林 健

福州外語外貿(mào)學(xué)院財金學(xué)院，福州，350202

近年來，中央政府及國家發(fā)改委結(jié)合中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀，對中國自改革開放以來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式進(jìn)行深化改革，使我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入了新常態(tài)。在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)時期，我國的經(jīng)濟(jì)增長速度逐漸變緩，同時全國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)不斷的轉(zhuǎn)化升級，以創(chuàng)新驅(qū)動作為全國經(jīng)濟(jì)增長的動力。經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢符合十八屆三中全會以來中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)深化改革發(fā)展目標(biāo)，與此同時，國家審計、注冊會計師審計和內(nèi)部審計三大審計系統(tǒng)構(gòu)成的“三位一體”審計監(jiān)督體系也成了現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展、深化改革中的重要組成部分。國家審計工作產(chǎn)生的主要原因在于受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，主要目標(biāo)就是保障政府有效履行職責(zé)，進(jìn)行有力的監(jiān)督。閻金鍔指出，審計的本質(zhì)就是經(jīng)濟(jì)監(jiān)督[1]；劉家義指出，國家審計提高了國家治理能力，對權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督制約，保障國家系統(tǒng)的有效運行[2]。公共財政資金、國有資產(chǎn)的劃撥、分配及使用都需要審計部門進(jìn)行有效的檢查監(jiān)督。審計監(jiān)督能夠及時發(fā)現(xiàn)各項政策和法律法規(guī)的執(zhí)行情況，為決策部門提供準(zhǔn)確、可靠的信息，防止政府人員濫用行政權(quán)力，以權(quán)謀私行為。通過堅決查處違法違紀(jì)等問題，進(jìn)一步修改完善法律法規(guī)，約束相關(guān)人員權(quán)力行為，以便有力推動國家民主法治建設(shè)，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。實踐證明，審計能很好發(fā)揮作用的國家，其法治化程度通常也比較高，國家治理的水準(zhǔn)也比較高，反之亦然。本文針對新常態(tài)下國家審計治理功能的作用機(jī)制進(jìn)行研究。

1 政府審計監(jiān)督全覆蓋的含義

我國《憲法》規(guī)定，國務(wù)院及縣級以上地方政府均設(shè)置審計機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)對國務(wù)院各部門及地方各級人民政府、金融機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位和部門進(jìn)行審計監(jiān)督。全國人大常委會在1994年通過了《審計法》，并于2006年2月28日對《審計法》進(jìn)行了修訂。隨著我國經(jīng)濟(jì)政治改革的不斷深入，國家治理涉及的領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，治理的風(fēng)險也在增加，對審計監(jiān)督范圍、內(nèi)容和監(jiān)督層次提出了新的要求。黨的十八屆四中全會明確提出“對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實行審計全覆蓋”，并進(jìn)一步明確了審計監(jiān)督的對象和內(nèi)容。

審計監(jiān)督對象是指審計機(jī)關(guān)依法檢查國家行政機(jī)關(guān)及企事業(yè)單位[3]?！秾徲嫹ā芬?guī)定，必須接受政府審計監(jiān)督的包括：國有的金融機(jī)構(gòu)、國家事業(yè)組織、國有資產(chǎn)占控股地位或者主導(dǎo)地位的企業(yè)、社會保障基金和社會捐贈資金、單位主要負(fù)責(zé)人應(yīng)負(fù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況以及其他法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)接受審計的部門和單位。

政府審計監(jiān)督是指對財政、金融與保險、公共投資、政府行政部門、公營企業(yè)及公債等進(jìn)行審計。依據(jù)《憲法》和《審計法》的規(guī)定，政府審計機(jī)關(guān)不僅要對政府公共財政資金、國有資產(chǎn)、國有資源財政收支情況進(jìn)行檢查，而且要對從管理、分配、使用涉及的過程和環(huán)節(jié)進(jìn)行檢查，對制定、執(zhí)行公共政策的負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督[4]。2014年，國務(wù)院出臺《關(guān)于加強(qiáng)審計工作的意見》，進(jìn)一步指出要對穩(wěn)增長、促改革等政策措施落實情況進(jìn)行審計監(jiān)督。

審計監(jiān)督全覆蓋符合“標(biāo)本兼治”的要求。審計具有“預(yù)防、揭示、抵御”功能，審計機(jī)關(guān)具有高度的獨立性，依法行使審計監(jiān)督權(quán)，不受其他單位干擾。審計監(jiān)督全覆蓋，一方面檢查發(fā)現(xiàn)貪污腐敗、以權(quán)謀私等違法案件；另一方面，針對問題并結(jié)合我國改革發(fā)展的新形勢與新要求，為審計工作或被審計單位提出具有針對性、建設(shè)性和可操作性的建議，更好地服務(wù)于國家治理[5]。

2 影響實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋的因素

2.1 審計任務(wù)重，審計資源有限，難以滿足審計監(jiān)督全覆蓋的新要求

現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式中，我國的基層審計機(jī)關(guān)普遍存在著以下問題：一是審計人員嚴(yán)重不足，審計能力參差不齊；二是各個系統(tǒng)組織所下發(fā)的審計工作繁多，審計人員無法完成。通過對隸屬于W市的11個區(qū)縣審計機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近年來，隨著審計機(jī)構(gòu)規(guī)模的不斷加大，各基層審計機(jī)關(guān)都相應(yīng)地進(jìn)行了大量的招錄與聘請審計人員的工作，但是所補(bǔ)入的新生力量依然解決不了審計力量的缺口，審計監(jiān)督不能全覆蓋的問題依然很嚴(yán)重。一直以來，W市所公認(rèn)的L縣審計局在審計人員數(shù)量與業(yè)務(wù)能力方面均屬W市各區(qū)縣內(nèi)的佼佼者，但是，在實際業(yè)務(wù)開展過程中，對于公共資金、國有資產(chǎn)資源以及領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任等方面依然不能做到審計監(jiān)督全覆蓋。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，審計對象不斷擴(kuò)展，審計內(nèi)容更加復(fù)雜化，社會對審計的需求也在不斷增長。開展審計監(jiān)督全覆蓋，意味著審計項目的大量增加，然而相應(yīng)的審計資源跟不上審計工作的需求，現(xiàn)有的各基層審計機(jī)關(guān)對于上級所下發(fā)的審計任務(wù)，只能勉強(qiáng)完成年初所安排的審計工作。如果在工作開展的中途出現(xiàn)少數(shù)審計人員調(diào)離的情況，則該審計機(jī)構(gòu)的剩余審計人員就不能完成上級審計機(jī)關(guān)安排的年度任務(wù)，所以現(xiàn)有的審計機(jī)構(gòu)及人員只能勉強(qiáng)維持最基本的審計工作，如果想要做到審計監(jiān)督全覆蓋，則力量不足，困難重重。

2.2 審計人員專業(yè)能力不足，審計隊伍建設(shè)速度緩慢

2.2.1 審計機(jī)關(guān)內(nèi)部對審計人員缺乏職業(yè)發(fā)展路徑規(guī)劃

根據(jù)我國各地區(qū)的審計機(jī)構(gòu)建設(shè)現(xiàn)狀，審計機(jī)關(guān)的現(xiàn)有審計人員大部分都是從財務(wù)、紀(jì)檢部門等非審計專業(yè)系統(tǒng)借調(diào)和選派過來的人員，通過這種方式組建的審計隊伍其顯著缺點就是工作專業(yè)性與主動性不強(qiáng)，很難為了審計局的發(fā)展而作出建設(shè)性的工作[6]。這是因為現(xiàn)有的審計部門沒有培養(yǎng)足夠的專業(yè)審計人才，沒有重視對審計人員的業(yè)務(wù)培養(yǎng)與職業(yè)規(guī)劃路徑建設(shè)，導(dǎo)致審計機(jī)構(gòu)人才缺失，難以完成審計任務(wù)。

2.2.2 審計隊伍知識結(jié)構(gòu)單一

審計人員不僅需要精通會計、審計知識，還需要掌握計算機(jī)、法律、管理等多方面的專業(yè)知識，對單位的各項工作業(yè)務(wù)知識要十分了解，這要求審計人員要不斷提高自身業(yè)務(wù)技能。而審計機(jī)關(guān)人員都是事業(yè)編制人員，在招聘增加審計人員方面較為困難，審計人員人數(shù)增長十分有限，而單位內(nèi)部人員工作穩(wěn)定，流動偏少，部分人員年齡稍顯偏大，缺乏大量的高層次審計專業(yè)人才，因而難以滿足現(xiàn)實的審計需要。

2.2.3 缺乏完善的審計工作績效考核機(jī)制

現(xiàn)有的審計工作績效考核是根據(jù)《中華人民共和國公務(wù)員法》進(jìn)行考核的，考核機(jī)構(gòu)為審計機(jī)關(guān)的組織或者人事部門，在考核時通常運用獎勵、職務(wù)晉升或者授予榮譽稱號的方法對員工進(jìn)行工作績效獎懲。但是在這種考核機(jī)制下，不同地方審計機(jī)構(gòu)所表現(xiàn)出來的考核標(biāo)準(zhǔn)并不相同，并不能充分體現(xiàn)出審計人員的工作能力。因為有的審計機(jī)構(gòu)審計人員少，其競爭力自然就小，獲得獎勵就更容易。另外，在對審計人員的工作績效進(jìn)行考核之后，其獎勵機(jī)制并沒有得到有力的執(zhí)行，很多時候其考核機(jī)制只能流于形式。不同分屬機(jī)構(gòu)的審計人員通過私下交流溝通發(fā)現(xiàn)，年度審計工作考核結(jié)果并不能充分反映出付出與回報的正比例關(guān)系，往往很多人員會出現(xiàn)付出與回報不匹配，嚴(yán)重影響了審計人員的工作積極性，導(dǎo)致其工作效率低，阻礙了審計監(jiān)督全覆蓋工作的推進(jìn)。

2.3 審計技術(shù)不能適應(yīng)數(shù)字信息化時代的需求

隨著國家“十三五”規(guī)劃的逐步實施，數(shù)字信息化技術(shù)在我國各行各業(yè)得到了有效的發(fā)展與應(yīng)用。而數(shù)字信息化在各行各業(yè)的應(yīng)用，導(dǎo)致很多重要數(shù)據(jù)信息密度低，審計工作量變得越來越龐大，為我國審計部門的審計工作帶來了很大的困難。另一方面，相關(guān)審計機(jī)構(gòu)所獲得的財務(wù)收支大多投資在計算機(jī)操作系統(tǒng)與網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方面，而缺乏對審計人員的數(shù)字信息化審計技術(shù)知識培訓(xùn)，導(dǎo)致審計人員面對數(shù)字化經(jīng)濟(jì)依然習(xí)慣于手工查賬，不能熟練運用計算機(jī)審計技術(shù)，從而造成審計效率低，無法完成相應(yīng)的審計工作。還有很多地方審計機(jī)關(guān)對于所屬區(qū)域的審計信息數(shù)據(jù)庫建設(shè)不完善，在審計工作開展的過程中審計數(shù)據(jù)的類型與審計操作軟件不協(xié)調(diào)，審計效率低下，嚴(yán)重影響了審計工作的有效開展[7]。

2.4 境外國有資產(chǎn)審計空白

隨著中國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，中國企業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，并從國內(nèi)市場走向國際市場。為獲得更大的市場份額以及穩(wěn)定的原材料供應(yīng)，中國的國有企業(yè)開展了大量的境外投資和海外并購，自從2008年金融危機(jī)發(fā)生以后，加上“一帶一路”的實施，許多國有企業(yè)大手筆收購國外公司股份，境外國有資產(chǎn)增長很快。根據(jù)國務(wù)院國資委公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2014年底，中央企業(yè)在世界150余個國家或地區(qū)設(shè)立了分支機(jī)構(gòu)，這些分支機(jī)構(gòu)資產(chǎn)總額高達(dá)38.7萬億元，其中列入國資委監(jiān)管的純境外中央企業(yè)資產(chǎn)總額也高達(dá)4.68萬億元。大量的央企境外資產(chǎn)基本上未納入審計范圍，很容易造成國有資產(chǎn)的流失。

2.5 審計法規(guī)制度落后

隨著中國進(jìn)入經(jīng)濟(jì)改革的深水區(qū)，全國范圍內(nèi)的審計工作也進(jìn)入了新常態(tài)，當(dāng)前審計法律法規(guī)已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢的審計工作開展要求。例如，很多地方政府對于審計的綱領(lǐng)性文件缺失，我國現(xiàn)有的審計法在第2條、第3條、第5條對于審計監(jiān)督工作提出了必要的法律依據(jù)，但是，對于審計過程中所發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為處理方法的規(guī)定卻不明確，所以，當(dāng)下的審計機(jī)關(guān)雖然是國家重要的監(jiān)督部門，但是對于相關(guān)的審計人員應(yīng)負(fù)的責(zé)任和義務(wù)在法律中的規(guī)定較少，導(dǎo)致審計人員能夠通過法律的漏洞濫用權(quán)力或?qū)ぷ鞣笱芰耸?。更為?yán)重的是，在這種法律背景下的審計工作開展缺乏極度的嚴(yán)謹(jǐn)性、規(guī)范性、法律性，增加了審計風(fēng)險，不利于審計工作的有效開展。

3 實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋的路徑

審計監(jiān)督全覆蓋就是要求審計過程中要全面、重點以及有針對性的審計，針對當(dāng)前國家審計未能全覆蓋的影響因素，必須采取必要的措施。

3.1 整合審計資源

一是要有效整合上下級審計機(jī)關(guān)，發(fā)揮上級審計機(jī)關(guān)對下級審計機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)作用，對重大審計項目開展聯(lián)合審計，互相交流和資源共享，避免重復(fù)審計而造成審計資源浪費，由本級審計機(jī)關(guān)開展的大型審計項目，如果由某一部門單獨工作難以完成的，要整合相關(guān)的專業(yè)人員，互相協(xié)作，提高審計效果。

二是加強(qiáng)國家審計和單位內(nèi)部審計的有效合作。國家審計過程中，要和對方單位內(nèi)部審計人員有效溝通，充分利用內(nèi)部審計人員的有利條件，查找可能存在的問題[8]。由于內(nèi)部審計人員歸屬于被審計單位，往往獨立性較差，政府審計機(jī)關(guān)可以選派有經(jīng)驗的審計人員，進(jìn)行跟蹤審計，直接參與日常審計監(jiān)督工作，從而提高單位內(nèi)部審計的工作質(zhì)量。

三是購買社會審計服務(wù)。會計師事務(wù)所擁有較多的注冊會計師資源，審計機(jī)關(guān)可以聘請有豐富工作經(jīng)驗的注冊會計師參加審計工作，共同完成審計項目；也可以向社會公開招標(biāo)，選擇若干信譽良好的社會中介機(jī)構(gòu)參與審計工作，出具審計報告，從而有效利用審計資源，擴(kuò)大審計監(jiān)督的覆蓋面。

3.2 修訂審計法規(guī)，提高審計人員工作獨立性

為了全面推行審計監(jiān)督全覆蓋，必須強(qiáng)化我國國家審計的獨立性。當(dāng)前，應(yīng)適時修訂《審計法》及實施條例，保障審計機(jī)關(guān)依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)?？梢圆扇⊙驖u進(jìn)的解決辦法，即上級審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下級審計機(jī)關(guān)，使市、縣(區(qū))兩級國家審計機(jī)關(guān)不對本級人民政府負(fù)責(zé)，相應(yīng)的審計人員工資和審計經(jīng)費不再由對應(yīng)的地方政府負(fù)擔(dān)，轉(zhuǎn)而由國家財政解決。全國審計機(jī)關(guān)歸屬于中央審計署負(fù)責(zé)管理，這樣就解決了地方國家審計機(jī)關(guān)的獨立性問題，審計署可以不屬于國務(wù)院的組成部分，改由全國人民代表大會負(fù)責(zé)，受全國人民代表大會監(jiān)督。

隨著審計對象的擴(kuò)大，要加快新興審計類型的立法步伐。以環(huán)境審計為例，環(huán)境治理和保護(hù)引起了社會的廣泛重視，社會各界對開展環(huán)境審計的要求越來越高，然而環(huán)境審計如何審，審哪些，需要盡快制訂相關(guān)法律法規(guī)，用于指導(dǎo)環(huán)境審計的實務(wù)操作，制定全國統(tǒng)一的環(huán)境審計評價指標(biāo)體系。

3.3 加快審計信息化建設(shè)

審計信息化建設(shè)能夠有力推動審計全覆蓋。以往的審計工作相對依賴于抽樣分析，無法收集和分析全部數(shù)據(jù)。審計信息化建設(shè)，可以通過搭建數(shù)據(jù)收集整理云審計平臺，與各個部門聯(lián)合協(xié)作，召開協(xié)調(diào)會議，研究如何將各個部門的數(shù)據(jù)實現(xiàn)統(tǒng)一收集、統(tǒng)一格式、統(tǒng)一存在數(shù)據(jù)庫云審計平臺中，可以使審計人員能夠利用所有信息資料，通過采用計算機(jī)收集、整理和分析數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)其中的異常情況，判斷高風(fēng)險的領(lǐng)域，從而真正做到從抽樣審計轉(zhuǎn)變?yōu)橛兄攸c的全面審計，使得審計結(jié)論準(zhǔn)確可靠。審計信息化建設(shè)還可以讓審計人員轉(zhuǎn)變審計方式，將現(xiàn)場審計轉(zhuǎn)變?yōu)檫h(yuǎn)程審計，通過被審計單位將相關(guān)會計資料轉(zhuǎn)化為電子數(shù)據(jù)資料存儲起來，審計人員通過遠(yuǎn)程查看被審計單位的數(shù)據(jù)庫即可進(jìn)行審計，提高了審計效率。除此之外，為了適應(yīng)信息化社會發(fā)展的工作要求，系統(tǒng)性關(guān)聯(lián)審計模式應(yīng)不斷地加強(qiáng)，注重信息化系統(tǒng)因設(shè)計不完善、不科學(xué)而造成的審計風(fēng)險。最后，為了提高行政管理效率，應(yīng)該構(gòu)建電子商務(wù)與電子政務(wù)相結(jié)合的信息化數(shù)據(jù)系統(tǒng)，而且通過建立完善的信息化數(shù)據(jù)系統(tǒng)公開平臺，將對政府的監(jiān)督審計工作轉(zhuǎn)移到大眾監(jiān)管系統(tǒng)中，有效提高行政管理效率，杜絕現(xiàn)階段出現(xiàn)的“建而不用”“應(yīng)用效能不足”等現(xiàn)象，實現(xiàn)對政府機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理的公開化、現(xiàn)代化。

3.4 推動境外國有資產(chǎn)審計

隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國有企業(yè)在國外開展了大規(guī)模的投資與并購，大量的境外國有資產(chǎn)缺乏審計監(jiān)督。在審計全覆蓋的要求之下，對境外的國有資產(chǎn)開展審計已經(jīng)勢在必行。相關(guān)審計機(jī)構(gòu)要精心選聘精通外語、國際會計準(zhǔn)則、國際審計準(zhǔn)則的專業(yè)審計人員，對他們進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，掌握境外審計所需知識；還要完善國有資產(chǎn)對外投資數(shù)據(jù)庫，收集境外資產(chǎn)情況數(shù)據(jù)，逐步開展境外國有資產(chǎn)試點審計工作，積累審計經(jīng)驗，進(jìn)而開展世界各地區(qū)的國有資產(chǎn)審計工作，也可以借鑒國外跨國企業(yè)的做法，將對海外資產(chǎn)的外部審計委托給國外的“四大事務(wù)所”等大型審計機(jī)構(gòu)，審計機(jī)關(guān)委托過程中應(yīng)明確審計目標(biāo)、審計重點，對中介機(jī)構(gòu)的審計結(jié)果加強(qiáng)監(jiān)督。

3.5 建立和完善審計問責(zé)和結(jié)果公開制度

審計對公共資產(chǎn)和國有資源全覆蓋，不僅要查出違法違紀(jì)問題，而且要對相關(guān)人員追究責(zé)任，強(qiáng)化存在的問題整改，它是審計監(jiān)督工作的重要內(nèi)容之一。當(dāng)前，審計工作存在這樣的錯誤傾向，重審計輕整改，以至于審計工作往往無效果，相關(guān)人員敢于屢錯屢犯。因此，要建立健全審計整改責(zé)任制，加強(qiáng)整改檢查，對相關(guān)人員進(jìn)行責(zé)任問責(zé)，要堅持誰主管，誰負(fù)責(zé)的原則，被審計單位責(zé)任人對發(fā)現(xiàn)的重大問題要親自負(fù)責(zé)，并將整改結(jié)果向?qū)徲嫏C(jī)關(guān)、政府報告。

對于審計查出的問題，要明確時限，及時整改。對于能夠立即改正的違法問題，在審計過程中就要求被審計單位整改；無法立即改正的問題，要求在規(guī)定期限內(nèi)進(jìn)行整改。審計工作結(jié)束后，審計機(jī)關(guān)必須進(jìn)行審計回訪，檢查整改后的效果，對于沒按要求整改的單位，審計機(jī)關(guān)要向上級有關(guān)部門反映，進(jìn)行處理。

擴(kuò)大審計結(jié)果公開的范圍。對審計查出的問題和整改結(jié)果要向社會公開，充分發(fā)揮社會監(jiān)督功能，并產(chǎn)生相應(yīng)的威懾力，使相關(guān)部門和人員不敢再犯。目前，許多地方審計機(jī)關(guān)不公布審計結(jié)果，或只是簡單公布審計結(jié)果，無法產(chǎn)生真正的審計威懾效果，所以要加強(qiáng)審計結(jié)果公開，接受群眾監(jiān)督，提高審計的權(quán)威性，創(chuàng)造良好的審計監(jiān)督環(huán)境。

4 結(jié) 語

在當(dāng)前復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)形勢下，為了推進(jìn)政府治理改革和發(fā)展，審計監(jiān)督全覆蓋是十分必要的，當(dāng)前，審計機(jī)關(guān)還局限于財政收支審計，在涉及公共資金和國有資產(chǎn)等方面的審計還存在較多問題，難以實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋。隨著社會改革的不斷推進(jìn)，有必要加大審計力度，解決存在問題，采取適合的審計模式，從而實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋。