桑玉成，梁海森

(復(fù)旦大學(xué) 國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200433)

一、引言

自十八大以來，高壓反腐已經(jīng)成為政治生態(tài)的新常態(tài)，官員落馬的現(xiàn)象時有發(fā)生，落馬的原因更是層出不窮，其中“道德敗壞”“生活腐化”“生活糜爛”等描述時常能出現(xiàn)在官員落馬的通報中。為什么官員的私生活和道德問題會引起眾多的關(guān)注？一個直觀的回答就是，干部的道德問題不僅僅是個人私德問題，也具有社會公共性質(zhì)。道德要求是國家和執(zhí)政黨對于官員素質(zhì)的基本要求。古往今來，官員的道德問題一直是中國歷史各階段中政治生活的核心問題，官員除了社會管理的職能外，更具有道德楷模的作用。影響官員道德素養(yǎng)水平的因素有很多，除了自身的教育、內(nèi)在品性之外，吏治是影響官員道德素養(yǎng)的外在因素。

吏治就是各個歷史時期統(tǒng)治者和社會民眾對官吏提出的一套規(guī)章制度和行為規(guī)范。吏治既包括統(tǒng)治者駕馭群臣的謀術(shù)和典律，也包含社會本身和儒家圣賢對于官吏的道德期許，在當(dāng)代，吏治就表現(xiàn)為一套結(jié)構(gòu)嚴(yán)密的干部管理制度。傳統(tǒng)中國政治的一個特色就是官和吏的區(qū)分。在先秦時期，官吏混為一體，直到春秋戰(zhàn)國時才有所區(qū)別。漢代以后，吏作為一個獨立的階層才逐漸形成。[1]通常意義上的吏治是包括官和吏的統(tǒng)稱，兩者都是統(tǒng)治者治國理政的具體實踐者。吏治對于官員道德的重要性就在于，既能在源頭上篩選出道德素養(yǎng)良好的官員，又能在常規(guī)管理中對于官員行為提出道德要求，更能以道德敗壞、造成惡劣的社會影響等理由清理官員隊伍中的不合格者。因此，吏治是影響官員整體道德素養(yǎng)的制度基礎(chǔ)。

吏治作為政治生活中的核心命題，長期以來，都是用來解釋社會發(fā)展和官員貪腐行為的重要視角。在社會發(fā)展方面，統(tǒng)治者可以用吏治來打壓地方豪族勢力，維護統(tǒng)治穩(wěn)定；[2]吏治也會影響統(tǒng)治者在災(zāi)荒之際的救荒效果；[3]吏治中的科舉制度還會影響社會風(fēng)俗；[4]吏治清明是“康乾盛世”的保障。[5]正如《后漢書》所言，“治亂之要,其本在吏”，吏治是社會秩序和發(fā)展的根本。官員廉政方面，統(tǒng)治者用嚴(yán)刑酷法等嚴(yán)苛的吏治手段可以抑制官場貪腐風(fēng)氣；[6]科舉制度使得大量的沒有任何家族背景的中下層士人進入政府機構(gòu), 有效地遏制了買官賣爵的風(fēng)氣，官員的廉政素質(zhì)有所提高。[7]中華人民共和國成立以后，政權(quán)的性質(zhì)發(fā)展了翻天覆地的變化。但是理解干部制度的視角依然相似，依然關(guān)注干部制度對干部隊伍和社會發(fā)展的影響。在干部隊伍的影響上，干部制度是保障干部隊伍整體素質(zhì)和能力的重要因素，也是干部廉政建設(shè)的重要手段。在社會發(fā)展方面，干部制度導(dǎo)致了高速經(jīng)濟增長和低效的治理，[8]促進經(jīng)濟發(fā)展的同時還能保持對地方的政治控制，[9]還可以通過對干部的控制提高國家能力。[10]這些效果評價對于我們充分認(rèn)識吏治的重要性大有裨益。但是吏治的影響絕非僅限于此，除了這些效果之外，還具有社會道德引領(lǐng)的作用。

明晰吏治的社會道德引領(lǐng)功能既能為推進中國現(xiàn)代干部人事制度改革增加新的理解，也能為推進社會主義核心價值觀提供新思路?，F(xiàn)有研究比較重視吏治對于官員隊伍和社會發(fā)展產(chǎn)生的作用，但是對于社會道德塑造功能重視不夠。而這種社會道德塑造的功能會通過代際傳統(tǒng)，產(chǎn)生更為深遠(yuǎn)的影響。明確了吏治的道德引領(lǐng)功能，可以為現(xiàn)代干部人事制度改革增加新的視角。同時，社會主義核心價值觀的踐行也可以通過加強干部隊伍作風(fēng)建設(shè)，以“官德”引領(lǐng)“民德”。

本文所關(guān)注的問題是吏治的社會道德效果，提出的核心命題是，相較于已有研究對官員隊伍和社會秩序的效果評價而言，吏治更為根本的功能還是社會道德引領(lǐng)功能。

二、吏治的倫理基礎(chǔ)

吏治能夠引領(lǐng)社會道德，首先在于官吏本身就是道德的載體。其次，吏治分配的是官職這一稀缺資源，使得官吏的示范作用更加明顯。最后，新時期中國共產(chǎn)黨使命型政黨的性質(zhì)和先鋒隊的作用決定了干部制度需要擔(dān)負(fù)引導(dǎo)社會道德的使命。

1.作為道德載體的官吏

在中國傳統(tǒng)政治生活中，為政以德是儒家思想中的基本觀點，這種觀念貫穿在歷史上的各朝各代中。傳統(tǒng)社會中的官僚體系是與社會道德體系相互對應(yīng)的。皇帝作為“天子”，承應(yīng)天命，是社會道德的最高楷模。官吏是君主敬天保民的具體執(zhí)行者，是連接君主和社會的橋梁，也是向民眾示范君主美德的載體。作為官員的選拔、任用和管理的規(guī)則和管理形式，吏治決定了什么樣的人才有資格擔(dān)任君主在社會中的代理人，替君主教化民眾。官吏除了社會管理的職能外，更是社會道德的載體。

首先，吏治本身就包括道德。吏治除了表達傳統(tǒng)社會中的帝王或者當(dāng)下的執(zhí)政黨和國家對于官員的要求外，也包括社會對于官員行為的期許。在傳統(tǒng)社會中，儒家先賢的著述論說成為社會道德的基本道德規(guī)范。現(xiàn)代社會中的榮辱觀和社會主義核心價值觀也都是公民道德的基本要求。這些道德規(guī)范適用于社會所有成員，官員作為社會成員的一部分，也有遵守這些道德規(guī)范的義務(wù)。這些道德規(guī)范的約束力在于所有社會成員共同接受這些規(guī)范，并以此對官員的行為做出評價。 因此，道德本身也是吏治的組成部分之一。

其次，吏治所強化的是符合社會道德的行為規(guī)范。社會道德本身就是一種行為規(guī)則，可以約束個體的行為選擇，解決集體決策問題，避免社會陷入人與人之間的戰(zhàn)爭狀態(tài)。隨著社會的發(fā)展，社會管理中法典和制度就是把符合社會道德的行為固定下來、成為具有強制力的社會準(zhǔn)則。鄧小平曾指出，“制度好可以使壞人無法任意橫行, 制度不好可以使好人無法充分做好事, 甚至?xí)呦蚍疵妗?。[11](P333)這里的“好”與“壞”就是對制度做的道德評價。[12]從這個意義上來看，制度產(chǎn)生之初都有其合理的一面，是把符合特定環(huán)境中的道德要求固定下來，形成有普遍約束力的行為規(guī)范。

最后，制度化的道德更具有普遍性和約束力，制度強化了社會道德。道德是社會長期發(fā)展過程中形成的風(fēng)俗和準(zhǔn)則，對于社會成員的約束有賴于社會成員對于道德的接受程度和遵守，不具有強制性。制度通常是以國家權(quán)力作為基礎(chǔ)，制度對于成員具有強制性。因此，道德一經(jīng)轉(zhuǎn)化為制度，就會具有更強的約束力。從這個意義來看，吏治的兩種形式，也就是道德和法治，都會強化道德對社會成員的要求，對社會道德的發(fā)展具有推動作用。

2.官職的稀缺性

吏治引領(lǐng)社會道德的第二個原因就在于，吏治控制了官職的分配。從本義上看，官職首先是一個社會管理的崗位和相應(yīng)的責(zé)任。但是，長期以來，我們視官職為地位和待遇甚于崗位和責(zé)任。[13]這種認(rèn)識勢必造成官職成為一種稀缺的社會資源，只有社會上優(yōu)秀的精英才會擁有這種資源。就世界范圍來看，各國政府要職多是由出身“名門”的社會精英主導(dǎo)。法國行政學(xué)院、英國牛津和劍橋等都是各自國家政府公務(wù)員的搖籃。吏治對于官職的分配功能擴大了其社會道德的塑造功能。

中國傳統(tǒng)文化中的“學(xué)而優(yōu)則仕”思想更加凸顯了官職的稀缺性。在不少西方國家，“官”和“民”的角色分化和社會地位差異并非像儒家傳統(tǒng)國家那樣明顯，但是公職依然是社會精英的象征。而中國儒家傳統(tǒng)中“學(xué)而優(yōu)則仕”使得對于官職的渴求更加強烈，“萬般皆下品，唯有讀書高”成為科舉制度下社會中一種普遍的心態(tài)。“修身齊家治國平天下”的理想信念，強化了官職標(biāo)準(zhǔn)對于每個讀書人的影響。

官職的稀缺性使得官職的標(biāo)準(zhǔn)具有很強的示范作用，這種作用取決于官僚系統(tǒng)的開放性。如果官僚系統(tǒng)保持開放性，民眾就會按照官僚系統(tǒng)的價值去塑造自己，爭取獲得進入官僚系統(tǒng)的機會。對于整個社會而言，官僚系統(tǒng)的開放會促進精英群體的更替和流動，提升民眾公平感。對于個人而言，官僚系統(tǒng)的開放是很好的激勵機制，可以提供階層流動的機會。

影響官僚系統(tǒng)開放與否的重要因素就是官員選任制度。在美國兩黨制之初，公共職務(wù)都是獲勝政黨分肥的戰(zhàn)利品，但是公務(wù)員制度的出臺使得政務(wù)官和事務(wù)官分離，使得一部分沒有政治資源的人也有機會進入官僚系統(tǒng)。中國官員選任制度也經(jīng)歷了由封閉向開放的發(fā)展過程。從門閥政治中的名門望族，到科舉制下的布衣入仕，再到現(xiàn)代公務(wù)員制度下的擇優(yōu)錄取。這種變化都伴隨著干部選任制度的變化。

3.先鋒隊政黨的領(lǐng)導(dǎo)地位

新時期，吏治就表現(xiàn)為干部管理體系，干部制度能夠引導(dǎo)社會道德的第三個原因在于中國共產(chǎn)黨的先鋒隊性質(zhì)。中國共產(chǎn)黨是工人階級的先鋒隊，也是社會主義事業(yè)建設(shè)的先鋒隊，需要通過政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)來引領(lǐng)社會的發(fā)展。中國共產(chǎn)黨的先鋒隊作用就需要由黨的骨干力量，也就是干部隊伍來實現(xiàn)，而管理干部隊伍是干部制度的基本功能。因此，干部制度可以通過先鋒隊的示范作用來實現(xiàn)社會道德塑造功能。

在傳統(tǒng)中國，道德是統(tǒng)治者執(zhí)政合法性的根基。早在西周時期，就有“敬德保民”的思想。《論語·為政》中就有“為政以德，譬如北辰，居其所而眾星拱之”的表述。這里描述的就是，君主用道德來管理國家和民眾,就像北極星一樣居于天空的中心位置,而民眾就像群星一樣環(huán)繞其周圍。這是傳統(tǒng)儒家“為政以德”的直接表述。德政思想的另一個表現(xiàn)就是，傳統(tǒng)中國把社會治亂狀況歸結(jié)于道德因素?！渡袝ぬ紫隆肪陀小暗挛┲?，否德亂”的論述。這種道德秩序觀的典型例子就是，自然災(zāi)害往往被認(rèn)為是君主失德的結(jié)果，皇帝也往往通過發(fā)布罪己詔來向社會臣民表示過錯。

中華人民共和國建立之后，中國共產(chǎn)黨從革命黨轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)政黨。但是與西方國家執(zhí)政黨不同的是，中國共產(chǎn)黨除了要執(zhí)政，還擔(dān)負(fù)了更多的歷史使命，是“使命-責(zé)任型”政黨。所謂“使命-責(zé)任型體制”，是指中國共產(chǎn)黨已轉(zhuǎn)型成為融性質(zhì)、作用、角色、地位、使命、責(zé)任于一體的使命型政黨，通過以德治黨與依法治國相互促進機制來推動國家和社會的發(fā)展。[14]中國共產(chǎn)黨的政治使命決定了黨本身還是一個道德主體，[15]這與傳統(tǒng)中國“為政以德”的思想是一脈相承的。中國共產(chǎn)黨的道德主體作用就體現(xiàn)為引導(dǎo)社會價值和塑造社會道德，以道德建設(shè)來增強統(tǒng)治的合法性。道德模范的評選和宣傳、“八榮八恥”社會榮辱觀的建設(shè)和社會主義核心價值觀的推行都是這種道德使命的說明。

中國共產(chǎn)黨的使命是由其先鋒隊的性質(zhì)所規(guī)定的。根據(jù)馬克思主義經(jīng)典理論和俄國革命的實踐，列寧總結(jié)出，共產(chǎn)黨是工人階級的最高政治組織形式。[16](P393-406)這里之所以說最高組織形式，是因為共產(chǎn)黨是無產(chǎn)階級整體的政治代表，是階級意識的提供者，[17]共產(chǎn)黨擔(dān)負(fù)了進行階級意識灌輸?shù)氖姑τ谡麄€社會來說，中國共產(chǎn)黨也是社會主義事業(yè)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)核心和先鋒隊，通過組織領(lǐng)導(dǎo)、政治領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)來引領(lǐng)社會的發(fā)展。先鋒隊的性質(zhì)決定了中國共產(chǎn)黨擔(dān)負(fù)了社會價值引領(lǐng)和道德塑造的職責(zé)。

任何政權(quán)體系都需要精英的積極行為才能夠維持，中國共產(chǎn)黨要實現(xiàn)自身的道德使命，就需要干部隊伍的積極作為，這是由黨管干部原則所規(guī)定的。干部隊伍要能夠發(fā)揮作用就需要與時俱進，不斷進取，適應(yīng)社會的快速發(fā)展。整個干部精英的選拔，調(diào)控和更新都是干部制度的主要功能，[18]因而干部制度是中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)政治使命的制度基礎(chǔ)，也是發(fā)揮其先鋒隊的社會價值引領(lǐng)功能的制度保障。

三、 吏治的道德引領(lǐng)

吏治能夠塑造社會道德是與古代官員在社會道德體系中的特性地位和當(dāng)代執(zhí)政黨在政權(quán)體系中的地位緊密相關(guān)的。吏治對于社會道德的引領(lǐng)作用主要是通過官員道德的示范作用來實現(xiàn)的。鄧小平指出，“為了促進社會風(fēng)氣的進步，首先必須抓好黨風(fēng)，特別是要求黨的各級領(lǐng)導(dǎo)同志以身作則。黨是整個社會的表率，黨的各級領(lǐng)導(dǎo)同志又是全黨的表率”。[11](P177)規(guī)定官員道德標(biāo)準(zhǔn)是吏治最基本的功能，是最直接和有效的形式。通過明確什么樣的人才有資格掌握官職這一稀缺資源，個體就會強化相應(yīng)的價值導(dǎo)向，社會價值也就會隨之變化。這也就是“官德如風(fēng)，民德如草，風(fēng)行則草偃”，官德引領(lǐng)民德。

官德本質(zhì)上是一種“制度倫理”，[19]體現(xiàn)的是吏治的道德要求。官德是與普通道德體系不同的特殊道德體系，其特殊之處就在于官德具有很強的公共性。官員掌握著權(quán)力資源，管理社會公共事務(wù)，在此過程中表現(xiàn)出來的官德不僅僅是倫理道德，而且還是職業(yè)規(guī)范。官德背后是一整套權(quán)力運行規(guī)范和社會倫理要求，[20]是吏治要求的價值體現(xiàn)。以科舉制度為例，它是中國歷史上選拔官吏的重要創(chuàng)舉，延續(xù)了1300多年，為帝國延續(xù)和文化傳承發(fā)揮了重要作用?？婆e本義就是分科而舉，在眾多的科目中就有道德的相關(guān)科目，這些道德內(nèi)容是修身為官的基本要求?？婆e制度產(chǎn)生的結(jié)果就是，社會上的讀書人會修讀這些內(nèi)容。雖然中舉入仕的人數(shù)有限，但是科舉為社會培養(yǎng)了一大批道德的實踐者和傳播者。

古代官德的內(nèi)涵有一個發(fā)展的過程。從歷史進程來看，不同的朝代對于官員道德的要求有所不同。西周時期，官員道德要求“六德”(知、仁、圣、義、中、和)和“六行”(孝、友、睦、姻、任、恤)，《周禮·天官》中也提出了為官的“六廉”，即“一曰廉善，二曰廉能，三曰廉敬，四曰廉正，五曰廉潔，六曰廉辨”。秦代的《為吏之道》中提出了“五善”，即“中(忠)信敬上、精(清)廉毋謗、舉事審當(dāng)、喜為善行、龔(恭)敬多讓”。明代《從政錄》中提出了“居官七要”，即“正以處心，廉以律己，忠以事君，恭以事長，信以接物，寬以待下，敬以處事”。[21]盡管這些具體要求有所不同，但不同朝代官德的內(nèi)核基本變化不大。有學(xué)者把這些傳統(tǒng)的官德總結(jié)為以德配天、忠君愛國、以民為本、清廉勤勉、修身正己的思想，[22]也有學(xué)者總結(jié)為忠君孝親、以民為本、廉為政本和克己奉公。[23]可以看出，其內(nèi)容大同小異。這些官德的內(nèi)容是與當(dāng)時的時代特征相吻合的，以當(dāng)下的“時代意見”去替代“歷史意見”而對這些制度做評價總是略顯偏頗。[24]但是社會的快速發(fā)展必然促進官德內(nèi)容的不斷更新。

新時期干部道德是古代官德的繼承和發(fā)展。中國共產(chǎn)黨成立之后，道德建設(shè)一直是干部工作的重點內(nèi)容。革命時期，中國共產(chǎn)黨通過理論學(xué)習(xí)、開展整風(fēng)運動，以批評和自我批評的形式不斷地提高黨員干部的道德水平，產(chǎn)生了大量的道德教育著述，例如《紀(jì)念白求恩》《改造我們的學(xué)習(xí)》《整頓黨的作風(fēng)》《反對黨八股》《在延安文藝座談會上的講話》《為人民服務(wù)》《論共產(chǎn)黨員的修養(yǎng)》等。這個階段中國共產(chǎn)黨對干部道德的要求主要集中在團結(jié)群眾，為人民服務(wù)，培養(yǎng)堅定的革命信仰和無產(chǎn)階級的世界觀，干部道德建設(shè)主要是服務(wù)于革命實踐。中華人民共和國成立后，官僚主義作風(fēng)和貪腐行為成為干部道德建設(shè)中特別注意的問題，中國共產(chǎn)黨通過開展“三反”運動遏制了干部道德的腐化現(xiàn)象。改革開放后，中國共產(chǎn)黨一方面繼續(xù)加大對干部貪腐行為的打擊，頒布了《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，反對黨員干部搞特殊化，繼續(xù)強化黨員干部道德修養(yǎng)。另一方面，開展“三講”運動，確立“八榮八恥”社會主義榮辱觀和社會主義核心價值觀，提升社會整體的道德水平，而這些社會道德觀同樣也是干部需要恪守的基本規(guī)范。

經(jīng)過長期實踐，中國確定了“德才兼?zhèn)?，以德為先”的干部選任標(biāo)準(zhǔn)，這個標(biāo)準(zhǔn)也寫進了2014年修訂的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例》，成為黨政干部管理制度的基本準(zhǔn)則。但是問題的關(guān)鍵在于，“以德為先”的德具體包括哪些內(nèi)容，或者說，新時期“官德”的具體內(nèi)容是什么？2011年出臺的《關(guān)于加強對干部德的考核意見》，成為干部道德考核的指導(dǎo)原則，考核意見突出強調(diào)對于干部的政治品質(zhì)和道德品行的考核。政治品質(zhì)包括政治方向、政治立場、政治態(tài)度、政治紀(jì)律、黨性原則，而道德品行包括社會公德、職業(yè)道德、個人品德、家庭美德。這些內(nèi)容也就是新時期“官德”的內(nèi)涵。

新時期的官德可以總結(jié)為政治道德規(guī)范、職業(yè)道德規(guī)范和社會道德規(guī)范三個方面。通過對2002至2012年相關(guān)制度文件中關(guān)鍵詞出現(xiàn)頻率的統(tǒng)計，可以發(fā)現(xiàn)，政治道德規(guī)范上的要求是忠誠和為民，職業(yè)道德規(guī)范的要求有清廉、勤政、務(wù)實、守法、民主、團結(jié)、創(chuàng)新、擔(dān)當(dāng)和公正，社會道德規(guī)范上的要求是誠信。[25]新時期的“官德”是傳統(tǒng)社會官德的繼承和發(fā)展。政治品質(zhì)上的要求就是要符合現(xiàn)代政黨政治的特征，而個人品德和家庭美德與傳統(tǒng)道德中“修身齊家”的理念是一脈相承的。[26]

官德引領(lǐng)民德主要是通過道德效仿的形式來實現(xiàn)的。道德本身是一個內(nèi)在的價值認(rèn)同問題。民眾通過對道德楷模的學(xué)習(xí)和效仿，從而使自身產(chǎn)生內(nèi)在的道德情感體驗，實現(xiàn)深層次的道德認(rèn)同。[27](P170)而道德楷模就是官員。只有官員具有了良好的道德，獲得民眾的認(rèn)可，民眾才會模仿和內(nèi)化相應(yīng)的道德準(zhǔn)則。這個效仿行為的實現(xiàn)對于官員道德本身有很高的要求。這也就是為什么官員道德不只是職業(yè)道德，還包括一些私德。古代對于圣賢的要求也不只是知識和才能，而是全方位的。因而，吏治對于官員道德的要求，不是社會道德的底線，而應(yīng)該高于社會道德的平均水平。

道德模仿效果是決定官德示范效果的重要因素，主要受官員自身道德水平的影響。因此，歷朝歷代對于官德的落實特別重視。官德的落實除了官員自身內(nèi)在修養(yǎng)和道德教育外，也需要制度的外在約束。鄧小平曾指出：“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗！皇钦f個人沒有責(zé)任，而是說領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”。[11](P333)因此，從制度建設(shè)的角度落實干部道德建設(shè)，是發(fā)揮官德帶動民德的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

四、“官德”的制度化

歷史中各朝代對于官員的要求除了社會道德的教化外，也會有一些制度規(guī)范。但是這些制度規(guī)范的局限在于，君主的權(quán)力是凌駕于這些制度之上的。但是，這些制度化的要求對于官吏依然具有一定的約束力。在中國當(dāng)下情境中，官德制度化就表現(xiàn)為干部管理的制度化和規(guī)范化。

道德標(biāo)準(zhǔn)在古今中外的官員和公職人員管理制度中一直都存在，但是官員失德的現(xiàn)象也是屢屢發(fā)生，這其中的一個原因就是道德標(biāo)準(zhǔn)如何落實到吏治的整個過程中來，也就是吏治的制度化。官德的制度化是對官員道德要求的外在約束，有助于道德要求落到實處，使得“官德”對于“民德”的引領(lǐng)作用更加明顯。

官德的制度化需要有完備的干部道德評估體系，干部道德評估的難處在于道德標(biāo)準(zhǔn)的兩重性、道德要素的多樣性、道德狀態(tài)的可變性和道德表現(xiàn)的隱蔽性。[28]這些挑戰(zhàn)使得道德評價很難有統(tǒng)一的指標(biāo)，但是這并不妨礙道德標(biāo)準(zhǔn)制度化的努力。在實踐中，干部道德要求的制度化形式有：道德行為立法、選任中的民意測驗和常規(guī)管理中的道德考核。這些制度化的形式把道德要求落實到干部的選任和常規(guī)管理體系中來，試圖從各個方面提升干部的道德水平。

對公職人員的道德要求進行立法也是世界不少國家的常規(guī)做法。以美國為例，1958年聯(lián)邦政府出臺了《政府機構(gòu)道德法規(guī)》，1978年國內(nèi)通過了《從政道德法》，隨后還有《從政道德改革法》《政府職業(yè)道德法案》《行政部門雇員道德行為準(zhǔn)則》等法律的出臺。韓國1981年頒布了《公職人員道德法》，2003年又出臺了《公務(wù)員保持清廉行動綱領(lǐng)》。日本則于1999年制定了《國家公務(wù)員倫理法》。這些法律對于公務(wù)員的道德行為規(guī)范做出了明確的規(guī)定，例如對于公務(wù)員接受禮物的最高價格都有清晰的規(guī)定。這些國家以立法的形式把道德要求轉(zhuǎn)化為操作簡便、切實可行的行為規(guī)范。

吏治的法治化是中國傳統(tǒng)吏治的重要手段。在中國傳統(tǒng)思想中，法家是除了儒家之外又一大主流的思想來源，法家的一個重要特征就是強調(diào)用法律和制度的形式來管理社會，對于官吏的管理也是如此。自秦以來，各個朝代對于官員行為的立法從未停止。夏朝的《尚書·伊訓(xùn)》，西周的《呂刑》，漢代的《傍章》和《左官律》，唐代的《唐律疏議》和《唐六典》，明代的《大明律》和《明大誥》，清朝的《大清律》和《清會典》，都有規(guī)范官吏行為的法條，[29]而且其中很多規(guī)定非常細(xì)致和全面，具有很強的約束力。

當(dāng)代中國也有相關(guān)的法律規(guī)范?！豆珓?wù)員法》對于公務(wù)員的道德要求也有明確的要求：遵守紀(jì)律，恪守職業(yè)道德，模范遵守社會公德。對于公務(wù)員的定期考核內(nèi)容規(guī)定為“德、能、勤、績、廉”?！秶夜珓?wù)員行為規(guī)范》和《公民道德標(biāo)準(zhǔn)》也是公務(wù)人員應(yīng)該遵守的道德準(zhǔn)則。但是，中國沒有專門的從政道德法規(guī)。另外，中國法律中對于干部道德要求的規(guī)定多是一些指導(dǎo)原則，不便于實際操作。除了一些相關(guān)的法律外，根據(jù)黨管干部的原則，中國共產(chǎn)黨的規(guī)章制度和管理文件是干部道德要求中更為重要的制度形式。近些年來，相關(guān)的制度文件有《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》《黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》《關(guān)于加強對干部德的考核意見》等。

這些法律和中國共產(chǎn)黨的規(guī)章制度中的道德要求成為干部管理制度的基本原則，也成為干部選任、日常管理和退出機制中的道德要求。在實際干部管理過程中還會有一些具體的制度和程序設(shè)計，可以保障道德要求落實到干部管理整個過程中。這些制度設(shè)計關(guān)乎干部隊伍的選任、日常管理和退出的整個流程。

干部選任中的道德評價是把好干部入門關(guān)的重要環(huán)節(jié)。干部選拔任用一方面需要在考察過程中直接了解干部個人品德問題，另一方面考察過程中還需要聽取群眾的意見。根據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作有關(guān)事項報告辦法(試行)》的規(guī)定，干部提任過程中需要填報個人事項，干部考察過程中相關(guān)組織部門會進行核實，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)瞞報、謊報等不誠信行為，擬提任的干部就不得提任，還會受到相應(yīng)的處罰。而群眾的意見中除了干部的能力評價，一般還會有道德品行的評價。群體所反映的不道德行為，會成為影響干部選任的重要因素。

干部任用監(jiān)督制度上的設(shè)計會使干部任用中需要特別關(guān)注不道德行為。在制度設(shè)計上，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法(試行)》建立了干部任用責(zé)任倒查機制，規(guī)定了“干部任用失察失誤，或者用人上存在不正之風(fēng)”都需要追究主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。《地方黨委常委會向全委會報告干部選拔任用工作并接受民主評議辦法(試行)》規(guī)定，黨委會每年需要向全委會報告當(dāng)年干部任用情況，并接受群眾評議。《市縣黨委書記履行干部選拔任用工作職責(zé)離任檢查辦法(試行)》強調(diào)，對于黨委書記的離任檢查需要檢查任職期間的干部任用情況。這些規(guī)定使得各級黨委和組織部門對于干部任用中發(fā)現(xiàn)的不道德行為格外注意，一些組織部門寧愿選擇能力平庸、作風(fēng)正派的干部，也不愿冒險任用能力突出但是有道德問題的干部。

干部選拔任用只是把好入門關(guān)，但是干部道德評估還需要常規(guī)的管理和考核。雖然還沒有全國統(tǒng)一的干部道德考核標(biāo)準(zhǔn)，但是一些地方已經(jīng)有相關(guān)的試點，目前主要有兩種考評方式：標(biāo)準(zhǔn)量化式和反向否定式。[28]標(biāo)準(zhǔn)量化考核的關(guān)鍵在于考核指標(biāo)的設(shè)定。由于道德評價本身就是一種主觀的行為，以客觀指標(biāo)來衡量總是容易遇到各種困境。2006年，浙江寧波市把干部道德的4個一級指標(biāo)細(xì)化為11個二級指標(biāo)和22個三級指標(biāo)。2010年，四川省郫縣出臺《郫縣干部“三圈聯(lián)考聯(lián)評”實施辦法》，加強了對8小時工作外生活圈道德行為的考評。同年，江蘇省沭陽縣和湖南省邵陽縣也推行了類似的干部道德考核。這些考核的要點在于把干部道德細(xì)化為具體的指標(biāo)，然后進行測評。反向否定式評價主要是以舉例的方法劃定不道德行為的范圍，以此來對照干部個人的實際表現(xiàn)。這種評價方式更容易操作，缺點就是干部不道德行為是無法窮舉的。2010年，寧夏銀川市出臺了《關(guān)于對干部德進行考察評價的意見(試行)》，就干部道德制定了31項具體指標(biāo)，列出每項指標(biāo)中的不良表現(xiàn)，然后對干部進行對照檢查。

干部道德制度化中一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是對于干部道德評估結(jié)果的使用問題，特別是對于不道德行為的懲罰。不少地方干部道德考評的結(jié)果最后沒有應(yīng)用到干部管理中來，這導(dǎo)致干部道德評估流于形式。2015年，中共中央辦公廳印發(fā)的《推進領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定(試行)》，在一定程度上強化了道德評估的結(jié)果使用。該規(guī)定提出，“品行不端，違背社會公德、職業(yè)道德、家庭倫理道德等，造成不良影響的”領(lǐng)導(dǎo)干部，經(jīng)組織提醒、勸勉仍沒有改正的，應(yīng)當(dāng)調(diào)整職務(wù)。

吏治對于官員道德的要求是一種外在的要求，盡管這些要求要高于一般的社會公民道德，但是對于干部個體來說，這些道德要求都是最基本的。官員要想通過個人德行來促進社會道德，還需要強化自身內(nèi)在的修為。制度規(guī)范盡管不能培養(yǎng)“圣賢”，但至少能盡量減少官員失德現(xiàn)象的發(fā)生，這也就是官員道德制度化的意義。

五、結(jié)論

在中國這樣一個具有德治傳統(tǒng)的社會里，吏治清明是政體穩(wěn)定和社會發(fā)展的根基。在當(dāng)下社會的情景下，干部制度也是理解中國社會發(fā)展的重要視角?，F(xiàn)有研究分析了吏治對于官員隊伍和社會經(jīng)濟發(fā)展的影響，本文在此基礎(chǔ)上補充提出吏治的社會道德引領(lǐng)作用。這種社會道德結(jié)果會通過代際之間的傳承，對社會產(chǎn)生更為深遠(yuǎn)的影響。這也為我們推進當(dāng)代干部人事制度改革和踐行社會主義核心價值觀提供了新的思路。

吏治能夠引領(lǐng)社會道德是由多方面因素決定的。首先，官吏是社會道德體系的核心。其次，官職的稀缺性放大了吏治的道德示范效應(yīng)。最后，新時期中國共產(chǎn)黨的先鋒隊性質(zhì)和在整個政治體制中的作用決定了干部制度需要發(fā)揮社會道德塑造的作用。吏治對于社會道德的引領(lǐng)作用是通過官德來實現(xiàn)的，以官德帶領(lǐng)民德。一方面，吏治會對官員提出明確的道德要求，另一方面，也會通過制度化的形式落實官員道德要求，使得官員道德的示范作用能夠有效發(fā)揮。

突出吏治的社會道德效應(yīng)既是對中國傳統(tǒng)文化中“為政以德”思想的回歸和發(fā)展，也是為深化當(dāng)代干部制度改革提供新的理解。不同的干部制度會產(chǎn)生什么樣的社會道德，依然是需要繼續(xù)探討的問題。但毋庸置疑的是，不同制度設(shè)計背后的價值取向是不同的。在干部制度的價值取向中，一個常見的價值沖突就是擇優(yōu)和公平的選擇問題，從歷史發(fā)展的過程來看，存在著公平先于擇優(yōu)的偏好，[30]這就說明了吏治改革的價值取向并不是盲目的。

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