陳冬生

(山東工商學(xué)院 法學(xué)院,山東 煙臺(tái) 264005)

一、協(xié)商民主的基本內(nèi)涵

20世紀(jì)80年代約瑟夫·畢塞特發(fā)表了《協(xié)商民主:共和政府的多數(shù)原則》,自此協(xié)商民主理論開始受到西方學(xué)者們的重視。2003年后,以林尚立、陳家剛、何包鋼為代表的一批學(xué)者開始撰文向國(guó)內(nèi)引介協(xié)商民主理論。對(duì)于什么是協(xié)商民主學(xué)者們的解釋不盡相同,國(guó)外學(xué)者從不同視角來(lái)闡釋自己的認(rèn)識(shí)。如從決策角度解釋為“在協(xié)商民主模式中,民主決策是平等公民之間理性公共討論的結(jié)果。正是通過追求實(shí)現(xiàn)理解的交流來(lái)尋求合理的替代,并做出合法決策”;從治理角度解釋為“協(xié)商民主是一種具有巨大潛能的民主治理形式,它能夠有效回應(yīng)文化間對(duì)話和多元文化社會(huì)認(rèn)知的某些核心問題。它尤其強(qiáng)調(diào)對(duì)于公共利益的責(zé)任、促進(jìn)政治話語(yǔ)的相互理解、辨別所有政治意愿,以及支持那些重視所有人需求與利益的具有集體約束力的政策”;從政府形式角度解釋為“為政治生活中的理性討論提供基本空間的民主政府”[1]。我國(guó)學(xué)者陳家剛綜合國(guó)外各家解釋給了自己的定義[2],認(rèn)為“協(xié)商民主是一種治理形式,其中參與公共協(xié)商的公民是平等的自由的,他們提出各種相關(guān)的理由說服他人或者轉(zhuǎn)換自身的偏好最終達(dá)到共識(shí)從而在審視各種相關(guān)理由的基礎(chǔ)上賦予立法和決策以合法性。協(xié)商過程的實(shí)質(zhì)以理性為基礎(chǔ),以真理為目的”。筆者認(rèn)為陳家剛給出的解釋比較全面、準(zhǔn)確且具適合中國(guó)語(yǔ)境。協(xié)商民主理論傳入中國(guó)后因其在社會(huì)治理中的價(jià)值,特別是在科學(xué)決策、民主決策以化解政府與社會(huì)、官員與群眾之間矛盾中的建設(shè)性作用,受到了學(xué)界、政界的高度重視并在浙江溫嶺地區(qū)進(jìn)行了基層協(xié)商民主實(shí)踐取得了較好效果。但任何外來(lái)理論移植、應(yīng)用都有路徑依賴與環(huán)境適應(yīng)問題,產(chǎn)生協(xié)商民主理論的西方社會(huì)與中國(guó)社會(huì)的政治、文化、歷史傳統(tǒng)存在很大差異,特別是在政治文化相對(duì)落后、社會(huì)矛盾嚴(yán)重的中國(guó)農(nóng)村,協(xié)商民主這種有價(jià)值的治理手段如何才能發(fā)揮出其應(yīng)有的作用是需要從多方面進(jìn)行深入探索的。筆者認(rèn)為,理順干群之間權(quán)力關(guān)系是當(dāng)前農(nóng)村推動(dòng)協(xié)商民主最為重要的一環(huán),而村干部的產(chǎn)生方式又是這一環(huán)節(jié)的基礎(chǔ),直接關(guān)系著協(xié)商民主能否開展并取得實(shí)效,本文通過對(duì)三個(gè)村莊土地事件處理方式的考察來(lái)闡釋這一作用。

二、農(nóng)村干部產(chǎn)生方式概述

村干部是農(nóng)村中具有權(quán)力的群體,他們能夠運(yùn)用權(quán)力對(duì)村中事務(wù)進(jìn)行管理,在決策中發(fā)揮主導(dǎo)作用?；诖?他們特別是主要村干部的事務(wù)管理和決策方式對(duì)村莊發(fā)展和內(nèi)部和諧穩(wěn)定有著重要意義,而影響他們決策方式的因素有很多,如上級(jí)的要求、個(gè)人的素質(zhì)、村民的狀況、村干部產(chǎn)生方式等,而其中最關(guān)鍵還是村干部的產(chǎn)生方式。村干部產(chǎn)生方式不同意味著權(quán)力的擁有者與權(quán)力承受者之間的關(guān)系,決定著權(quán)力擁有者使用權(quán)力的方式和目的。一般來(lái)說,干部的產(chǎn)生方式主要有兩種,一是從上而下的委任,二是自下而上的選舉。在我國(guó)農(nóng)村,村干部包括兩類,一類是黨務(wù)系統(tǒng)的干部,即村黨組織成員,其核心是黨支部書記;一類是村莊日常行政事務(wù)、生產(chǎn)管理系統(tǒng)的干部,即村民委員會(huì)成員(生產(chǎn)隊(duì)時(shí)期叫大隊(duì)隊(duì)委會(huì)成員),其核心是村委會(huì)主任(大隊(duì)長(zhǎng))。這些干部在不同時(shí)期有不同的產(chǎn)生方式,第一階段1956年農(nóng)村集體化完成后到1988年間,這個(gè)階段農(nóng)村主要干部以上級(jí)委任為主,黨支部書記由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(人民公社)黨委任命,負(fù)責(zé)整個(gè)村莊重大事項(xiàng)的決策,同時(shí)任命村大隊(duì)長(zhǎng)負(fù)責(zé)村中日常事務(wù)的管理,盡管在形式上大隊(duì)長(zhǎng)也有村民選舉的環(huán)節(jié),但只是形式,在地位上,支部書記是一把手,負(fù)責(zé)村莊全面工作,擁有決策權(quán),大隊(duì)長(zhǎng)屬于二把手,負(fù)責(zé)日常生產(chǎn)事務(wù)管理。這樣的村干部產(chǎn)生方式?jīng)Q定了農(nóng)村干部都必然要絕對(duì)服從上級(jí)。這是中國(guó)政治制度使然,也是當(dāng)時(shí)中國(guó)整個(gè)國(guó)家治理采取壓力型管理體制在農(nóng)村的體現(xiàn)。1988年全國(guó)人大通過了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法(試行)》,開始對(duì)管理型村干部產(chǎn)生方式進(jìn)行了探索性變革。1998年《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》正式公布執(zhí)行,中國(guó)農(nóng)村管理類村干部產(chǎn)生方式開始發(fā)生重大改變。《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定“村民委員會(huì)主任、副主任和委員,由村民直接選舉產(chǎn)生。任何組織或者個(gè)人不得指定、委派或者撤換村民委員會(huì)成員”,“選舉實(shí)行無(wú)記名投票、公開計(jì)票的方法,選舉結(jié)果應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)公布”,“本村五分之一以上有選舉權(quán)的村民或者三分之一以上的村民代表聯(lián)名,可以提出罷免村民委員會(huì)成員的要求”。這樣的規(guī)定就改變了以往管理型村干部的產(chǎn)生方式,把原來(lái)的上級(jí)任命村委會(huì)主任的形式改變?yōu)榇迕窆_選舉的形式。同時(shí)在農(nóng)村村民自治制度下農(nóng)村的權(quán)力結(jié)構(gòu)也在進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的改變,黨支部書記理所當(dāng)然的村中一把手地位受到了挑戰(zhàn),在村民自治制度下,全體村民選舉產(chǎn)生村委會(huì)主任比由上級(jí)任命或村中少數(shù)黨員選舉產(chǎn)生的黨支部書記具有更強(qiáng)的民意代表性,更體現(xiàn)村民自治性質(zhì),在多數(shù)地方村委會(huì)主任在村中決策有了更大的發(fā)言權(quán),逐漸居于了村莊權(quán)力中心。

三、村干部產(chǎn)生方式對(duì)協(xié)商民主實(shí)現(xiàn)的影響

(一)研究方法

在2013年寒假期間課題組組織72名大學(xué)生深入到自己所在村莊,就本村的協(xié)商民主開展情況進(jìn)行觀察和訪談,寒假后將所得資料整理好后上交課題組老師,共收回50份調(diào)研資料,本文就是通過對(duì)其中三份涉及土地問題的調(diào)研資料進(jìn)行比較分析寫成。本文重點(diǎn)研究協(xié)商民主在三個(gè)案例中實(shí)現(xiàn)的巨大差異與村干部產(chǎn)生方式之間的關(guān)系。

(二)案例概況

1.A村是河北省唐山市東部一個(gè)市郊村。2012年新當(dāng)選的村委會(huì)主任響應(yīng)鎮(zhèn)里號(hào)召積極推動(dòng)土地集中經(jīng)營(yíng),設(shè)想建設(shè)200畝的蘑菇園,為此,召開了村民大會(huì),會(huì)上村主任說明了建設(shè)蘑菇的好處及土地集中辦法,一畝地一年給600元使用費(fèi),為期10年。強(qiáng)調(diào)自愿原則。會(huì)上村民有贊成有反對(duì),沒有形成一邊強(qiáng)勢(shì),最后村主任讓村民回去考慮。走訪中有些村民愿意交給村里土地,有些因?yàn)橄渝X少,不愿意交地。三個(gè)月后回訪,此時(shí)蘑菇基地僅征得五分之三計(jì)劃面積。A村自2003年第六屆村委會(huì)選舉開始就是按照《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定程序選舉,是真正的競(jìng)爭(zhēng)性選舉,每屆都有2人以上有實(shí)力的參選者對(duì)村委會(huì)主任職位進(jìn)行爭(zhēng)奪。最近的選舉是在2012年,這屆競(jìng)爭(zhēng)非常激烈。經(jīng)過激烈競(jìng)爭(zhēng)陳姓村民當(dāng)選村委會(huì)主任。村黨支部書記由鎮(zhèn)里任命,因?yàn)槟晔乱迅?70歲),村里邊的事務(wù)沒有能力干預(yù),屬于掛名狀態(tài)。

2.B村是福建省泉州市中部一個(gè)自然村,相當(dāng)于一個(gè)村民小組,當(dāng)?shù)卮迕窳?xí)慣稱自己的村民小組為“村”,主要干部為村長(zhǎng)(村民小組長(zhǎng))。本村有一條村屬山嶺,村中一些村民鼓動(dòng)村部分村民、干部將山嶺承包給外村人,為此,村長(zhǎng)召集村民大會(huì),討論這件事,同時(shí)還要選舉村長(zhǎng)。在大會(huì)上,村長(zhǎng)首先表態(tài)反對(duì)賣山嶺,并說了一些對(duì)村莊發(fā)展有利的理由,村中積極分子也發(fā)言反對(duì)賣山嶺,在這種情況下,主張賣山嶺的村民沒敢公開發(fā)言,只是私底下小聲表達(dá)不滿。絕大多數(shù)村民也附和村長(zhǎng)反對(duì)賣。最后舉手表決,反對(duì)者占多數(shù),村長(zhǎng)宣布不對(duì)外出租山嶺。接下來(lái)選舉村長(zhǎng),雖然有一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)者但明顯處于劣勢(shì),最后舉手表決,現(xiàn)任村長(zhǎng)連任。

3.C村是山東省濰坊市東部的一個(gè)村莊,村黨支部書記和村主任為一個(gè)人,且擔(dān)任村黨支部書記兼村長(zhǎng)達(dá)十幾年。村里響應(yīng)上級(jí)號(hào)召進(jìn)行土地集體經(jīng)營(yíng)。為此,召開村民大會(huì),在會(huì)上村主任講了集體經(jīng)營(yíng)的意義,對(duì)個(gè)人的好處,且發(fā)表了自己贊成的意見,最后要大家發(fā)表意見。村民看村主任同意多數(shù)人也就附和表示同意,少數(shù)有意見的也是私底下嘟囔幾句,最后村長(zhǎng)說通過。其后僅用一個(gè)月時(shí)間就基本完成集中經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。該村支部書記兼村委會(huì)主任,村委會(huì)主任選舉采取的是派村民拿著票箱挨戶收選票而不是公開投票的方式。

(三)案例分析

協(xié)商民主的開展需要一定的政治生態(tài)環(huán)境條件,村干部產(chǎn)生方式對(duì)創(chuàng)設(shè)這些所需條件起著基礎(chǔ)性的作用。

1.村干部產(chǎn)生方式?jīng)Q定村民的地位,進(jìn)而影響協(xié)商民主的真實(shí)度。協(xié)商民主理論在西方之所以產(chǎn)生是因?yàn)椤白杂擅裰髡w似乎在所有的地方差不多都有麻煩。在許多自由民主制度中我們看到的是政治制度的大規(guī)模異化,或者最低程度也是對(duì)政治的冷漠,在大多數(shù)西方國(guó)家, 選民的偏愛變得反復(fù)無(wú)常。許多人覺得政黨政治中發(fā)生的事情與他們生活的問題或機(jī)會(huì)沒有什么關(guān)系”[3]。這也就是說它的基礎(chǔ)是自由民主政體,只是自由民主政體存在著不足,因而用協(xié)商民主來(lái)彌補(bǔ),顯然協(xié)商民主是對(duì)發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家的政治實(shí)踐中自由民主功能發(fā)揮不足的矯正和超越。如果沒有這個(gè)自由民主政體這個(gè)前提,協(xié)商民主就失去了作為“彌補(bǔ)”的地位和具有的恰當(dāng)作用。之所以這個(gè)前提很重要在于建立在公開選舉基礎(chǔ)的自由民主政體它能夠造就出一種權(quán)力制衡、政治主體平等的態(tài)勢(shì)——官員管理社會(huì)和公民的權(quán)力來(lái)自公民的選舉,沒有公民的支持官員將失去現(xiàn)有的官職和權(quán)力,就如耐特所講,相比較協(xié)商民主需要的其他條件,協(xié)商民主更需要實(shí)質(zhì)性的“平等地獲得政治影響力機(jī)會(huì)”[4]。在中國(guó)的民主建設(shè)中,最引人矚目的是農(nóng)村村民自治制度,而村民自治的核心內(nèi)容是村委會(huì)由村民直接選舉產(chǎn)生,在許多地方這樣的選舉是較真實(shí)的,要成為村委會(huì)成員特別是主任需要同對(duì)手進(jìn)行選舉競(jìng)爭(zhēng),而決定誰(shuí)能夠成為村委會(huì)主任的是普通村民,而村委會(huì)任期只有三年,這就意味著,一個(gè)人想要擔(dān)任村委會(huì)主任或連任就要每三年由村民選舉一次,如果多數(shù)村民對(duì)其不滿,還可能被村民罷免。顯然,不管這些村干部是否真心對(duì)村民好,真正重視村民,只要想擔(dān)任村委會(huì)主任這個(gè)職務(wù)就必須要盡量讓大多數(shù)村民滿意,從而獲得村民的支持,贏得選票。這樣的村干部產(chǎn)生方式直接影響村委會(huì)成員這類村干部與普通村民之間的關(guān)系。以往村干部由上級(jí)任命的時(shí)候村干部與村民之間上下級(jí)關(guān)系,是管理與被管理關(guān)系,實(shí)際政治地位是不平等的,而在直接選舉后,村民能夠決定一個(gè)人能否成為進(jìn)入村委會(huì)甚至成為村委會(huì)主任,也決定著下屆村委選舉時(shí)現(xiàn)任這些村干部的去留,在這種情況下,村干部的命運(yùn)掌握在村民手中,這就使得村干部與村民間呈現(xiàn)互有需要,相互制約的關(guān)系。這種關(guān)系正是西方協(xié)商民主的開展基礎(chǔ)和前提——政治地位的平等。在案例中A村自2003年第六屆村民委員會(huì)選舉采用公開差額的選舉開始,一直到現(xiàn)在民主選舉運(yùn)行一直較好,每屆選舉都會(huì)有激烈競(jìng)爭(zhēng),盡管競(jìng)爭(zhēng)的手段里面也有賄選和黑社會(huì)恐嚇等非法手段存在,但公開透明的選舉程序一直堅(jiān)持,選舉結(jié)果不確定性很大,只有當(dāng)開出票來(lái)才能知道誰(shuí)最后當(dāng)選,因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)選舉的需要,村中還分化出了兩三個(gè)派系,在平時(shí)各派系都采取施惠的方式籠絡(luò)村民,而競(jìng)選成功為村委會(huì)主任的人平時(shí)對(duì)待村民的態(tài)度也比較和藹。在村中涉及村民利益的大事上也不敢像以往村干部那樣獨(dú)斷專行,通常都要召開村民代表會(huì)議進(jìn)行有實(shí)質(zhì)意義的協(xié)商。從A村的土地征用采用經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng),自愿流轉(zhuǎn),到最后沒能實(shí)現(xiàn)原來(lái)預(yù)定流轉(zhuǎn)土地?cái)?shù)量的目標(biāo),都顯示協(xié)商民主的真實(shí)性及發(fā)揮的重要作用。而B村由于屬于村民小組自身沒有黨組織的牽涉,村民小組長(zhǎng)的作用就很大,而村民小組長(zhǎng)的選擇不像村委會(huì)產(chǎn)生那樣嚴(yán)格但也需要村民表達(dá)意見,B村用舉手表決這種不太規(guī)范的選舉方式,但也畢竟要得到村民的支持,因此作為村民小組長(zhǎng)也要在重大事項(xiàng)上聽取村民的意見。C村是黨支部書記和村委會(huì)主任一肩挑,而黨支部書記的選擇通常更多的是上級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委決定,受村民制約就比較少,雖然村委會(huì)主任需要村民選舉,但這個(gè)村的選舉更多的是形式,村民拿著票箱到挨家挨戶收選票,這樣的不規(guī)范的選舉顯然是違法的,也難使農(nóng)民意愿得到真實(shí)表達(dá),這就造成了村官可以不受村民的約束,成為強(qiáng)勢(shì)村領(lǐng)導(dǎo),在土地流轉(zhuǎn)事件中從協(xié)商民主的視角是不合格的,在領(lǐng)導(dǎo)人的強(qiáng)勢(shì)下村民很難發(fā)表不同意見。

2. 村干部產(chǎn)生方式影響村民政治參與意識(shí)和積極性。積極參與者的存在是協(xié)商民主必不可以少的要件,沒有參與者也就沒有了協(xié)商的對(duì)象,而參與者參與意識(shí)又直接影響著協(xié)商效果和進(jìn)程。中國(guó)農(nóng)民自古滿足于自給自足,對(duì)于政治向來(lái)冷漠,在封建社會(huì)因懼怕而遠(yuǎn)離官府和權(quán)力,到了近現(xiàn)代革命洪流席卷了農(nóng)民,農(nóng)民參與其中。從打土豪分田地,到參與建國(guó)后的各項(xiàng)政治運(yùn)動(dòng),盡管在建國(guó)后農(nóng)民盡管經(jīng)歷了大大小小各類政治運(yùn)動(dòng)但不可否認(rèn),這種政治參與很多是被迫的,不是出于維護(hù)自身利益的需要,在這些運(yùn)動(dòng)中,農(nóng)民的角色是從屬的大多數(shù)。他們的作用難以體現(xiàn),這樣的角色并不能使他們熱愛參與,反倒會(huì)厭倦?yún)⑴c。在對(duì)公共事務(wù)的冷漠和對(duì)權(quán)力的疏遠(yuǎn)與恐懼的情況下協(xié)商民主難以實(shí)現(xiàn)。改革開放后實(shí)行家庭承包制,個(gè)人和集體間的關(guān)系松散了,集體對(duì)村民的管理權(quán)力削弱了,村民對(duì)集體的依賴減輕了,個(gè)人利益隨之凸顯,為適應(yīng)這種變化,村民自治制度得以創(chuàng)立,在村民自治制度下農(nóng)民有了決定村莊領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)利,村民的作用得到展示,村民也看到了自己的力量和作用,激發(fā)了他們積極參與公共事務(wù)的興趣和動(dòng)力。在一次次的選舉活動(dòng)中他們逐漸培養(yǎng)起了參與村里公共事務(wù)的積極性,也體會(huì)到了自己對(duì)村中事務(wù)的影響力,這對(duì)提升他們的參與積極性有很大作用。在A村經(jīng)過幾屆村委會(huì)直選多數(shù)村民對(duì)選舉都比較積極,這一方面是因?yàn)槊繉眠x舉都有候選人進(jìn)行賄選,村民能夠因選舉得到實(shí)惠;另一方面也是更為重要的是因?yàn)榇逦瘯?huì)選舉或多或少會(huì)涉及到自己的利益,這個(gè)參選人可能就是自己家族的人或者和自己有著較緊密的關(guān)系,也可能是和自己有過節(jié)的,正是因?yàn)檫x舉結(jié)果對(duì)自己有著影響,而自己的投票參與直接影響著自己未來(lái)的利益,因此激發(fā)了他們的參與熱情。在2012年這一屆選舉期間拉票活動(dòng)非?；钴S,欲參與競(jìng)選的人走家串戶,競(jìng)相向村民許愿自己當(dāng)選后將為村里邊做哪些貢獻(xiàn),為村民個(gè)人帶來(lái)哪些好處,比如你可以到我開的工廠上班,我可以給你幫助申請(qǐng)低保等。以往內(nèi)斂的婦女在選舉中表現(xiàn)非常突出,她們幫助與自己關(guān)系親近的人拉選票助選,探聽各種村中涉及選舉的消息。競(jìng)選固然不是政治參與的全部,但真正的競(jìng)選卻可以激發(fā)農(nóng)民的參與熱情和對(duì)公共事務(wù)的關(guān)心,而這些正是協(xié)商民主所需要的條件。協(xié)商民主的積極倡導(dǎo)者美國(guó)圣路易大學(xué)的詹姆斯·博曼教授就認(rèn)為協(xié)商民主中的“協(xié)商”是“政治共同體參與公共討論和批判性的審視具有集體約束力的公共政策的過程”[5],其價(jià)值在于“參與能夠在公民與公民、公民與共同體機(jī)構(gòu)、公民與問題、公民與決策;乃至公民與整個(gè)共同體之間建立密切的聯(lián)系:參與能夠?yàn)楣裼衅降鹊谋磉_(dá)機(jī)會(huì)、發(fā)言權(quán)創(chuàng)造條件;參與能夠有效地維護(hù)公民個(gè)人以及共同體的利益”[1]。在A村土地流轉(zhuǎn)討論中農(nóng)民參與的積極性明顯高于B村和C村,而B村又高于C村,這正好對(duì)應(yīng)了這三個(gè)村莊村干部產(chǎn)生方式的差異。這樣的結(jié)果也驗(yàn)證了“民主走向協(xié)商,表明人們?cè)诔掷m(xù)關(guān)注著民主的真實(shí)性:在多大程度上,民主控制是實(shí)質(zhì)性的而不是象征性的,而且公民有能力參與其中”[6]的論斷。

3. 村干部產(chǎn)生方式影響村民參與素質(zhì)的提升。喬·埃爾斯特認(rèn)為,協(xié)商民主由兩個(gè)部分構(gòu)成,一個(gè)是民主部分即可能受到?jīng)Q策影響的所有公民或其代表要都能夠參與集體決定,另一個(gè)是集體決定參與者要秉持理性與無(wú)私態(tài)度通過理論的方式實(shí)現(xiàn)決策[7]。而這第二個(gè)構(gòu)成要件是對(duì)協(xié)商民主的參加者素質(zhì)提出的要求——公心與理性,即協(xié)商民主開展需要參與者是基于“公共利益”的目的,協(xié)商討論要求具有“理性”,這樣的要求說起來(lái)簡(jiǎn)單,但農(nóng)民群體卻是不容易做到。對(duì)掌握村莊管理權(quán)力的村干部來(lái)說,由于他們掌握著村莊權(quán)力,這就使他們?nèi)菀捉柚鷻?quán)力牟取私利。近年來(lái)各地不斷查出村干部腐敗大案,顯示村干部借助權(quán)力謀私情況比較普遍。村干部也是人也符合“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)。既然也有謀私的動(dòng)機(jī)同時(shí)也有謀私的能力,這就難免在村莊的決策中憑借權(quán)力滿足私欲,而不顧“公共利益”的需要,基于這樣的心態(tài)開展的協(xié)商民主,顯然不可能出現(xiàn)真正意義的協(xié)商民主。另一方面從普通村民角度看,要抵御只考慮自己利益的歷史慣性,做到出于“公共利益”的“無(wú)私的公心”也是不容易的。中國(guó)農(nóng)民幾千年來(lái)都是社會(huì)中最貧困的群體,貧困的社會(huì)存在產(chǎn)生的意識(shí)是對(duì)自身利益的過度追求,而自給自足的生產(chǎn)生活方式更加劇了這種自私自利的心態(tài)。即使新中國(guó)建立后農(nóng)民翻身但貧窮依然相伴;改革開放后生活水平明顯提升,但從相對(duì)生活水平上,農(nóng)民還是最貧困群體,為自己生存,為孩子升學(xué),為將來(lái)養(yǎng)老……種種現(xiàn)實(shí)需要都迫使農(nóng)民極度重視自身利益特別是物質(zhì)利益,其自私性非常突出,而一味出于私利來(lái)考慮公共決策必然會(huì)出現(xiàn)協(xié)商無(wú)果的情況。但要使農(nóng)民認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)光靠說教宣傳是難以實(shí)現(xiàn)的,最有效的方式是鮮活的現(xiàn)實(shí)教育。這種教育效果在A村比較顯著。在A村,最初兩屆村民選擇村委會(huì)主任的標(biāo)準(zhǔn)一個(gè)是“相好的”,即親戚朋友家族人,另一個(gè)是給錢的,在2003年第一次公開選舉中賄選就出現(xiàn)了,行賄的效果也比較明顯。有個(gè)競(jìng)選人在選舉前因行賄被對(duì)手舉報(bào)而失去了作為村主任候選人的資格,但是在選舉中還有很多收了賄賂的人把選票投給了他。此時(shí)農(nóng)民重視實(shí)利、眼前私利,但隨著幾屆選舉下來(lái),村民發(fā)現(xiàn)再以親疏和賄選的實(shí)惠為選人標(biāo)準(zhǔn)自己并沒有長(zhǎng)遠(yuǎn)好處,一些當(dāng)選村主任往往會(huì)把村里邊的“好事”給了與他關(guān)系密切的人,普通村民除了受賄的兩三百元錢,并不會(huì)得到好處,且村莊在這樣的人管理下也發(fā)展緩慢,最終還是全體村民受害。在2012年這次選舉中村民選人已經(jīng)不再以親疏和給錢為標(biāo)準(zhǔn)了。一方面村委會(huì)主任侯選人不再單純靠賄選贏得民心了,在選舉前兩個(gè)村委會(huì)主任候選人都做出了當(dāng)選后的有益于村莊發(fā)展的承諾,比如不要村里的工資,給村里投資修路,買小麥?zhǔn)崭顧C(jī)免費(fèi)給村民使用等等。而最終當(dāng)選的候選人也兌現(xiàn)了承諾,這次操辦土地集中經(jīng)營(yíng)除了響應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)要求外也是其兌現(xiàn)發(fā)展村莊承諾所采取的一個(gè)舉措。顯然,村官有了公心,雖然這樣公心是被逼出來(lái),但是逼出了的公心往往也是更可靠的,是不可能隨意改變的。另一方面村民也通過幾屆選舉認(rèn)識(shí)到了要注意“公共利益”的重要性。選舉村主任就是一個(gè)最大的公共利益,如果只出于私心考慮,那么受害的還是自己。正因?yàn)檎J(rèn)識(shí)的轉(zhuǎn)變得益于選舉領(lǐng)導(dǎo)人的行為,我們可以得出一個(gè)判斷,村干部直選使村民和村干部都有了公心,有了協(xié)商民主需要的決策公共性的要求。而選舉本身就是鍛煉理性的過程,選誰(shuí)為什么選他,選他會(huì)對(duì)自己對(duì)村莊有哪些好處等等考量,正是理性增長(zhǎng)的體現(xiàn)。而參選者要選舉成功成為村干部顯然理性要更強(qiáng)一點(diǎn),他要分析村民需要什么,什么能夠打動(dòng)村民的心,自己怎樣做才能夠獲得村民的支持。盡管從最終結(jié)果看三個(gè)村莊的決策中C村更體現(xiàn)一致性,較少分歧,實(shí)施也最順利。但這并不是說有了公共利益性,反倒存在著潛在的風(fēng)險(xiǎn),因?yàn)檫@樣的決策本身就難以體現(xiàn)民眾的意愿,使合法性受到損害,將來(lái)一旦出現(xiàn)決策損失村民的不滿必然會(huì)發(fā)泄到村干部身上,造成干群矛盾。A村雖然沒能最終形成最初計(jì)劃的種植面積,但卻是協(xié)商民主決策的結(jié)果,依據(jù)自愿,建成多少是多少,這也是就“公共利益”達(dá)成的一致,同時(shí)也是村干部與村民共同理性思考的結(jié)果。反倒B村既體現(xiàn)了民主協(xié)商也體現(xiàn)了公共利益,但不容否認(rèn)這里的民主協(xié)商的結(jié)果更多受了村干部的意愿左右。

四、結(jié)論

一種有價(jià)值的外來(lái)理論引入并付諸于現(xiàn)實(shí)應(yīng)用,要想發(fā)揮其應(yīng)有效用,必須要考慮環(huán)境適宜問題。就協(xié)商民主在農(nóng)村的應(yīng)用而言,民主的環(huán)境是基礎(chǔ),而村干部的產(chǎn)生方式又是造就這一基礎(chǔ)的最為關(guān)鍵的因素之一。從全國(guó)的情況看,體現(xiàn)村民自治的村委會(huì)主任產(chǎn)生方式各地還有較大不同,同時(shí),村委會(huì)的實(shí)際權(quán)力和農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)中其他權(quán)力關(guān)系也還有許多需要理清的地方,這些都影響著農(nóng)村協(xié)商民主的開展,為此有必要通過不斷完善,為農(nóng)村協(xié)商民主的順利開展創(chuàng)造有利條件。其一,不斷消除村委會(huì)選舉中存在的問題。在一些地方村委會(huì)選舉還沒有實(shí)現(xiàn)《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的真正直選,指定候選人、不按選舉程序等操作選舉的現(xiàn)象還時(shí)有發(fā)生。這些不合規(guī)定進(jìn)行的選舉,當(dāng)選的村委會(huì)委員、主任既不能反映民意,也必然會(huì)在工作中難以顧忌民意,更不會(huì)真心實(shí)意地在村內(nèi)事務(wù)中搞協(xié)商民主。這是農(nóng)村開展協(xié)商民主最急需解決的問題。其二,在村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)中,村黨支部與村委會(huì)之間權(quán)力關(guān)系還需要進(jìn)行理順。由于農(nóng)村黨支部產(chǎn)生方式多為上級(jí)任命制或由村中少數(shù)黨員選舉產(chǎn)生,它的民意基礎(chǔ)相比較于村委會(huì)有一定差距。盡管憲法也好,村民委員會(huì)組織法也好都規(guī)定了黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用,但領(lǐng)導(dǎo)核心作用的發(fā)揮需要民意及此基礎(chǔ)上的權(quán)威。在農(nóng)村治理中,當(dāng)前黨支部理論上的領(lǐng)導(dǎo)地位與村民自治下村委會(huì)的民意權(quán)威二者存在一定不協(xié)調(diào),容易出現(xiàn)兩個(gè)權(quán)力中心的狀況。這是各地都在不斷探索解決的問題。

總之,村民干部的產(chǎn)生方式越具有民主性,越具有民意基礎(chǔ),村莊的協(xié)商民主越容易開展,也越容易產(chǎn)生實(shí)效,為此,不斷增強(qiáng)村干部產(chǎn)生過程的民主性是協(xié)商民主開展好的前提和基礎(chǔ)。