朱應(yīng)平

一、科學(xué)立法內(nèi)涵的演進(jìn)

學(xué)界對科學(xué)立法的含義有多種不同的概述。①參見易有祿、武楊琦：《科學(xué)立法的內(nèi)涵與訴求—基于“法治建設(shè)新十六字方針”》，載《江漢學(xué)術(shù)》2015年第2期。從全國人大常委會(huì)工作報(bào)告來看，涉及科學(xué)立法的內(nèi)容也較多：早期主要是立法環(huán)節(jié)、程序方面，后來從立法體系、立法技術(shù)、立法方法等方面強(qiáng)調(diào)科學(xué)，到最后強(qiáng)調(diào)立法要反映客觀事物的發(fā)展規(guī)律。特別是從近幾年國家領(lǐng)導(dǎo)人的闡述來看，科學(xué)立法的核心內(nèi)容是要求立法內(nèi)容反映客觀事物發(fā)展規(guī)律。習(xí)近平在十八屆四中全會(huì)上所作《關(guān)于中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定的說明》中指出：推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，是提高立法質(zhì)量的根本途徑。科學(xué)立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律。②參見習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題〉的說明》，載《人民代表大會(huì)制度重要文獻(xiàn)選編》（四），中國民主法制出版社、中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第1794頁?？茖W(xué)立法的核心是立法要尊重和體現(xiàn)社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律、尊重和體現(xiàn)法律所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系的客觀規(guī)律以及法律體系的內(nèi)在規(guī)律。③參見信春鷹：《深入推進(jìn)科學(xué)立法民主立法》，載《光明日報(bào)》2014年10月31日。

中華人民共和國建立后的一段時(shí)間十分重視民主法制建設(shè)，對立法工作很重視。1956年董必武在中國共產(chǎn)黨第八次代表大會(huì)上專門作了《進(jìn)一步加強(qiáng)人民民主法制，保障社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)》的講話。其中對立法存在的問題進(jìn)行了反思，他說：“現(xiàn)在的問題是，我們還缺乏一些急需的較完整的基本法規(guī)，如刑法、民法、訴訟法、勞動(dòng)法、土地使用法等。同時(shí)，我們也還有許多法規(guī)，如懲治反革命條例、管制反革命分子暫行辦法、懲治貪污條例、農(nóng)業(yè)稅法、工商業(yè)稅法和私營企業(yè)條例，以及政府有些部門的組織條例等，由于政治、經(jīng)濟(jì)情況的變化，應(yīng)該修改的還沒有修改，應(yīng)該重新制定的還沒有重新制定?！雹軈⒁姸匚洌骸哆M(jìn)一步加強(qiáng)人民民主法制，保障社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)》，載《人民代表大會(huì)制度重要文獻(xiàn)選編》（一），中國民主法制出版社、中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第332頁。并指出要加強(qiáng)立法工作，他說：“依法辦事有兩方面的意義：其一，必須有法可依。這就促使我們要趕快把國家尚不完備的幾種重要的法規(guī)制定出來……”⑤參見前引④ ，董必武書，第337-338頁。但此后不久，法制受到嚴(yán)重挫折，立法也不例外。

1978年黨的十一屆三中全會(huì)使立法走上新的軌道，全會(huì)公報(bào)提出：“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)社會(huì)主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。從現(xiàn)在起，應(yīng)當(dāng)把立法工作擺到全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的重要議程上來。”其中“有法可依”預(yù)示著新時(shí)期立法時(shí)代的到來。這是當(dāng)時(shí)法制面臨的主要矛盾。從那時(shí)開始，至今四十年了，我國立法經(jīng)過了一個(gè)逐步發(fā)展、不斷完善的過程。總結(jié)四十年的立法歷程，既有成功也有不足。可以說，四十年立法的過程是一個(gè)追求科學(xué)立法、不斷提高立法科學(xué)性、逐步提升立法質(zhì)量的過程。本文主要以全國人大常委會(huì)工作報(bào)告（以下簡稱“報(bào)告”）作為脈絡(luò)探討科學(xué)立法的軌跡。

十一屆三中全會(huì)以來的四十年，雖然“科學(xué)立法”這一提法提出較晚，但早期就有了科學(xué)立法思想的萌芽。早期的科學(xué)立法通常是在強(qiáng)調(diào)提高立法質(zhì)量的詞語下體現(xiàn)出來的。

早期報(bào)告對科學(xué)立法很少界定，而且是零散的、片段的，不具有連續(xù)性。1987年報(bào)告提出，嚴(yán)肅立法是我們必須遵循的一條重要原則。由于常委會(huì)在立法工作中，堅(jiān)持了以憲法為基本指導(dǎo)思想，堅(jiān)持實(shí)事求是的思想路線和科學(xué)態(tài)度，堅(jiān)持在高度民主基礎(chǔ)上的集中，使制定的法律具有應(yīng)有的嚴(yán)肅性、穩(wěn)定性和權(quán)威性。這里所說的“科學(xué)態(tài)度”意味著要堅(jiān)持科學(xué)立法的原則。1992年報(bào)告提出“科學(xué)論證”，報(bào)告要求：起草部門在起草法律時(shí)，要從全局出發(fā)，從實(shí)際出發(fā)，深入調(diào)查研究，廣泛聽取各方面的意見，反復(fù)進(jìn)行科學(xué)論證，以保證制定的法律符合建設(shè)有中國特色的社會(huì)主義的要求。1996年報(bào)告繼續(xù)強(qiáng)調(diào)，“對提交的法律草案，常委會(huì)認(rèn)真審議，廣泛征求各方面的意見，進(jìn)行科學(xué)論證，使制定的法律切實(shí)可行。對審議中提出的重大問題和分歧意見，要組織力量進(jìn)行科學(xué)論證，廣泛征求各方面的意見，搞好協(xié)調(diào)工作，及時(shí)作出決斷。常委會(huì)和專門委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)要積極提供有關(guān)調(diào)查報(bào)告和參考資料。要抓緊制定立法法，進(jìn)一步明確立法權(quán)限，完善立法程序。要繼續(xù)加強(qiáng)對制定地方性法規(guī)工作的指導(dǎo)，幫助地方人大解決立法工作中遇到的矛盾和問題，進(jìn)一步提高地方立法的水平?！?/p>

2001年報(bào)告提出要求：“常委會(huì)在立法工作中堅(jiān)持民主集中制原則，力爭做到立法決策的民主化、科學(xué)化?！边@是對立法決策科學(xué)化的要求。2003年提出立法工作規(guī)律的概念，而且對相關(guān)規(guī)律作了概括：堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，尊重立法工作自身的規(guī)律。常委會(huì)在立法工作中既著眼于法律的現(xiàn)實(shí)可行性，又注意法律的前瞻性；既著眼于通過立法肯定改革成果，又注意為深化改革留有空間和余地；既著眼于加快國家立法的步伐，又注意發(fā)揮地方人大依法制定地方性法規(guī)的積極性；既著眼于立足于我國國情立法，又注意借鑒國外立法的有益做法。努力使法律內(nèi)容科學(xué)規(guī)范，相互協(xié)調(diào)。這些內(nèi)容既包括提高立法科學(xué)化水平的方法，也包括提高立法科學(xué)化的內(nèi)容。之后2004年、2005年工作報(bào)告沒有提到科學(xué)立法問題。從2006年開始常委會(huì)報(bào)告持續(xù)提出科學(xué)立法的要求且科學(xué)立法內(nèi)涵越來越豐富。2006年報(bào)告指出：“過去的一年，常委會(huì)還就推進(jìn)立法科學(xué)化、民主化進(jìn)行了有益探索。”“今年，要在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，使之制度化、規(guī)范化和程序化?！睋?jù)此提出科學(xué)立法制度化、規(guī)范化和程序化的要求。

2007年報(bào)告?zhèn)戎赝ㄟ^程序完善提高科學(xué)立法的途徑，明確了2007年的主要工作：“科學(xué)立法、民主立法是提高立法質(zhì)量的內(nèi)在要求，必須貫穿于立法活動(dòng)的整個(gè)過程。在將法律草案書面征求意見的同時(shí)，通過專題調(diào)研和召開座談會(huì)、論證會(huì)等形式直接聽取代表和各方面的意見。對事關(guān)人民群眾切身利益的重要法律草案，要向社會(huì)全文公布，廣泛征求意見。對法律草案中專業(yè)性強(qiáng)、各方面意見分歧比較大的問題，要通過立法論證會(huì)、聽證會(huì)等形式，深入研究論證。在集思廣益的基礎(chǔ)上，使制定的法律更加切實(shí)可行，充分體現(xiàn)人民群眾的共同意愿?！蓖瑫r(shí)也包含著部分科學(xué)立法的內(nèi)容要求。

2008—2011年重點(diǎn)圍繞科學(xué)的中國特色社會(huì)主義法律體系以及其如何形成展開立法工作。

2008年報(bào)告總結(jié)過去一年的工作經(jīng)驗(yàn)，“積極推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法。堅(jiān)持走群眾路線、充分發(fā)揚(yáng)民主、擴(kuò)大公民對立法工作的有序參與，是做好立法工作、提高立法質(zhì)量的重要途徑。十屆全國人大常委會(huì)以改革創(chuàng)新精神，積極探索科學(xué)立法、民主立法的有效形式。”這是對實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法的方法之一—民主經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。接著從完善中國特色社會(huì)主義法律體系的角度提出2008年科學(xué)立法的任務(wù)，要“以完善中國特色社會(huì)主義法律體系為目標(biāo)……確保到2010年形成中國特色社會(huì)主義法律體系。要以改善民生為重點(diǎn)加強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域立法，繼續(xù)完善經(jīng)濟(jì)、政治、文化領(lǐng)域立法，積極推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，不斷提高立法質(zhì)量，更好地發(fā)揮法律在國家政治和社會(huì)生活中的規(guī)范、引導(dǎo)和保障作用?！?/p>

2013年報(bào)告對過去五年科學(xué)立法工作做了總結(jié)：“我們堅(jiān)持從國情和實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法，在提高立法質(zhì)量的前提下，抓緊制定在法律體系中起支架作用的法律，及時(shí)修改與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的法律規(guī)定，集中開展法律清理工作，督促有關(guān)方面清理行政法規(guī)和地方性法規(guī)、制定法律配套法規(guī)?！眻?bào)告還總結(jié)了探索科學(xué)立法、民主立法的新途徑，如健全法律草案公布機(jī)制、法律草案公布實(shí)現(xiàn)常態(tài)化、開展立法后評估試點(diǎn)、建立立法后評估工作機(jī)制，以及選擇科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法、殘疾人保障法等6部法律，通過問卷調(diào)查、實(shí)地調(diào)研、案例分析等多種促進(jìn)科學(xué)立法的方式。

2014年報(bào)告對科學(xué)立法的含義作了界定：科學(xué)立法的核心，在于立法要尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律。在具體立法實(shí)踐中，要進(jìn)一步完善立法程序、規(guī)范立法活動(dòng)，健全中國特色的立法體制。抓好立法項(xiàng)目論證，科學(xué)確定立法項(xiàng)目，健全法律出臺(tái)前評估和立法后評估制度。綜合運(yùn)用制定、修改、廢止、解釋等多種形式，增強(qiáng)立法工作的協(xié)調(diào)性、及時(shí)性、系統(tǒng)性。加強(qiáng)立法調(diào)查研究，找準(zhǔn)立法重點(diǎn)難點(diǎn)，探求科學(xué)應(yīng)對之策，切實(shí)增強(qiáng)法律的可執(zhí)行性和可操作性。2018年報(bào)告指出，要牢牢抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。堅(jiān)持科學(xué)立法，核心在于立足中國國情和實(shí)際，遵循和體現(xiàn)客觀規(guī)律，增強(qiáng)立法工作的科學(xué)性、協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性，使制定出來的法律經(jīng)得起實(shí)踐和歷史的檢驗(yàn)。

可見，十一屆三中全會(huì)四十年來，全國人大常委會(huì)以科學(xué)的態(tài)度，探討科學(xué)立法的路徑和方法，但很少對科學(xué)立法的核心內(nèi)容作出揭示。直到2014年的報(bào)告和2018年的報(bào)告，才對科學(xué)立法的核心內(nèi)容作出揭示。本文重點(diǎn)探討常委會(huì)報(bào)告在這方面內(nèi)容的演進(jìn)軌跡。本文認(rèn)為，屬于我國科學(xué)立法最重要的實(shí)質(zhì)內(nèi)容主要有以下五個(gè)相互聯(lián)系相互依賴的內(nèi)容。

二、立法須體現(xiàn)和尊重我國現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展的客觀規(guī)律

社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)實(shí)踐既是我國科學(xué)立法的實(shí)踐基礎(chǔ)，也是科學(xué)立法的根本內(nèi)容和目的。四十年來，常委會(huì)在立法工作中，反復(fù)強(qiáng)調(diào)立法必須立基于、服從服務(wù)于這個(gè)大局。在1982年憲法制定之前，對1978年憲法進(jìn)行了反思，進(jìn)行了兩次局部小修改，但仍然有不足。正如葉劍英所說，當(dāng)時(shí)的“憲法中還有一些反映已經(jīng)過了時(shí)的政治理論觀點(diǎn)和不符合現(xiàn)實(shí)客觀情況的條文規(guī)定。更重要的是……我們國家的政治生活、經(jīng)濟(jì)生活和文化生活都發(fā)生了巨大的變化和發(fā)展……都沒有也不可能在現(xiàn)行憲法中得到反映。而且，作為國家根本大法，現(xiàn)行憲法的許多條文規(guī)定也不夠完備、嚴(yán)謹(jǐn)、具體和明確。總之，現(xiàn)行的憲法已經(jīng)不能很好地適應(yīng)我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的客觀需要，立即著手對它進(jìn)行全面的修改，是完全必要的…… ”⑥參見葉劍英：《在憲法修改委員會(huì)第一次全體會(huì)議上的講話》，《人民代表大會(huì)制度重要文獻(xiàn)選編》（一），中國民主法制出版社、中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第494-495頁。

由于我國很長時(shí)間內(nèi)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)處于壓倒一切的地位，當(dāng)時(shí)社會(huì)主要矛盾是落后的社會(huì)生產(chǎn)同人民群眾日益增長的物質(zhì)文化生活需要之間的矛盾。1982年憲法規(guī)定，國家合理安排積累和消費(fèi)，兼顧國家、集體和個(gè)人的利益，在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，逐步改善人民的物質(zhì)生活和文化生活。因此，國家很長時(shí)間都將經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為現(xiàn)代化建設(shè)的中心任務(wù)，將經(jīng)濟(jì)立法作為立法的首要任務(wù)。可以說，四十年立法工作是以制定和完善適應(yīng)整個(gè)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)實(shí)踐要求的以經(jīng)濟(jì)立法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系的艱辛探索過程。

（一）以經(jīng)濟(jì)立法為主，其他立法為輔的階段

1983—1988年六屆全國人大常委會(huì)均強(qiáng)調(diào)以經(jīng)濟(jì)立法為主。1985年報(bào)告指出，黨的十一屆三中全會(huì)以來，為了保障社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行，全國人大和全國人大常委會(huì)把制定經(jīng)濟(jì)方面的法律作為立法工作的重點(diǎn)。報(bào)告還說：黨的十二屆三中全會(huì)關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定指出：“經(jīng)濟(jì)體制的改革和國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使越來越多的經(jīng)濟(jì)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)準(zhǔn)則需要用法律形式固定下來。國家立法機(jī)關(guān)要加快經(jīng)濟(jì)立法?！边@是十分必要的。為此，常委會(huì)正在會(huì)同國務(wù)院抓緊研究草擬中外合作經(jīng)營企業(yè)法、外商獨(dú)資經(jīng)營企業(yè)法、海關(guān)法、海商法、公司法以及礦產(chǎn)資源法、勞動(dòng)法、土地法等重要法律。其中，多數(shù)經(jīng)過幾年的工作，已起草了草案；有些由于體制改革，還處于探索試驗(yàn)、積累經(jīng)驗(yàn)的階段，制定法律可能還要費(fèi)些時(shí)間；有的剛剛開始草擬。1986年報(bào)告指出，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要，必須根據(jù)輕重緩急和具體條件，積極負(fù)責(zé)地加快經(jīng)濟(jì)立法的步伐。1988年報(bào)告總結(jié)了過去五年立法經(jīng)驗(yàn)，并指出：適應(yīng)社會(huì)主義四化建設(shè)、經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放的需要，常委會(huì)一直把制定有關(guān)經(jīng)濟(jì)方面的法律作為立法工作的重點(diǎn)。適應(yīng)政治體制改革和建設(shè)民主政治的需要，常委會(huì)的立法工作在發(fā)展社會(huì)主義民主、健全社會(huì)主義法制方面邁出了新的步伐?？梢?，在開展經(jīng)濟(jì)立法為主的同時(shí)，常委會(huì)也重視在政治體制改革和民主制度方面進(jìn)行立法。但現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)踐在比較狹窄的范圍內(nèi)開展，立法數(shù)量也有限。

1988—1993年七屆全國人大常委會(huì)的五年仍將經(jīng)濟(jì)立法放在主要地位。1993年全國人大常委會(huì)報(bào)告指出，七屆人大常委會(huì)過去五年始終把制定有關(guān)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和改革開放方面的法律作為立法工作的重點(diǎn)，制定了有關(guān)經(jīng)濟(jì)方面的法律21個(gè)，同時(shí)在其他方面也展開了立法。

（二）以市場經(jīng)濟(jì)立法為主，其他立法為輔，努力構(gòu)建社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)法律體系的階段

1993—1998年八屆全國人大常委會(huì)的五年轉(zhuǎn)到強(qiáng)調(diào)市場經(jīng)濟(jì)立法為主，兼顧其他方面的立法。1993年憲法修正案確立了市場經(jīng)濟(jì)體制，常委會(huì)必須加強(qiáng)這方面的立法。1994年報(bào)告指出，過去一年把經(jīng)濟(jì)立法放在第一位，立法工作取得顯著成績，有關(guān)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)方面的占13個(gè)。1995年報(bào)告指出，過去一年常委會(huì)繼續(xù)把立法工作放在首位，加快經(jīng)濟(jì)立法，在形成社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)法律體系框架方面邁出了重要步伐。1996年報(bào)告指出，常委會(huì)繼續(xù)把立法工作放在首位，以經(jīng)濟(jì)立法為重點(diǎn)，加快立法步伐。1997年報(bào)告回顧說，常委會(huì)一直把制定市場經(jīng)濟(jì)方面的法律作為立法的重點(diǎn)，積極實(shí)施立法規(guī)劃，立法步伐明顯加快。1998年報(bào)告總結(jié)過去五年立法經(jīng)驗(yàn)指出，常委會(huì)把加快經(jīng)濟(jì)立法作為第一位的任務(wù)，大膽探索，勇于實(shí)踐，以改革的精神對待和解決立法中遇到的問題和難點(diǎn)，圍繞市場經(jīng)濟(jì)體制的主要環(huán)節(jié)，努力構(gòu)筑社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)法律體系框架。

（三）以初步形成有中國特色社會(huì)主義法律體系為目標(biāo)的階段

1998—2003年九屆全國人大常委會(huì)的五年，不再簡單地提社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)法律體系，而是重新回到1982年的提法。1982年報(bào)告提出：立法要從我國的實(shí)際情況出發(fā)，按照社會(huì)主義法制原則，逐步建立有中國特色的獨(dú)立的法律體系。1982年能提出建立獨(dú)立的法律體系這是一個(gè)很有遠(yuǎn)見的計(jì)劃。1999年報(bào)告提出，常委會(huì)明確提出本屆立法的目標(biāo)是初步形成有中國特色社會(huì)主義法律體系，并組織力量對這個(gè)法律體系進(jìn)行了研究和論證。2003年報(bào)告指出，構(gòu)成中國特色社會(huì)主義法律體系的各個(gè)法律部門已經(jīng)齊全，每個(gè)法律部門中主要的法律已經(jīng)基本制定出來，加上國務(wù)院制定的行政法規(guī)和地方人大制定的地方性法規(guī)，以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)初步形成。報(bào)告對憲法和憲法相關(guān)法、民法商法、經(jīng)濟(jì)法、行政法、社會(huì)法、刑法、訴訟和非訴訟程序法等方面的立法作了總結(jié)，指出：堅(jiān)持以憲法為依據(jù)，從我國社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國情出發(fā)搞好立法工作。我國目前生產(chǎn)力還不發(fā)達(dá)，地區(qū)發(fā)展不平衡，經(jīng)濟(jì)成分、利益主體等日趨多樣化，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展面臨一些體制性障礙，立法工作必須以“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，注意解決現(xiàn)行體制與立法要求之間的矛盾和差異，正確處理中央和地方、全局和局部、長遠(yuǎn)和當(dāng)前、發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的利益關(guān)系，防止和克服地方和部門的保護(hù)主義，維護(hù)好國家的整體利益和人民的根本利益?？梢?，該屆人大常委會(huì)立足于初級(jí)階段的國情進(jìn)行立法。這是科學(xué)的立法態(tài)度。

（四）以基本形成中國特色社會(huì)主義法律體系為目標(biāo)并以社會(huì)立法為重點(diǎn)的階段

2003-2008年的十屆人大常委會(huì)，圍繞基本形成中國特色社會(huì)主義法律體系的目標(biāo)，以社會(huì)立法為重點(diǎn)開展立法工作。2004年報(bào)告指出，十屆全國人大常委會(huì)第一次會(huì)議提出了“實(shí)現(xiàn)一個(gè)目標(biāo)，突出一個(gè)重點(diǎn)”的立法工作思路?！耙粋€(gè)目標(biāo)”是爭取在本屆任期內(nèi)基本形成中國特色社會(huì)主義法律體系，“一個(gè)重點(diǎn)”是提高立法質(zhì)量。2007年報(bào)告有鮮明的時(shí)代特色。報(bào)告指出：“今后一年的主要任務(wù)中的第一項(xiàng)是加強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域立法，確保實(shí)現(xiàn)立法目標(biāo)。我們要在繼續(xù)完善經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法的同時(shí)，著力加強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域立法，為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)提供有力的法律保障，確保實(shí)現(xiàn)本屆全國人大立法目標(biāo)?！?/p>

該年度報(bào)告所闡述的需要加強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域立法的內(nèi)容，是對立法規(guī)律的深刻反映：我國已進(jìn)入改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)體制深刻變革，社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化。這種空前的社會(huì)變革，給我國發(fā)展進(jìn)步帶來巨大活力，也必然帶來這樣那樣的矛盾和問題。在立法工作中，要準(zhǔn)確把握改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的客觀規(guī)律，深刻認(rèn)識(shí)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性特征，統(tǒng)籌兼顧最廣大人民的根本利益、現(xiàn)階段群眾的共同利益和不同群體的特殊利益。要著重解決現(xiàn)實(shí)生活中迫切需要規(guī)范的問題，妥善處理法律的穩(wěn)定性和變動(dòng)性、前瞻性和可操作性的關(guān)系，充分發(fā)揮法律在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中的規(guī)范、引導(dǎo)和保障作用。

2008年報(bào)告對本屆常委會(huì)過去五年立法工作總結(jié)指出，五年來，共審議憲法修正案草案、法律草案、法律解釋草案和有關(guān)法律問題的決定草案106件，通過了其中的100件。到目前為止，我國現(xiàn)行有效的法律共229件，涵蓋憲法及憲法相關(guān)法、民商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟及非訴訟程序法等七個(gè)法律部門；現(xiàn)行有效的行政法規(guī)近600件，地方性法規(guī)7000多件。以憲法為核心，以法律為主干，包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)等規(guī)范性文件在內(nèi)的，由七個(gè)法律部門、三個(gè)層次法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)基本形成，國家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)生活的各個(gè)方面基本做到有法可依，為依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家、實(shí)現(xiàn)國家長治久安提供了有力的法制保障。

這屆常委會(huì)繼續(xù)以改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)偉大實(shí)踐作為立法基礎(chǔ)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需要，把在中國特色社會(huì)主義法律體系中起支架作用、現(xiàn)實(shí)生活迫切需要、立法條件比較成熟的立法項(xiàng)目作為立法重點(diǎn)，將改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)以法律形式固定下來，在加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法的同時(shí)著力加強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域立法，在制定新法律的同時(shí)注重現(xiàn)行法律的修改完善，一批重要的立法項(xiàng)目相繼完成。據(jù)此，現(xiàn)代化建設(shè)的偉大實(shí)踐是立法基礎(chǔ)，這是科學(xué)立法得以成功的關(guān)鍵所在。

（五）形成中國特色社會(huì)法律體系并繼續(xù)完善的階段

2008—2013年的十一屆全國人大常委會(huì)，提出了兩項(xiàng)任務(wù)：一是形成中國特色社會(huì)法律體系，二是繼續(xù)完善。2009年報(bào)告指出，到2010年，要形成中國特色社會(huì)主義法律體系……抓緊制定和修改在法律體系中起支架作用的重要法律，著力加強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域立法，繼續(xù)完善經(jīng)濟(jì)、政治、文化領(lǐng)域立法。2013年報(bào)告指出，一個(gè)立足中國國情和實(shí)際、適應(yīng)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要、集中體現(xiàn)黨和人民意志，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等多個(gè)法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)三個(gè)層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會(huì)主義法律體系如期形成，社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)實(shí)現(xiàn)有法可依。中國特色社會(huì)主義法律體系，以憲法和法律的形式確立了國家發(fā)展中帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性的一系列重要制度，是中國特色社會(huì)主義永葆本色的法制根基、創(chuàng)新實(shí)踐的法制體現(xiàn)、興旺發(fā)達(dá)的法制保障。據(jù)此，以五大建設(shè)為核心的現(xiàn)代化建設(shè)的法律體系正式形成。

（六）著力加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，完善以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系的階段

2013—2018年的十二屆全國人大常委會(huì)根據(jù)現(xiàn)代化建設(shè)的新時(shí)代特點(diǎn)，著力加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，完善以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系。常委會(huì)審議提出憲法修正案草案。健全保證憲法實(shí)施的法律制度，加快國家安全法治建設(shè)，推進(jìn)編纂民法典和制定民法總則，加強(qiáng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)立法，用法律推動(dòng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀建設(shè)，為改善民生提供有力法治保障。

綜上，經(jīng)過四十年的努力，國家完成了中國特色社會(huì)主義法律體系的構(gòu)建并逐步完善，這個(gè)法律體系是建立在我國現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)踐基礎(chǔ)之上的，反映了現(xiàn)代化建設(shè)實(shí)踐的客觀規(guī)律。正如2011年報(bào)告指出，堅(jiān)持從我國國情和實(shí)際出發(fā)，是加強(qiáng)民主法制建設(shè)、做好立法工作的客觀要求。在立法工作中，我們始終堅(jiān)持從我國國情和實(shí)際出發(fā)，把改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的偉大實(shí)踐作為立法基礎(chǔ)，緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心任務(wù)，緊緊圍繞全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，緊緊圍繞推動(dòng)科學(xué)發(fā)展和促進(jìn)社會(huì)和諧開展立法工作。

三、立法須體現(xiàn)和尊重改革發(fā)展穩(wěn)定之間關(guān)系的客觀規(guī)律

十一屆三中全會(huì)公報(bào)確立了改革開放方針。1982年憲法不僅確立了這一方針政策，還將當(dāng)時(shí)改革開放的成果予以確認(rèn)。四十年立法經(jīng)歷了由確認(rèn)改革開放成果到引領(lǐng)和推動(dòng)改革開放，由單一強(qiáng)調(diào)立法與改革開放相協(xié)調(diào)到強(qiáng)調(diào)立法與改革發(fā)展穩(wěn)定相協(xié)調(diào)，由強(qiáng)調(diào)總結(jié)確認(rèn)改革開放的經(jīng)驗(yàn)上升為法律到強(qiáng)調(diào)先行立法的發(fā)展過程，引領(lǐng)并推動(dòng)全面深化改革突破發(fā)展瓶頸。

（一）早期立法強(qiáng)調(diào)服務(wù)于改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)

1978—1983年五屆人大常委會(huì)開始強(qiáng)調(diào)立法服務(wù)于現(xiàn)代化建設(shè)和改革開放。十一屆三中全會(huì)公報(bào)在兩個(gè)地方提到改革。一個(gè)是關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革：采取一系列新的重大的經(jīng)濟(jì)措施，對經(jīng)濟(jì)管理體制和經(jīng)營管理方法著手認(rèn)真的改革，在自力更生的基礎(chǔ)上積極發(fā)展同世界各國平等互利的經(jīng)濟(jì)合作，努力采用世界先進(jìn)技術(shù)和先進(jìn)設(shè)備，并大力加強(qiáng)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化所必需的科學(xué)和教育工作。這里的改革包括經(jīng)濟(jì)改革和開放。另一處指出，只有全黨同志和全國人民解放思想，努力研究新情況新事物新問題，堅(jiān)持實(shí)事求是、一切從實(shí)際出發(fā)、理論聯(lián)系實(shí)際的原則，我們黨才能順利地實(shí)現(xiàn)工作中心的轉(zhuǎn)變，才能正確解決實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化的具體道路、方針、方法和措施，正確改革同生產(chǎn)力迅速發(fā)展不相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑。這些任務(wù)都需要法制保障。

1981年報(bào)告提出，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)立法的重點(diǎn)，除了一些基本性的法律、法規(guī)外，是圍繞經(jīng)濟(jì)調(diào)整和體制改革來進(jìn)行，以保障調(diào)整任務(wù)的順利實(shí)現(xiàn)，鞏固經(jīng)濟(jì)改革的成果。1982年報(bào)告繼續(xù)指出，隨著經(jīng)濟(jì)調(diào)整和體制改革工作的進(jìn)展，隨著我國對外經(jīng)濟(jì)關(guān)系的加強(qiáng)，同外國的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系與合作越來越多，我們的經(jīng)濟(jì)立法工作，包括同外資合作方面的立法工作，還需要進(jìn)一步完善和加強(qiáng)。1982年憲法是以根本法形式確立了“不斷完善社會(huì)主義的各項(xiàng)制度，發(fā)展社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制……”這里的“完善”就是通過改革實(shí)現(xiàn)的，需要通過健全社會(huì)主義法制加以保障。

1983—1988年六屆全國人大常委會(huì)繼續(xù)關(guān)注改革開放與立法的關(guān)系。1985年報(bào)告指出，為了適應(yīng)對外開放的需要，有利于引進(jìn)外國資本和技術(shù)，還制定了中外合資經(jīng)營企業(yè)法、中外合資經(jīng)營企業(yè)所得稅法、外國企業(yè)所得稅法、個(gè)人所得稅法、商標(biāo)法和專利法，并批準(zhǔn)了廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例。此外，民事訴訟法（試行）有一編關(guān)于涉外民事訴訟程序的特別規(guī)定。1984年9月全國人大常委會(huì)通過關(guān)于授權(quán)國務(wù)院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例草案試行的決定以后 ,委員長會(huì)議又反復(fù)研究，并征求有關(guān)方面的意見，擬訂了關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定草案，經(jīng)全國人大常委會(huì)審議決定提請這次大會(huì)審議。1986年、1987年報(bào)告強(qiáng)調(diào)立法為改革開放服務(wù)。1988年報(bào)告在總結(jié)前五年立法基礎(chǔ)上指出立法注意了以下幾點(diǎn)：堅(jiān)持以憲法為準(zhǔn)則，緊密圍繞著經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心，堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則，堅(jiān)持改革開放，使制定的法律能夠有力地促進(jìn)和保證我國的現(xiàn)代化建設(shè)沿著有中國特色的社會(huì)主義軌道順利地向前發(fā)展。

1988—1993年七屆全國人大仍然強(qiáng)調(diào)立法保障改革開放。1991年報(bào)告指出，立法工作應(yīng)繼續(xù)強(qiáng)調(diào)和堅(jiān)持做到以下幾點(diǎn)：要把經(jīng)過實(shí)踐證明是正確的并長期適用的政策，通過法定程序轉(zhuǎn)變?yōu)閲曳?，要認(rèn)真研究改革開放中出現(xiàn)的各種新情況、新問題，及時(shí)把改革開放的成功經(jīng)驗(yàn)用法律形式肯定下來。1993年報(bào)告總結(jié)了五年來的經(jīng)驗(yàn)指出：常委會(huì)把保證和促進(jìn)改革開放作為首要職責(zé)……在立法、監(jiān)督和制度建設(shè)等方面，都取得了新的進(jìn)展，保障和促進(jìn)了社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和改革開放的順利進(jìn)行。常委會(huì)始終把制定有關(guān)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和改革開放方面的法律作為立法工作的重點(diǎn)，制定了有關(guān)經(jīng)濟(jì)方面的法律21個(gè)。

總體看，這階段比較強(qiáng)調(diào)立法對改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，屬于一種被動(dòng)的立法思想。

（二）強(qiáng)調(diào)立法決策與改革、發(fā)展的重大決策相結(jié)合

1993—1998年八屆全國人大常委會(huì)除了強(qiáng)調(diào)立法對改革經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)外，開始關(guān)注立法引領(lǐng)推動(dòng)改革發(fā)展，強(qiáng)調(diào)立法與改革、發(fā)展的重大決策相結(jié)合。

1993年全國人大通過憲法修正案，把“我國正處于社會(huì)主義初級(jí)階段” “建設(shè)有中國特色社會(huì)主義的理論”和“堅(jiān)持改革開放”等內(nèi)容載入了憲法，還規(guī)定“國家實(shí)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)”，“國家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，完善宏觀調(diào)控”，這為人大常委會(huì)促進(jìn)立法與改革開放的結(jié)合提供了根本法依據(jù)。1995年報(bào)告指出，1994年常委會(huì)按照立法決策和改革決策緊密結(jié)合的要求，把制定保障和促進(jìn)改革開放、加快建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制方面的法律作為立法的重點(diǎn)。1997年報(bào)告總結(jié)了常委會(huì)的立法經(jīng)驗(yàn)指出，立法要同改革和發(fā)展的實(shí)際緊密結(jié)合。要把實(shí)踐證明是正確的東西，用法律形式肯定下來，鞏固改革開放的成果；對一些應(yīng)興應(yīng)革的事情，要積極總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，盡可能作出規(guī)范，用法律引導(dǎo)、推進(jìn)、保障改革和發(fā)展。1998年報(bào)告指出，人大常委會(huì)工作，堅(jiān)持立法同改革、發(fā)展的重大決策相結(jié)合。從我國社會(huì)主義初級(jí)階段的實(shí)際出發(fā)，認(rèn)真總結(jié)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，把實(shí)踐證明是正確的經(jīng)驗(yàn)用法律肯定下來，鞏固改革開放的成果。對一些應(yīng)興應(yīng)革的重大事項(xiàng)，盡可能做出法律規(guī)范，力求用法律引導(dǎo)、推進(jìn)和保障改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的健康發(fā)展。

1998—2003年九屆全國人大常委會(huì)繼續(xù)強(qiáng)調(diào)將立法與改革發(fā)展穩(wěn)定的重大決策結(jié)合起來。

1999年報(bào)告指出，常委會(huì)立法既及時(shí)肯定改革的成果，又為深化改革留有空間和余地。2000年報(bào)告指出，過去一年，常委會(huì)把立法工作與國家改革、發(fā)展、穩(wěn)定的重大決策更加緊密地結(jié)合起來，通過建立和完善有關(guān)法律制度，保障和促進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。2001年報(bào)告指出，常委會(huì)圍繞國家的中心任務(wù)開展立法工作，努力使國家改革、發(fā)展、穩(wěn)定的重大決策制度化、法律化。2002年報(bào)告指出，一年來，常委會(huì)按照憲法和立法法的規(guī)定，改進(jìn)和加強(qiáng)立法工作，為改革、發(fā)展、穩(wěn)定和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，進(jìn)一步提供了法律保障。2003年報(bào)告總結(jié)了前五年立法經(jīng)驗(yàn)指出，堅(jiān)持把立法與國家改革、發(fā)展、穩(wěn)定的重大決策更加緊密地結(jié)合起來。緊緊圍繞國家的中心工作開展立法，集中力量，保證急需制定和修改的法律以及形成法律體系必不可少的重要法律適時(shí)出臺(tái)，使立法工作服從和服務(wù)于國家工作的大局。

（三）注意針對立法阻止改革的現(xiàn)象提出對策

2003—2008年十屆全國人大常委會(huì)，繼續(xù)將立法與改革發(fā)展穩(wěn)定密切結(jié)合，但注意到了有些基于過去改革經(jīng)驗(yàn)制定的法律的滯后性，出現(xiàn)阻礙改革的情況，并對此提出相關(guān)對策。

2004年報(bào)告指出，堅(jiān)持圍繞黨和國家工作大局，為改革發(fā)展服務(wù)。既注意及時(shí)把改革中取得的成功經(jīng)驗(yàn)用法律形式確定下來，對現(xiàn)有法律中不適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展的規(guī)定進(jìn)行修改，為改革發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的法制保障；又注意為繼續(xù)深化改革留下空間。2005年報(bào)告，我國改革發(fā)展正處在關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)結(jié)構(gòu)處于轉(zhuǎn)軌變化之中，社會(huì)利益關(guān)系更為復(fù)雜，一些深層次的矛盾和問題逐步顯現(xiàn)，立法任務(wù)繁重而艱巨。為做好立法工作，一定要把握好以下幾點(diǎn)：把立法同改革發(fā)展穩(wěn)定的重大決策緊密結(jié)合起來，使黨的主張通過法定程序成為國家意志，成為全社會(huì)一體遵循的行為規(guī)范。2006年、2007年報(bào)告繼續(xù)這一精神。2008年報(bào)告總結(jié)過去五年的立法工作指出，以改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)偉大實(shí)踐作為立法基礎(chǔ)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需要，把在中國特色社會(huì)主義法律體系中起支架作用、現(xiàn)實(shí)生活迫切需要、立法條件比較成熟的立法項(xiàng)目作為立法重點(diǎn)，使黨的主張經(jīng)過法定程序成為國家意志，將改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)以法律形式固定下來，在加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法的同時(shí)著力加強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域立法，在制定新法律的同時(shí)注重現(xiàn)行法律的修改完善，一批重要的立法項(xiàng)目相繼完成。

2008—2013年十一屆全國人大常委會(huì)繼續(xù)關(guān)注立法滯后可能阻礙改革的情況，提出對策。2011年報(bào)告指出，正確把握改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，妥善處理法律穩(wěn)定性與實(shí)踐變動(dòng)性的關(guān)系，妥善處理法律前瞻性與可行性的關(guān)系，確保立法進(jìn)程與改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程相適應(yīng)。對實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)比較成熟的、各方面認(rèn)識(shí)也比較一致的，規(guī)定得具體一些，增強(qiáng)法律的可操作性；對實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)尚不成熟但現(xiàn)實(shí)中又需要法律進(jìn)行規(guī)范的，先規(guī)定得原則一些，為引導(dǎo)實(shí)踐提供規(guī)范和保障，并為深化改革留下空間，待條件成熟后再修改補(bǔ)充；對改革開放中遇到的一些新情況新問題，用法律來規(guī)范還不具備條件的，先依照法定權(quán)限制定行政法規(guī)和地方性法規(guī)，先行先試，待取得經(jīng)驗(yàn)、條件成熟時(shí)再制定法律。

2013年報(bào)告指出，立足中國國情和實(shí)際、適應(yīng)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要、集中體現(xiàn)黨和人民意志，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等多個(gè)法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)三個(gè)層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會(huì)主義法律體系如期形成，社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)實(shí)現(xiàn)有法可依。

（四）強(qiáng)調(diào)立法先行立法為全面深化改革發(fā)揮引領(lǐng)、推動(dòng)和保障的作用

2013年開始的第十二屆常委會(huì)開始注意到全面深化改革對立法的要求，注意到立法能動(dòng)的積極作用的發(fā)揮。2014年報(bào)告指出，要圍繞“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的全面深化改革總目標(biāo)，堅(jiān)持把立法決策與改革決策更好結(jié)合起來，抓緊制定和修改同全面深化改革相關(guān)的法律，從法律制度上推動(dòng)和落實(shí)改革舉措，充分發(fā)揮立法在引領(lǐng)、推動(dòng)和保障改革方面的重要作用。2015年報(bào)告指出，堅(jiān)持立法先行，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。2017年報(bào)告指出，堅(jiān)持立法和改革決策相統(tǒng)一、相銜接，及時(shí)修改完善涉及改革的法律，作出有關(guān)改革試點(diǎn)的決定，聽取審議改革試點(diǎn)工作報(bào)告，保證改革和法治相輔相成、相互促進(jìn)。強(qiáng)調(diào)人大立法要堅(jiān)持發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，堅(jiān)持法治和改革協(xié)同推進(jìn)，堅(jiān)持法治和德治協(xié)同發(fā)力，將社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)，為改革發(fā)展穩(wěn)定提供法治保障。2018年報(bào)告提出，要著力發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動(dòng)作用，確保重大改革于法有據(jù)、順利實(shí)施。

與之前報(bào)告內(nèi)容相比，2014年之后，更強(qiáng)調(diào)立法先行、試點(diǎn)，以更好發(fā)揮立法對改革開放的引領(lǐng)、推動(dòng)和保障作用，而不是單純的總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和確認(rèn)已經(jīng)取得的經(jīng)驗(yàn)成果。

綜上可見，四十年的改革開放既是科學(xué)立法的重要內(nèi)容，也是科學(xué)立法的重要基礎(chǔ)。立法不僅要把改革開放取得的成功經(jīng)驗(yàn)確立下來，還要積極研究立法與改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系，要對立法與改革開放的決策結(jié)合起來，要把立法與改革發(fā)展穩(wěn)定結(jié)合起來考慮。改革開放實(shí)踐既是我國科學(xué)立法的實(shí)踐基礎(chǔ)，也是我國科學(xué)立法的內(nèi)容和動(dòng)力。但是立法不是簡單被動(dòng)地適應(yīng)改革開放，更要積極發(fā)揮引領(lǐng)的作用，為全面深化改革，促進(jìn)改革發(fā)展和穩(wěn)定形成良好的和諧關(guān)系提供依據(jù)，適應(yīng)改革開放，引領(lǐng)、推動(dòng)和促進(jìn)立法與改革開放、發(fā)展、穩(wěn)定等重大問題結(jié)合起來，是我國立法科學(xué)的重要內(nèi)容，也是我國立法取得成績的重要經(jīng)驗(yàn)。

四、立法須體現(xiàn)和尊重人民的意愿和要求，為人民權(quán)利利益而立法

四十年來，常委會(huì)立法堅(jiān)持人民利益至上、服務(wù)于人民的根本利益。這是科學(xué)立法的重要內(nèi)容。因?yàn)槿嗣袷菤v史的創(chuàng)造者，人民的根本利益與歷史發(fā)展總體上是一致的。

這一科學(xué)內(nèi)容，最先體現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)民主必須法制化為起點(diǎn)。十一屆三中全會(huì)公報(bào)指出：“會(huì)議認(rèn)為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)，需要嚴(yán)格執(zhí)行各種規(guī)章制度和勞動(dòng)紀(jì)律。但是必須有充分的民主，才能做到正確的集中。由于在過去一個(gè)時(shí)期內(nèi)，民主集中制沒有真正實(shí)行，離開民主講集中，民主太少，當(dāng)前這個(gè)時(shí)期特別需要強(qiáng)調(diào)民主，強(qiáng)調(diào)民主和集中的辯證統(tǒng)一關(guān)系，使黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和各個(gè)生產(chǎn)組織的有效指揮建立在群眾路線的基礎(chǔ)上……為了保障人民民主，必須加強(qiáng)社會(huì)主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。從現(xiàn)在起，應(yīng)當(dāng)把立法工作擺到全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的重要議程上來?！笨梢?，1978年提出“有法可依”，著力保障民主法律化。

（一）早期重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)為保障民主加強(qiáng)立法

1978—1983年五屆全國人大常委會(huì)突出為民主立法。彭真指出：“要發(fā)展社會(huì)主義民主，必須逐步健全社會(huì)主義法制，使九億人民辦事有章可循、壞人干壞事有個(gè)約束和制裁?！雹邊⒁娕碚妫骸蛾P(guān)于七個(gè)法律草案的說明》，載《人民代表大會(huì)制度重要文獻(xiàn)選編》（二），中國民主法制出版社、中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第446頁。

1981年報(bào)告提出，健全社會(huì)主義法制，鞏固和發(fā)展安定團(tuán)結(jié)生動(dòng)活潑的政治局面，是全國人民的共同愿望。立法工作中的一項(xiàng)重要任務(wù)，就是制定必要的法令，以鞏固人民民主專政。1982年報(bào)告強(qiáng)調(diào)把立法民主和為人民服務(wù)結(jié)合起來，并且指出只有民主化了，法律才能獲得遵守。這就從立法的客觀性、立法得以實(shí)施的角度談到了依賴人民立法的重要性。報(bào)告指出，立法要充分走群眾路線，要面向10億人民，為他們的利益服務(wù)。法律是要人民群眾共同遵守的，這就要求我們立法必須很客觀、很民主，把各方面的矛盾、問題、意見都擺出來，多方征求意見，集思廣益，在高度民主的基礎(chǔ)上盡可能地把正確的意見集中起來，才能真正符合大多數(shù)人民的最大利益，才能行得通。常務(wù)委員會(huì)一年來制定的法律和法令，都是經(jīng)過了認(rèn)真調(diào)查研究、反復(fù)修改的，比如《中華人民共和國食品衛(wèi)生法（試行）》。這樣制定出來的法律，才能比較符合社會(huì)主義事業(yè)和人民群眾的利益。1983年報(bào)告對過去五年立法作了總結(jié)指出，五屆全國人大及其常委會(huì)，堅(jiān)決撥亂反正，制定了治國安邦的新憲法和一批重要的基本法律，在健全人民代表大會(huì)制度，發(fā)展社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制方面，做了許多工作。

1983—1988年六屆全國人大常委會(huì)報(bào)告繼續(xù)強(qiáng)調(diào)民主方面的立法，兼顧其他立法。1984年報(bào)告指出，常委會(huì)對有關(guān)縣級(jí)以下人大代表直接選舉工作的一些法律問題，根據(jù)法律規(guī)定提出意見，及時(shí)解決了各地在縣級(jí)選舉工作中遇到的一些法律問題。如對正在服刑的罪犯和被羈押的人的選舉權(quán)利的處理，實(shí)行區(qū)域自治的民族的代表比例，地方國家機(jī)構(gòu)的組成人員依法選舉或決定任免，以及縣、鄉(xiāng)直接選舉工作機(jī)構(gòu)設(shè)置等問題。這一立法有助于公民行使選舉權(quán)。1988年報(bào)告總結(jié)本屆常委會(huì)立法工作經(jīng)驗(yàn)指出，適應(yīng)政治體制改革和建設(shè)民主政治的需要，常委會(huì)的立法工作在發(fā)展社會(huì)主義民主、健全社會(huì)主義法制方面邁出了新的步伐。主要是：改進(jìn)和完善選舉制度，保證選民按照自己的意愿行使民主權(quán)利；加強(qiáng)地方各級(jí)人大的組織和工作，擴(kuò)大較大的市制定地方性法規(guī)的權(quán)力；制定全國人大常委會(huì)議事規(guī)則，促進(jìn)常委會(huì)民主決策的制度化、法律化；制定村民委員會(huì)組織法（試行），加強(qiáng)基層群眾性自治組織的建設(shè)，發(fā)展基層直接民主；制定加強(qiáng)法制教育維護(hù)安定團(tuán)結(jié)的決定和修改補(bǔ)充懲治犯罪的法律，維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)，進(jìn)一步保障公民的合法權(quán)益，以利于改革和現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行。特別是制定了民族區(qū)域自治法，用法律形式把我國民族區(qū)域自治制度固定下來，體現(xiàn)了充分尊重和保障各少數(shù)民族管理本民族內(nèi)部事務(wù)的民主權(quán)利的精神。

報(bào)告指出了不足：“我們的立法工作還跟不上改革和建設(shè)形勢發(fā)展的要求，今后立任務(wù)還很繁重，不少重要法律尚待制定……當(dāng)前立法工作的重點(diǎn)……繼續(xù)抓緊制定適應(yīng)政治體制改革、建設(shè)民主政治需要的一系列法律，特別是加強(qiáng)行政立法，如制定行政訴訟法、國家公務(wù)員法等，為行政活動(dòng)提供基本的規(guī)范和程序，使行政管理逐步法制化。三是抓緊制定新聞、出版、結(jié)社、集會(huì)、游行等方面的法律，建立人民申訴制度，使憲法規(guī)定的公民權(quán)利和自由得到保障，同時(shí)依法制止濫用權(quán)利和自由的行為，更好地鞏固和發(fā)展安定團(tuán)結(jié)的政治局面?！?/p>

（二）1988—1993年七屆人大常委會(huì)逐漸注意公民各個(gè)方面權(quán)利保護(hù)的立法

從本屆常委會(huì)開始，立法從單一強(qiáng)調(diào)民主權(quán)利立法逐漸向保障各項(xiàng)權(quán)利轉(zhuǎn)變，關(guān)注憲法各項(xiàng)權(quán)利的保障。1989年報(bào)告指出：“要制定保障公民權(quán)利和維護(hù)社會(huì)公共秩序方面的法律，如新聞法、出版法、社團(tuán)法、集會(huì)游行示威法等。教育法、教師法等教育科技方面的法律，也要抓緊制定?！?990年報(bào)告指出，社會(huì)主義民主建設(shè)始終是我們國家的一項(xiàng)根本任務(wù)。全國人大常委會(huì)要繼續(xù)把加強(qiáng)社會(huì)主義民主和法制建設(shè)作為自己的中心任務(wù)。要進(jìn)一步加強(qiáng)立法工作，加快立法步伐。要抓緊制定和完善保障公民權(quán)利、維護(hù)社會(huì)安定和人民正常生活的法律，如新聞法、出版法、結(jié)社法、工會(huì)法，以及保障婦女、少年、兒童權(quán)益等方面的法律；要抓緊制定保障改革開放和國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控方面的法律，如計(jì)劃法、預(yù)算法、投資法、銀行法、價(jià)格法、公司法、海商法等，以及有關(guān)發(fā)展農(nóng)業(yè)、交通、能源、教育、科技等方面的法律；要抓緊制定有關(guān)國防建設(shè)和軍隊(duì)建設(shè)的法律，如國防教育法、傷病殘軍人安置法等；還要抓緊制定和修改有關(guān)懲治犯罪和保障廉政建設(shè)方面的法律，如修改刑法、刑事訴訟法，制定國家工作人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度和有關(guān)法律。這些法律涉及面廣，難度較大，條件比較成熟的爭取盡快提出草案；有的需要抓緊起草的準(zhǔn)備工作。此外，還要對選舉法、地方組織法進(jìn)行必要的修改。

1991年報(bào)告提出：“保護(hù)公民在經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)生活方面的權(quán)益，是我國憲法的基本要求，也是發(fā)展社會(huì)主義民主、健全社會(huì)主義法制的重要內(nèi)容。提請本次大會(huì)審議工會(huì)法修改草案、婦女權(quán)益保障法草案、常委會(huì)通過了未成年人保護(hù)法、收養(yǎng)法。今后，還要繼續(xù)抓緊制定保障和維護(hù)公民權(quán)益的法律。今后要抓緊制定以下六個(gè)方面的法律：……三是有關(guān)保障公民基本權(quán)利的法律，如出版法、新聞法、結(jié)社法、工會(huì)法、申訴法、國家賠償法以及保障婦女、未成年人權(quán)益和散居少數(shù)民族平等權(quán)利方面的法律等。目前，立法工作應(yīng)繼續(xù)強(qiáng)調(diào)和堅(jiān)持做到以下幾點(diǎn)：立法必須有全局觀點(diǎn)，充分走群眾路線。在制定法律的過程中，要從大多數(shù)人的根本利益考慮問題，統(tǒng)籌兼顧，調(diào)整好各方面的關(guān)系?！?/p>

1993年報(bào)告對過去五年的立法進(jìn)行了總結(jié)，指出：常委會(huì)把制定保障公民權(quán)利方面的法律放在重要位置。制定了保護(hù)公民政治自由權(quán)利的集會(huì)游行示威法、工會(huì)法；制定了行政訴訟法，建立了保護(hù)公民和組織合法權(quán)益的行政訴訟制度；還制定了著作權(quán)法、婦女權(quán)益保障法、未成年人保護(hù)法、歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法、殘疾人保障法等。這些法律的制定，為實(shí)現(xiàn)憲法規(guī)定的公民權(quán)利提供了法律保障。

可見，在1982年憲法實(shí)施五年左右，全國人大常委會(huì)立法才逐漸注意到憲法規(guī)定的各個(gè)方面的權(quán)利立法保障。

（三）1993—1998年八屆人大常委會(huì)報(bào)告開始將權(quán)利保障與權(quán)力控制相結(jié)合

1995年報(bào)告指出，常委會(huì)在抓緊市場經(jīng)濟(jì)立法的同時(shí)，重視加強(qiáng)民主政治建設(shè)、健全國家機(jī)構(gòu)組織制度和保障公民權(quán)利方面的立法。常委會(huì)通過了關(guān)于修改選舉法和地方組織法的兩個(gè)決定。常委會(huì)通過了法官法、檢察官法和人民警察法，修改了中國人民解放軍現(xiàn)役軍官服役條例和軍官軍銜條例，審議了預(yù)備役軍官法草案。常委會(huì)制定的國家賠償法與行政訴訟法相配套，對保障公民、法人和其他組織享有依法取得國家賠償?shù)臋?quán)利，促進(jìn)國家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，具有重要作用。常委會(huì)還通過了監(jiān)獄法和關(guān)于修改治安管理處罰條例的決定，這有利于懲治各種違法犯罪活動(dòng)，改造罪犯，預(yù)防和減少犯罪，維護(hù)社會(huì)治安，保持社會(huì)穩(wěn)定。還要抓緊制定教育科學(xué)文化衛(wèi)生、民主政治建設(shè)、保障公民權(quán)利、加強(qiáng)廉政建設(shè)、懲治各種犯罪活動(dòng)、維護(hù)社會(huì)治安和國防建設(shè)、環(huán)境與資源保護(hù)等方面的法律。從這些內(nèi)容可以看出，將保障權(quán)利和規(guī)范權(quán)力逐漸結(jié)合起來。

1998年報(bào)告指出，為了保障公民權(quán)利，健全國家機(jī)構(gòu)的組織制度，規(guī)范國家機(jī)關(guān)及其工作人員的行為，制定了行政處罰法、行政監(jiān)察法、國家賠償法、法官法、檢察官法、人民警察法等法律，修改了選舉法和地方組織法等法律。還指出，常委會(huì)在立法工作中，始終注意把握以下幾點(diǎn)：堅(jiān)持以憲法為依據(jù)，以國家的整體利益和人民的根本利益為出發(fā)點(diǎn)。制定法律時(shí)，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格按照憲法的原則和精神，保障公民的各項(xiàng)權(quán)利，合理劃分國家機(jī)構(gòu)的權(quán)限，規(guī)范國家機(jī)關(guān)及其工作人員的行為，正確處理人民群眾依法行使權(quán)利和國家機(jī)關(guān)依法管理的關(guān)系。立法立足于維護(hù)最大多數(shù)人的最大利益，注意防止不適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大部門的權(quán)力和利益或損害公民的合法權(quán)益，努力使制定的法律符合各族人民的根本利益和國家的整體利益，有利于保護(hù)和促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展。

可見，在八屆人大常委會(huì)立法時(shí)，除了整體上強(qiáng)調(diào)立法要保護(hù)人民根據(jù)利益外，開始將公民權(quán)利保障與國家權(quán)力規(guī)范控制有機(jī)地結(jié)合，抓住了權(quán)利保障的一對主要矛盾。

（四）1998—2003年九屆全國人大常委會(huì)注意規(guī)范行政權(quán)和社會(huì)法以保障權(quán)利

1998—2003年九屆全國人大常委會(huì)開始注意規(guī)范行政權(quán)和社會(huì)法以保障權(quán)利，主要體現(xiàn)在以下內(nèi)容中。

第一，制定修改行政方面的法律。2003年報(bào)告指出，行政復(fù)議法的制定，健全了對行政行為的監(jiān)督機(jī)制，有利于糾正違法和不當(dāng)?shù)男姓袨?，維護(hù)公民和法人的合法權(quán)益，促進(jìn)依法行政。制定和修改人口與計(jì)劃生育法、高等教育法、國防教育法、民辦教育促進(jìn)法、國家通用語言文字法、科學(xué)技術(shù)普及法、執(zhí)業(yè)醫(yī)師法、藥品管理法、文物保護(hù)法等，推動(dòng)了科教興國戰(zhàn)略的實(shí)施，促進(jìn)了教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生事業(yè)的健康發(fā)展。常委會(huì)還制定了防沙治沙法、環(huán)境影響評價(jià)法、清潔生產(chǎn)促進(jìn)法，修改了大氣污染防治法、海洋環(huán)境保護(hù)法，加上以往制定的保護(hù)環(huán)境的法律，我國環(huán)境保護(hù)方面的法律基本完備，從而把生態(tài)環(huán)境的法制保護(hù)提高到一個(gè)新的水平。這些內(nèi)容涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和生態(tài)文明各個(gè)方面的行政權(quán)運(yùn)行。

第二，制定修改社會(huì)法。常委會(huì)通過對工會(huì)法的修改，對完善市場經(jīng)濟(jì)條件下的勞動(dòng)關(guān)系，維護(hù)職工的合法權(quán)益，組織職工積極參加經(jīng)濟(jì)建設(shè)，具有重要意義。還制定了安全生產(chǎn)法、職業(yè)病防治法等，為防止和減少生產(chǎn)安全事故，預(yù)防、控制和消除職業(yè)危害，保護(hù)勞動(dòng)者的健康安全，提供了法律保障。社會(huì)權(quán)利立法保障在此期間受到特別關(guān)注。

（五）2003—2008年十屆人大常委會(huì)繼續(xù)關(guān)注規(guī)范權(quán)力與保障權(quán)利的統(tǒng)一，關(guān)注社會(huì)立法

2004年憲法修正案增加“國家尊重和保障人權(quán)”的規(guī)定，為加強(qiáng)權(quán)利立法提供了根本法依據(jù)。2004年常委會(huì)在立法工作中，堅(jiān)持立法為民，以人為本。既注意給予行政和司法機(jī)關(guān)必要的手段，使權(quán)力的行使有法可依，又注意對行政權(quán)和司法權(quán)的規(guī)范、制約和監(jiān)督，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

2006年報(bào)告強(qiáng)調(diào)了農(nóng)民權(quán)利的保障，其中一條就是從2004年開始減免農(nóng)業(yè)稅。這對于調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)具有重大意義。常委會(huì)對個(gè)人所得稅法作了修改，將工薪所得減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)由800元提高到1600元，擴(kuò)大高收入納稅人自行申報(bào)的范圍，減輕了中低工薪收入者的納稅負(fù)擔(dān)，加強(qiáng)了對高收入者的稅收征管，有利于縮小收入差距、理順收入分配關(guān)系。這些對于財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)十分有利。

2008年報(bào)告對過去五年立法工作作了總結(jié)指出，三次修改個(gè)人所得稅法，減輕了中低工薪收入者的納稅負(fù)擔(dān)，加強(qiáng)了對高收入者的稅收征管。廢止農(nóng)業(yè)稅條例、制定農(nóng)民專業(yè)合作社法。還制定了可再生能源法，修改了節(jié)約能源法，審議了循環(huán)經(jīng)濟(jì)法草案等資源環(huán)境方面的法律。按照構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求，著力加強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域立法。健全勞動(dòng)和社會(huì)保障方面的法律制度，事關(guān)勞動(dòng)者切身利益，事關(guān)社會(huì)和諧穩(wěn)定，是社會(huì)領(lǐng)域立法的一個(gè)重點(diǎn)。

2007年繼續(xù)突出社會(huì)領(lǐng)域立法。常委會(huì)先后通過了勞動(dòng)合同法、就業(yè)促進(jìn)法、勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法，審議了社會(huì)保險(xiǎn)法草案；針對代表反映強(qiáng)烈的社會(huì)領(lǐng)域問題，全面修訂義務(wù)教育法，將義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制以法律形式固定下來，將實(shí)施素質(zhì)教育寫入法律，將義務(wù)教育均衡發(fā)展作為目標(biāo)確定下來；修改婦女權(quán)益保障法，第一次在法律上明確實(shí)行男女平等是國家的基本國策；修改未成年人保護(hù)法，進(jìn)一步強(qiáng)化家庭、學(xué)校、社會(huì)、政府的保護(hù)責(zé)任，突出未成年人受教育權(quán)。

十屆全國人大常委會(huì)高度重視物權(quán)法的立法工作，采取積極慎重的態(tài)度，對原草案作了重大修改。經(jīng)多次審議，十屆全國人大五次會(huì)議高票通過的物權(quán)法，體現(xiàn)了社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度，遵循了平等保護(hù)物權(quán)的原則，強(qiáng)化了國有資產(chǎn)保護(hù)，貫徹了現(xiàn)階段黨在農(nóng)村的基本政策，規(guī)范了現(xiàn)實(shí)生活中群眾最為關(guān)注的問題。

（六）2008年后的十一屆和十二屆人大常委會(huì)繼續(xù)強(qiáng)調(diào)為維護(hù)人民利益立法的思想

2011年工作報(bào)告在提出我國已經(jīng)形成中國特色社會(huì)主義法律體系的情況下，總結(jié)我國立法經(jīng)驗(yàn)，提出我國立法堅(jiān)持以人為本、立法為民。報(bào)告指出，堅(jiān)持以人為本、立法為民，是加強(qiáng)民主法制建設(shè)、做好立法工作的根本目的。在立法工作中，我們始終堅(jiān)持把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，無論在立法過程中還是在法律規(guī)范上都堅(jiān)持以人為本，尊重人民主體地位，尊重人民首創(chuàng)精神，從人民的實(shí)踐創(chuàng)造中汲取智慧，從人民的發(fā)展要求中獲得動(dòng)力。正確把握最廣大人民根本利益、現(xiàn)階段群眾共同利益、不同群體特殊利益的關(guān)系，正確反映和統(tǒng)籌兼顧不同方面群眾的利益，著力解決人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題。正確處理權(quán)力與權(quán)利、權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系，既賦予行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)必要的權(quán)力，又注意對權(quán)力的行使加以規(guī)范、制約和監(jiān)督，切實(shí)維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。堅(jiān)持走群眾路線，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，充分發(fā)揮人大代表在立法中的作用，不斷擴(kuò)大公民對立法的有序參與，通過公布法律法規(guī)草案和舉行立法座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式，廣泛聽取各方面意見尤其是基層群眾的意見，切實(shí)做到集思廣益、凝聚共識(shí)，使我們制定的法律法規(guī)充分體現(xiàn)人民群眾的共同意愿。

2013年報(bào)告總結(jié)過去五年立法工作經(jīng)驗(yàn)指出：把維護(hù)最廣大人民根本利益作為人大工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。一是健全民主制度，發(fā)展人民民主。修改選舉法，實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，保證各民族、各地區(qū)、各方面都有適當(dāng)數(shù)量的人大代表，更好地體現(xiàn)人人平等、地區(qū)平等、民族平等?；鶎用裰髦贫仁侨嗣褚婪ㄖ苯有惺姑裰鳈?quán)利的重要制度保障。常委會(huì)修改村民委員會(huì)組織法。二是加強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域立法和監(jiān)督，保障和改善民生。常委會(huì)制定社會(huì)保險(xiǎn)法、修改老年人權(quán)益保障法、修改義務(wù)教育法、食品安全法。三是完善訴訟、刑事、行政法律制度，尊重和保障人權(quán)。常委會(huì)審議通過的刑法修正案（八），取消13個(gè)經(jīng)濟(jì)性非暴力犯罪死刑罪名，使我國刑罰結(jié)構(gòu)更趨合理。行政強(qiáng)制制度和國家賠償制度直接涉及公權(quán)力的行使和公民合法權(quán)益的保護(hù)。在制定行政強(qiáng)制法和修改國家賠償法過程中，堅(jiān)持正確處理權(quán)力與權(quán)利、權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系，既賦予國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)必要的權(quán)力，又對權(quán)力的行使進(jìn)行規(guī)范、制約和監(jiān)督，避免和防止權(quán)力濫用，切實(shí)維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。這個(gè)年度報(bào)告是一份比較完善的報(bào)告，在整體上強(qiáng)調(diào)立法為人民，具體方面做好各項(xiàng)權(quán)利立法制定和修改內(nèi)容。此后的常委會(huì)報(bào)告繼續(xù)堅(jiān)持這一指導(dǎo)思想。

綜上，四十年的立法是為了人民利益進(jìn)行科學(xué)探索的四十年。實(shí)踐證明，立法是否能科學(xué)全面地反映人民的利益和意志的要求，立法能否科學(xué)地反映憲法中規(guī)定的權(quán)利和自由的要求，對于法律能否有效發(fā)揮作用，對于國家的發(fā)展都有重大的影響。

五、立法須科學(xué)配置權(quán)力設(shè)置國家機(jī)關(guān)，促進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化

四十年來，最高立法機(jī)關(guān)制定了很多法律，建立健全了國家機(jī)關(guān)、配置國家權(quán)力、理順黨政關(guān)系、中央和地方的關(guān)系，以及國家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，促使國家治理體系不斷現(xiàn)代化和科學(xué)化。主要有以下幾個(gè)方面。

（一）憲法對國家機(jī)關(guān)的安排為實(shí)現(xiàn)國家治理體系科學(xué)化提供了根本法依據(jù)

1982年憲法制定過程體現(xiàn)了民主和科學(xué)立法的統(tǒng)一，其很多內(nèi)容也反映客觀規(guī)律的要求。如關(guān)于國家機(jī)構(gòu)的制度，憲法的安排是為了“使國家機(jī)關(guān)能夠更有效地領(lǐng)導(dǎo)和組織社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)”“使各個(gè)國家機(jī)關(guān)更好地分工合作、相互配合”。⑧《人民代表大會(huì)制度重要文獻(xiàn)選編》（二），中國民主法制出版社、中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第569-570頁。憲法這一安排符合權(quán)力自身運(yùn)行的客觀規(guī)律，即功能最適當(dāng)原則。⑨參見朱應(yīng)平：《功能適當(dāng)原則是解釋憲法國家機(jī)關(guān)權(quán)力條文的最佳方法》，載葛洪義主編：《法律方法與法律思維》第8輯，法律出版社2012年版，第66-76頁；朱應(yīng)平：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的民生建設(shè)與能動(dòng)性公法的應(yīng)對》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第6期。

（二）制定修改組織法，完善國家機(jī)關(guān)組織體系，明確權(quán)力配置

1984年常委會(huì)報(bào)告指出，在國家機(jī)構(gòu)的基本法律方面，常委會(huì)審議通過了修改人民法院組織法、人民檢察院組織法的兩個(gè)決定。這兩個(gè)決定根據(jù)憲法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對1979年制定的人民法院組織法和人民檢察院組織法的一些條款作了修改、補(bǔ)充，有利于加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)的組織建設(shè)，完善司法工作制度，適應(yīng)健全社會(huì)主義法制的需要。全國人大及其常委會(huì)還制定了其他國家機(jī)關(guān)組織法，還根據(jù)形勢發(fā)展的要求幾次修改完善這些法律。

（三）理順人大及其常委會(huì)與其他機(jī)關(guān)之間的關(guān)系

早期常委會(huì)對于這種關(guān)系進(jìn)行了探索。1984年報(bào)告指出，做好人大常委會(huì)的工作，需要注意以下幾點(diǎn)：第一，人大常委會(huì)同政府的關(guān)系，一個(gè)是權(quán)力機(jī)關(guān)，一個(gè)是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。全國人大和它的常委會(huì)的任務(wù)，是以憲法、法律為準(zhǔn)繩，監(jiān)督政府的工作，審議和決定國家根本的、長遠(yuǎn)的、重大的問題，不應(yīng)不適當(dāng)?shù)馗缮嬲殭?quán)范圍內(nèi)的工作。第二，人大常委會(huì)和政府的任務(wù)不同，工作制度、工作方法也不同。人大常委會(huì)是集體決定問題，集體行使權(quán)力。無論哪個(gè)法律案和其他議案，都是常委會(huì)集體審議決定的，而不是哪個(gè)個(gè)人，也不是哪個(gè)專門委員會(huì)可以決定的。第三，對國家的一些基本的、長遠(yuǎn)的問題和提請全國人大和它的常委會(huì)審議的議案，需要逐步組織人大常委會(huì)組成人員進(jìn)行全面、系統(tǒng)的調(diào)查研究。第四，現(xiàn)在，人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，很不適應(yīng)常委會(huì)所擔(dān)負(fù)的日益繁重的工作的需要，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)加強(qiáng)，才能當(dāng)好參謀和助手。應(yīng)該說，這種探索是有益的，是促使權(quán)力科學(xué)運(yùn)行的必要措施。

2007年報(bào)告回顧了監(jiān)督法的制定過程，對人大常委會(huì)與一府兩院的關(guān)系更加明確、法律科學(xué)地確立了它們之間的關(guān)系。報(bào)告指出，本屆全國人大常委會(huì)在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，廣泛聽取意見，經(jīng)過反復(fù)研究論證，對監(jiān)督法草案作了重大修改。一是明確監(jiān)督法的調(diào)整范圍，將人民代表大會(huì)監(jiān)督法調(diào)整為人大常委會(huì)監(jiān)督法；二是完善監(jiān)督形式和程序，重點(diǎn)規(guī)范各級(jí)人大常委會(huì)最為關(guān)注、最希望規(guī)范的問題。作出這樣的修改，主要有以下兩點(diǎn)考慮：一是憲法已經(jīng)明確規(guī)定全國人大和地方各級(jí)人大的監(jiān)督職權(quán)及其監(jiān)督形式和程序。二是憲法明確規(guī)定人大對“一府兩院”經(jīng)常性監(jiān)督職權(quán)由人大常委會(huì)行使，而各地進(jìn)行探索和希望規(guī)范的，也集中在人大常委會(huì)監(jiān)督工作上。常委會(huì)通過的監(jiān)督法，正確處理了加強(qiáng)人大監(jiān)督工作和堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，正確處理了加強(qiáng)人大監(jiān)督工作和支持“一府兩院”依法開展工作的關(guān)系，堅(jiān)持了民主集中制、集體行使職權(quán)、集體決定問題、依法按程序辦事的原則，符合我國國情和人大工作實(shí)際。2008年報(bào)告繼續(xù)肯定了這部法律的科學(xué)性。

（四）明確上下級(jí)人大之間的關(guān)系

1982年憲法對上下級(jí)人大及其常委會(huì)之間的關(guān)系作了規(guī)定，但在實(shí)踐中有很多具體關(guān)系不明確。常委會(huì)不斷探索這種關(guān)系。1985年報(bào)告指出，加強(qiáng)各級(jí)人大常委會(huì)的工作和建設(shè)，是完善我國人民代表大會(huì)制度的重要環(huán)節(jié)。通過座談和傳達(dá)貫徹，進(jìn)一步明確了：第一，目前各級(jí)人大常委會(huì)的工作仍處在一個(gè)從過去主要依靠政策辦事，逐步過渡到不僅依靠政策，還要依靠健全法制、依法辦事這樣的大轉(zhuǎn)變的過程中，要看到許多問題是轉(zhuǎn)變過程中出現(xiàn)的問題，大家要同心協(xié)力把工作搞好。第二，全國人大常委會(huì)和地方人大常委會(huì)的關(guān)系是法律監(jiān)督關(guān)系，不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；有些方面是工作聯(lián)系，有些業(yè)務(wù)工作方面有一定的指導(dǎo)關(guān)系。第三，地方各級(jí)人大常委會(huì)依法行使職權(quán)，按照民主集中制的原則作決定。要以憲法、法律為準(zhǔn)繩，在系統(tǒng)地進(jìn)行調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，審議、決定本行政區(qū)域的重大事項(xiàng)，監(jiān)督本級(jí)政府的工作，但不應(yīng)代替或者不恰當(dāng)?shù)馗缮嬲殭?quán)范圍內(nèi)的工作。第四，要不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步加強(qiáng)各級(jí)人大常委會(huì)的組織和制度建設(shè)，按照干部“四化”標(biāo)準(zhǔn)配備好工作班子。這就提高了認(rèn)識(shí)，明確了方向，增強(qiáng)了信心，許多地方人大常委會(huì)的工作和建設(shè)得到了加強(qiáng)，并探索和積累了一些好的經(jīng)驗(yàn)。

（五）出臺(tái)行為法，為國家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)提供依據(jù)

幾十年來，人大及其常委會(huì)制定的法律涵蓋了人大及其常委會(huì)、政府、法院、檢察院等權(quán)力主體權(quán)力運(yùn)行的要求。多數(shù)法律反映了權(quán)力運(yùn)行的規(guī)律要求，是科學(xué)立法原則的體現(xiàn)。

1989年報(bào)告提出：“提請這次大會(huì)審議的行政訴訟法草案和全國人民代表大會(huì)議事規(guī)則草案，是常委會(huì)抓緊擬訂并經(jīng)反復(fù)審議的兩個(gè)重要法律草案。行政訴訟法是同刑事訴訟法、民事訴訟法同等重要的基本法律。它的制定和實(shí)施，將進(jìn)一步保障公民、組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督依法行使行政權(quán)，促進(jìn)廉政建設(shè)，提高工作效能。全國人民代表大會(huì)議事規(guī)則，是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)行使職權(quán)的程序法。它的制定和實(shí)施，有利于進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)民主和提高議事效率，標(biāo)志著全國人大工作向制度化、法律化邁進(jìn)了一步。前者主要規(guī)范法院的權(quán)力，控制行政權(quán)的行使。后者主要規(guī)范人大行使權(quán)力的程序?！?/p>

1990年報(bào)告強(qiáng)調(diào)了人大常委會(huì)行使權(quán)力的特點(diǎn)和程序要求。報(bào)告指出，人大常委會(huì)是集體行使職權(quán)、集體決定問題的，必須特別注意民主的程序、民主的形式、民主的制度，真正按照少數(shù)服從多數(shù)的原則決定問題。為了更好地堅(jiān)持民主集中制原則，提高議事效率，已經(jīng)制定的制度和法律，要認(rèn)真貫徹執(zhí)行；還要繼續(xù)制定有關(guān)立法、監(jiān)督、決定重大事項(xiàng)和人事任免等方面的程序和制度，特別是要抓緊監(jiān)督法的草擬工作，以便使行使職權(quán)進(jìn)一步程序化、制度化。這是對人大常委會(huì)行使權(quán)力規(guī)律的深刻闡述。

2005年報(bào)告認(rèn)為，關(guān)于完善人民陪審員制度的決定進(jìn)一步保障了公民依法參加審判活動(dòng)，有利于加強(qiáng)對審判工作的監(jiān)督，弘揚(yáng)司法民主，維護(hù)司法公正。

規(guī)范行政權(quán)運(yùn)行的法律很多。2004年工作報(bào)告指出，審議通過的行政許可法，是繼行政訴訟法、國家賠償法、行政處罰法和行政復(fù)議法之后又一部規(guī)范政府行為的重要法律。在審議中我們按照合法與合理、效能與便民、監(jiān)督與責(zé)任相統(tǒng)一的原則，完善了行政許可制度，規(guī)范了行政許可行為，明確了相關(guān)的法律責(zé)任。這部法律的實(shí)施，對于堅(jiān)持依法行政，改革行政管理制度，轉(zhuǎn)變政府職能，從源頭上、制度上防止和克服腐敗現(xiàn)象，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，都將產(chǎn)生廣泛、重要和深遠(yuǎn)的影響。對一部法律作出如此深入的研究，體現(xiàn)了科學(xué)立法的精神。

2006年報(bào)告說，常委會(huì)審議通過的公務(wù)員法，對于完善公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)公務(wù)員隊(duì)伍，促進(jìn)勤政廉政建設(shè)，提高工作效能，推進(jìn)干部人事制度改革具有重要意義。

（六）明確權(quán)利保護(hù)和權(quán)力之間的關(guān)系

1998年報(bào)告指出，為了保障公民權(quán)利，健全國家機(jī)構(gòu)的組織制度，規(guī)范國家機(jī)關(guān)及其工作人員的行為，制定了行政處罰法、行政監(jiān)察法、國家賠償法、法官法、檢察官法、人民警察法等法律，修改了選舉法和地方組織法等法律。還指出，常委會(huì)立法始終注意把握以下幾點(diǎn)：制定法律時(shí)，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格按照憲法的原則和精神，保障公民的各項(xiàng)權(quán)利，合理劃分國家機(jī)構(gòu)的權(quán)限，規(guī)范國家機(jī)關(guān)及其工作人員的行為，正確處理人民群眾依法行使權(quán)利和國家機(jī)關(guān)依法管理的關(guān)系。這個(gè)規(guī)定后來反映在立法法第六條中。

2003年報(bào)告指出，行政復(fù)議法的制定，健全了對行政行為的監(jiān)督機(jī)制，有利于糾正違法和不當(dāng)?shù)男姓袨椋S護(hù)公民和法人的合法權(quán)益，促進(jìn)依法行政。2004年報(bào)告強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持立法為民，以人為本。既注意給予行政和司法機(jī)關(guān)必要的手段，使權(quán)力的行使有法可依，又注意對行政權(quán)和司法權(quán)的規(guī)范、制約和監(jiān)督，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。2008年報(bào)告指出，針對行政許可法草案審議中分歧意見比較大的問題，常委會(huì)堅(jiān)持合法與合理、效能與便民、權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一的原則，重視對被許可人合法權(quán)益的保護(hù)，明確行政許可的范圍和設(shè)定權(quán)限，取消部門規(guī)章設(shè)定行政許可的權(quán)力，對省級(jí)人民政府規(guī)章設(shè)定行政許可作出限制。審議修改治安管理處罰法草案，既注意賦予公安機(jī)關(guān)和人民警察必要的權(quán)力，又注意對權(quán)力的行使加以規(guī)范和監(jiān)督，以切實(shí)維護(hù)公民合法權(quán)益和社會(huì)公共秩序。

六、如何實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法

四十年來，全國人大常委會(huì)對如何實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，主要概述如下。

（一）堅(jiān)持理論與實(shí)際相結(jié)合的原則

1988年報(bào)告指出，立法工作在馬克思主義關(guān)于國家和法的理論指導(dǎo)下，同法理研究緊密結(jié)合進(jìn)行，使制定的法律既符合我國的實(shí)際，又符合馬克思主義的基本原理。

1994年報(bào)告提出，在立法工作中，我們以建設(shè)有中國特色社會(huì)主義理論和黨的基本路線為指導(dǎo)，以憲法為依據(jù)，以改革的精神對待和解決立法工作中遇到的問題和難點(diǎn)。2001年報(bào)告提出，為了完成上述立法任務(wù)，必須以憲法為依據(jù)，以鄧小平理論和黨的基本路線為指導(dǎo)加強(qiáng)和改進(jìn)常委會(huì)的立法工作。2005年報(bào)告要求，為做好立法工作，我們一定要堅(jiān)持以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，以憲法為依據(jù)，全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，努力構(gòu)建和諧社會(huì)，把立法同改革發(fā)展穩(wěn)定的重大決策緊密結(jié)合起來，使黨的主張通過法定程序成為國家意志，成為全社會(huì)一體遵循的行為規(guī)范。

2006年報(bào)告總結(jié)說，這些年立法工作的實(shí)踐告訴我們，在制定和修改法律過程中，應(yīng)當(dāng)把握好以下三條原則：一是堅(jiān)持正確的政治方向，要以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)；二是全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀；三是以憲法為依據(jù)，通過法定程序，使黨的主張成為國家意志。

2011年報(bào)告指出，堅(jiān)持以中國特色社會(huì)主義理論體系為指導(dǎo)。堅(jiān)持正確的指導(dǎo)思想，是加強(qiáng)民主法制建設(shè)、做好立法工作的根本前提。在立法工作中，我們始終堅(jiān)持以中國特色社會(huì)主義理論體系為指導(dǎo)，并以此統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)、確定立法思路。在立法的指導(dǎo)思想上，我們始終把堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則同堅(jiān)持改革開放結(jié)合起來，把堅(jiān)持社會(huì)主義基本制度同發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)結(jié)合起來，把推動(dòng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)變革同推動(dòng)上層建筑改革結(jié)合起來，把提高效率同促進(jìn)社會(huì)公平結(jié)合起來，把促進(jìn)改革發(fā)展同保持社會(huì)穩(wěn)定結(jié)合起來，把堅(jiān)持獨(dú)立自主同參與經(jīng)濟(jì)全球化結(jié)合起來，保證我們制定的法律法規(guī)有利于鞏固和完善社會(huì)主義制度，有利于解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，有利于發(fā)揮社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。

2014年報(bào)告強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持以中國特色社會(huì)主義理論體系為指導(dǎo)，堅(jiān)持從中國國情和實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持以人為本、立法為民， 堅(jiān)持通過完備的法律推動(dòng)憲法實(shí)施，積極推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，不斷完善中國特色社會(huì)主義法律體系。

可見，黨的理論之所以成為科學(xué)立法的必備條件，是因?yàn)檫@些理論是對中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，反映了現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展規(guī)律，是科學(xué)立法的指導(dǎo)思想。

（二）大力發(fā)展民主，以民主促進(jìn)科學(xué)立法

常委會(huì)工作報(bào)告中的民主內(nèi)容十分豐富，民主程序既是民主的內(nèi)容也是科學(xué)立法的內(nèi)容，還是實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法的有效措施；民主既包括向廣大人民群眾征求意見，也包括向其他國家機(jī)關(guān)征求意見，還包括人大及其常委會(huì)按照民主程序開展立法工作。如1982年常委會(huì)工作報(bào)告指出，常務(wù)委員會(huì)在立法工作中，注意了以下幾點(diǎn)：立法要充分走群眾路線，要面向10億人民，為他們的利益服務(wù)。

1983年常委會(huì)工作報(bào)告要求：今后提到常務(wù)委員會(huì)審議的法律草案，要先在常務(wù)委員會(huì)會(huì)議上聽取關(guān)于法律草案的說明，然后將該法律草案交全國人大法律委員會(huì)或有關(guān)的專門委員會(huì)審議修改，同時(shí)常務(wù)委員會(huì)組成人員也對法律草案進(jìn)行研究，再提交常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議。這是完善立法程序的一個(gè)重要措施。

為了加強(qiáng)對法律的審議工作，常委會(huì)在實(shí)踐中逐步建立了審議、制定法律的一些必要的制度：一是對提請全國人大或者人大常委會(huì)審議的法律草案，由法律委員會(huì)和法制工作委員會(huì)會(huì)同全國人大有關(guān)的專門委員會(huì)和國務(wù)院經(jīng)濟(jì)法規(guī)研究中心進(jìn)行調(diào)查研究，征求各方面的意見，特別注意聽取不同的意見。既找了起草部門研究，也找了一些執(zhí)行單位研究；既聽取了主管部門的意見，也聽取了一些有關(guān)部門和地方的意見；既同一些專家、理論工作者座談，也同一些做實(shí)際工作的同志座談。這樣盡可能地集思廣益，可以使制定的法律較為周到，較為切實(shí)可行。二是按照委員長會(huì)議的決定，對提請常委會(huì)審議的法律草案，在常委會(huì)聽取關(guān)于法律草案的說明后，交法律委員會(huì)和其他有關(guān)的專門委員會(huì)根據(jù)常委會(huì)討論意見和各地、各方面的意見進(jìn)行審議，再提請常委會(huì)審議。這是完善立法程序的重要措施。它保證了常委會(huì)有必要的時(shí)間對法律草案進(jìn)行認(rèn)真的研究和審議，以便對問題考慮得周到一些，避免倉促通過，影響法律的嚴(yán)肅性和穩(wěn)定性。三是按照委員長會(huì)議的要求，常委會(huì)審議法律草案時(shí)，法制工作委員會(huì)和提出法律案的機(jī)關(guān)開始注意提供有關(guān)的基本資料，反映法律草案的主要問題和主要的不同意見，說明問題的焦點(diǎn)在哪里，以便常委會(huì)進(jìn)行更有效的審議工作。

1987年工作報(bào)告也強(qiáng)調(diào)，認(rèn)真審議法律草案，嚴(yán)肅制定法律。對常委會(huì)在審議法律草案過程中如何做到民主提出了明確的要求。如在審議法律草案時(shí)，認(rèn)真按照民主集中制原則進(jìn)行工作，充分展開討論，注重聽取不同意見，在意見不一致時(shí)不急于決定。常委會(huì)第十六次會(huì)議將要對治安管理處罰條例草案進(jìn)行表決時(shí)，因有些委員對賣淫、嫖宿暗娼是否處以罰款問題意見不一致，爭論比較激烈，就暫緩?fù)ㄟ^。常委會(huì)審議企業(yè)破產(chǎn)法草案時(shí)，一些委員認(rèn)為制定這個(gè)法很有必要，但又認(rèn)為當(dāng)時(shí)制定破產(chǎn)法的條件還不成熟，法律不配套，一些重要條文還需要研究修改。委員長會(huì)議認(rèn)真研究了這些意見，建議暫不提付表決。常委會(huì)會(huì)議對工業(yè)企業(yè)法草案進(jìn)行了認(rèn)真的審議，委員們對企業(yè)法草案的大部分條文的意見是一致的，但認(rèn)為企業(yè)改革正在深化，還有一些重要問題需要進(jìn)一步調(diào)查研究，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。常委會(huì)決定，這個(gè)法律草案不提交六屆全國人大五次會(huì)議審議。之后的常委會(huì)報(bào)告都繼續(xù)強(qiáng)調(diào)做好此項(xiàng)工作。

（三）強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督檢查，以執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)問題改進(jìn)立法質(zhì)量

1982年報(bào)告指出：“法律從社會(huì)實(shí)踐中來，又拿到社會(huì)實(shí)踐中去檢驗(yàn)，這樣制定出來的法律就比較完備。這是我們立法工作的一條重要經(jīng)驗(yàn)?！边@里所說的拿到實(shí)踐中檢驗(yàn)，就是要認(rèn)真實(shí)施，并對這種實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督檢查。2003年報(bào)告要求，注意把監(jiān)督工作與完善法律結(jié)合起來。常委會(huì)通過執(zhí)法檢查和聽取工作報(bào)告，一方面督促有關(guān)機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法，另一方面也重視發(fā)現(xiàn)法律本身不夠完善的問題，或者已經(jīng)不能適應(yīng)新情況的地方，結(jié)合有關(guān)法律的修改工作，予以補(bǔ)充和修訂。2012年報(bào)告要求，更加注重把修改完善法律同加強(qiáng)監(jiān)督工作有機(jī)結(jié)合起來，在開展執(zhí)法檢查、專題調(diào)研時(shí)，深入分析現(xiàn)行法律規(guī)定不適應(yīng)、不完善的問題，為修改完善法律提供重要依據(jù)，使法律的修改更具針對性，使法律的規(guī)定更具可操作性。

2016年報(bào)告強(qiáng)調(diào)，針對社會(huì)反映強(qiáng)烈的霧霾頻發(fā)、污染嚴(yán)重等大氣環(huán)境問題,常委會(huì)在持續(xù)加強(qiáng)監(jiān)督工作的同時(shí)積極推進(jìn)相關(guān)法律的修改完善工作,對大氣污染防治法作出全面修訂。這次修訂,從強(qiáng)化政府、企業(yè)、社會(huì)防治責(zé)任,完善大氣污染防治標(biāo)準(zhǔn)、污染排放總量控制和排污許可制度,加大燃煤、工業(yè)、機(jī)動(dòng)車船、揚(yáng)塵、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域污染防治力度,健全重點(diǎn)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控、重污染天氣應(yīng)對機(jī)制等方面,對這部法律作了重要修改完善,條文由原來的66條增加至129條,使法律的針對性、可操作性和可執(zhí)行性明顯增強(qiáng)。這一做法不僅是民主立法，也大大提高了立法的科學(xué)性。

可見，常委會(huì)監(jiān)督檢查法律實(shí)施是發(fā)現(xiàn)法律不足、修改完善法律的重要途徑。

（四）做好常委會(huì)其他工作促進(jìn)科學(xué)立法

常委會(huì)除了立法工作外，還有監(jiān)督檢查、重大問題決定、代表開展相關(guān)工作，等等。這些往往與立法工作密切相關(guān)，做好這些工作也是實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法的重要途徑。主要有以下幾方面。

1.通過行使授權(quán)進(jìn)行試點(diǎn)，為制定法律提供經(jīng)驗(yàn)

1985年報(bào)告指出：“當(dāng)前在對外開放和經(jīng)濟(jì)體制改革方面，有一系列新問題需要及時(shí)作出有法律效力的規(guī)定。但是，有些重大問題涉及面廣，情況復(fù)雜，還缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，制定法律尚有困難，而沒有法律規(guī)定，又不好開展工作。這個(gè)問題如不很好解決，就會(huì)妨礙改革、開放的順利進(jìn)行?！睘榇?，1984年全國人大常委會(huì)通過關(guān)于授權(quán)國務(wù)院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例草案試行的決定,之后委員長會(huì)議又反復(fù)研究，并征求有關(guān)方面的意見，擬訂了關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定草案，經(jīng)全國人大常委會(huì)審議決定提請這次大會(huì)審議。這是從我國實(shí)際情況出發(fā)加強(qiáng)法制建設(shè)的一項(xiàng)重要措施，可以適應(yīng)當(dāng)前某些實(shí)際工作的需要，還可以積累經(jīng)驗(yàn)，為制定或者補(bǔ)充、修改法律作準(zhǔn)備，有利于加快經(jīng)濟(jì)立法工作。

2017年報(bào)告提出，依法作出授權(quán)決定，為改革先行先試提供依據(jù)。常委會(huì)作出授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區(qū)開展刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)工作的決定，確定在北京等18個(gè)城市開展試點(diǎn)工作。同時(shí)，總結(jié)2014年授權(quán)在上述地區(qū)開展刑事案件速裁程序試點(diǎn)工作的經(jīng)驗(yàn)，將此項(xiàng)試點(diǎn)納入認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)工作范圍并加以擴(kuò)大完善，按照新的試點(diǎn)辦法繼續(xù)試行。分別聽取審議最高人民法院關(guān)于人民陪審員制度改革試點(diǎn)情況、最高人民檢察院關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)情況的中期報(bào)告，要求進(jìn)一步加強(qiáng)指導(dǎo)監(jiān)督，全面評估試點(diǎn)成效，為修改完善相關(guān)法律積累經(jīng)驗(yàn)。

可見，通過行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，授權(quán)相關(guān)國家機(jī)關(guān)開展試點(diǎn)，可以為制定和修改法律提供經(jīng)驗(yàn)。這是科學(xué)立法的有益的路徑。

2.做好人大代表工作是科學(xué)立法的重要方法

人大代表是人大發(fā)揮作用的主要成員。常委會(huì)做好代表工作是憲法法律賦予的責(zé)任。常委會(huì)通過各種形式，充分發(fā)揮代表在立法中的作用，促進(jìn)科學(xué)立法的開展。

2005年報(bào)告把進(jìn)一步完善人民代表大會(huì)制度的重點(diǎn)放在充分發(fā)揮代表作用和加強(qiáng)常委會(huì)制度建設(shè)上。其中，對如何發(fā)揮代表的作用作了詳細(xì)的論述。報(bào)告指出：“進(jìn)一步發(fā)揮代表作用，是完善人民代表大會(huì)制度的重要內(nèi)容。全國人大審議和決定的都是事關(guān)國家改革發(fā)展穩(wěn)定的重大事項(xiàng)。全國人大代表是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，來自各個(gè)地區(qū)、各個(gè)行業(yè)、各個(gè)方面，雖然從事的職業(yè)不同，在大會(huì)期間的工作是相同的，主要是審議議案和報(bào)告，并參加表決；依法提出議案和建議。進(jìn)一步發(fā)揮代表作用，支持代表依法履行職責(zé)和行使權(quán)力，很重要的就是要提高代表審議質(zhì)量和代表議案質(zhì)量。第一，保障代表的知情權(quán)。這是提高代表審議質(zhì)量的一個(gè)重要環(huán)節(jié)……第二，認(rèn)真辦理好代表議案……常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)在研究制定年度立法計(jì)劃過程中，要認(rèn)真研究代表關(guān)于立法項(xiàng)目的議案，對代表議案中具備條件的立法項(xiàng)目要盡可能地吸收到立法計(jì)劃中來。有關(guān)方面在立法項(xiàng)目調(diào)研、起草和審議過程中，要邀請有關(guān)代表參加，認(rèn)真聽取他們的意見和建議，共同完善立法草案，提高立法質(zhì)量。第三，增強(qiáng)代表活動(dòng)的實(shí)效……”

2006年報(bào)告要求繼續(xù)以發(fā)揮代表作用和加強(qiáng)常委會(huì)制度建設(shè)為重點(diǎn)，把人民代表大會(huì)制度堅(jiān)持好完善好，提出要進(jìn)一步提高代表議案和建議的辦理質(zhì)量、進(jìn)一步擴(kuò)大代表對常委會(huì)活動(dòng)的參與。邀請更多代表列席常委會(huì)和專門委員會(huì)會(huì)議，參加常委會(huì)組織的執(zhí)法檢查等活動(dòng)、進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)代表視察和專題調(diào)研等工作。這些工作與立法有直接或間接的關(guān)系。

2010年、2011年報(bào)告都強(qiáng)調(diào)，要充分發(fā)揮人大代表在立法工作中的作用，無論是論證和確定立法項(xiàng)目，還是起草和審議法律草案，都要認(rèn)真研究吸納代表議案提出的相關(guān)意見，邀請相關(guān)代表參與立法工作。2014年報(bào)告指出，發(fā)揮人大代表在立法工作中的作用，把審議代表議案、辦理代表建議同制定和修改法律緊密結(jié)合起來，認(rèn)真研究吸納代表提出的意見。完善法律起草、審議的協(xié)調(diào)協(xié)商機(jī)制，廣泛聽取、認(rèn)真對待各方面意見包括不同意見，充分尊重、合理吸收各種建設(shè)性意見和建議，最大限度地凝聚社會(huì)共識(shí)。

總之，人大常委會(huì)各項(xiàng)職權(quán)是一個(gè)有機(jī)的統(tǒng)一整體，它們之間相對獨(dú)立，又有相互交融、相互依賴相互促進(jìn)的關(guān)系。做好各方面工作都有助于增強(qiáng)科學(xué)立法的水平。

（五）做好與地方立法的協(xié)調(diào)合作工作，促進(jìn)立法體系科學(xué)化

全國人大常委會(huì)科學(xué)立法工作離不開地方的支持，而且各個(gè)地方立法也是整個(gè)國家立法的重要組成部分。充分發(fā)揮地方在立法中的作用，是提高立法科學(xué)性的重要舉措。

1984年報(bào)告說，對提請全國人大或者人大常委會(huì)審議的法律草案，由法律委員會(huì)和法制工作委員會(huì)會(huì)同全國人大有關(guān)的專門委員會(huì)和國務(wù)院經(jīng)濟(jì)法規(guī)研究中心進(jìn)行調(diào)查研究，聽取了地方的意見。1985年報(bào)告指出，常委會(huì)在制定法律時(shí)，要密切同地方人大常委會(huì)的聯(lián)系。因?yàn)榈胤饺舜蟪Ｎ瘯?huì)更接近基層，更了解實(shí)際情況和實(shí)際需要，可以更好地了解和反映基層和實(shí)際工作同志的意見。報(bào)告指出，幾年來，常委會(huì)審議的法律草案事先都印發(fā)地方人大常委會(huì)廣泛征求意見。最近幾次常委會(huì)議后，都把各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人留下來，討論立法問題，請各地人大常委會(huì)參與國營工業(yè)企業(yè)法（草案）的調(diào)查研究。1986年報(bào)告說到，在制定法律的過程中，常委會(huì)注意廣泛征求各地方的意見。

1988年報(bào)告總結(jié)前五年經(jīng)驗(yàn)指出，依靠各地方、各部門、各方面的集體智慧和集體經(jīng)驗(yàn)，使制定的法律盡可能符合實(shí)際，切實(shí)可行。為了做到嚴(yán)肅立法，常委會(huì)對報(bào)請審議的法律草案先聽取說明，經(jīng)初步審議后，交由法律委員會(huì)和有關(guān)專門委員會(huì)審議修改；同時(shí)，把法律草案發(fā)給各地方、各部門，廣泛征求意見。

1991年報(bào)告繼續(xù)指出，依靠和發(fā)揮各地方、各部門、各方面的集體智慧。1998年報(bào)告總結(jié)前五年立法經(jīng)驗(yàn)指出，在起草法律過程中，有的法律請地方人大提出了法律條文的參考方案。在審議法律草案過程中，廣泛征求各地方、各部門和有關(guān)專家、學(xué)者的意見，廣聽博納，集思廣益，力求使制定的法律符合實(shí)際，切實(shí)可行。

1999年報(bào)告指出，在審議法律草案過程中，廣泛征求各部門、各地方和專家學(xué)者的意見，還先后將土地管理法、村民委員會(huì)組織法修訂草案和合同法草案向社會(huì)公布，征求全民意見。

2006年后這種做法與科學(xué)立法、民主立法結(jié)合。報(bào)告指出：“過去的一年，常委會(huì)還就推進(jìn)立法科學(xué)化、民主化進(jìn)行了有益探索?！币皇窍蛏鐣?huì)全文公布物權(quán)法草案，廣泛聽取社會(huì)各方面意見；二是就個(gè)人所得稅法中的工薪所得減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)問題舉行立法聽證會(huì)。梳理出意見比較集中的10個(gè)問題，專門召開座談會(huì)，認(rèn)真聽取部分全國人大代表、地方人大常委會(huì)和中央有關(guān)部門負(fù)責(zé)人、法學(xué)專家的意見。2007年、2008年報(bào)告，提到將物權(quán)法草案、勞動(dòng)合同法草案、就業(yè)促進(jìn)法草案和水污染防治法修訂草案全文向社會(huì)公布，聽取地方意見。

2012年報(bào)告指出，個(gè)人所得稅法的修改，書面征求各地方對修改草案的意見。2015年報(bào)告提出，健全向地方人大征詢立法意見機(jī)制，探索建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度。增強(qiáng)立法針對性，推進(jìn)立法精細(xì)化，不斷提高立法工作水平。2017年報(bào)告指出，完善基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度，先后就7部法律草案8次組織聽取基層干部群眾意見，立法工作更加接地氣、察民情；還召開了全國地方立法研討會(huì)，加強(qiáng)對地方立法特別是設(shè)區(qū)的市立法工作的指導(dǎo)。

（六）加強(qiáng)立法隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)現(xiàn)立法人員與專家、群眾相結(jié)合

這個(gè)做法比較早就開始了。但早期沒有明確將其作為科學(xué)立法的措施。

1984年報(bào)告提到，對提請全國人大或者人大常委會(huì)審議的法律草案，由相關(guān)組織機(jī)構(gòu)廣泛征求專家、群眾和實(shí)際工作者的意見。1986年工作報(bào)告提出，在制定法律的過程中，常委會(huì)注意廣泛征求各地方、各部門、各方面的意見，發(fā)揮法律專家的積極作用，使法律理論工作者和實(shí)際工作者結(jié)合起來，搞好制定法律的工作。這方面的例子如民法通則草案。在起草、研究、修改外資企業(yè)法、草原法時(shí)，也廣泛邀請法律、經(jīng)濟(jì)等有關(guān)方面的專家和實(shí)際工作者討論修改，提出了許多很好的修改補(bǔ)充意見。實(shí)踐證明，這是在立法工作中堅(jiān)持理論聯(lián)系實(shí)際和貫徹民主集中制的一種比較好的方法，又可以在實(shí)踐中培養(yǎng)法律隊(duì)伍。今后要把這一做法形成制度。1988 年報(bào)告總結(jié)了前五年立法工作經(jīng)驗(yàn)指出：依靠各地方、各部門、各方面的集體智慧和集體經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行立法工作者、實(shí)際工作者和理論工作者三結(jié)合，集思廣益，在高度民主的基礎(chǔ)上集中各種正確意見，使制定的法律盡可能符合實(shí)際，切實(shí)可行。

之后的常委會(huì)繼續(xù)這種做法。1991年報(bào)告指出，在起草法律的過程中，要注意吸收法學(xué)專家和從事實(shí)際工作、有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人參加，并廣泛聽取各方面的意見，特別要注意聽取各種不同的意見，集思廣益，依靠和發(fā)揮各地方、各部門、各方面的集體智慧。1994年報(bào)告提出，充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性，注意發(fā)揮專家、學(xué)者在立法工作中的作用，進(jìn)一步實(shí)行實(shí)際工作者同理論工作者相結(jié)合。1998年常委會(huì)在總結(jié)五年立法經(jīng)驗(yàn)時(shí)指出，在起草法律過程中，實(shí)行立法工作者和專家、學(xué)者及其他實(shí)際工作者相結(jié)合，有的法律還委托研究機(jī)構(gòu)和專家起草，或者請地方人大提出了法律條文的參考方案。在審議法律草案過程中，廣泛征求各地方、各部門和有關(guān)專家、學(xué)者的意見，廣聽博納，集思廣益，力求使制定的法律符合實(shí)際，切實(shí)可行。

1999年報(bào)告對過去一年立法總結(jié)時(shí)指出，堅(jiān)持走群眾路線，集中人民的意見，充分反映人民的愿望和要求。在審議法律草案過程中，廣泛征求各部門、各地方和專家學(xué)者的意見，還先后將土地管理法、村民委員會(huì)組織法修訂草案和合同法草案向社會(huì)公布，征求全民意見。人民群眾和社會(huì)各界積極參與討論，不僅對法律草案提出了許多修改意見，還受到了普法教育。常委會(huì)還加強(qiáng)對法律草案的立法調(diào)研。委員長、副委員長和常委會(huì)其他組成人員深入基層，聽取各方面對有關(guān)法律草案的意見。從這里可以看出，堅(jiān)持多方結(jié)合的深度和廣度不斷加強(qiáng)，對于全國人大常委會(huì)來說，主要領(lǐng)導(dǎo)要親自實(shí)踐這一要求。

2006年開始，通常將這種做法與科學(xué)、民主立法結(jié)合在一起的。換言之，已經(jīng)明確將其作為實(shí)現(xiàn)科學(xué)民主立法的措施。2006年報(bào)告介紹了監(jiān)督法、物權(quán)法立法事例，可以說是調(diào)動(dòng)各方面積極性實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法的典型例子。勞動(dòng)合同法也是如此。2008年報(bào)告肯定了上述做法。

2011年報(bào)告回顧過去的立法經(jīng)驗(yàn)，指出形成中國特色社會(huì)主義法律體系，是各方面長期共同努力的結(jié)果。全國人大及其常委會(huì)認(rèn)真履行憲法和法律賦予的職責(zé)，不斷加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作，著力提高立法質(zhì)量，為形成中國特色社會(huì)主義法律體系做了大量卓有成效的工作。國務(wù)院適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和法律實(shí)施的需要，依法及時(shí)制定行政法規(guī)，地方人大及其常委會(huì)結(jié)合本地實(shí)際，依法制定大量地方性法規(guī)，為形成中國特色社會(huì)主義法律體系作出了重要貢獻(xiàn)。地方各級(jí)人民政府，各級(jí)人民法院和人民檢察院以及軍隊(duì)等有關(guān)方面，廣大人民群眾和專家學(xué)者大力支持和積極參與立法工作，為形成中國特色社會(huì)主義法律體系貢獻(xiàn)了智慧和力量。

2012年報(bào)告中，常委會(huì)將個(gè)人所得稅法修改草案向社會(huì)全文公布征求意見，列舉了將幾個(gè)方面結(jié)合起來促進(jìn)立法質(zhì)量提高的事例。2014年報(bào)告提出探索法律出臺(tái)前評估工作。在旅游法草案提請審議表決前，邀請部分全國人大代表、旅游者和旅游經(jīng)營者、專家學(xué)者召開座談會(huì)，對法律草案內(nèi)容的可行性、法律出臺(tái)時(shí)機(jī)以及實(shí)施后的社會(huì)效果等進(jìn)行綜合評估，為立法決策提供參考。此后，又針對3部法律草案開展法律出臺(tái)前評估。實(shí)踐證明，這有利于把正向思維和逆向思維結(jié)合起來，既重視法律適用對象和專家學(xué)者的意見，也認(rèn)真考慮法律執(zhí)行部門的意見，使立法工作更加科學(xué)周全。

2015年報(bào)告指出，民主立法的核心，在于立法要為了人民、依靠人民。在具體立法實(shí)踐中，要進(jìn)一步完善立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)，有關(guān)部門參加，人大代表、專家學(xué)者、企事業(yè)單位、團(tuán)體組織和人民群眾共同參與的立法工作機(jī)制。健全公布法律草案征求意見機(jī)制和公眾意見采納情況反饋機(jī)制，重視網(wǎng)絡(luò)民意表達(dá)，拓展公民有序參與立法途徑。

2017年報(bào)告指出，常委會(huì)在立法工作中高度重視、深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法,完善立法體制機(jī)制,增強(qiáng)立法工作的系統(tǒng)性、及時(shí)性、針對性、有效性。拓寬公民有序參與立法途徑,制定了《向社會(huì)公布法律草案征求意見工作規(guī)范》,明確常委會(huì)會(huì)議初次審議和再次審議的法律草案都應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公布。反家庭暴力法草案向社會(huì)公開后,收到社會(huì)各方面提出的意見建議4萬多條。建立健全立法專家顧問制度,完善立法決策咨詢機(jī)制。積極回應(yīng)人大代表、政協(xié)委員和社會(huì)各方面的關(guān)切,在有關(guān)法律起草、審議、修改工作中認(rèn)真研究并積極吸納各方面提出的意見和建議。

2018年報(bào)告回顧五年立法經(jīng)驗(yàn)指出，科學(xué)立法、民主立法、依法立法取得新進(jìn)展。出臺(tái)立法項(xiàng)目征集論證、立法重大利益調(diào)整論證咨詢、重要立法事項(xiàng)引入第三方評估等工作規(guī)范。健全立法專家顧問制度，建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度，明確常委會(huì)初次審議和繼續(xù)審議的法律草案都及時(shí)向社會(huì)公布征求意見。從本屆常委會(huì)通過的第一部法律開始，建立并實(shí)施法律案通過前評估制度，使立法更加科學(xué)縝密，確保法律規(guī)定立得住、行得通、真管用。

（七）把立足本國實(shí)際與借鑒域外經(jīng)驗(yàn)結(jié)合起來

要把立足本國實(shí)際與借鑒域外經(jīng)驗(yàn)結(jié)合起來的認(rèn)識(shí)和做法始終如一。1982年報(bào)告指出：“常務(wù)委員會(huì)在立法工作中，注意了以下幾點(diǎn)：……我們立法時(shí)也需要借鑒外國立法的經(jīng)驗(yàn)，但要為中國的社會(huì)主義民主和法制服務(wù)?！?/p>

1988年六屆全國人大常委會(huì)總結(jié)五年立法經(jīng)驗(yàn)指出，從我國的實(shí)際情況出發(fā)，總結(jié)我們自己的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)借鑒古今中外好的、有益的東西，制定出適合我國實(shí)際情況和需要的法律，并根據(jù)實(shí)踐中的新情況、新問題加以修改補(bǔ)充。

1989年報(bào)告提出，制定有關(guān)調(diào)節(jié)商品經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律，可以結(jié)合我國實(shí)際借鑒國外的某些法律，有的可以先制定行政法規(guī)或地方性法規(guī)。立法程序也要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善。1991年報(bào)告指出，立法要從我國國情出發(fā)，借鑒、吸收外國立法的有益經(jīng)驗(yàn)。借鑒外國的經(jīng)驗(yàn)一定要根據(jù)我國的社會(huì)制度和具體國情，不能盲目地、不加研究分析地照抄、照搬。 1992年報(bào)告指出，為了使我國國民經(jīng)濟(jì)增長保持較快的速度，實(shí)現(xiàn)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展，就必須繼續(xù)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)方面的立法，特別要抓緊制定保障改革開放、加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控方面的法律。這就要求我們認(rèn)真研究改革開放中出現(xiàn)的新情況、新問題，借鑒國外有益的經(jīng)驗(yàn)，運(yùn)用法律手段調(diào)節(jié)和規(guī)范各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。1993年報(bào)告提出要借鑒國外的立法成果和立法經(jīng)驗(yàn)。

1994年報(bào)告提出，堅(jiān)持從我國國情出發(fā)，大膽吸收和借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，使制定的法律符合社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)和規(guī)律，體現(xiàn)公平、公正、公開、效率的原則，有利于進(jìn)一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力。1996年報(bào)告提出，我們要認(rèn)真總結(jié)立法工作的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步加快立法步伐，提高立法工作水平?！⒎ㄒ獜奈覈鴮?shí)際出發(fā)，注意借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)。1998年報(bào)告指出，常委會(huì)在立法工作中，始終注意把握以下幾點(diǎn)：……立足于中國國情，認(rèn)真研究和借鑒國外立法的有益經(jīng)驗(yàn)。在制定各項(xiàng)法律特別是市場經(jīng)濟(jì)方面的法律時(shí)，注意搜集、整理國外有關(guān)的法律規(guī)定，加以研究、比較，從中汲取對我有用的東西。對于其中反映市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律性、共同性的內(nèi)容，以及國際交往中形成的國際法規(guī)范和慣例，大膽地吸收和借鑒，有的適合我國實(shí)際的法律規(guī)定可以直接移植，在實(shí)踐中逐步完善。這樣做，不僅加快了立法步伐，還有利于我國與國際經(jīng)濟(jì)的發(fā)展接軌，參與國際經(jīng)濟(jì)競爭，吸引外商投資。

1999年報(bào)告指出：“在總結(jié)前幾屆人大立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，本屆常委會(huì)采取了一些重要舉措和做法，改進(jìn)立法工作……從我國社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國情出發(fā)，借鑒國外立法的有益經(jīng)驗(yàn)。2003年報(bào)告指出，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，尊重立法工作自身的規(guī)律。常委會(huì)在立法工作中……既著眼于立足于我國國情立法，又注意借鑒國外立法的有益做法。努力使法律內(nèi)容科學(xué)規(guī)范，相互協(xié)調(diào)。可見，常委會(huì)把這個(gè)做法看作一個(gè)科學(xué)立法的成功經(jīng)驗(yàn)?！?/p>

2005年報(bào)告指出：“堅(jiān)持從中國國情和實(shí)際出發(fā)，把改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的偉大實(shí)踐作為立法的基礎(chǔ)，借鑒國外立法的有益經(jīng)驗(yàn)，而不能照抄照搬，使制定的法律符合社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國情。2006年報(bào)告說，實(shí)踐告訴我們，在制定和修改法律過程中，應(yīng)當(dāng)把握好三條原則：……堅(jiān)持從國情出發(fā)。要總結(jié)我國改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，確立符合我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際的法律制度。注意借鑒國外法律中對我們有益的東西，但不能照抄照搬。”

2011年報(bào)告提出：“我們還注意研究借鑒國外的立法經(jīng)驗(yàn)，從中吸取那些對我們有益有用的東西，但絕不照抄照搬。各國的法律體系也不相同，我們不用西方某些國家的法律體系來套中國特色社會(huì)主義法律體系，外國法律體系中有的法律，但不符合我國國情和實(shí)際的，我們不搞；外國法律體系中沒有的法律，但我國現(xiàn)實(shí)生活需要的，我們及時(shí)制定?！?/p>

七、幾點(diǎn)看法

（一）成就

今年是改革開放四十周年，四十年來，最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)特別是全國人大常委會(huì)將立法置于首要地位，根據(jù)憲法精神，對科學(xué)立法進(jìn)行了艱辛的探索，對科學(xué)立法的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容即立法所反映的客觀事物的規(guī)律進(jìn)行了多方面多角度的研究，取得了重要的成就。

1.揭示了科學(xué)立法的首要內(nèi)容是立法體現(xiàn)和尊重社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展規(guī)律

十一屆三中全會(huì)宣告我國最根本的任務(wù)是集中力量進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)，適應(yīng)后者的要求，通過建立健全和諧協(xié)調(diào)的有助于保障和促進(jìn)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明和生態(tài)文明等發(fā)展的有中國特色的社會(huì)主義法律體系，確保社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行。這樣一個(gè)法律體系的構(gòu)建不僅是立法規(guī)律的要求，更是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)自身發(fā)展的規(guī)律。常委會(huì)工作報(bào)告多處闡明了立法與現(xiàn)代化建設(shè)之間相互依賴、相互促進(jìn)的關(guān)系。一方面，立法離不開這一實(shí)踐的基礎(chǔ)和發(fā)展，也有賴于實(shí)踐的檢驗(yàn)。另一方面，社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)也需要立法的保障。這是我國科學(xué)立法最重要的內(nèi)容和任務(wù)。

社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)立法之所以是科學(xué)的，有以下幾點(diǎn)理由。

第一，因?yàn)樗w現(xiàn)和尊重現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)踐，如同現(xiàn)代化建設(shè)一樣經(jīng)歷了從點(diǎn)到面、從宏觀到微觀再到宏觀、從局部到整體、從零散到體系、從靜態(tài)到動(dòng)態(tài)的發(fā)展過程。立法過程反映了現(xiàn)代化自身法律的客觀規(guī)律。

第二，體現(xiàn)和尊重現(xiàn)代化建設(shè)的法律體系即中國特色社會(huì)主義法律體系也經(jīng)歷了一個(gè)不斷修改完善的過程，自身不斷開放擴(kuò)展，由被動(dòng)適應(yīng)到主動(dòng)積極引導(dǎo)和推動(dòng)。這個(gè)符合立法自身發(fā)展規(guī)律。

第三，我國現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展內(nèi)容不斷豐富和完善，由最初提出高度文明和高度民主的目標(biāo)，到物質(zhì)文明、政治文明和精神文明，再到物質(zhì)、政治、精神、社會(huì)和生態(tài)五大文明一體化發(fā)展。適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)的不斷發(fā)展，立法涉及的范圍越來越廣、內(nèi)容越來越豐富，涉及五大文明的法律逐步形成一個(gè)有機(jī)的和諧發(fā)展的整體。這個(gè)法律體系不是一個(gè)封閉的、靜止不動(dòng)的，而是開放的、動(dòng)態(tài)的，必將隨著現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展進(jìn)一步完善和發(fā)展。

上述要求在《立法法》有所反映，第6條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全面深化改革的要求……”

2.揭示了科學(xué)立法的另一個(gè)重要內(nèi)容是科學(xué)體現(xiàn)和尊重改革開放的發(fā)展規(guī)律

改革開放是我國發(fā)展的根本手段和措施。沒有改革開放，就沒有今天現(xiàn)代化建設(shè)取得的輝煌成就。四十年來的立法基本反映了改革開放的發(fā)展進(jìn)程，揭示了立法與改革開放之間的內(nèi)在發(fā)展規(guī)律，體現(xiàn)了立法決策與改革發(fā)展和穩(wěn)定決策必須協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律。

在處理立法與改革開放的關(guān)系上，我們經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展過程，由最初強(qiáng)調(diào)立法要體現(xiàn)和尊重改革開放的實(shí)踐，到進(jìn)一步深刻認(rèn)識(shí)到：立法只是簡單地總結(jié)改革開放的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)還不夠，還要有一定的超前性，對改革開放可以發(fā)揮引導(dǎo)、推動(dòng)的作用。只有認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，我們才能冷靜地理性地對待改革遇到的阻力，才能堅(jiān)定地推動(dòng)適度的先行立法，以打破既得利益者對改革的阻礙，促進(jìn)改革不斷向更廣更深的范圍和方向發(fā)展。

《立法法》對此也有要求。第6條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)……適應(yīng)全面深化改革的要求……”

3.以立法確認(rèn)和保障人民當(dāng)家做主和公民權(quán)利自由是科學(xué)立法的又一重要內(nèi)容

人民是歷史的主人和創(chuàng)造者，立法只有在識(shí)別出絕大多數(shù)人民根本利益和要求的基礎(chǔ)上，進(jìn)而通過適當(dāng)?shù)男问接枰苑苫?，才能確保我們的各項(xiàng)事業(yè)符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律的要求。我國立法在此方面作了很多努力。“中國立法者在進(jìn)行權(quán)利立法時(shí)，首先強(qiáng)調(diào)的是人民的權(quán)力的至上性，為了維護(hù)公民個(gè)人的權(quán)利，必須首先在立法上維護(hù)和加強(qiáng)作為整體的人民的權(quán)力及其主要體現(xiàn)者—人民代表大會(huì)制度。憲法第二條規(guī)定：‘中華人民共和國一切權(quán)力屬于人民?！瘬?jù)此，中國陸續(xù)制定了選舉法、全國人大組織法、地方各級(jí)人大和人民政府組織法以及村民委員會(huì)組織法（試行）、居民委員會(huì)組織法等有關(guān)人民管理國家事務(wù)與社會(huì)事務(wù)的權(quán)力與權(quán)利的立法?！雹鈪⒁姽罆熤骶帲骸懂?dāng)代中國立法》（上），中國民主法制出版社1998年版，第135頁。后來又制定了一些其他法律，原來制定的法律進(jìn)行了修改或重新制定。

我國立法還根據(jù)國情確認(rèn)和保障公民多方面的權(quán)利自由。關(guān)于權(quán)利方面的立法科學(xué)性體現(xiàn)在，立法者并沒有隨心所欲地確認(rèn)權(quán)利自由，而是根據(jù)我國情況，由點(diǎn)到面、由低級(jí)到高級(jí)、由局部到整體、梯度和漸次不斷完善的過程。在權(quán)利立法上，“如果權(quán)利的分配符合當(dāng)時(shí)進(jìn)步的生產(chǎn)方式的需求，還會(huì)增強(qiáng)社會(huì)的凝聚力，使社會(huì)主體在適當(dāng)?shù)臋?quán)利結(jié)構(gòu)條件下，獲得其自主性與創(chuàng)造性的驅(qū)動(dòng)力。否則就會(huì)因?yàn)榉峙洳还l(fā)許多社會(huì)矛盾斗爭?！?參見前引⑩ ，郭道暉書，第137頁。我國在制定《物權(quán)法》《道路交通安全法》等許多法律時(shí)，都有這方面的問題，都采取了符合科學(xué)發(fā)展規(guī)律的分配措施。

我國《立法法》對此有所要求。第5條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，堅(jiān)持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動(dòng)?！钡?條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)……科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)……”

4.以立法確認(rèn)科學(xué)的權(quán)力配置以及機(jī)關(guān)之間相互關(guān)系，建立科學(xué)的健全國家治理體系

1982年憲法對國家機(jī)構(gòu)及其國家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系作了總體規(guī)定，四十年來，全國人大及其常委會(huì)根據(jù)憲法精神展開立法，對相關(guān)國家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系作了進(jìn)一步明晰，取得了重要成果，不少規(guī)定符合機(jī)關(guān)及其權(quán)力運(yùn)行的科學(xué)規(guī)律。主要有以下幾方面。

第一，對國家機(jī)關(guān)的權(quán)力配置上作了一些探索，并在法律中進(jìn)行確認(rèn)，還根據(jù)法律運(yùn)行的實(shí)際情況及時(shí)對相關(guān)權(quán)力進(jìn)行調(diào)整。如法院、檢察院與公安機(jī)關(guān)的權(quán)力分工及其關(guān)系；如1983年修改的人民法院組織法將部分死刑復(fù)核權(quán)下放后出現(xiàn)了一些冤假錯(cuò)案，2006年常委會(huì)修改調(diào)整權(quán)力，將死刑復(fù)核權(quán)上收到最高人民法院。

第二，對人大及其常委會(huì)與一府兩院的關(guān)系作了一些比較深入的探討，對上下級(jí)的人大及其常委會(huì)、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、法院、檢察院等關(guān)系作了相應(yīng)的明確。

第三，不斷修改完善國家機(jī)關(guān)行使權(quán)力的程序和實(shí)體制約措施。如修改刑事訴訟法、行政訴訟法、行政處罰法、行政許可法、行政強(qiáng)制法，等等。

第四，權(quán)力運(yùn)行侵害權(quán)利的救濟(jì)措施。如行政訴訟法、信訪條例、國家賠償法的制定和修改。

總之，四十年的立法基本實(shí)現(xiàn)了科學(xué)立法的要求：確立了符合我國國情的國家機(jī)關(guān)體系；權(quán)力分工基本符合功能最適當(dāng)要求；建立了對公權(quán)力進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督、人大及其常委會(huì)、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督到目前最新的監(jiān)察監(jiān)督等等，意圖實(shí)現(xiàn)把權(quán)力關(guān)在籠子里的目的，確保權(quán)力依法運(yùn)行。多數(shù)法律符合《立法法》第6條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)……科學(xué)合理地規(guī)定……國家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任?！?/p>

（二）不足和展望

盡管全國人大常委會(huì)作了很大努力。但是在運(yùn)用立法反映事物發(fā)展規(guī)律上還有不足。

1.在對立法如何體現(xiàn)和尊重社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)律上有待深化和拓展

社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)是立法的實(shí)踐基礎(chǔ)，不同時(shí)期現(xiàn)代化建設(shè)內(nèi)容和任務(wù)不同。有些立法探索或者立法沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)期計(jì)劃。如1978年十一屆三中全會(huì)在反思“文革”的基礎(chǔ)上，特別強(qiáng)調(diào)由于民主制度不完善，導(dǎo)致我國建設(shè)走了很大彎路。所以在1982年憲法中，所提到的現(xiàn)代化目標(biāo)是“今后國家的根本任務(wù)是集中力量進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)……逐步實(shí)現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防和科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化，把我國建設(shè)成為高度文明、高度民主的社會(huì)主義國家?！贝撕蟪Ｎ瘯?huì)報(bào)告也多次強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)民主、推動(dòng)政治體制改革，但此項(xiàng)工作在1989年“動(dòng)亂”后逐漸淡出視線。四十年的立法沒有很好地體現(xiàn)和尊重民主建設(shè)發(fā)展規(guī)律的要求。

1993年修憲，把原來的“把我國建設(shè)成為高度文明、高度民主的社會(huì)主義國家”修改為“把我國建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義國家”。這是為了與中共十四大提出的目標(biāo)保持一致。2018年修正案把上述內(nèi)容修改為：“推動(dòng)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興?！蔽覈⒎☉?yīng)當(dāng)根據(jù)憲法解釋及時(shí)在立法中予以實(shí)現(xiàn)，但從報(bào)告看出，不少立法安排沒有體現(xiàn)，這是其不科學(xué)的體現(xiàn)。

從人大常委會(huì)立法經(jīng)驗(yàn)總結(jié)來看，主要立足于經(jīng)濟(jì)或者經(jīng)濟(jì)方面。對立法如何科學(xué)地體現(xiàn)和尊重民主建設(shè)、精神文明建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展規(guī)律，探討較少。這說明我們在立法過程中，對于現(xiàn)代化建設(shè)各個(gè)部分整體協(xié)調(diào)和諧發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)以及立法如何科學(xué)地加以反映，還很不夠，還有很大深入探討的余地。

2.在立法科學(xué)反映和尊重改革開放發(fā)展規(guī)律上，廣度和深度都很不夠

立法如何體現(xiàn)和尊重改革開放的發(fā)展規(guī)律是人大常委會(huì)立法過程中經(jīng)常探討的一個(gè)問題?？傮w來看，在很長時(shí)間內(nèi)，立法比較注意總結(jié)改革開放的經(jīng)驗(yàn)，在確認(rèn)改革開放成果方面取得了一定的成績。這種模式的立法有一定的被動(dòng)性。這種處理立法與改革的方針被稱為工具主義的立法思想，屬于一種經(jīng)驗(yàn)主義的立法思想。確立這種立法思想被視為一個(gè)歷史性的進(jìn)步，也被改革時(shí)代不可避免的一種選擇。?參見劉松山：《中國立法問題研究》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2016年版，第256頁。

但是隨著改革的深入發(fā)展，一些既得利益者可能為了保護(hù)既得利益，阻礙改革的深化，而此時(shí)就需要立法有一定的超前性進(jìn)行引領(lǐng)和推動(dòng)。我國在這方面，也就是積極主動(dòng)立法引導(dǎo)、促進(jìn)和推動(dòng)改革開放方面，我們關(guān)注的比較晚。因?yàn)橐胪ㄟ^積極主動(dòng)立法引導(dǎo)改革開放，必須使立法具有一定的超前性，這就要求對改革開放的規(guī)律有深度的把握。我們在此方面還有很大的探索空間。也有學(xué)者對此提出“立法適應(yīng)改革需要，總體說來是必要的、穩(wěn)健的，但在特定情況下，在一些重要方面以立法推動(dòng)改革，為改革引領(lǐng)方向和道路，也是十分必要的，是處理立法與改革關(guān)系的更高的境界?！?參見前引? ，劉松山書，第232頁。

需要說明的是，改革開放是全方位的事業(yè)，特別是改革涉及五大文明建設(shè)的方方面面。但是，報(bào)告顯示，常委會(huì)在探討立法體現(xiàn)和尊重改革發(fā)展和穩(wěn)定的發(fā)展規(guī)律時(shí)，有很大的局限性，把主要精力集中于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，其他領(lǐng)域的改革與立法關(guān)系很少進(jìn)行探索，有明顯的滯后性。這種情況與前文提到立法體現(xiàn)和尊重社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的客觀發(fā)展規(guī)律是一致的。從未來來看，深入探討立法與五大文明建設(shè)改革之間的深層次關(guān)系顯得尤為必要和緊迫。

要打破這種被動(dòng)的滯后的立法模式，除了要深入研究改革發(fā)展穩(wěn)定之間的規(guī)律外，還要特別關(guān)注立法對改革能動(dòng)的推動(dòng)作用，要更多地借鑒其他國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)。

3.在運(yùn)用立法體現(xiàn)和尊重人民當(dāng)家做主和權(quán)利自由方面明顯不足

十一屆三中全會(huì)以來，全國人大及其常委會(huì)根據(jù)憲法制定了不少權(quán)利自由方面的法律。在報(bào)告中也對權(quán)利立法進(jìn)行安排和落實(shí)。但也存在不足。

（1）新時(shí)期立法開始的一段時(shí)間，沒有緊緊根據(jù)憲法規(guī)定進(jìn)行全面立法安排。當(dāng)時(shí)曾經(jīng)想在民主權(quán)利方面加快立法。常委會(huì)報(bào)告中提到了要抓緊制定新聞法、出版法等政治權(quán)利方面的立法，但最終因?yàn)榉N種原因，這些法律沒有制定出來，而且此后遠(yuǎn)離常委會(huì)立法視野。特別是2011年常委會(huì)報(bào)告在宣告我國已經(jīng)形成中國特色社會(huì)主義法律體系的情況下，沒有說明在諸多重要法律沒有制定的情況下，為什么能說我國這個(gè)法律體系形成了。

（2）在常委會(huì)報(bào)告中很少從憲法權(quán)利自由的字眼去展開權(quán)利自由立法的活動(dòng)。梳理常委會(huì)報(bào)告，其中使用“權(quán)利”的頻率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于“改革”和“社會(huì)主義現(xiàn)代化”，有時(shí)以“合法權(quán)益”代替。幾乎不提“自由”。這與憲法中多個(gè)條文提自由的精神不吻合。有些報(bào)告還刻意強(qiáng)調(diào)對公民行使權(quán)利自由加以限制。

（3）對權(quán)利立法沒有探討其規(guī)律性。比如在常委會(huì)關(guān)注報(bào)告中，涉及社會(huì)權(quán)利的立法安排時(shí)間比較晚，但是并沒有說明為什么會(huì)是這樣一種情況。

（4）十九大精神沒有得到很好的體現(xiàn)。如2017年十九大關(guān)于社會(huì)主要矛盾的精神在2018年修憲中沒有得到體現(xiàn)，涉及權(quán)利自由的內(nèi)容也沒有得到反映。十九大報(bào)告指出，“中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。我國穩(wěn)定解決了十幾億人的溫飽問題，總體上實(shí)現(xiàn)小康，不久將全面建成小康社會(huì)，人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長?！钡沁@一要求在常委會(huì)2018年的報(bào)告中沒有見到立法方面的對應(yīng)性安排。如如何提升立法在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的精神要求，使這些方面的權(quán)利和利益能夠獲得更多、更好的法律保護(hù)。

總之，這些情況表明我國立法的理性還不夠。而“理性論提倡的中庸或現(xiàn)代的自由、平等、人權(quán)都成為對立法者有力的道德限制，防止立法者將自我利益法律化?！?參見周永坤：《論自由的法律》，山東人民出版社2006年版，第120頁。增強(qiáng)立法的理性是強(qiáng)化科學(xué)立法的體現(xiàn)，科學(xué)立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)和尊重理性。這是我國未來立法中要加強(qiáng)和改進(jìn)的重要任務(wù)。我國著名學(xué)者郭道暉對權(quán)利立法提出了明確的建議。他主張立法以保障權(quán)利為目的，具體要求包括：以保護(hù)權(quán)利為目的，限制也是為了保護(hù)；權(quán)利立法的完整性；權(quán)利立法的完整性與開放性；權(quán)利立法的實(shí)在性；權(quán)利救濟(jì)有效性。在權(quán)利的分配與協(xié)調(diào)上，要堅(jiān)持下列原則：不斷擴(kuò)大權(quán)利的廣度，優(yōu)化權(quán)利立法體系，正確把握權(quán)利的價(jià)值取向，協(xié)調(diào)權(quán)利的沖突。?參見郭道暉：《法的時(shí)代呼喚》，中國法制出版社1998年版，第359-374頁。

4.在探索立法科學(xué)地反映國家治理體系現(xiàn)代化和科學(xué)化的發(fā)展規(guī)律方面有改進(jìn)余地

雖然前文對常委會(huì)報(bào)告中涉及國家治理體系方面取得的成績，但總體來看，報(bào)告很少從建立健全符合權(quán)力自身運(yùn)行客觀規(guī)律來進(jìn)行立法；在常委會(huì)工作報(bào)告中較少探討如何配置國家權(quán)力、如何設(shè)定國家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系、如何配置權(quán)利和權(quán)力、如何配置權(quán)力和責(zé)任，才是科學(xué)的，才符合權(quán)力自身運(yùn)行的規(guī)律要求。

如在中央和地方權(quán)力上，直到2015年修改《立法法》才確立設(shè)區(qū)市人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的權(quán)力，這種安排是基于什么基礎(chǔ)和條件？這種安排是否是符合權(quán)力運(yùn)行的客觀規(guī)律的要求？這些都很少探討。再如，我們的立法一直刻意對司法權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格的限制，使得司法機(jī)關(guān)獨(dú)立公正行使權(quán)力難以實(shí)現(xiàn)，公正司法的憲法和黨的方針政策的要求很難實(shí)現(xiàn)。

在國家權(quán)力和社會(huì)權(quán)力上，我們立法對社會(huì)權(quán)力重視不夠，對社會(huì)組織、公民個(gè)人參與治理、參與權(quán)力運(yùn)行的制度設(shè)置還遠(yuǎn)不理想。

我們對權(quán)力的配置上，制約和監(jiān)督的措施還不是十分有力，甚至還存在空白點(diǎn)。如《公務(wù)員法》中規(guī)定的申訴制度、《教師法》中的申訴制度幾乎沒有作用?！缎姓?fù)議法》的救濟(jì)和監(jiān)督功能也很有限。2018年全國人大通過的憲法修正案和《監(jiān)察法》既沒有確立國家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)和規(guī)范性文件的權(quán)力，也沒有規(guī)定誰來監(jiān)督。2018年5月，國家監(jiān)察委員會(huì)制定了《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》，其制定的權(quán)力依據(jù)是什么？這樣一個(gè)重要的行為沒有“于法有據(jù)”，全國人大及其常委會(huì)能否對此類文件進(jìn)行監(jiān)督，如何監(jiān)督？等等。

可見，在涉及國家機(jī)關(guān)、權(quán)力配置、國家機(jī)關(guān)相互關(guān)系、權(quán)利和權(quán)力、權(quán)力和責(zé)任等問題上，還有諸多問題值得深入研究。立法者不應(yīng)當(dāng)回避矛盾，應(yīng)當(dāng)直面問題和矛盾，在科學(xué)認(rèn)識(shí)國家機(jī)關(guān)及其權(quán)力運(yùn)行規(guī)律上，以負(fù)責(zé)任的態(tài)度進(jìn)行科學(xué)立法，勇克權(quán)力制約監(jiān)督困難的瓶頸，推進(jìn)國家治理全方位進(jìn)步。

縱觀前文可見，四十年來我國全國人大常委會(huì)一直為開展科學(xué)立法孜孜不倦地努力著。這是立法堅(jiān)持馬克思主義原理的要求。馬克思認(rèn)為:“立法者應(yīng)該把自己看作一個(gè)自然科學(xué)家。他不是在創(chuàng)造法律，不是在發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律，他用有意識(shí)的實(shí)在法把精神關(guān)系的內(nèi)在規(guī)律表現(xiàn)出來。如果一個(gè)立法者用自己的臆想來代替事情的本質(zhì)，那么人們就應(yīng)該責(zé)備他極端任性?！?《馬克思恩格斯全集》（第1卷），人民出版社1995年版，第347頁。同時(shí)科學(xué)立法工作也是按照1982年憲法和我國《立法法》的要求在進(jìn)行。雖然在此方面還有各種不足，但是對我國科學(xué)立法的規(guī)律進(jìn)行探討有了一個(gè)良好的基礎(chǔ)，我們期待，全國常委會(huì)能在改革開放四十年的時(shí)候，對過去立法做一個(gè)全面的、客觀的評估和反思，更加重視研究科學(xué)立法的內(nèi)涵，在努力體現(xiàn)和尊重客觀規(guī)律方面走上一個(gè)新的臺(tái)階。