對(duì)其做出更精確的法律資格審查仍有待更多的實(shí)務(wù)素材和國(guó)際討論的檢驗(yàn)。相對(duì)可行的說(shuō)法是：完全否認(rèn)國(guó)際環(huán)境非政府組織的法律資格是有失偏頗的，在特定事務(wù)的范疇內(nèi)，依照現(xiàn)有國(guó)際規(guī)則承認(rèn)某些非政府組織的有限環(huán)境權(quán)，既符合現(xiàn)代國(guó)際法的發(fā)展潮流，也順應(yīng)人們對(duì)于改革國(guó)際環(huán)保事業(yè)分散化、碎片化現(xiàn)狀的期待和愿望。

二、國(guó)際環(huán)境非政府組織的作用

（一）正向作用及成果

自然生態(tài)環(huán)境的整體性、多領(lǐng)域性、聯(lián)系性決定了要順利推動(dòng)環(huán)保事業(yè)的發(fā)展，應(yīng)該協(xié)調(diào)好所有行動(dòng)主體之間的配合和互動(dòng)。國(guó)際環(huán)境非政府組織需要同各國(guó)政府、當(dāng)?shù)丨h(huán)境非政府組織、企業(yè)和公眾交流合作，才能更行之有效地調(diào)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源保護(hù)的利益沖突。簡(jiǎn)而言之，我們可以將政府和企業(yè)視為環(huán)境因素的影響者，將公眾視為環(huán)境因素的反饋者，而環(huán)境非政府組織作為居中的調(diào)和者，起到的主要是搭建信息溝通和資源交流的橋梁紐帶作用：它一方面將平民對(duì)良好生存環(huán)境的訴求傳達(dá)給當(dāng)權(quán)者，一方面借助捐贈(zèng)籌款所積累的社會(huì)資源完成不同領(lǐng)域不同規(guī)模的環(huán)保工作，最終構(gòu)成一個(gè)完整的涵蓋所有行為體的環(huán)境保護(hù)閉環(huán)，實(shí)現(xiàn)“人人參與，人人得利”的共享生態(tài)利益。從國(guó)際環(huán)境非政府組織對(duì)不同行為體的作用力出發(fā)，可將其正向作用細(xì)分為下列情形：

1.參與國(guó)際環(huán)境規(guī)則的創(chuàng)制和完善?；谄浼寄堋⑿畔?、資源和的優(yōu)勢(shì)，非政府組織參與推動(dòng)了國(guó)際環(huán)境合作，影響和改變著國(guó)家身份的認(rèn)同、國(guó)家權(quán)力的行使和國(guó)家利益的計(jì)算，為國(guó)際環(huán)境談判提供了政策建議，監(jiān)督了談判進(jìn)程，溝通了談判信息[9]。通過(guò)會(huì)前游說(shuō)、設(shè)立宣講展位、發(fā)布獨(dú)立調(diào)查報(bào)告等方式，國(guó)際環(huán)境非政府組織以公益代言人的身份實(shí)際參與到國(guó)際環(huán)境條約的談判和磋商。以聯(lián)合國(guó)的環(huán)境保護(hù)文件為例，“當(dāng)聯(lián)合國(guó)秘書處剛剛開(kāi)始著手一個(gè)新議題時(shí)，非政府組織就準(zhǔn)備一份權(quán)威的報(bào)告，這有助于建立一些制定政策時(shí)必須依據(jù)的基本原則。”[10]此外，世界自然保護(hù)基金等全面知名環(huán)境非政府組織的行動(dòng)也影響者環(huán)境條約實(shí)施，在《瀕危野生動(dòng)植物物種國(guó)際貿(mào)易公約》的表決過(guò)程中，公約秘書處和有些國(guó)家考慮到南非仍存在比較興旺的非洲象種群和現(xiàn)有象牙囤居者的合法利益，反對(duì)將非洲象列人公約附錄一，但一批非政府組織首先利用其觀察員的身份使此問(wèn)題被列入締約國(guó)大會(huì)的議程，然后，世界自然保護(hù)基金向大會(huì)和各締約國(guó)提出一份批駁公約秘書處主張的“獨(dú)立法律意見(jiàn)”，這份文件最終促使大會(huì)以76票贊成的決定將非洲象從附錄二提升至附錄一。[11]這個(gè)成果改變了以往非政府組織缺少實(shí)質(zhì)性話語(yǔ)權(quán)的困境，為日后國(guó)際環(huán)境非政府組織進(jìn)一步監(jiān)督環(huán)境條約實(shí)施情況，協(xié)助有關(guān)國(guó)家加入國(guó)際環(huán)保體系樹(shù)立了正確的示范。作為世界上規(guī)模最大、歷史最悠久的全球性非營(yíng)利環(huán)保機(jī)構(gòu)，世界自然保護(hù)聯(lián)盟（簡(jiǎn)稱IUCN）從2001年開(kāi)始與中國(guó)國(guó)家環(huán)保總局簽署了合作備忘錄，并與中國(guó)多部委開(kāi)展合作幫助中國(guó)執(zhí)行《生物多樣性公約》。據(jù)統(tǒng)計(jì)，IUCN已經(jīng)協(xié)助超過(guò)75個(gè)國(guó)家制定和實(shí)施了國(guó)家自然保護(hù)和生物多樣性計(jì)劃。[12]盡管國(guó)際環(huán)境非政府組織不具備環(huán)境公約、條約的表決權(quán)，但通過(guò)將公眾日常不容易察覺(jué)的物種、資源、生態(tài)問(wèn)題引入環(huán)境公約的制定議程中，對(duì)環(huán)境公約的制定起到了專業(yè)性補(bǔ)充的作用，使相關(guān)規(guī)則的編纂更符合實(shí)際情況，也有利于區(qū)域性環(huán)境問(wèn)題的針對(duì)性解決。

2.廣泛而多樣的專業(yè)化支持。在國(guó)際環(huán)境非政府組織的全球體系中，不同規(guī)格的各式基金會(huì)、行動(dòng)小組和研究所遍布發(fā)達(dá)和發(fā)展中國(guó)家，為全球環(huán)境問(wèn)題的解決提供了豐富多樣的素材支持。從組織網(wǎng)絡(luò)來(lái)看：目前世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）有來(lái)自全球161個(gè)國(guó)家的200多個(gè)國(guó)家和政府機(jī)構(gòu)會(huì)員、1000多個(gè)非政府機(jī)構(gòu)會(huì)員，并有超過(guò)16000名學(xué)者作為個(gè)人會(huì)員加入IUCN的六個(gè)專家委員會(huì)等組織；世界自然資金在20多個(gè)國(guó)家設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，擁有300萬(wàn)以上的成員；世界保護(hù)聯(lián)盟的分支小組有450個(gè)，在絕大多數(shù)國(guó)家都有駐點(diǎn)辦公室。這些成熟的國(guó)際環(huán)境非政府組織通過(guò)與當(dāng)?shù)胤钦M織結(jié)成合作關(guān)系，將信息交換與共同行動(dòng)結(jié)合，結(jié)合當(dāng)?shù)匕l(fā)展情況努力克服國(guó)際環(huán)保行動(dòng)在當(dāng)?shù)氐牟贿m應(yīng)性?？紤]到不同國(guó)家的環(huán)保認(rèn)識(shí)程度各異，非政府組織利用其多領(lǐng)域的網(wǎng)格化資源，為當(dāng)事國(guó)引入來(lái)自全球的環(huán)保智慧，一定程度上為環(huán)境研究相對(duì)滯后的國(guó)家提供了有益的解決方案，促使相關(guān)部門建立全面的環(huán)保管理體系，完善相關(guān)法規(guī)制度。

3.影響商業(yè)主體的經(jīng)營(yíng)決策。國(guó)際環(huán)境非政府組織的重要使命之一就是扮演商業(yè)主體、尤其是大型跨國(guó)企業(yè)的監(jiān)督者角色，并通過(guò)披露調(diào)查報(bào)告和媒體宣傳的方式敦促它們轉(zhuǎn)變生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式。國(guó)際環(huán)境非政府組織作為一個(gè)不容忽視的“壓力集團(tuán)”對(duì)企業(yè)持續(xù)監(jiān)督的能力，也推動(dòng)企業(yè)做出進(jìn)一步環(huán)保承諾與改進(jìn)，從而引發(fā)企業(yè)－消費(fèi)者群體在生產(chǎn)消費(fèi)觀念上的革新。

（二）負(fù)面影響與改革措施

1.挑戰(zhàn)現(xiàn)有的法律、貿(mào)易秩序。國(guó)際環(huán)境法作為一個(gè)因國(guó)際社會(huì)開(kāi)展廣泛環(huán)保合作而應(yīng)運(yùn)而生的新法律部門，是國(guó)際法理念的革新，不僅反映在有關(guān)公約的制定實(shí)施中所體現(xiàn)出全新的靈活性，也促使相關(guān)行為主體的法律地位產(chǎn)生新的變化。如前文所訴，非政府組織不是具備完整法律人格的行為體，但在特定事務(wù)的參與中，它往往可以借由間接的“賦權(quán)”手段而獲得有限的國(guó)際環(huán)境權(quán)。但即便是受限的權(quán)利，在不正當(dāng)?shù)氖褂孟乱琅f會(huì)產(chǎn)生破壞性的影響。WTO涉及環(huán)境與貿(mào)易爭(zhēng)端的著名“海龜－海蝦案”中，美國(guó)為了增加其禁止蝦類進(jìn)口的合法性，向?qū)＜医M提交了由世界自然野生動(dòng)物基金會(huì)這一國(guó)際環(huán)境非政府組織制作的“其他利益方陳述”，但是專家組拒絕將這些陳述當(dāng)作獨(dú)立文件，而是看作美國(guó)的第二次書面請(qǐng)求。這個(gè)細(xì)節(jié)已經(jīng)表明，至少在WTO領(lǐng)域，專家組接受非政府組織材料的行為已經(jīng)確認(rèn)了非政府組織的法律地位。事實(shí)上，在國(guó)際交往和貿(mào)易中，很多利益沖突的實(shí)質(zhì)是國(guó)與國(guó)之間的對(duì)抗。在涉及巨大經(jīng)濟(jì)利益的仲裁時(shí)，很難說(shuō)世界自然野生動(dòng)物基金會(huì)就一定是堅(jiān)守了保護(hù)全球生態(tài)資源的中立態(tài)度而不是在某種“授權(quán)和示意”下維護(hù)美國(guó)的單邊利益。隨著國(guó)際社會(huì)對(duì)環(huán)境保護(hù)的呼聲不斷增強(qiáng)，國(guó)際環(huán)境非政府組織在聯(lián)合國(guó)文件制定、WTO仲裁中話語(yǔ)權(quán)也會(huì)不同程度地增強(qiáng)，因此有必要防范一些國(guó)際環(huán)境非政府組織假借“環(huán)保之名”，左右原本有序的法律、貿(mào)易秩序。

為了長(zhǎng)遠(yuǎn)利益考慮，國(guó)際社會(huì)對(duì)于國(guó)際環(huán)境非政府組織的地位和法律資格還是持樂(lè)觀態(tài)度，但放手賦予它們部分行動(dòng)的權(quán)利必須置于合理的法律框架內(nèi)：比如運(yùn)用國(guó)際公約或多邊協(xié)定規(guī)范其應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任以進(jìn)一步完善其法律人格；借鑒聯(lián)合國(guó)對(duì)于咨商主體的遴選機(jī)制，制作一套更加透明全面的國(guó)際環(huán)境非政府組織行為準(zhǔn)則；結(jié)合一定的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，既授權(quán)更多能夠發(fā)揮實(shí)效的工作給非政府組織，又明確嚴(yán)格的懲罰和追責(zé)機(jī)制，使其真正為全人類的公益做出必要的貢獻(xiàn)。

2.缺乏監(jiān)管下的不穩(wěn)定性。國(guó)際環(huán)境非政府組織由于組織分散，很難在內(nèi)部建立起有效的監(jiān)管體制，導(dǎo)致從基金的籌集、使用到行動(dòng)計(jì)劃的設(shè)計(jì)和實(shí)踐很容易走向混亂與無(wú)序。一方面，非政府組織往往是自發(fā)結(jié)成的社會(huì)團(tuán)體，因此在如何實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的問(wèn)題上存在很大的內(nèi)部分歧，并且由于欠缺像國(guó)家政府部門一樣完整的“決策－執(zhí)行－監(jiān)察”體系，碎片狀的行動(dòng)小組可能伴生著莽撞、失序的行為，正義與非正義的矛盾也不斷顯現(xiàn)。以號(hào)稱“非暴力直接行動(dòng)”的綠色和平組織為例，2014年4月11日綠色和平組織中國(guó)資深項(xiàng)目主任賴蕓等三人潛入華中農(nóng)業(yè)大學(xué)位于海南陵水的水稻基地試驗(yàn)田，偷竊水稻材料被基地師生現(xiàn)場(chǎng)抓獲，且不管出于何目的，這種公然違反中國(guó)法律的行為應(yīng)該受到法律的制裁。此外，對(duì)于如何向公眾傳達(dá)正確的環(huán)保信息，國(guó)際社會(huì)并無(wú)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致一些國(guó)際環(huán)境非政府組織超過(guò)正常言論自由的邊界，利用媒體夸大不實(shí)言論造成不良后果。再比如由于綠色和平組織的過(guò)度渲染，1983年歐洲議會(huì)在社會(huì)壓力下宣布禁止幼豹皮在歐洲出售，令整個(gè)海豹的皮毛市場(chǎng)崩潰，間接導(dǎo)致加拿大北極圈的獵人因此斷了原本正常有序的生計(jì)。值得注意的是，這些游離于國(guó)際法邊緣的環(huán)境非政府組織即使造成了財(cái)產(chǎn)損壞、產(chǎn)業(yè)崩潰、社會(huì)沖突等一系列后果，也并未受到相關(guān)的處罰與制裁，進(jìn)一步加劇了其內(nèi)部的無(wú)序向外部世界擴(kuò)散的威脅。雖然這一“頑疾”是任何非政府組織都難以避免的，但在波及面廣、潛在利益巨大的環(huán)境領(lǐng)域來(lái)看，環(huán)境非政府組織任何一個(gè)看似輕微的非法舉動(dòng)可能會(huì)造成“蝴蝶效應(yīng)”般的問(wèn)題，因此必須予以修正。

為了減輕這些不利因素，可以考慮的方案有三：一是完善國(guó)際環(huán)境非政府組織落地注冊(cè)機(jī)制。即由聯(lián)合國(guó)等國(guó)際權(quán)威機(jī)構(gòu)出臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)化注冊(cè)和備案的指導(dǎo)文件，鼓勵(lì)各國(guó)完善符合國(guó)情的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。以中國(guó)為例，現(xiàn)行法律規(guī)定注冊(cè)國(guó)家級(jí)的非營(yíng)利性組織需要由一個(gè)國(guó)家部委級(jí)的政府單位做主管部門才能獲得審批，導(dǎo)致境內(nèi)外環(huán)境非政府組織在中國(guó)取得合法資格的門檻過(guò)高。這一方面是國(guó)際大型環(huán)境非政府組織在國(guó)內(nèi)的工作性質(zhì)處于模糊狀態(tài)，也限制了本國(guó)草根環(huán)境非政府組織的成長(zhǎng)。換言之，更加規(guī)范合理的準(zhǔn)入備案機(jī)制有助于對(duì)環(huán)境非政府組織的行為進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)，使其明確肩負(fù)的責(zé)任和義務(wù)。二是明確一般性行為準(zhǔn)則。即通過(guò)在國(guó)際環(huán)境會(huì)議中增加有關(guān)國(guó)際環(huán)境非政府組織行為準(zhǔn)則的議題，聯(lián)合國(guó)與國(guó)際社會(huì)一道共同商定非政府組織在跨國(guó)、跨地區(qū)環(huán)保行動(dòng)中的“最低”限度標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)涵蓋行動(dòng)日志、基金管理和責(zé)任追究的指導(dǎo)方案，避免某些非政府組織以所謂“國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)”妨礙他國(guó)內(nèi)政，減少不必要的沖突。三是設(shè)立針對(duì)性的主管機(jī)構(gòu)。即聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)設(shè)立專門機(jī)構(gòu)和專員協(xié)調(diào)國(guó)際環(huán)境非政府組織在國(guó)際環(huán)境事務(wù)中的行動(dòng)，并且協(xié)助各成員國(guó)補(bǔ)充、完善相應(yīng)的主管部門，進(jìn)一步在行政層面明確環(huán)境非政府組織的“觀察員”角色以便對(duì)對(duì)其擅自“越權(quán)”、濫用有限國(guó)際環(huán)境權(quán)的行為做出快速反應(yīng)和有效處理。

三、結(jié)語(yǔ)

二十世紀(jì)以來(lái)，人與自然環(huán)境之間的關(guān)系發(fā)生了巨大的變化，環(huán)境問(wèn)題也迅速?gòu)牡貐^(qū)性問(wèn)題發(fā)展為波及世界各國(guó)的全球性問(wèn)題。作為經(jīng)濟(jì)全球化的基礎(chǔ)要素，自然資源的開(kāi)發(fā)、利用在為人類提供發(fā)展紅利的同時(shí)，也不斷地顯示出潛在的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。面對(duì)日益嚴(yán)峻的環(huán)境問(wèn)題，非政府組織這一國(guó)際社會(huì)中的新興力量，突破了傳統(tǒng)的國(guó)家主導(dǎo)的治理模式，在國(guó)際環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中占據(jù)了一席之地。其迅速的崛起，順應(yīng)了全民參與的新環(huán)保理念，極大地推動(dòng)了環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展。而在實(shí)踐中看，環(huán)境非政府組織仍存在一些缺陷和問(wèn)題有待修正。但當(dāng)前人們對(duì)國(guó)際環(huán)境非政府組織地位和作用的研究還不夠，目前還僅處于初級(jí)階段，未來(lái)還需要更多實(shí)踐素材來(lái)豐富其相關(guān)的討論。以綠色和平組織這一典型國(guó)境環(huán)境非政府組織為例，其不同時(shí)期、不同分支機(jī)構(gòu)在世界不同地區(qū)進(jìn)行的環(huán)保行動(dòng)顯示出積極的進(jìn)步與消極的破壞并存的復(fù)雜處境。也正是非政府組織在行動(dòng)力上的不穩(wěn)定性和環(huán)保事業(yè)在多主體聯(lián)動(dòng)方面長(zhǎng)期存在的短板，導(dǎo)致人們難以用一個(gè)絕對(duì)“支持或否定”的評(píng)價(jià)去為國(guó)境環(huán)境非政府組織定性。因此，更具現(xiàn)實(shí)意義的做法應(yīng)該是用“具體問(wèn)題具體分析”的思路，在實(shí)踐中不斷地考量、修正它們?cè)谛袆?dòng)中的缺陷和不足；并且積極發(fā)揮好政府、社會(huì)輿論對(duì)其的外部監(jiān)督作用，盡可能將其松散無(wú)序的活動(dòng)整合規(guī)范，并引上正確的行動(dòng)軌道。但無(wú)論如何，作為國(guó)際環(huán)保行動(dòng)中重要的主體之一，國(guó)際環(huán)境非政府組織正以一個(gè)越發(fā)整體成熟的面貌繼續(xù)在國(guó)際環(huán)保事業(yè)的舞臺(tái)上積極活動(dòng)著，并為推動(dòng)全人類的公益產(chǎn)生著深遠(yuǎn)的影響。國(guó)際社會(huì)應(yīng)該更加注重它的橋梁和紐帶作用，協(xié)助其克服自身關(guān)于合法性與獨(dú)立性的矛盾，從而使其在全球化環(huán)境治理體系中找到恰當(dāng)?shù)奈恢貌⑿姓_之事。

[1]史蒂夫·夏諾維茨.非政府組織與國(guó)際法[J].黃志雄，居夢(mèng)，譯.東方法學(xué)，2012（1）.

[2]王彥志.非政府間組織與國(guó)際經(jīng)濟(jì)法論綱[G].國(guó)際經(jīng)濟(jì)法論叢.北京：法律出版社，2003.

[3]詹寧斯.奧本海國(guó)際法[M].王鐵崖，譯.北京：中國(guó)大百科全書出版社，1995.

[4]聯(lián)合國(guó)官方網(wǎng)站[EB/OL].（2001－2－1）［2017－2－13］.Http：/www.un.org.

[5]朱蓉，黃勇.非政府組織在國(guó)際環(huán)境法中的主體地位[J].法制與社會(huì)，2009（4）.

[6]朱胄.淺論國(guó)際非政府環(huán)保組織國(guó)際環(huán)境法主體地位的理論和實(shí)踐[J].法制與經(jīng)濟(jì)，2008（12）.

[7]苗艷麗.論20世紀(jì)90年代以來(lái)國(guó)際非政府組織在全球治理中的作用與局限[D].昆明：云南師范大學(xué)，2006.

[8]蔡拓，劉貞曄.全球市民社會(huì)與當(dāng)代國(guó)際關(guān)系[J].現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系，2002（12）.

[9]王彥志.非政府組織參與全球環(huán)境治理[J].當(dāng)代法學(xué)，2012（12）.

[10]王杰.全球治理中的國(guó)際非政府組織[M].北京：北京大學(xué)出版社，2004.

[11]林燦鈴.國(guó)際環(huán)境法實(shí)施機(jī)制探析[J].比較法研究，2011（2）.

[12]何艷梅.非政府組織與國(guó)際環(huán)境法的發(fā)展[J].環(huán)境保護(hù)，2002（12）.

[13]劉貞曄.國(guó)際政治領(lǐng)域的非政府組織[M].天津：天津人民出版社，2005.