白利寅

(山東社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)研究所，山東濟(jì)南 250002)

“新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換”作為我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的形勢(shì)判斷與目標(biāo)定位，在官方首現(xiàn)于2015年10月國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)座談會(huì)上的講話：“當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處在新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的艱難進(jìn)程中。舊動(dòng)能的弱化加大了經(jīng)濟(jì)下行壓力，但新動(dòng)能也在加快成長(zhǎng)，地區(qū)經(jīng)濟(jì)走勢(shì)呈現(xiàn)分化。”*《李克強(qiáng)主持召開部分省(區(qū)、市)負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)形勢(shì)座談會(huì)》，http://www.gov.cn/guowuyuan/2015-10/15/content_2947497.htm，2018年4月12日訪問。由此，“新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換”正式進(jìn)入官方治理話語。在《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》和2016年政府工作報(bào)告中，“新舊動(dòng)能”被多次提及，成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的熱點(diǎn)問題。2017年1月20日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新管理優(yōu)化服務(wù)培育壯大經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能 加快新舊動(dòng)能接續(xù)轉(zhuǎn)換的意見》(國(guó)辦發(fā)〔2017〕4號(hào))，這是首個(gè)以新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換為主題內(nèi)容的官方正式文件。2018年1月3日，國(guó)務(wù)院對(duì)山東新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換綜合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)總體方案予以批復(fù)，標(biāo)志著新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換從國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略正式落戶到地方實(shí)踐。2018年2月13日，山東省人民政府印發(fā)《山東省新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換重大工程實(shí)施規(guī)劃》(魯政發(fā)〔2018〕7號(hào))，由此，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換在山東全面啟動(dòng)并向縱深發(fā)展。

新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換是關(guān)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)的重大戰(zhàn)略改革和體制機(jī)制創(chuàng)新，蘊(yùn)含豐富的理論與實(shí)踐價(jià)值，在全面依法治國(guó)和現(xiàn)代國(guó)家治理的背景下，探討法學(xué)理論和法治實(shí)踐在改革創(chuàng)新中的智識(shí)供給意義和制度保障作用，是深刻理解和科學(xué)把握新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的必然要求。但是，當(dāng)前關(guān)于新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的學(xué)術(shù)討論與戰(zhàn)略規(guī)劃均集中于經(jīng)濟(jì)、財(cái)稅、金融等領(lǐng)域，法學(xué)理論與法治實(shí)踐處于失語和缺位狀態(tài)，這既反映了秉持規(guī)范分析傳統(tǒng)的法教義學(xué)長(zhǎng)期以來對(duì)現(xiàn)實(shí)政策與改革實(shí)踐的學(xué)術(shù)隔膜，也反映了法治建設(shè)應(yīng)對(duì)社會(huì)變革的被動(dòng)性和滯后性特征。國(guó)家戰(zhàn)略和區(qū)域發(fā)展重大問題是法治建設(shè)的關(guān)注重點(diǎn)，也應(yīng)當(dāng)成為法學(xué)理論的研究對(duì)象，應(yīng)對(duì)之進(jìn)行深刻的學(xué)理分析和充分的實(shí)踐回應(yīng)。

一、新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的制度背景與法學(xué)研究缺位

盡管中央和地方的規(guī)范性文件對(duì)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的時(shí)代背景、指導(dǎo)思想、基本原則、目標(biāo)任務(wù)、具體措施等作出詳細(xì)說明和細(xì)致部署，但無論是官方還是學(xué)界，對(duì)什么是“新舊動(dòng)能”以及“新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換”并沒有形成確定和規(guī)范的概念表述，部分學(xué)者將“新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換”置于當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展形勢(shì)和面臨的問題之中，通過與其他概念的比對(duì)、共享從而概括描述新舊動(dòng)能的含義內(nèi)容，如將新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)相關(guān)聯(lián)，認(rèn)為：“總的來說，新舊動(dòng)能有序轉(zhuǎn)換是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的內(nèi)在動(dòng)力，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)又為新舊動(dòng)能有序轉(zhuǎn)換提供強(qiáng)大支撐，二者具有相互促進(jìn)、相輔相成的關(guān)系，共同促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和平穩(wěn)健康發(fā)展?！?趙麗娜：《產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)與新舊動(dòng)能有序轉(zhuǎn)換研究——以山東省為例》，載《理論學(xué)刊》2017年第2期。有學(xué)者結(jié)合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化的背景，認(rèn)為在區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級(jí)，優(yōu)化要素投入，市場(chǎng)的對(duì)內(nèi)對(duì)外開放，通過改革降低制度性成本，新技術(shù)、新商業(yè)模式、新業(yè)態(tài)的融合滲透，企業(yè)創(chuàng)新組織方式等領(lǐng)域存在較大的潛在動(dòng)能空間。*參見余典范主編：《2017中國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展報(bào)告——新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換》，上海人民出版社2017年版，序言。有學(xué)者梳理了過去驅(qū)動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力要素，認(rèn)為舊動(dòng)能包括“大量人力資源和其它自然資源投入、大量投資、大量中低端產(chǎn)品出口、大量投資房地產(chǎn)和改革”，新動(dòng)能則被概括為“改革開放和體制創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換和產(chǎn)業(yè)升級(jí)”。*黃少安：《新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換與山東經(jīng)濟(jì)發(fā)展》，載《山東社會(huì)科學(xué)》2017年第9期。官方文件將新動(dòng)能定位為“以技術(shù)創(chuàng)新為引領(lǐng)，以新技術(shù)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式為核心，以知識(shí)、技術(shù)、信息、數(shù)據(jù)等新生產(chǎn)要素為支撐”，提出“加快培育壯大新動(dòng)能、改造提升傳統(tǒng)動(dòng)能”的轉(zhuǎn)換要求。*《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于創(chuàng)新管理優(yōu)化服務(wù)培育壯大經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能 加快新舊動(dòng)能接續(xù)轉(zhuǎn)換的意見》(國(guó)辦發(fā)〔2017〕4號(hào))。雖然側(cè)重點(diǎn)不同，但綜合學(xué)者與官方文件對(duì)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的內(nèi)容定位，可以初步形成以下共識(shí)性理解：首先，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換產(chǎn)生于科技進(jìn)步、制度變革、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)新要求，具備歷史和現(xiàn)實(shí)必然性；其次，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換既包括科學(xué)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、信息數(shù)據(jù)等具體生產(chǎn)要素的革新，也包括管理和服務(wù)體制機(jī)制的創(chuàng)新轉(zhuǎn)型，前者是后者的動(dòng)力，后者是前者的保障；再次，作為一項(xiàng)復(fù)雜系統(tǒng)工程，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換包括政策方案、制度規(guī)范、機(jī)構(gòu)平臺(tái)等體制性要素，也包括人、財(cái)、物、技術(shù)、信息等資源性要素；最后，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換是由政府主導(dǎo)、多元參與、集中規(guī)劃、協(xié)同創(chuàng)新的現(xiàn)代治理改革，是事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與國(guó)計(jì)民生的重大工程。

從新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換作為工程實(shí)踐的推進(jìn)過程來看，遵循了“中央決策——地方實(shí)驗(yàn)”的改革邏輯，國(guó)務(wù)院批復(fù)山東新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換綜合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)方案，體現(xiàn)了國(guó)家戰(zhàn)略與區(qū)域發(fā)展的充分結(jié)合。選擇山東作為新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的示范省份并建設(shè)綜合試驗(yàn)區(qū)，源于山東之于中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的獨(dú)特代表意義，正如有學(xué)者指出：“山東經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性與全國(guó)基本一致，過去幾十年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力與全國(guó)也基本一致，山東東中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異也基本上是中國(guó)東中西部的縮影。但是，山東也有自己的特殊性，在新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的現(xiàn)階段，面臨的任務(wù)或著力點(diǎn)，除開與全國(guó)相同的部分以外，也有自己的特殊性。”*同③。因此，一方面，由中央提出的新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換落實(shí)到地方，被山東作為重大工程推進(jìn)，甚至被喻為是“騰籠換鳥、鳳凰涅槃、浴火重生”的經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型重大機(jī)遇，體現(xiàn)了改革的中央主導(dǎo)性；另一方面，山東新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換重大工程實(shí)踐也將反饋給中央以具體充分的改革經(jīng)驗(yàn)，為全國(guó)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的深入推進(jìn)提供決策與規(guī)劃依據(jù)。

從學(xué)界與官方對(duì)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的共識(shí)性理解，以及新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換工程實(shí)踐推進(jìn)等制度背景來看，法治的結(jié)構(gòu)性介入和能動(dòng)參與是新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換無法回避的核心內(nèi)容。一方面，治理改革和系統(tǒng)工程的性質(zhì)與范圍決定了法治是新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的必要組成部分：從背景與條件看，科技進(jìn)步、制度變革、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等既蘊(yùn)含了新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的客觀社會(huì)需求，也是催生法治改革與法學(xué)理論延展的外部動(dòng)力，如一系列基于科技進(jìn)步與治理轉(zhuǎn)型而生成的新興(新型)權(quán)利及其研究，*參見白利寅：《論科技進(jìn)步與治理轉(zhuǎn)型中的新興(新型)權(quán)利——以相關(guān)研究的述評(píng)為視角》，載《東方法學(xué)》2017年第4期。刺激了法學(xué)研究開辟新的領(lǐng)域，也為法治建設(shè)提供了實(shí)踐素材，在這種時(shí)代背景下，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換與法治建設(shè)處于同步交織、彼此融合的共進(jìn)過程；從治理改革的角度審視新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，改革的法治依據(jù)與規(guī)范基礎(chǔ)構(gòu)成了新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的合法性前提，妥善處理改革與法治、政策與法律的關(guān)系成為新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換得以持續(xù)深入推進(jìn)的動(dòng)力；從工程實(shí)施的角度理解，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換相關(guān)項(xiàng)目的落實(shí)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)政策的推動(dòng)、科技研發(fā)的引領(lǐng)、機(jī)構(gòu)平臺(tái)的建設(shè)等，必然需要制度框架、體制維系和機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)以實(shí)現(xiàn)工程目標(biāo)，而破除體制掣肘和創(chuàng)新體制機(jī)制本來就是新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的題中之義，其中，最為權(quán)威與核心的是法律制度與法律體制機(jī)制，法治創(chuàng)新必然成為新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換工程的重要組成部分。

另一方面，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換工程之國(guó)家戰(zhàn)略與區(qū)域發(fā)展融合的推進(jìn)方式，內(nèi)含中國(guó)改革與法治建構(gòu)的基本邏輯。鄭永年指出中國(guó)改革由地方到中央、由經(jīng)驗(yàn)到政策的基本邏輯：“簡(jiǎn)單地說，中國(guó)的改革往往首先是從地方開始的，在各個(gè)地方開始實(shí)踐，然后通過‘頂層設(shè)計(jì)’，把地方經(jīng)驗(yàn)提升成為國(guó)家政策，繼而推廣到全國(guó)?！?鄭永年：《中國(guó)改革三步走》，東方出版社2012年版，第32頁。新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換雖然源自國(guó)家頂層設(shè)計(jì)，但真正細(xì)化落實(shí)還是依靠地方實(shí)踐的推進(jìn)，尤其是選擇山東作為示范區(qū)，表明中央對(duì)地方改革授權(quán)與政策支持的改革模式。中國(guó)法治建設(shè)作為廣泛意義上的改革，既遵循著這種地方到中央的實(shí)踐改革邏輯，同時(shí)還形成了由改革政策上升為國(guó)家立法的法治鞏固過程，典型如土地流轉(zhuǎn)、家庭聯(lián)產(chǎn)承包、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制等經(jīng)濟(jì)體制改革成果進(jìn)入憲法修正案，以根本大法的形式予以確認(rèn)。以政策為主要驅(qū)動(dòng)的新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換也將會(huì)面臨法治化問題，不僅是行之有效的改革政策將會(huì)為地方立法甚至中央立法所吸收，而且阻礙新動(dòng)能培育孵化的法律體制與制度環(huán)境也將適時(shí)改革和完善。

因之，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換不僅涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，是重要的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題，還涉及到法學(xué)所關(guān)注的重要問題與法律制度完善的相關(guān)實(shí)踐。其中，綜合試驗(yàn)區(qū)的法律地位、性質(zhì)、權(quán)限、程序、與行政機(jī)構(gòu)的關(guān)系等具體法律問題，在新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的實(shí)踐推進(jìn)中更加凸顯，是法學(xué)研究和法律實(shí)踐所應(yīng)共同關(guān)注的熱點(diǎn)。盡管是全新的改革領(lǐng)域，但新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換從官方提出到政策出臺(tái)，從國(guó)務(wù)院發(fā)布指導(dǎo)意見到山東實(shí)踐全面鋪開，籌備時(shí)間不可謂不長(zhǎng)，所涉領(lǐng)域和層次不可謂不寬廣，然而，面對(duì)這一國(guó)家戰(zhàn)略與區(qū)域發(fā)展融合的工程實(shí)踐與重大改革，法學(xué)理論界和法律實(shí)務(wù)部門處于失語和缺位狀態(tài)。新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的相關(guān)理論分析與應(yīng)用對(duì)策研究主要集中于經(jīng)濟(jì)、金融、財(cái)稅、社會(huì)等學(xué)科領(lǐng)域，并且在目前可檢索到的已知成果中，具體區(qū)域和具體行業(yè)領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)描述性研究占大部分，*相關(guān)研究如王偉：《新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換背景下推進(jìn)濟(jì)南省會(huì)經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的路徑分析》，載《中共濟(jì)南市委黨校學(xué)報(bào)》2017年第6期；于菲菲：《培育特色小鎮(zhèn) 促新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換——以淄博市為例》，載《北方經(jīng)貿(mào)》2017年第11期。理論分析和原理闡釋研究稀少，而法學(xué)研究更是空白，法學(xué)界并未對(duì)此作出積極的理論探索和學(xué)術(shù)回應(yīng)。在法治建設(shè)和制度建構(gòu)領(lǐng)域，無論是《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于創(chuàng)新管理優(yōu)化服務(wù)培育壯大經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能 加快新舊動(dòng)能接續(xù)轉(zhuǎn)換的意見》，還是《山東省新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換重大工程實(shí)施規(guī)劃》和《山東新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換綜合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)總體方案》，都沒有相關(guān)法律法規(guī)制度的總體布局和規(guī)劃設(shè)計(jì)，關(guān)于法治建設(shè)的內(nèi)容零散規(guī)定在“建設(shè)服務(wù)政府”“優(yōu)化體制機(jī)制”“加強(qiáng)組織建設(shè)”等方面，以及具體經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革領(lǐng)域。

法學(xué)研究對(duì)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換呈現(xiàn)出的空白與隔膜并非是一種有意為之的排斥態(tài)度，而是因深受法教義學(xué)傳統(tǒng)影響，忽視了新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換作為法學(xué)研究對(duì)象的意義。在法教義學(xué)或規(guī)范分析法學(xué)視野內(nèi)，國(guó)家制定法是法學(xué)研究的主要對(duì)象，其他如自然法、政策、正義觀念等處于法學(xué)規(guī)范研究之外。對(duì)此，凱爾森認(rèn)為，規(guī)范法學(xué)“這一理論表明法律是有效力的規(guī)范體系。它的對(duì)象是一般規(guī)范與個(gè)別規(guī)范。它所考慮的事實(shí)只是規(guī)范以某種方式下決定的事實(shí)。我們的理論描述其對(duì)象的陳述，因而并不是關(guān)于是什么(what is)而是應(yīng)當(dāng)是什么(what ought to be)的陳述。在這一意義上，這一理論也可以稱之為規(guī)范理論”*[奧]凱爾森：《法與國(guó)家的一般理論》，沈宗靈譯，中國(guó)大百科全書出版社1996年版，第183頁。。這一理論傳統(tǒng)深深塑造了中國(guó)法理學(xué)乃至整個(gè)法學(xué)展開理論研究和推進(jìn)法治建設(shè)的前提性認(rèn)知。尤其是缺乏法治傳統(tǒng)、深受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響和政策治理調(diào)整的中國(guó)社會(huì)，法學(xué)研究和法治實(shí)踐力圖恢復(fù)和重建法治權(quán)威，必然要以有效區(qū)分法律與政策、命令、黨政意志的關(guān)系為前提，在區(qū)分中賦予法律規(guī)范之獨(dú)特性質(zhì)與地位。誠(chéng)然，這種堅(jiān)守以法律規(guī)范解釋為立場(chǎng)的規(guī)范法學(xué)或法教義學(xué)研究在建構(gòu)中國(guó)法學(xué)理論方面起到了重要立基作用。然而，當(dāng)法治建設(shè)需要回應(yīng)越來越復(fù)雜的社會(huì)變化與治理轉(zhuǎn)型需求時(shí)，社科法學(xué)與法教義學(xué)的論爭(zhēng)似乎為法學(xué)研究指示了另外一種以實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為進(jìn)路的可能性：“社科法學(xué)以法律制度的實(shí)踐后果作為判斷立法的基本標(biāo)準(zhǔn)，以‘從內(nèi)向外看’和‘從下往上看’的視角，從中國(guó)社會(huì)出發(fā)，從國(guó)情出發(fā)，展開對(duì)法律實(shí)踐的研究，并在此基礎(chǔ)上改進(jìn)立法和法律實(shí)施，改善社會(huì)治理，從而使社科法學(xué)研究立足并服務(wù)于中國(guó)法治現(xiàn)代化?！?陳柏峰：《社科法學(xué)及其功用》，載《法商研究》2014年第5期。

法治建設(shè)和制度規(guī)劃在新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換中的稀缺，一方面源于政策驅(qū)動(dòng)的改革與以制度規(guī)范為主體的法治存在天然的張力與矛盾。新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換本身就是以優(yōu)化現(xiàn)行體制機(jī)制以及突破不合理的制度限制為方式，從而轉(zhuǎn)換驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)能，同時(shí)，這種“優(yōu)化”與“突破”由中央和地方政策主導(dǎo)，換言之，新的改革政策不僅要求替換舊政策，甚至還會(huì)觸碰到現(xiàn)行法律法規(guī)體系，正如國(guó)務(wù)院文件所要求的“推進(jìn)法規(guī)制度適應(yīng)性變革。強(qiáng)化‘立改廢’協(xié)調(diào)，抓緊修改、廢止阻礙新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展的規(guī)定”*《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于創(chuàng)新管理優(yōu)化服務(wù)培育壯大經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能 加快新舊動(dòng)能接續(xù)轉(zhuǎn)換的意見》(國(guó)辦發(fā)〔2017〕4號(hào))。。新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換處于起步階段，實(shí)踐探索空間巨大，很多領(lǐng)域的改革在當(dāng)下不宜通過立法而限制，反而應(yīng)通過改革實(shí)驗(yàn)為立法修改積累素材。另一方面，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的法治缺位也源于當(dāng)前法治建設(shè)的前瞻性與預(yù)判性能力不足。之所以存在新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的時(shí)代命題和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，表明我國(guó)法律制度、政策體系的部分內(nèi)容已經(jīng)嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，在某些領(lǐng)域出現(xiàn)了法律治理空白，培育和助推新動(dòng)能發(fā)展的法律規(guī)范之保障力量不足。

二、新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的法政策學(xué)視角切入

法學(xué)理論與實(shí)踐在新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換中的失語和缺位，切實(shí)反映出法學(xué)對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略和區(qū)域發(fā)展重大工程建設(shè)的遲鈍反應(yīng)，更為深層的追問是，以新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換為代表的改革工程及其依據(jù)的公共政策是否應(yīng)納入法學(xué)研究的范疇？如前所述，社科法學(xué)或法社會(huì)學(xué)提供了另外一種研究立場(chǎng)與工具，而能夠更加清晰與準(zhǔn)確地回應(yīng)此問題的理論是法政策學(xué)。法政策學(xué)屬于法學(xué)與公共政策學(xué)的交叉學(xué)科研究領(lǐng)域，“對(duì)法律政策的研究，主要體現(xiàn)在歐洲大陸學(xué)者的研究中?！烧摺汀烧邔W(xué)’概念在19世紀(jì)末就開始被歐洲的法學(xué)家們廣泛使用。”*胡平仁：《法律政策學(xué)的研究路向》，載《當(dāng)代法學(xué)》2001年第5期。將其與具體部門法聯(lián)系并應(yīng)用于實(shí)踐中的研究，則是由日本學(xué)者平井宜雄提倡并系統(tǒng)論述，其認(rèn)為法政策學(xué)是面臨公共治理問題而進(jìn)行制度設(shè)計(jì)的學(xué)問：“從法的角度對(duì)意思決定理論進(jìn)行重構(gòu)、并與現(xiàn)行的實(shí)定法體系相聯(lián)系，設(shè)計(jì)出法律制度或者規(guī)則，由此控制當(dāng)今社會(huì)面臨的公共問題、社會(huì)問題，或者提供解決這些問題的各種方法、策略，或者就這些方法、策略向法律意思決定者提供建議?！?解亙：《法政策學(xué)——有關(guān)制度的學(xué)問》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2005年第2期。通過法律實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)以回應(yīng)公共問題，是法政策學(xué)的核心要義，這其實(shí)也區(qū)別了法教義學(xué)或規(guī)范法學(xué)恪守對(duì)實(shí)定法嚴(yán)格解釋的基本立場(chǎng)，有學(xué)者概括為法學(xué)的解釋論向立法論立場(chǎng)的轉(zhuǎn)變。*參見江利紅：《日本行政法政策論考察》，載《法治論叢》2010年第4期。毫無疑問，公共政策必然是法政策學(xué)的研究范圍，而如何對(duì)待公共政策則是法政策學(xué)在形式上區(qū)別于公共政策學(xué)以及其他法學(xué)研究范式的特征表現(xiàn)：“法政策學(xué)的根本目的是通過觀察、分析和反思從公共政策到法的轉(zhuǎn)變過程，為良好的法律制度設(shè)計(jì)提供規(guī)律、準(zhǔn)則和思考方法?！?魯鵬宇：《法政策學(xué)初探——以行政法為參照系》，載《法商研究》2012年第4期。但是，法政策學(xué)并不是法律和政策、法學(xué)和政策學(xué)的簡(jiǎn)單等同或概念混淆，其研究立場(chǎng)、學(xué)科性質(zhì)與定位、研究方法依然屬于法學(xué)，“法政策學(xué)應(yīng)當(dāng)定位于法學(xué)的分支學(xué)科，法政策學(xué)研究始終要以法律思維為基礎(chǔ)，并在不斷批判和反思政策思維的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)法學(xué)與公共政策學(xué)的有機(jī)整合?！?同⑥。。因此，在法政策學(xué)研究視域中，公共政策依然只是研究對(duì)象之一而非全部，更非法律在功能和價(jià)值上的替代規(guī)范。

將關(guān)涉公民權(quán)益、社會(huì)發(fā)展的公共政策之內(nèi)容訴求融入法律，實(shí)現(xiàn)符合公共政策治理目的的制度設(shè)計(jì)，是法政策學(xué)所秉持的基本立場(chǎng)與研究進(jìn)路。這種研究進(jìn)路對(duì)以控權(quán)論和衡平論為主流理論的行政法學(xué)沖擊較大，因?yàn)樾姓w制改革的不斷深化以及公共行政的創(chuàng)新發(fā)展，產(chǎn)生了許多新問題與新研究命題，以規(guī)范和控制行政權(quán)為基本研究?jī)?nèi)容的傳統(tǒng)行政法學(xué)在這些問題上顯得力不從心，有學(xué)者將行政體制改革與行政法比喻為長(zhǎng)河的“上游”與“下游”關(guān)系，認(rèn)為行政法“對(duì)行政的周邊環(huán)境與行政政策的復(fù)雜性，或甚上游的行政法律的內(nèi)容妥當(dāng)性或立法素質(zhì)，欠缺足夠的關(guān)注，致使行政體制改革與行政法宛如東西永隔的‘參和商’”*高秦偉：《政策實(shí)現(xiàn)與行政法》，載《行政管理體制改革的法律問題——中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)2006年年會(huì)論文集》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2007年版，第189頁。。法政策學(xué)進(jìn)入和改造行政法，形成行政法政策學(xué)，“主張關(guān)注政策，使得行政法超越了過去的僅關(guān)注行政體制、行政組織、行政行為、行政訴訟等要素構(gòu)成的客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)，同時(shí)關(guān)注由行政權(quán)力、行政法律、公共政策、行政管理方法等要素構(gòu)成的主觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)，甚至還會(huì)涉及價(jià)值方面的問題，從而反向推動(dòng)行政的發(fā)展。”*高秦偉：《政策實(shí)現(xiàn)與行政法》，載《行政管理體制改革的法律問題——中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)2006年年會(huì)論文集》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2007年版，第191頁。

回歸本文主題，法政策學(xué)以及行政法政策學(xué)之所以能為法學(xué)理論與實(shí)踐順暢進(jìn)入新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換提供方法論，既在于法政策學(xué)的制度設(shè)計(jì)取向，還在于新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換自身具備法政策學(xué)所希冀的品質(zhì)，即驅(qū)動(dòng)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的公共政策具備上升為立法的必要性與可能性。如前所述，法治的結(jié)構(gòu)性介入和能動(dòng)參與是新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換無法回避的核心內(nèi)容，那么以法政策學(xué)的視角觀察分析新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的法治參與，應(yīng)明確如下前提：

其一，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換之行政政策主導(dǎo)的必然性。盡管新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換是指向于經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的治理改革，改革對(duì)象涉及各類企業(yè)、行業(yè)組織、事業(yè)單位等等，但改革的主導(dǎo)權(quán)無疑是在政府，是政府履行經(jīng)濟(jì)職能的表現(xiàn)。這一點(diǎn)從新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的政策文件、頒布機(jī)關(guān)、推進(jìn)過程、規(guī)劃方案等可以得到證實(shí)。改革的行政主導(dǎo)與我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的體制特點(diǎn)有關(guān)，這種主導(dǎo)依據(jù)和決策形式大多是政府制定的公共政策。有學(xué)者指出政府規(guī)制經(jīng)濟(jì)的依據(jù)除了法律、行政法規(guī)和規(guī)章、地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章之外，“實(shí)際上還包括規(guī)制機(jī)關(guān)所制定的具有普遍約束力的決定、命令及行政措施，實(shí)際執(zhí)行當(dāng)中，這種決定、命令與行政措施的有效性更高”*朱光磊：《當(dāng)代中國(guó)政府過程》(第三版)，天津人民出版社2008年版，第216頁。。新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展驅(qū)動(dòng)力量的革新，不僅涉及企業(yè)、行業(yè)的自身利益和現(xiàn)實(shí)利益，還影響社會(huì)公共利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，尤其是在淘汰改造落后產(chǎn)能方面會(huì)涉及經(jīng)營(yíng)者現(xiàn)實(shí)利益，需要政府主導(dǎo)才能維系其公益性和公平性。如前所述，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換處于起步階段，改革尚需實(shí)踐探索，公共政策的靈活性、調(diào)試性顯然比立法更加適應(yīng)此一階段的具體實(shí)踐，因此，由行政政策主導(dǎo)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換具備充分必然性。

其二，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換政策與立法目標(biāo)的一致性。無論是規(guī)范法學(xué)還是公共政策學(xué)，乃至法政策學(xué)，都承認(rèn)法與政策的二分前提，即“實(shí)際上法與政策在構(gòu)造上存在重大差異，將兩者作出明確區(qū)分是現(xiàn)代國(guó)家治理模式的必然要求”*魯鵬宇：《法政策學(xué)初探——以行政法為參照系》，載《法商研究》2012年第4期。，而法政策學(xué)所強(qiáng)調(diào)的是區(qū)分二者基礎(chǔ)上的相互融合與相互轉(zhuǎn)化，即“法的政策化”和“政策的法律化”，*參見江利紅：《日本行政法政策論考察》，載《法治論叢》2010年第4期。這種可以相互轉(zhuǎn)化的基礎(chǔ)在于目標(biāo)的一致性，即法與政策作為兩種治理方式必然要統(tǒng)合于治理的公共性目的，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。就新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換來看，通過政策調(diào)整實(shí)現(xiàn)體制機(jī)制“破舊立新”之“新”最終會(huì)上升為立法，這是“政策法律化”的表現(xiàn)；而通過制定法律、法規(guī)和規(guī)章為改革提供依據(jù)，也必然要滲透改革政策的意志與目標(biāo)，符合改革需求，又體現(xiàn)了“法律政策化”的趨勢(shì)。

其三，地方治理改革對(duì)國(guó)家法治建構(gòu)的能動(dòng)性。法政策學(xué)注重法與政策治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在空間上表現(xiàn)為地方治理實(shí)踐對(duì)于國(guó)家法治建構(gòu)的能動(dòng)性，正如有學(xué)者指出區(qū)域法治發(fā)展之于國(guó)家法治建設(shè)的意義：“作為國(guó)家法治發(fā)展的有機(jī)組成部分，區(qū)域法治發(fā)展的進(jìn)程及其狀態(tài)無疑反映著國(guó)家法治發(fā)展的進(jìn)展?fàn)顩r，塑造著國(guó)家法治發(fā)展的總體格局，并且在很大程度上決定著國(guó)家法治發(fā)展的區(qū)域基礎(chǔ)以及國(guó)家法治發(fā)展的基本面貌?！?公丕祥：《國(guó)家發(fā)展：區(qū)域法治發(fā)展的分析工具》，載《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2018年第2期。新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)化肇始于國(guó)家戰(zhàn)略決策而具體實(shí)現(xiàn)于地方治理實(shí)踐，以山東新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換綜合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)為代表，但新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的平臺(tái)建設(shè)、政策指引、制度創(chuàng)新以及今后的地方立法，在法政策學(xué)眼中并不只是僅對(duì)山東有效的地方性知識(shí)，而是國(guó)家法治建構(gòu)的制度素材，這種地方性知識(shí)和制度素材對(duì)國(guó)家法治建構(gòu)的能動(dòng)性是地方治理改革的最大意義。

三、新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的法理基礎(chǔ)與法治建構(gòu)

從法治角度觀察既往的改革實(shí)踐，尋獲如下規(guī)律性認(rèn)知：改革以突破現(xiàn)行法律規(guī)范為基本形式實(shí)現(xiàn)治理創(chuàng)新，當(dāng)這種治理創(chuàng)新衍生出新的體制機(jī)制并獲得普遍認(rèn)同時(shí)，必然要制定新的法律制度或通過修改立法承認(rèn)和鞏固改革成果，最終實(shí)現(xiàn)改革的法治化。從地方試驗(yàn)到全國(guó)推廣、從政策驅(qū)動(dòng)到立法規(guī)范，正是中國(guó)改革的時(shí)空邏輯。這種改革邏輯在改革之初因能彌補(bǔ)法律制度空白、突破不合理的體制桎梏而具備現(xiàn)實(shí)合理性與實(shí)踐可接受性。但是，在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成、全面依法治國(guó)成為國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的當(dāng)下中國(guó)，“重大改革于法有據(jù)”已成為改革和法治都必須遵循的共識(shí)原則，改革突破法治已不具有正當(dāng)性，嚴(yán)重沖擊現(xiàn)行法律體制、損害法治權(quán)威和影響國(guó)家治理可預(yù)期性的所謂“改革”，因不具有合法性進(jìn)而失去了合理性基礎(chǔ)。因此，任何改革從初始都要面臨合法性的拷問與檢驗(yàn)，妥善處理好改革之治理調(diào)試性與法治之規(guī)范穩(wěn)定性的關(guān)系，是治理改革與法治建設(shè)所要共同面對(duì)和解決的重要問題。同時(shí)，改革所依據(jù)和制定的公共政策既不能侵入法治的禁區(qū)，還要在法律空白領(lǐng)域保持必要的謙抑態(tài)度，這是法治建設(shè)的必然要求，也是法政策學(xué)的研究立場(chǎng)，“對(duì)法律政策學(xué)的價(jià)值論研究與應(yīng)用，必須是在現(xiàn)代法治理論的框架內(nèi)進(jìn)行，否則勢(shì)必會(huì)重蹈以政策取代法律的覆轍”*胡平仁：《法律政策學(xué)的學(xué)科定位與理論基礎(chǔ)》，載《湖湘論壇》2010年第2期。，因此，尊重公共政策的價(jià)值不是消解法治權(quán)威的理由，而是鞏固法治之公共性的路徑方式。作為治理改革和工程實(shí)踐的新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換及其驅(qū)動(dòng)政策也要面臨合法性檢驗(yàn)的問題，這種檢驗(yàn)并不只是審查改革方案的具體內(nèi)容是否符合制定法要求，更為根本的是探求改革的法理基礎(chǔ)，包括新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的工程實(shí)踐的法治依據(jù)，進(jìn)而提出法治建構(gòu)的內(nèi)容，如確立法治路徑和法治目標(biāo)等。

(一)改革與法治互動(dòng)融合是新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的法理基礎(chǔ)

《山東省新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換重大工程實(shí)施規(guī)劃》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施規(guī)劃》)提出新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的目標(biāo)之一是“動(dòng)能轉(zhuǎn)換體制機(jī)制全面建立”，具體內(nèi)容包括：“改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性進(jìn)一步提高，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，重點(diǎn)領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革取得重大突破，為推進(jìn)質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革提供強(qiáng)力的制度支撐。”*《山東省人民政府關(guān)于印發(fā)山東省新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換重大工程實(shí)施規(guī)劃的通知》(魯政發(fā)〔2018〕7號(hào))?！渡綎|新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換綜合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)總體方案》(以下簡(jiǎn)稱《總體方案》)在“深化改革激發(fā)動(dòng)能活力”部分要求創(chuàng)新市場(chǎng)主體健康發(fā)展機(jī)制、創(chuàng)新要素市場(chǎng)配置機(jī)制、創(chuàng)新財(cái)稅激勵(lì)約束機(jī)制、創(chuàng)新綠色發(fā)展機(jī)制、創(chuàng)新城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制等。*《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)山東新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換綜合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)總體方案的通知》(發(fā)改地區(qū)〔2018〕67號(hào))。新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換重大工程的目標(biāo)是通過改革創(chuàng)新建構(gòu)新的體制機(jī)制，強(qiáng)調(diào)改革的最終形態(tài)仍是制度建設(shè)，因此，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的主攻方向，如產(chǎn)業(yè)智慧化、智慧產(chǎn)業(yè)化、跨界融合化、品牌高端化，以及山東推進(jìn)的“三核引領(lǐng)、多點(diǎn)突破”*所謂“三核引領(lǐng)”是指“充分發(fā)揮濟(jì)南、青島、煙臺(tái)市經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚、創(chuàng)新資源富集等綜合優(yōu)勢(shì)，率先突破輻射限制帶動(dòng)，打造新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換主引擎”；所謂“多點(diǎn)突破”是指“以淄博等14市國(guó)家和省級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)以及海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)等為重點(diǎn)，創(chuàng)新園區(qū)管理運(yùn)營(yíng)機(jī)制，明確各市產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，培育特色經(jīng)濟(jì)和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，打造若干具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)”。參見《山東省人民政府關(guān)于印發(fā)山東省新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換重大工程實(shí)施規(guī)劃的通知》(魯政發(fā)〔2018〕7號(hào))。的發(fā)展布局，還有更多具體的改革舉措，必然統(tǒng)攝于動(dòng)能轉(zhuǎn)換體制機(jī)制之中，新的體制機(jī)制將會(huì)釋放推進(jìn)和保障改革的優(yōu)勢(shì)活力。制度建構(gòu)既是改革的目標(biāo)，同時(shí)也是法治對(duì)規(guī)范性和穩(wěn)定性的價(jià)值追求。然而，在當(dāng)下的改革語境中，法治不僅是必須尊重和承認(rèn)的前提性要素，還是貫穿改革始終的底線與保障，因此，盡管以創(chuàng)新的名義與方式先行先試、破舊立新、彌補(bǔ)空白，但改革必然需要法治的加持才能獲得創(chuàng)新的合法性與合理性，既往“摸著石頭過河”的改革邏輯與方式必須要經(jīng)過法治的檢驗(yàn)約束：改革可以破舊立新，但必須于法有據(jù)；可以先行先試，必須經(jīng)法定授權(quán)；改革意志與需求將最終上升為立法。在尊重法治之治國(guó)理政基礎(chǔ)地位和引領(lǐng)改革之基本作用的前提下，處理好改革與法治的互動(dòng)關(guān)系，才是推進(jìn)現(xiàn)代國(guó)家治理的常態(tài)路徑。

其一，“重大改革于法有據(jù)”是新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的法治前提?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》中要求：“實(shí)現(xiàn)立法與改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。”*《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，人民出版社2014年版，第15頁?！爸卮蟾母镉诜ㄓ袚?jù)”的提出，解決了困擾法學(xué)界和地方政府部門已久的改革與法治關(guān)系問題。盡管這一原則尚需進(jìn)一步細(xì)化和規(guī)范化，比如何為“重大改革”、“重大”的標(biāo)準(zhǔn)與條件是什么、如何為重大改革立法等問題尚未明確，但是，這條處理改革與法治關(guān)系的基本原則已經(jīng)認(rèn)可了“改革遵循法治、法治引領(lǐng)改革”的價(jià)值取向，也為未來具體的制度設(shè)計(jì)、決策規(guī)劃和爭(zhēng)議裁決提供了標(biāo)準(zhǔn)。有學(xué)者提出應(yīng)樹立“法治先行、改革附隨”的觀念：“應(yīng)當(dāng)樹立法律安定性優(yōu)先于法律適應(yīng)性的基本理念，確立‘法律至上’的信仰，對(duì)待法治不能采取將法律作為工具的實(shí)用主義態(tài)度?！?王彬：《法治中國(guó)建設(shè)中的矛盾樣態(tài)與應(yīng)對(duì)策略》，載《河北法學(xué)》2018年第4期。應(yīng)當(dāng)說，“法治先行、改革附隨”是未來法治建設(shè)與改革的努力方向，理應(yīng)為新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換各類改革所借鑒遵循。新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換是一場(chǎng)深刻復(fù)雜的治理改革，在規(guī)模、力度、范圍、目標(biāo)等各個(gè)方面都符合公眾對(duì)“重大改革”之“重大”標(biāo)準(zhǔn)的一般性理解認(rèn)識(shí)，因此，政策規(guī)劃、平臺(tái)建設(shè)(綜合試驗(yàn)區(qū))、產(chǎn)業(yè)政策等改革如果涉及到現(xiàn)行法律法規(guī)的空白和禁止性規(guī)定等重大問題，需要通過先行立法賦予改革政策以合法性地位，做到于法有據(jù)，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換才能深入開展，故有學(xué)者指出，高度強(qiáng)調(diào)“重大改革于法有據(jù)”的原因“就是要增加改革的合法性和權(quán)威性，有了法治，改革才有合法性和權(quán)威性；沒有法治，改革的合法性和權(quán)威性就解決不了”*劉作翔：《論重大改革于法有據(jù)：改革與法治的良性互動(dòng)———以相關(guān)數(shù)據(jù)和案例為切入點(diǎn)》，載《東方法學(xué)》2018年第1期。，因此，于法有據(jù)是新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的法治前提。

其二，“改革根據(jù)法定程序授權(quán)”是新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的法治保障核心。強(qiáng)調(diào)改革遵循法治，并不意味著改革在既有法律體制面前無動(dòng)于衷、毫無作為，相反，改革的靈魂在于“破舊立新”：通過對(duì)當(dāng)前體制的技術(shù)性修補(bǔ)或另起爐灶、重新建構(gòu)新的體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理與社會(huì)需求的實(shí)踐對(duì)接。因此，涉及到法律空白領(lǐng)域或滯后于實(shí)踐發(fā)展的法律規(guī)定時(shí)，如何推進(jìn)改革以建構(gòu)符合法律規(guī)定、符合法治精神與原則的新體制，是改革與法治面臨的又一難題。尤其是在治理轉(zhuǎn)型的當(dāng)下時(shí)期，“法律這一上層建筑與其所賴以存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)都在發(fā)生著深刻而劇烈的變化，這就決定了在全面深化改革的時(shí)代背景下，改革創(chuàng)新與依法治國(guó)之間產(chǎn)生了更為尖銳的沖突”*陳科霖：《改革創(chuàng)新與法治間的張力：廉政風(fēng)險(xiǎn)、內(nèi)在機(jī)制及其治理》，載《行政科學(xué)論壇》2017年第4期。。如前所述，改革可以且必須先行先試，只有通過先行先試，制度創(chuàng)新才有足夠的空間，進(jìn)而才能為決策者與立法者提供充分的制度選擇權(quán)?！跋刃邢仍嚒毙枰ㄖ蔚南拗婆c規(guī)范，即改革行為需要根據(jù)法定程序獲得法律或上級(jí)機(jī)關(guān)授權(quán)，這是確保改革依循法治要求的條件，也是改革獲得法治保障的核心。山東新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換綜合試驗(yàn)區(qū)就是改革先行先試的具體實(shí)踐形態(tài)：綜合試驗(yàn)區(qū)報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批復(fù)而設(shè)立，并且在批復(fù)決定中國(guó)務(wù)院要求“山東省人民政府要切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，完善工作機(jī)制，制定配套政策，落實(shí)工作責(zé)任，確保《方案》確定的目標(biāo)任務(wù)如期實(shí)現(xiàn)。涉及的重要政策和重大建設(shè)項(xiàng)目要按程序報(bào)批”，*《國(guó)務(wù)院關(guān)于山東新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換綜合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)總體方案的批復(fù)》(國(guó)函〔2018〕1號(hào))。這表明了國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)對(duì)地方改革試點(diǎn)的行政授權(quán)，這些授權(quán)包括如稅收、審批等優(yōu)惠政策，也包括職能和職權(quán)的下放以及資源的優(yōu)化配置。在可見的未來，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換工程及綜合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)所需的進(jìn)一步權(quán)力下放，必將通過單行法律甚至是關(guān)于新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的專門立法授權(quán)，旨在使改革決策真正融入到法治架構(gòu)之中。

其三，“立法適應(yīng)改革需求”是新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的法治方向。有學(xué)者概括社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)法治的一個(gè)重要特征是“法治建設(shè)服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局”，*張巖：《轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)法治特點(diǎn)研究》，中國(guó)法制出版社2014年版，第125頁。這構(gòu)成了改革開放以來中國(guó)法治建設(shè)的主題之一。立法、法律和法治建設(shè)并不是完全封閉的自生系統(tǒng)，而是建立在與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展密切聯(lián)系的基礎(chǔ)上，并反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的訴求。法治的完善也并不僅僅依靠立法技術(shù)、法律方法、法學(xué)理論等法治系統(tǒng)內(nèi)部的進(jìn)步提升，更多的是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變遷的外部沖擊，尤其是轉(zhuǎn)型時(shí)期在國(guó)家改革政策驅(qū)動(dòng)下，國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)、公民與社會(huì)生活等遭遇重大調(diào)整變革，不斷沖擊、塑造甚至顛覆現(xiàn)行法律制度。因此，強(qiáng)調(diào)“重大改革于法有據(jù)”和“改革依據(jù)法定程序授權(quán)”等法治先于改革的理念與制度安排，并不是說改革完全仆役于法治，這既是對(duì)改革功能地位的誤讀，也是對(duì)法治涵義的僵化理解。改革對(duì)法治具有能動(dòng)性，可以影響立法，故“立法適應(yīng)改革需求”也是改革與法治關(guān)系的重要內(nèi)容。新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換既需要遵循法治要求，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮改革對(duì)法治的能動(dòng)作用，如培育發(fā)展新動(dòng)能、改造升級(jí)舊動(dòng)能的具體政策、制度、規(guī)劃經(jīng)實(shí)踐證明有普遍性和實(shí)效性，可以升級(jí)為地方立法；地方立法機(jī)關(guān)在制定立法規(guī)劃、征求意見、進(jìn)行調(diào)研時(shí)，需要考慮當(dāng)前區(qū)域發(fā)展的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，如新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換和綜合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)涉及到的法律問題，在權(quán)限范圍內(nèi)能夠通過并且適合通過地方立法化解的，可以制定地方立法。

(二)法與政策共生互洽是新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的法治路徑

如果說改革與法治的關(guān)系是從宏觀角度建構(gòu)了新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的法理基礎(chǔ)與法治依據(jù)，那么法與政策則是從微觀層面規(guī)劃了新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的具體法治路徑，體現(xiàn)了改革與法治關(guān)系的具體運(yùn)行狀態(tài)。因?yàn)楦母镉烧唑?qū)動(dòng)，其具體表現(xiàn)為政策的制定與執(zhí)行，而法治的內(nèi)容與原則由法律、法規(guī)和規(guī)章等法律文件所表達(dá)，故改革與法治互動(dòng)在具體實(shí)踐中往往就是政策與法的共生與角力。回到法政策學(xué)的理論分析框架上來看，法和政策的共生關(guān)系是進(jìn)一步研究其融合互洽的前提。所謂共生關(guān)系，首先意味著二者作為治理方式共存于社會(huì)運(yùn)行之中，其地位、性質(zhì)以及功能方面彼此獨(dú)立，并不具有本質(zhì)的相互排斥性和相互替代性。理解這一點(diǎn)才能準(zhǔn)確把握法政策學(xué)的研究對(duì)象與范圍。法治是治國(guó)理政的基本方式，但法治并不排斥其他治理方式，也并不能取代政策等治理規(guī)范，尤其是依靠改革推進(jìn)治理轉(zhuǎn)型的當(dāng)前時(shí)期，公共政策較法律規(guī)范來說存在更為廣闊的發(fā)展空間，具有必然性和不可替代性。有學(xué)者以法政策學(xué)分析PPP規(guī)則中的立法問題，認(rèn)為帶有制度創(chuàng)新功能的指導(dǎo)性與實(shí)驗(yàn)性政策具備目標(biāo)工具性、特殊針對(duì)性和應(yīng)對(duì)及時(shí)性的特征，在處理各類復(fù)雜問題交織形成的“問題束”時(shí)，比具有滯后性、穩(wěn)定性和普遍一致性特征的法律更具有優(yōu)勢(shì)。*參見喻文光：《PPP規(guī)制中的立法問題研究——基于法政策學(xué)的視角》，載《當(dāng)代法學(xué)》2016年第2期。新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換政策和PPP的規(guī)制政策有類似之處，都是指向由政府主導(dǎo)、公眾參與的綜合治理行為，都要面對(duì)復(fù)雜多元的治理問題與任務(wù)，都需要法律與政策的共同規(guī)制。與PPP規(guī)制類似，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換領(lǐng)域內(nèi)的很多問題如優(yōu)惠產(chǎn)業(yè)政策、激勵(lì)創(chuàng)新機(jī)制等，尚在探索實(shí)踐中，需要發(fā)揮政策的靈活性、調(diào)試性、多元性導(dǎo)向，并不適宜立法規(guī)制，立法的過早介入反倒會(huì)使改革陷入被動(dòng)局面，因此，公共政策在新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換中發(fā)揮著重要作用。在法政策學(xué)視角下探尋法與政策如何共生互洽，構(gòu)成新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的法治路徑。

其一，法對(duì)公共政策具有規(guī)范、統(tǒng)制、評(píng)價(jià)等形塑作用。法政策學(xué)對(duì)公共政策的關(guān)注和研究是基于法學(xué)立場(chǎng)，秉持法律本位，在法與政策的關(guān)系中，法依然是占據(jù)主導(dǎo)地位，具體表現(xiàn)為法對(duì)公共政策的影響與改造，使其在形式與內(nèi)容上具有合法性，簡(jiǎn)言之就是政策的合法化?！罢吆戏ɑ侵缸鳛閷?duì)社會(huì)、團(tuán)體、個(gè)人行為的規(guī)范和指導(dǎo)，政策得到所涉及對(duì)象的認(rèn)可、接受；或者說，是法定主體為使政策方案獲得合法地位而依據(jù)法定權(quán)限和程序所實(shí)施的一系列審查、通過、批準(zhǔn)、頒布政策的行為過程。”*陳潭：《政策合法化與政策法律化》，載《行政與法》2001年第1期。通過審查公共政策頒布主體的權(quán)限、政策內(nèi)容與程序的合法性，客觀評(píng)價(jià)政策治理效果，法不斷將權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任、規(guī)范與穩(wěn)定等法的要素滲透到政策之中，而公共政策也不斷向法律靠近，不僅在形式上依法制定和實(shí)施，符合法律規(guī)定要求，而且在內(nèi)容與價(jià)值取向上保持法之理性，維護(hù)法制統(tǒng)一與法治權(quán)威。新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的《實(shí)施規(guī)劃》和綜合試驗(yàn)區(qū)《總體方案》都經(jīng)過了合法性審查與論證，不僅包括制定主體的自我審查，還包括上級(jí)行政機(jī)關(guān)——國(guó)務(wù)院的審查與授權(quán)決定，然而，這種來自于國(guó)家行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政授權(quán)與法律授權(quán)相比缺乏更加堅(jiān)實(shí)的法制基礎(chǔ)，并且，綜合試驗(yàn)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)尚未進(jìn)一步明確，*不僅如此，當(dāng)前國(guó)家各級(jí)開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)屬于“派出機(jī)關(guān)”還是“派出機(jī)構(gòu)”也不明確。參見鄒奕：《檢視開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)——基于規(guī)范分析的視角》，載《中南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2017年第4期。故在新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換重大工程深入推進(jìn)的將來，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化相關(guān)立法，解決政策的法制依據(jù)問題，使公共政策納入法治框架，保持法治底線。

其二，法應(yīng)當(dāng)汲取公共政策的目的、價(jià)值與手段以自我完善?！罢呔哂行袨橐?guī)范、價(jià)值定位和導(dǎo)引發(fā)展等功能，其在社會(huì)生活中扮演著十分重要的角色?！?王繼遠(yuǎn)、伍青萍：《法政策學(xué)視角下“河長(zhǎng)制”的立法與實(shí)踐——以<江門市潭江流域水質(zhì)保護(hù)條例>為例》，載《地方立法研究》2017年第5期。在公共部門興起、社會(huì)自治力量勃興的當(dāng)下，相對(duì)于法律的治理手段來說，政策工具更加豐富多元，僅以政府治理/規(guī)制工具來說就包括經(jīng)濟(jì)規(guī)制、社會(huì)規(guī)制、政府保險(xiǎn)、合同承包、福利券等等*參見[美]萊斯特·M.薩拉蒙(Lester M.Salamon)主編：《政府工具新治理指南》，肖娜等譯，北京大學(xué)出版社2016年版。，這種治理工具大多表現(xiàn)為公共政策的頒布和實(shí)施而非立法，同時(shí)，這種治理/規(guī)制工具具有鮮明的公共性和問題指向性，承載了公共治理目的價(jià)值，不斷向法律滲透，但“規(guī)制工具描述在規(guī)范和價(jià)值意義上是中立的，其僅從法道具或政策工具的技術(shù)層面去探討行政的各種實(shí)體樣態(tài)，而公法學(xué)者可以在工具描述的基礎(chǔ)上賦予其公法理論和規(guī)范框架的約束”*朱新力、唐明良：《現(xiàn)代行政活動(dòng)方式的開發(fā)性研究》，載《中國(guó)法學(xué)》2007年第2期。，簡(jiǎn)言之，法政策學(xué)研究除關(guān)注公共政策的規(guī)范結(jié)構(gòu)和治理手段，還會(huì)提煉其目的與價(jià)值，因?yàn)椤胺ㄕ邔W(xué)的理論基礎(chǔ)主要是‘法律價(jià)值理論’和‘法治理論’，前者意味著法律的政策考慮，后者則強(qiáng)調(diào)為政策立法?！ㄕ邔W(xué)不僅關(guān)心事實(shí)，而且更加關(guān)心價(jià)值和行動(dòng)”*王繼遠(yuǎn)、伍青萍：《法政策學(xué)視角下“河長(zhǎng)制”的立法與實(shí)踐——以<江門市潭江流域水質(zhì)保護(hù)條例>為例》，載《地方立法研究》2017年第5期。。法政策學(xué)致力于規(guī)范解釋之外的制度設(shè)計(jì)，必然要關(guān)注公共政策治理的目的價(jià)值，并且將其融入立法之中，使法律法規(guī)具有更充分的公共價(jià)值基礎(chǔ)與治理針對(duì)性。新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換《實(shí)施規(guī)劃》的指導(dǎo)思想部分奠定了公共政策的目標(biāo)，如“在風(fēng)清氣正的政治生態(tài)基礎(chǔ)上，打造精簡(jiǎn)高效的政務(wù)生態(tài)、富有活力的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)、彰顯魅力的自然生態(tài)、誠(chéng)信法治的社會(huì)生態(tài)”*《山東省人民政府關(guān)于印發(fā)山東省新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換重大工程實(shí)施規(guī)劃的通知》(魯政發(fā)〔2018〕7號(hào))。，這也是法治建設(shè)的題中之義。新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的相關(guān)立法應(yīng)當(dāng)汲取這類公共政策的社會(huì)治理價(jià)值與手段，作為立法的儲(chǔ)備資源和論證素材，這也應(yīng)當(dāng)成為新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換法治建構(gòu)的完善方式。

(三)構(gòu)建法與政策的交互治理機(jī)制是新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的法治目標(biāo)

法與政策的共生互洽是在靜態(tài)方面對(duì)二者關(guān)系的功能性考察，即從區(qū)分二者治理范圍的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)法與政策關(guān)系的科學(xué)定位。而進(jìn)入動(dòng)態(tài)實(shí)踐領(lǐng)域，尤其在個(gè)案實(shí)例中，法與政策關(guān)系呈現(xiàn)千差萬別的狀態(tài)，如適用沖突、治理摩擦、相輔相成、彼此融合等等。如何避免沖突與摩擦、實(shí)現(xiàn)融合互補(bǔ)，既是法政策學(xué)著力研究的難點(diǎn)與重點(diǎn)，也是法治建設(shè)和治理改革的重要任務(wù)。如前所述，在新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換所涉及的大量經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、服務(wù)平臺(tái)建設(shè)、政府簡(jiǎn)政放權(quán)等治理改革中，法與政策調(diào)整并重，因此，有必要建構(gòu)法與政策的交互治理機(jī)制，使法與政策既各司其職又能相輔相成，既可以彌合法律制度與政策制度之間的張力，又能裁決和化解二者之間的矛盾。這既是新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的法治目標(biāo)，也是法治應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)治理的轉(zhuǎn)型結(jié)果。有學(xué)者指出：“在法與政策高度融合的時(shí)代背景下,行政必須持續(xù)性的從事政策形成、規(guī)劃制定以及管制革新,以有效調(diào)控社會(huì)的多元利益沖突。此時(shí),‘法不授權(quán)即禁止’的機(jī)械法治主義原理,已無法為行政提供充分的‘正當(dāng)性’依據(jù)。在這種情況下,行政法學(xué)與其為需找一個(gè)概括性的合法標(biāo)準(zhǔn)而殫精竭慮,不如努力建立一個(gè)確保行政總能趨向于‘公共目標(biāo)’的制約和評(píng)價(jià)機(jī)制。”*魯鵬宇：《論行政法的觀念革新——以公私法二元論的批判為視角》，載《當(dāng)代法學(xué)》2010年第5期?！肮材繕?biāo)”為建設(shè)法與政策的交互治理機(jī)制奠定了基礎(chǔ)。具體來說，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的法與政策交互治理機(jī)制包括如下三個(gè)方面的內(nèi)容：

其一，法與政策的治理轉(zhuǎn)化機(jī)制。首先要明確的是，法與政策具備相互轉(zhuǎn)化的必要性與可行性。如前所述，法與政策之所以能夠相互轉(zhuǎn)化，就在于二者目標(biāo)的一致性，即法與政策皆致力于實(shí)現(xiàn)公共治理目標(biāo)。在目標(biāo)指引下，大量公共政策本身具備法規(guī)范所要求的內(nèi)容構(gòu)造，而法律法規(guī)在立法時(shí)也充分考慮了公共政策的目的價(jià)值。新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換《實(shí)施規(guī)劃》中的很多具體政策和法治密切相關(guān)，如在第四章“化解過剩產(chǎn)能置換形成新動(dòng)能”部分，要求“綜合運(yùn)用法治化、市場(chǎng)化手段，分類施策、多措并舉、標(biāo)本兼治，引導(dǎo)企業(yè)壓減過剩產(chǎn)能、淘汰落后產(chǎn)能，提高供給結(jié)構(gòu)適應(yīng)性和靈活性?！瓏?yán)格執(zhí)行環(huán)保、能耗、質(zhì)量、安全、技術(shù)等法律法規(guī)和產(chǎn)業(yè)政策”*同④。，這些建議性、倡導(dǎo)性的政策要求本身就內(nèi)含著遵循法律規(guī)范的要求，因此，政策向法律的轉(zhuǎn)化較為清晰和可行。其次，法與政策轉(zhuǎn)換形式表現(xiàn)為政策法律化和法律政策化。政策法律化是指具有制度規(guī)范性的公共政策經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)證明具有普遍的治理效力，通過法定程序轉(zhuǎn)化為立法。公共政策需要滿足——對(duì)全局有重大影響并具備上升為法律的必要性，以及具備成熟或長(zhǎng)期穩(wěn)定性——這兩個(gè)條件，才能轉(zhuǎn)化為立法。*參見陳潭：《政策合法化與政策法律化》，載《行政與法》2001年第1期。法律政策化是指“法從規(guī)范性法律向措施性法律的轉(zhuǎn)化”，其“并非意味著法是一定政策的具體化或具體表現(xiàn)的概念，而是指在現(xiàn)代國(guó)家中，通過將法從屬于政策而使法與政策之間喪失對(duì)抗關(guān)系，進(jìn)而使兩者融合?！?江利紅：《日本行政法政策論考察》，載《法治論叢》2010年第4期。新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換過程中，改革政策為立法所吸收，立法適應(yīng)改革需求而“立改廢釋”，均屬于政策法律化和法律政策化的體現(xiàn)。最后，法與政策的治理轉(zhuǎn)換機(jī)制包含區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)、適用條件、轉(zhuǎn)化程序、職責(zé)分配等內(nèi)容。新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換要充分發(fā)揮法與政策功能，應(yīng)確定二者之間的治理范圍，哪些領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)立法，哪些領(lǐng)域適宜制定政策，要有一定的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)或者劃分原則，這才不至于彼此混淆而喪失獨(dú)立性；新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換中涉及到法與政策的相互轉(zhuǎn)化，應(yīng)當(dāng)規(guī)定適宜的條件和程序，防止以法律替代政策或政策干擾法律；法與政策如何轉(zhuǎn)化、實(shí)施主體、職權(quán)職責(zé)等，也需要進(jìn)一步明確，最終形成完備的法與政策治理轉(zhuǎn)化機(jī)制。

其二，問題中心的治理導(dǎo)向機(jī)制。有學(xué)者指出：“對(duì)風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)進(jìn)行法律規(guī)范的行政法，不再重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)法律保留原則，也不再凸顯裁量基準(zhǔn)的極端重要性。它主要是以問題之解決為導(dǎo)向兼容政策分析理論，著眼于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的工具性和合立法目的性，以便成為行政機(jī)關(guān)選擇各類規(guī)制措施的‘工具箱’，力求消弭風(fēng)險(xiǎn)及實(shí)現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)，這就主要體現(xiàn)出法政策學(xué)的特質(zhì)。”*戚建剛：《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的興起與行政法的新發(fā)展》，載《當(dāng)代法學(xué)》2014年第6期。相對(duì)于法律，依附于某項(xiàng)具體改革或致力于解決具體問題的公共政策顯然具有更加明確清晰的治理對(duì)象和治理任務(wù)，因?yàn)楣舱呤恰耙罁?jù)特定時(shí)期的目標(biāo)，在對(duì)社會(huì)公共利益進(jìn)行選擇、綜合、分配和落實(shí)過程中所制定的關(guān)于社會(huì)某些經(jīng)濟(jì)、政治或社會(huì)問題的改善的行為準(zhǔn)則，為解決公共問題、達(dá)成公共目標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)公共利益而制定的方案”*余鳳：《作為行政法之法源的公共政策研究》，載《公法研究》第16卷。。這并非說法律不解決具體問題，一些單行法律法規(guī)就是針對(duì)某類特殊群體或特殊治理內(nèi)容而制定，如《中華人民共和國(guó)職業(yè)病防治法》《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》等。但法律與政策解決問題的方式有所區(qū)別：法針對(duì)所規(guī)范領(lǐng)域的不特定對(duì)象提供一般性行為標(biāo)準(zhǔn)與行為模式選擇，執(zhí)法者雖然有自由裁量空間，但必須嚴(yán)格依照法的實(shí)體和程序規(guī)定選擇行為并承擔(dān)責(zé)任；公共政策雖然關(guān)注公共領(lǐng)域的公共問題，也具備普遍性的規(guī)范構(gòu)造，但其致力于安排設(shè)計(jì)解決公共問題的具體環(huán)境、具體技術(shù)和具體操作方法，并且這種安排設(shè)計(jì)賦予了政策執(zhí)行者以相當(dāng)大的靈活性和自主性。這也決定了政策在改革中的比重要大于法律。然而，法政策學(xué)意識(shí)到了法與政策的差異，并作出試圖彌合的努力，如將公共政策作為行政法的重要法源，并發(fā)揮其引導(dǎo)行政裁量的功能。*參見余鳳：《作為行政法之法源的公共政策研究》，載《公法研究》第16卷。新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換作為一項(xiàng)治理改革和重大工程，具有明確的指導(dǎo)思想、主攻方向、主要目標(biāo)、發(fā)展布局，以及各個(gè)行業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展規(guī)劃，通過建設(shè)項(xiàng)目庫、綜合試驗(yàn)區(qū)、創(chuàng)新體制機(jī)制等方式實(shí)現(xiàn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的目標(biāo)。在這個(gè)過程中，政策毫無疑問服從于問題導(dǎo)向，而新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的立法也應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持問題導(dǎo)向的原則，吸收改革與公共政策的核心內(nèi)容上升為法律法規(guī)，在宏觀規(guī)范指導(dǎo)層面實(shí)現(xiàn)改革政策與法治建構(gòu)的相互兼容，在微觀具體操作層面形成法與政策的問題導(dǎo)向的治理機(jī)制，能為改革提供合法性治理工具。

其三，法與政策的沖突裁決機(jī)制。法學(xué)研究一直秉持當(dāng)法與政策出現(xiàn)沖突時(shí)優(yōu)先適用法律而摒棄政策的立場(chǎng)，即法與政策沖突的結(jié)果是政策合法性的喪失。然而法律法規(guī)本身也存在沖突，甚至法律本身有違法與違憲的可能，有學(xué)者引入日本的“立法過失”概念，指出我國(guó)“立法過失”的主要表現(xiàn)形態(tài)包括立法不作為、上下位法沖突、法律規(guī)范內(nèi)部沖突、司法解釋違法等。*參見王方玉：《論我國(guó)立法過失的主要形態(tài)及解決路徑》，載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第3期。立法過失下的法律、法規(guī)、規(guī)章或司法解釋是否仍一定優(yōu)于合理的政策適用？當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)遠(yuǎn)比理論預(yù)設(shè)要復(fù)雜多變，表現(xiàn)為過失立法在未被有權(quán)機(jī)關(guān)撤銷、改正之時(shí)，其仍具有法律效力，在形式上仍可以對(duì)抗與之產(chǎn)生沖突的政策，因此，“立法過失”的引入只是表明法律文件本身存在違法的可能性，并沒有正面回應(yīng)法與政策的沖突問題。從另一個(gè)角度理解，政策成為法律先導(dǎo)，甚至影響立法修改的例子也普遍存在，在我國(guó)，執(zhí)政黨的重要決議規(guī)劃了國(guó)家未來發(fā)展的重大問題，是立法的重要依據(jù)，以設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的獲得為例，經(jīng)過中共中央第十八屆三中全會(huì)“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量”和十八屆四中全會(huì)“依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”的決定，2015年修改后的《立法法》正式賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，2018年憲法修正案確認(rèn)了設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的憲法地位。因此，法與政策之間的抵牾沖突，并不必然代表政策合法性的喪失。新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換工程和綜合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)處于起步階段，隨著改革的深入推進(jìn)，法與政策的矛盾沖突將會(huì)凸顯，助推培育新動(dòng)能的政策可能會(huì)觸碰到舊動(dòng)能適用的現(xiàn)行法律體制，“只有在公共政策觸及法律的底線或公共政策需要轉(zhuǎn)化為立法的場(chǎng)合，方才需要開展有針對(duì)性的法政策分析。而既有之實(shí)定法是否有效達(dá)成了既定之政策目標(biāo)(立法目的)，同樣也屬于立法評(píng)價(jià)之重要內(nèi)容”*魯鵬宇：《法政策學(xué)初探——以行政法為參照系》，載《法商研究》2012年第4期。。因此，可以仿照法律規(guī)范沖突解決的方式，建構(gòu)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換中的法與政策的沖突裁決機(jī)制，由立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)并會(huì)同政策制定主體，以法治權(quán)威和改革目標(biāo)為基礎(chǔ)，研判具體改革領(lǐng)域中的法與政策沖突的原因、表現(xiàn)，作出最終的適用判斷和修改意見。

四、結(jié)語：新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的法政策學(xué)反思

法政策學(xué)理論是法學(xué)介入和回應(yīng)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換工程較為和洽的方式與工具，通過分析法與政策的互動(dòng)關(guān)系，奠定治理改革的法理基礎(chǔ)，并由此建構(gòu)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的法治路徑與目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)法學(xué)理論對(duì)重大治理改革實(shí)踐的深切關(guān)注。本文致力于闡述新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的法政策學(xué)進(jìn)路，即法學(xué)進(jìn)入和影響改革實(shí)踐的立場(chǎng)、方式和方法，為今后解決法律與政策出現(xiàn)的具體治理問題提供思路。另外，法政策學(xué)是一門正在發(fā)展的理論，本身也存在自洽性不足的完善問題，如有學(xué)者所指出：“法政策學(xué)的總論、確定政策目的或政策手段時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)并不明確，必須從具體的分析中歸納出一般性的理論”*江利紅：《日本行政法政策論考察》，載《法治論叢》2010年第4期。。完善法政策學(xué)的理論基礎(chǔ)，必然要將其應(yīng)用于具體的改革實(shí)踐，尤其是新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換這種體現(xiàn)法與政策治理張力的改革，是檢驗(yàn)法政策學(xué)學(xué)理應(yīng)用的合適場(chǎng)域。因此，法政策學(xué)與新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換是理論和實(shí)踐的互動(dòng)關(guān)系，應(yīng)在深化改革實(shí)踐的過程中不斷豐富理論研究，最終實(shí)現(xiàn)理論服務(wù)于改革、改革深化理論的良性互動(dòng)結(jié)果。