(中國(guó)計(jì)量大學(xué)現(xiàn)代科技學(xué)院　浙江　杭州　310018)

一、我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的發(fā)展情況

(一)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施數(shù)量大幅增加

民政統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2010年提供住宿的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)有3.88萬(wàn)家、床位數(shù)320.8萬(wàn)張，每千名老人床位數(shù)17.8張；到2015年9月，上述指標(biāo)數(shù)量擴(kuò)張的幅度較大，分別達(dá)到4.67萬(wàn)家、654.9萬(wàn)張、32.3張。從中央到地方用于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、設(shè)施建設(shè)的財(cái)政投入持續(xù)增加，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、各類養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施數(shù)量大增。同時(shí)，在養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)中，社會(huì)資本漸趨活躍，目前社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)達(dá)到了1.37萬(wàn)家，對(duì)機(jī)構(gòu)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)不斷增大。

(二)養(yǎng)老服務(wù)政策蓄勢(shì)連發(fā)

2013年《老年人權(quán)益保障法》的修訂將長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中形成的共識(shí)和實(shí)踐探索上升到了法律，使得這部法律成為養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的重要制度基礎(chǔ)。與此同時(shí)，各級(jí)政府和相關(guān)職能部門推出了一系列務(wù)實(shí)政策和改革舉措。既涉及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)立、公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的改革，也涉及養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革與發(fā)展以及鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)參與等各個(gè)方面。這五年養(yǎng)老服務(wù)政策出臺(tái)的密度之大、措施之實(shí)可謂前所未有。

(三)社會(huì)投資由普遍觀望轉(zhuǎn)向有效行動(dòng)

與上個(gè)五年相比，目前社會(huì)資本普遍看好養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的高額回報(bào)，社會(huì)資本在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域中的投資不斷增加，老年消費(fèi)市場(chǎng)已經(jīng)基本形成，同時(shí)以養(yǎng)老地產(chǎn)為龍頭、以老年產(chǎn)品和老年服務(wù)為主線的養(yǎng)老投資結(jié)構(gòu)愈趨明顯。

二、我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)存在的問(wèn)題

中國(guó)老齡化問(wèn)題從引起全社會(huì)關(guān)注，并從認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)到政策性應(yīng)對(duì)，這一過(guò)程還相對(duì)較短，盡管“十二五”養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展又向前邁進(jìn)了一大步，然而在政策和實(shí)務(wù)中仍然存在一些偏誤和問(wèn)題，需要引起重視。

(一)人口老齡化形勢(shì)判斷過(guò)于悲觀，養(yǎng)老服務(wù)需求被夸大

按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)從1999年步入人口老齡化社會(huì)，人口老齡化引發(fā)了整個(gè)中國(guó)社會(huì)思潮的變化，其中患上老齡“恐懼癥”的大有人在。理性分析，雖然人口老齡化的到來(lái)確實(shí)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的方方面面產(chǎn)生著深遠(yuǎn)影響，但同時(shí)也表明，社會(huì)的發(fā)展使人的健康狀況持續(xù)改善、人的壽命得以延長(zhǎng)，從而人力資本的貢獻(xiàn)周期也得到了延長(zhǎng)，這符合自然規(guī)律。從需求看，中國(guó)2億多老年人并不是都需要養(yǎng)老服務(wù)。養(yǎng)老服務(wù)的核心內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)是專門為老年人提供服務(wù)，其外延包括生活性照料、護(hù)理、精神性慰藉等，而所謂保潔、助餐等服務(wù)還談不上是真正的養(yǎng)老服務(wù)。低齡老年人和身體健康的老年人基本不需要由專業(yè)機(jī)構(gòu)提供介護(hù)和照料性養(yǎng)老服務(wù)。而真正剛性需求人群是那些高齡、失能失智的老年人，根據(jù)現(xiàn)有基數(shù)這些老年人總量不超過(guò)4000萬(wàn)人。

(二)養(yǎng)老服務(wù)有效需求不足，供給側(cè)政策乏力

近年來(lái),有關(guān)鼓勵(lì)社會(huì)資本投資養(yǎng)老服務(wù)的政策導(dǎo)向性異常鮮明，比如優(yōu)先保障用地供應(yīng)、稅費(fèi)優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼供方等。這些政策屬于供給側(cè)政策，指向性非常明確，就是要通過(guò)給潛在供給者畫“一張餅”來(lái)引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)的市場(chǎng)供給。但是公共政策的有效性往往并不取決于決策者的良好意愿?，F(xiàn)實(shí)表明，社會(huì)對(duì)供給側(cè)政策的敏感性沒(méi)有預(yù)期得高，政策性利好沒(méi)有得到有效回應(yīng)?，F(xiàn)在看來(lái)，一方面是政策紅利還不足以產(chǎn)生足夠的利益刺激，另一方面，應(yīng)該與中國(guó)現(xiàn)階段上養(yǎng)老服務(wù)的有效需求還大為不足有關(guān)，換言之，中國(guó)還沒(méi)有形成一個(gè)具有規(guī)模的養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)。一種市場(chǎng)的形成，一般先有需求，在需求的拉動(dòng)下才會(huì)產(chǎn)生供給，需求和供給在價(jià)格機(jī)制的作用下，在趨向均衡的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的資源配置。而養(yǎng)老服務(wù)作為以“服務(wù)”為產(chǎn)品的市場(chǎng)，顯然還處在發(fā)育過(guò)程中。

(三)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的定位有偏差

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是政府對(duì)貧困老年人履行托底性養(yǎng)老服務(wù)職能的重要載體。2014年全國(guó)登記養(yǎng)老機(jī)構(gòu)2.84萬(wàn)家，其中公辦事業(yè)編制登記1.36萬(wàn)家，占比47.9%，在院對(duì)象中“三無(wú)”和五保對(duì)象占比59%。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)較好地落實(shí)了國(guó)家設(shè)立公立機(jī)構(gòu)的宗旨，使低保家庭、五保對(duì)象等貧困老年人實(shí)現(xiàn)了老有所養(yǎng)。同時(shí)，一些地方的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)同樣對(duì)社會(huì)老年人開(kāi)放，特別是在一線城市，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“一床難求”，排隊(duì)輪候成為常態(tài)。免費(fèi)接收貧困老年人是政府的基本職責(zé)，而向社會(huì)提供收費(fèi)性養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)該如何正確認(rèn)識(shí)？

三、提升我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)水平的建議和對(duì)策

(一)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的功能要精準(zhǔn)定位

應(yīng)該明確，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，養(yǎng)老服務(wù)不可能采用財(cái)政付費(fèi)、免費(fèi)供應(yīng)的體制，市場(chǎng)供給應(yīng)該是養(yǎng)老服務(wù)的主流。現(xiàn)階段，要進(jìn)一步精準(zhǔn)定位公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的功能：一是在“為誰(shuí)服務(wù)”上，公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)尤其是公建公營(yíng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)瞄準(zhǔn)貧困無(wú)依的老年人。二是在“服務(wù)什么”上，公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)向社會(huì)提供民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不愿或不能提供的服務(wù)，比如，社會(huì)亟需而供給不足的護(hù)理型養(yǎng)老服務(wù)。養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展到今天，在貧困老年人的托底性養(yǎng)老方面，公辦機(jī)構(gòu)定位明確，而且制度安排也相對(duì)成熟。問(wèn)題主要出在向社會(huì)開(kāi)放服務(wù)方面，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)多數(shù)存在錯(cuò)位，服務(wù)不為社會(huì)所急需，床位空置率高，資源浪費(fèi)嚴(yán)重。

(二)務(wù)實(shí)推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展

對(duì)于一方為公立性質(zhì)，或雙方均為民辦性質(zhì)，如何實(shí)現(xiàn)協(xié)同、合作，應(yīng)該是制訂細(xì)化措施的重點(diǎn)，難度也最大。必須以需求為導(dǎo)向，從許可審批、政府補(bǔ)貼、金融支持、用地指標(biāo)等制約社會(huì)力量提供醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)等方面，加強(qiáng)相關(guān)職能部門溝通協(xié)調(diào)，不斷推出有“含金量”的政策措施。與此同時(shí)，政府應(yīng)樹(shù)立成功典型、提供學(xué)習(xí)范例，以此引導(dǎo)社會(huì)投資，擴(kuò)大醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)的供給。

(三)推行養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)估制度

養(yǎng)老服務(wù)政策要增強(qiáng)執(zhí)行力，推行績(jī)效評(píng)估是一項(xiàng)必要措施。只有建立評(píng)估制度，才能在不同層級(jí)政府和職能部門之間傳遞壓力、激發(fā)動(dòng)力，也才能建立有效問(wèn)責(zé)機(jī)制。在實(shí)踐中，養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)估還僅局限于個(gè)別地區(qū)，評(píng)估指標(biāo)和方法簡(jiǎn)單粗放，評(píng)估主體和客體的界限不清。下一步要從國(guó)家層面提出統(tǒng)一要求，將績(jī)效評(píng)估作為養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的規(guī)定內(nèi)容，與各類政策、規(guī)劃的落實(shí)一并要求；要加快研究提出科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，同時(shí)建立評(píng)估實(shí)施主體跨部門跨區(qū)域確定、評(píng)估客體隨機(jī)抽取的辦法，并探索引入第三方評(píng)估，通過(guò)破除體制內(nèi)封閉性評(píng)估的傳統(tǒng)做法，增強(qiáng)評(píng)估工作的公正性和透明性。