吳芳芳 WU Fangfang

1 背景

目前我國(guó)正在經(jīng)歷人口快速老齡化導(dǎo)致的從年輕社會(huì)到老齡社會(huì)的急劇轉(zhuǎn)變，未富先老帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。2016年中國(guó)60歲及以上老年人口達(dá)到2.31億，老齡化率為16.7%，預(yù)測(cè)到2050年這一比例將超過(guò)30%①據(jù)中國(guó)市長(zhǎng)協(xié)會(huì)《中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告（2015）》預(yù)測(cè)，至2050 年，老年人口將達(dá)到總?cè)丝诘?4.1%。。老年人對(duì)醫(yī)療、養(yǎng)老、文化娛樂(lè)設(shè)施等提出了一系列新的要求。黨的十八大提出“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化”，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)成為政府調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、促升級(jí)的重要力量。在黨和政府的高度重視下，我國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)取得了長(zhǎng)足發(fā)展，但是整體仍然處于起步階段，無(wú)論在供需匹配、空間分布還是配置標(biāo)準(zhǔn)方面，都存在與新形勢(shì)、新任務(wù)、新需求不相適應(yīng)的地方[1]。尤其是超（特）大城市面臨家庭日益小型化、老年人高齡化空巢化顯著、專業(yè)護(hù)理和醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的需求愈發(fā)突出等嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

上海是中國(guó)第一個(gè)進(jìn)入老齡化社會(huì)的城市，也是目前全國(guó)最“老”的超大城市。2016年全市60周歲及以上戶籍人口達(dá)457.79萬(wàn)，占戶籍總?cè)丝诘?1.6%。近年來(lái)，全市養(yǎng)老設(shè)施處于快速補(bǔ)缺和規(guī)模擴(kuò)張階段，“9073”養(yǎng)老服務(wù)格局已初步形成，但仍舊面臨養(yǎng)老設(shè)施供給總量不足、分布不均衡、配置標(biāo)準(zhǔn)偏低等問(wèn)題[2]；另一方面，在超大城市建設(shè)用地規(guī)模負(fù)增長(zhǎng)的底線約束發(fā)展背景下，存量?jī)?yōu)化提升和規(guī)劃精細(xì)化實(shí)施管理需求突出。本文基于上海市首個(gè)市區(qū)級(jí)養(yǎng)老設(shè)施布局專項(xiàng)規(guī)劃編制實(shí)證經(jīng)驗(yàn)，探索總結(jié)基于需求導(dǎo)向的養(yǎng)老設(shè)施服務(wù)模式和設(shè)施體系，明確養(yǎng)老設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃的編制體系要點(diǎn)及相應(yīng)的實(shí)施保障機(jī)制，為其他城市更好地應(yīng)對(duì)老齡化挑戰(zhàn)提供思路和借鑒。

圖1 上海市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老床位變化圖資料來(lái)源：2010—2016年上海市老年人口和老齡事業(yè)監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)信息。

圖2 養(yǎng)老設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃編制成果體系示意圖資料來(lái)源：作者自繪。

2 專項(xiàng)規(guī)劃編制過(guò)程和實(shí)施情況

作為常住人口2 400多萬(wàn)、戶籍人口1 400多萬(wàn)的超大城市，如何堅(jiān)持積極老齡化、建設(shè)老年友好城市，上海面臨一系列問(wèn)題。2013年初，上海市民政局主持開(kāi)展老齡化社會(huì)的規(guī)劃應(yīng)對(duì)戰(zhàn)略研究，初步明確全市養(yǎng)老規(guī)劃面臨的核心挑戰(zhàn)和頂層設(shè)計(jì)。同年9月，上海市民政局與上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局（以下簡(jiǎn)稱“市規(guī)土局”）聯(lián)合啟動(dòng)上海首個(gè)全市養(yǎng)老設(shè)施布局專項(xiàng)規(guī)劃編制，同步啟動(dòng)青浦、長(zhǎng)寧等試點(diǎn)區(qū)編制工作。2014年3月，規(guī)劃編制小組形成全市、試點(diǎn)區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)縣編制技術(shù)導(dǎo)引初步成果，而后通過(guò)委辦局意見(jiàn)征詢會(huì)、規(guī)委會(huì)、市政府市委常務(wù)會(huì)審核，以及網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和現(xiàn)場(chǎng)公示等程序，市級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃于10月正式獲得市政府批復(fù)。

作為上海市政府重要民生工作，全市養(yǎng)老設(shè)施布局專項(xiàng)規(guī)劃納入當(dāng)年度《政府工作報(bào)告》，不斷加快實(shí)施落實(shí)。首個(gè)試點(diǎn)區(qū)（青浦區(qū)）規(guī)劃于2015年3月獲得市政府批復(fù)，其余16個(gè)區(qū)縣規(guī)劃于2015年底前全部獲得批復(fù)，有效指導(dǎo)了上海全市的養(yǎng)老設(shè)施的建設(shè)實(shí)施。截止2016年底，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)共計(jì)702家，床位數(shù)達(dá)到13.28萬(wàn)張（圖1），新增了9 100張；長(zhǎng)者照護(hù)之家73家，新增了51家。各項(xiàng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)獲得了很大的社會(huì)反響。

3 規(guī)劃主要內(nèi)容

3.1 前期研究： 戰(zhàn)略引領(lǐng)， 明確問(wèn)題挑戰(zhàn)和發(fā)展導(dǎo)向

如何搭建規(guī)劃和專業(yè)系統(tǒng)的共同話語(yǔ)體系，是專項(xiàng)規(guī)劃面臨的重要挑戰(zhàn)。從老年人需求和設(shè)施現(xiàn)狀出發(fā)，研究小組歷經(jīng)10個(gè)月時(shí)間，通過(guò)科學(xué)抽樣問(wèn)卷，調(diào)研全市215個(gè)街鎮(zhèn)的1萬(wàn)多名老人，實(shí)地考察評(píng)估100多家養(yǎng)老設(shè)施，結(jié)合30多次專題座談與意見(jiàn)征詢會(huì)議、13個(gè)國(guó)內(nèi)外城市調(diào)研，明晰了供需存在的重大矛盾。研究提煉歸納了上海面臨的主要挑戰(zhàn)。人口方面，未來(lái)10—20年是全市老年人口規(guī)模增幅最高、增速最快的階段，高齡化、空巢化現(xiàn)象顯著，對(duì)機(jī)構(gòu)護(hù)理和社區(qū)支持的需求突出，老年人口的城鄉(xiāng)分布嚴(yán)重不均衡；設(shè)施方面，存量設(shè)施的結(jié)構(gòu)、權(quán)屬有待優(yōu)化，規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)亟待對(duì)接修訂，老年人口分布與養(yǎng)老設(shè)施供給在空間上存在嚴(yán)重失衡。

借鑒國(guó)際大都市將老年友好理念融入城市發(fā)展目標(biāo)以提升城市全球競(jìng)爭(zhēng)力，研究提出明確養(yǎng)老設(shè)施發(fā)展導(dǎo)向，逐步構(gòu)建分層次分級(jí)別的養(yǎng)老模式體系。從原先的關(guān)注機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施為主到機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老并舉，關(guān)注政府供給為主到政府和市場(chǎng)并舉。研究構(gòu)建“戰(zhàn)略研究—全市專項(xiàng)規(guī)劃—試點(diǎn)區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃—區(qū)縣指導(dǎo)意見(jiàn)—數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)—配套政策”全過(guò)程規(guī)劃編制實(shí)施體系框架（圖2），為專項(xiàng)規(guī)劃的編制和實(shí)施奠定了重要基礎(chǔ)。

3.2 市級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃： 頂層設(shè)計(jì)， 分類指導(dǎo)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)

基于前期研究基礎(chǔ)，根據(jù)上海人口深度老齡化需求，以營(yíng)造一個(gè)幸福、安定、和諧的老年宜居社區(qū)和老年友好城市為目標(biāo)，規(guī)劃明確構(gòu)建規(guī)模適度、布局合理、覆蓋城鄉(xiāng)、滿足多元需求的養(yǎng)老設(shè)施空間格局，突出一個(gè)“確?；尽钡膬r(jià)值取向和四個(gè)“統(tǒng)籌考慮”。作為政府調(diào)配公共資源的手段，規(guī)劃目標(biāo)的設(shè)定突出確?；竟卜?wù)及其設(shè)施用地空間。“四個(gè)統(tǒng)籌考慮”指：統(tǒng)籌考慮人口結(jié)構(gòu)和變化趨勢(shì)，適度預(yù)留規(guī)劃空間；統(tǒng)籌考慮居家養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，堅(jiān)持區(qū)域平衡原則；統(tǒng)籌考慮增量設(shè)施建設(shè)和存量設(shè)施改造，堅(jiān)持節(jié)約集約利用土地；統(tǒng)籌考慮老年護(hù)理床位和普通養(yǎng)老床位，促進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合。針對(duì)老年人實(shí)際需求，重點(diǎn)對(duì)兩類設(shè)施進(jìn)行分類指導(dǎo)。

機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施方面，規(guī)劃要求提供基本公共服務(wù)的養(yǎng)老床位達(dá)到戶籍老年人口3.75%的總量目標(biāo)。統(tǒng)籌考慮人口結(jié)構(gòu)及其變化趨勢(shì)，在以2020年戶籍老年人口作為基數(shù)確定全市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位規(guī)模的基礎(chǔ)上，考慮戶籍老年人口峰值和外來(lái)常住人口需求，增加規(guī)劃空間作為彈性預(yù)留，最終按照17.8萬(wàn)張床位目標(biāo)值進(jìn)行用地底線管控。為了更好地促進(jìn)養(yǎng)老設(shè)施空間供給與老年人口分布相銜接，針對(duì)上海市中心城區(qū)、郊區(qū)的養(yǎng)老設(shè)施現(xiàn)狀差異，規(guī)劃以老年人口集聚及需求特征為基礎(chǔ)，按照各街鎮(zhèn)發(fā)展定位、城鎮(zhèn)化水平及規(guī)劃導(dǎo)向，對(duì)市級(jí)以下承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)的設(shè)施布局給予空間引導(dǎo)。宏觀上明確空間配置目標(biāo)導(dǎo)向，突出中心城及其周邊地區(qū)、新城和一般新市鎮(zhèn)的分類規(guī)劃導(dǎo)引；中觀上確定街鎮(zhèn)層面，提出優(yōu)化完善、重點(diǎn)配置、預(yù)留配置、有限配置等精細(xì)化的政策分區(qū)方案和導(dǎo)引要求（圖3）；微觀空間上基于存量設(shè)施的合規(guī)性和合理性判斷，支持符合導(dǎo)向、符合需求的存量設(shè)施穩(wěn)定化。

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施方面，規(guī)劃明確均衡布局、差異配置、綜合設(shè)置、資源整合等引導(dǎo)性要求，提出至2020年實(shí)現(xiàn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施在城鎮(zhèn)社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)全覆蓋，在老年人集聚度較高的地區(qū)打造15分鐘服務(wù)圈。強(qiáng)調(diào)根據(jù)服務(wù)人口確定設(shè)施規(guī)模，配置時(shí)兼顧千人指標(biāo)與空間覆蓋。

3.3 試點(diǎn)區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃： 同步推進(jìn)， 強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老設(shè)施落地

特大城市中心城區(qū)和郊區(qū)的老年人口特征和養(yǎng)老設(shè)施空間分布存在較大差異。中心城區(qū)及郊區(qū)城鎮(zhèn)化地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件較好，老年人口分布密集，但同時(shí)用地空間有限；遠(yuǎn)郊地區(qū)則對(duì)上門服務(wù)等需求強(qiáng)烈。上海開(kāi)展養(yǎng)老專項(xiàng)規(guī)劃的重大挑戰(zhàn)之一，就是統(tǒng)籌和指導(dǎo)全市17個(gè)不同區(qū)縣②本文養(yǎng)老設(shè)施專項(xiàng)布局規(guī)劃編制和最終批復(fù)時(shí)，上海市行政區(qū)劃為16區(qū)1縣（崇明縣）。的設(shè)施落實(shí)。為此，在全市專項(xiàng)規(guī)劃編制的同時(shí)，選擇了中心城、郊區(qū)、中心城周邊地區(qū)的典型區(qū)縣同步開(kāi)展試點(diǎn)區(qū)規(guī)劃編制研究?；谙到y(tǒng)性調(diào)研，在傳統(tǒng)專項(xiàng)規(guī)劃編制基礎(chǔ)上，青浦區(qū)（郊區(qū)）專項(xiàng)規(guī)劃重點(diǎn)圍繞機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施新增選址，設(shè)置養(yǎng)老床位和護(hù)理床位更好推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合進(jìn)行創(chuàng)新規(guī)劃，長(zhǎng)寧區(qū)（中心城區(qū)）在存量設(shè)施穩(wěn)定性評(píng)估以及社區(qū)居家養(yǎng)老設(shè)施模式創(chuàng)新上進(jìn)行了很多探索，閔行區(qū)（中心城周邊地區(qū)）則在嵌入式養(yǎng)老以及養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)方面進(jìn)行了研究嘗試。

圖3 上海市機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃配置引導(dǎo)圖表示意資料來(lái)源：《上海市養(yǎng)老設(shè)施布局專項(xiàng)規(guī)劃（2013—2020）》。

圖4 養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施體系示意圖資料來(lái)源：作者自繪。

與全市規(guī)劃同步啟動(dòng)試點(diǎn)區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃，不僅夯實(shí)了全市規(guī)劃的實(shí)踐操作基礎(chǔ)，提出了更詳細(xì)的分街鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施和社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施規(guī)劃導(dǎo)引，而且實(shí)現(xiàn)將規(guī)劃成果直接編制到控制性詳細(xì)規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱“控規(guī)”）深度，快速推動(dòng)了養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃的實(shí)施落地。

3.4 區(qū)縣規(guī)劃編制技術(shù)要點(diǎn)： 促進(jìn)區(qū)級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施

在全市專項(xiàng)規(guī)劃成果基本穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，2014年7月由市民政局、市規(guī)土局聯(lián)合組織各區(qū)縣啟動(dòng)區(qū)級(jí)養(yǎng)老專項(xiàng)規(guī)劃編制，發(fā)布了《上海市各區(qū)（縣）養(yǎng)老設(shè)施布局專項(xiàng)規(guī)劃編制技術(shù)要點(diǎn)》。

圖5 上海市戶籍老年人口預(yù)測(cè)模型和結(jié)果示意圖資料來(lái)源：《上海市養(yǎng)老設(shè)施布局專項(xiàng)規(guī)劃（2013—2020）》。

技術(shù)要點(diǎn)明確了規(guī)劃的剛性控制和彈性引導(dǎo)內(nèi)容：（1）成果深度上，要求明確地塊的四至范圍、容積率、床位設(shè)置、建設(shè)階段，并創(chuàng)新性地提出同步編制相關(guān)地塊的控規(guī)圖則，對(duì)接推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，更好地保障設(shè)施的規(guī)劃落實(shí)；（2）分區(qū)導(dǎo)引上，明確中心城與郊區(qū)縣不同的規(guī)劃重點(diǎn)。中心城由于用地緊張，更注重于存量挖潛，控制建筑用地面積，郊區(qū)縣則注重梳理存量基礎(chǔ)上的規(guī)劃新增，同步控制用地面積和建筑面積；（3）關(guān)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位規(guī)模的核心要求方面，明確中心城區(qū)和郊區(qū)的規(guī)劃指標(biāo)。各區(qū)（縣）按照各自戶籍老年人口高峰值控制設(shè)施用地規(guī)模，確保設(shè)施落地；（4）充分考慮全市城市總體規(guī)劃對(duì)各區(qū)規(guī)劃人口的導(dǎo)向以及區(qū)內(nèi)重大項(xiàng)目的影響（如大型居住社區(qū)的規(guī)劃建設(shè)等），對(duì)預(yù)測(cè)的各區(qū)（縣）老年人口及床位數(shù)明晰修正路徑；（5）鼓勵(lì)各區(qū)縣開(kāi)展特點(diǎn)專題。

4 基于需求導(dǎo)向的專項(xiàng)規(guī)劃編制及實(shí)施要點(diǎn)與思考

4.1 基于養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新的專項(xiàng)規(guī)劃編制要點(diǎn)

4.1.1 強(qiáng)調(diào)需求導(dǎo)向，創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)模式隨著我國(guó)老年福利政策和老年福利事業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，養(yǎng)老保障內(nèi)容正在由滿足生存需要的救助型向全方位的福利型轉(zhuǎn)變。新政策和新需求的雙重挑戰(zhàn)下，養(yǎng)老設(shè)施必須突破傳統(tǒng)圍繞機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的規(guī)劃模式，從老年人需求出發(fā)，強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老并重，政府和市場(chǎng)多元供給，促進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合和部門協(xié)作，從而構(gòu)建專業(yè)部門和規(guī)劃系統(tǒng)認(rèn)可、以養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施為主體、多層次廣覆蓋的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施體系（圖4）?；诂F(xiàn)有規(guī)范，上海在此次專項(xiàng)規(guī)劃中重點(diǎn)關(guān)注機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施和社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施兩大類。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施，指為老年人提供集中居住和照料護(hù)理服務(wù)的機(jī)構(gòu)，包括敬老院、養(yǎng)老院和福利院等；社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，指為居住在社區(qū)的需要介助、介護(hù)的老人提供生活服務(wù)、保健康復(fù)、文體娛樂(lè)以及輔助服務(wù)的綜合性設(shè)施，主要包括社區(qū)老年人日間照料中心、助餐點(diǎn)等；醫(yī)療機(jī)構(gòu)（老年護(hù)理院、老年病?？漆t(yī)院等）提供的老年護(hù)理床位由醫(yī)療衛(wèi)生專項(xiàng)規(guī)劃另行落實(shí)。

4.1.2 科學(xué)預(yù)測(cè)老年人口和規(guī)劃彈性預(yù)留

圖6 存量養(yǎng)老設(shè)施“雙評(píng)估”示意圖資料來(lái)源：作者自繪。

規(guī)劃充分考慮老年人口高峰年以及外來(lái)常住人口需求，突破規(guī)劃年限，增加一定的彈性系數(shù)進(jìn)行用地底線管控，確保滿足未來(lái)很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)的養(yǎng)老需求。市級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位配置，以規(guī)劃期年（2020年）床位配置指標(biāo)為基礎(chǔ)，同步考慮老年人口峰值年（2030年）需求，計(jì)算所需規(guī)劃用地予以充分保障。鼓勵(lì)在控制用地總面積的基礎(chǔ)上，通過(guò)項(xiàng)目分步建設(shè)實(shí)施預(yù)留彈性。另一方面，規(guī)劃中明確社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的計(jì)算基數(shù)以常住人口為準(zhǔn)，使用戶籍人口和符合“兩個(gè)合法穩(wěn)定”（即有合法穩(wěn)定居住和合法穩(wěn)定就業(yè)）條件的常住外來(lái)人口的數(shù)據(jù)進(jìn)行更為科學(xué)的推算。同步要求基于住房分布及實(shí)有人口變化趨勢(shì)的監(jiān)測(cè)評(píng)估，適時(shí)調(diào)整規(guī)劃，優(yōu)化養(yǎng)老設(shè)施布局。

4.1.3 提升存量和開(kāi)源增量同步，鼓勵(lì)用地兼容

圖7 規(guī)劃社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)功能模塊示意圖資料來(lái)源：作者自繪。

圖8 與城市規(guī)劃相互銜接的養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃體系（以上海為例）資料來(lái)源：作者自繪。

很多城市跟上海一樣，也是首次編制養(yǎng)老設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃，面臨存量設(shè)施良莠不齊、穩(wěn)定性較差、缺少用地保障等挑戰(zhàn)[3]。上海實(shí)證提出同步重視提升存量和開(kāi)源增量，既要規(guī)劃新增用地和空間，也要圍繞如何立足存量設(shè)施充分挖潛潛力、優(yōu)化整合資源。基于存量設(shè)施的合規(guī)性和合理性判斷，開(kāi)展現(xiàn)狀條件和規(guī)劃條件的合理合規(guī)“雙評(píng)估”制度，提出保留、修繕、擴(kuò)建或重建等引導(dǎo)性意見(jiàn)，支持符合導(dǎo)向、符合需求、符合規(guī)劃的存量設(shè)施“正規(guī)化”和穩(wěn)定化（圖6）。

專項(xiàng)規(guī)劃通過(guò)明確用地兼容，鼓勵(lì)養(yǎng)老設(shè)施綜合設(shè)置在功能用途互利、環(huán)境要求相似且相互間沒(méi)有不利影響的用地上，并且明確實(shí)際操作路徑。對(duì)于提供基本公共服務(wù)的存量機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施，在符合地區(qū)規(guī)劃的情況下，按照上海市控規(guī)技術(shù)準(zhǔn)則中規(guī)劃執(zhí)行要求及其他養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和要求，可對(duì)設(shè)施進(jìn)行改擴(kuò)建。結(jié)合區(qū)域差異，中心城區(qū)重在空間挖潛和利用城市更新，按照“嚴(yán)控地、寬控房”原則，在滿足安全、消防、環(huán)保等要求的前提下，支持養(yǎng)老設(shè)施新建、改建、擴(kuò)建；郊區(qū)的位于195地塊③195地塊指上海市“兩規(guī)合一”暨市級(jí)土地利用總體規(guī)劃中劃定的集中建設(shè)區(qū)范圍線以內(nèi)、規(guī)劃工業(yè)區(qū)塊以外、未來(lái)需要逐步實(shí)現(xiàn)功能轉(zhuǎn)型的工業(yè)用地，約195 km2。的存量工業(yè)用地，按照《關(guān)于本市盤活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法（試行）》（滬府辦[2014]25號(hào)）的規(guī)定，在經(jīng)民政、環(huán)保、消防、房管等相關(guān)部門認(rèn)定后，在符合規(guī)劃的前提下，支持轉(zhuǎn)型為養(yǎng)老設(shè)施用地。支持利用農(nóng)村集體建設(shè)用地用于本區(qū)域內(nèi)原駐地農(nóng)民的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。

4.1.4 強(qiáng)調(diào)社區(qū)居家服務(wù)，注重功能模塊復(fù)合使用

圖9 試點(diǎn)區(qū)縣養(yǎng)老設(shè)施布局規(guī)劃導(dǎo)引和控規(guī)圖則內(nèi)容示意圖資料來(lái)源：《青浦區(qū)養(yǎng)老設(shè)施布局專項(xiàng)規(guī)劃（2013—2020）》。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒和市民調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社區(qū)在地養(yǎng)老的需求強(qiáng)烈且未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)明顯[4-5]，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的提升能有效減少對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的需求。規(guī)劃社區(qū)居家養(yǎng)老設(shè)施應(yīng)均衡覆蓋城鎮(zhèn)及農(nóng)村社區(qū)，在老年人集聚度較高的地區(qū)尤其是中心城區(qū)，統(tǒng)籌規(guī)劃各類基本公共設(shè)施和服務(wù)，打造10—15分鐘社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)圈。以上海為例，規(guī)劃從配置標(biāo)準(zhǔn)入手，控制40 m2/千人的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建筑面積，鼓勵(lì)從生活服務(wù)、保健康復(fù)、文體娛樂(lè)以及各類輔助等“功能模塊”靈活組合角度合理配置（圖7）。以街鎮(zhèn)為單元因地制宜配置，擁有至少一個(gè)“綜合型養(yǎng)老服務(wù)中心”和多點(diǎn)多類型“嵌入式社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施”。加強(qiáng)社區(qū)層面設(shè)施規(guī)劃的老年友好導(dǎo)引和復(fù)合共享精神，建立社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施用房按需靈活轉(zhuǎn)化機(jī)制，強(qiáng)化自下而上的社區(qū)需求聲明，建設(shè)老年宜居社區(qū)。

4.2 多管齊下推進(jìn)專項(xiàng)規(guī)劃有效實(shí)施的措施設(shè)計(jì)

4.2.1 加強(qiáng)縱向和橫向的規(guī)劃體系銜接

縱向方面，創(chuàng)新規(guī)劃編制體系，明確養(yǎng)老設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃與城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃等的關(guān)系，建設(shè)與規(guī)劃土地管理相銜接的養(yǎng)老設(shè)施專項(xiàng)布局規(guī)劃體系。專項(xiàng)規(guī)劃的概念經(jīng)歷了從“專業(yè)規(guī)劃”向“專項(xiàng)規(guī)劃”的轉(zhuǎn)變[6]，養(yǎng)老設(shè)施布局專項(xiàng)規(guī)劃是較新的內(nèi)容，需要逐步建立與城市規(guī)劃相銜接的專項(xiàng)規(guī)劃體系（圖8）。以上海為例，結(jié)合民政、規(guī)土不同系統(tǒng)管理和市區(qū)兩級(jí)政府職能設(shè)置特點(diǎn)，養(yǎng)老設(shè)施空間布局專項(xiàng)規(guī)劃分為市級(jí)和區(qū)縣兩級(jí)進(jìn)行。市級(jí)規(guī)劃側(cè)重頂層設(shè)計(jì)以及區(qū)縣目標(biāo)設(shè)定和分解。上海在編制全市規(guī)劃中同步結(jié)合中心城區(qū)和郊區(qū)開(kāi)展試點(diǎn)編制，出臺(tái)了《區(qū)縣養(yǎng)老設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃編制技術(shù)要點(diǎn)》，明確了剛性控制指標(biāo)和彈性引導(dǎo)內(nèi)容，為各個(gè)區(qū)縣的規(guī)劃編制提供了明確指導(dǎo)。

喬十二郎內(nèi)心發(fā)狠：無(wú)須借他人之手，我自己來(lái)！他不是厲害嗎？冷水泡茶慢慢濃，最厲害的對(duì)手留到最后，看我怎么收拾他。

在市級(jí)規(guī)劃基礎(chǔ)上，各區(qū)縣級(jí)規(guī)劃強(qiáng)調(diào)設(shè)施空間落地，強(qiáng)化作為區(qū)域控制性詳細(xì)規(guī)劃編制和調(diào)整的上位指導(dǎo)。尤其值得借鑒的是，上海創(chuàng)新性地提出區(qū)級(jí)專項(xiàng)布局規(guī)劃編制養(yǎng)老設(shè)施內(nèi)容達(dá)到控規(guī)深度，優(yōu)化規(guī)劃編制審批程序，有力確保設(shè)施的空間落地。也就是說(shuō)，區(qū)級(jí)養(yǎng)老專項(xiàng)規(guī)劃（含控規(guī)圖則）經(jīng)批準(zhǔn)后，直接按照上海市控制性詳細(xì)規(guī)劃管理規(guī)定和技術(shù)準(zhǔn)則實(shí)施項(xiàng)目管理和規(guī)劃監(jiān)督，指導(dǎo)推進(jìn)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)實(shí)施（圖9）。如青浦區(qū)區(qū)級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃28家養(yǎng)老設(shè)施，其中有5處涉及街坊控制性詳細(xì)規(guī)劃局部調(diào)整，4處涉及控規(guī)新編，相比于傳統(tǒng)的通過(guò)逐個(gè)街坊控制性詳細(xì)規(guī)劃編制實(shí)施，該規(guī)劃成果經(jīng)審批后入庫(kù)直接指導(dǎo)下一步規(guī)劃建設(shè)實(shí)施。

橫向方面，養(yǎng)老專項(xiàng)規(guī)劃需要積極聯(lián)動(dòng)醫(yī)療衛(wèi)生以及其他公共服務(wù)設(shè)施專項(xiàng)。為更好促進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，充分考慮高齡老人的護(hù)理需求，上海在養(yǎng)老專項(xiàng)規(guī)劃中明確要求醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供占老年人口0.75%比例的老年護(hù)理床位，極大推動(dòng)了醫(yī)療衛(wèi)生專項(xiàng)中對(duì)于老年護(hù)理床位的規(guī)劃。至于教育、體育、文化娛樂(lè)等其他公共服務(wù)設(shè)施，規(guī)劃要求推動(dòng)適老化改造，加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)協(xié)作，建設(shè)全齡友好的城市空間。

4.2.2 創(chuàng)新部門協(xié)作和政策機(jī)制，確保規(guī)劃實(shí)施

上海提出積極建成涵蓋養(yǎng)老服務(wù)供給體系、保障體系、政策支撐體系、需求評(píng)估體系、行業(yè)監(jiān)管體系“五位一體”的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，理順涉及的管理部門，加大規(guī)劃實(shí)施考核力度，促進(jìn)專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施。其中，在空間導(dǎo)引、規(guī)劃管理和土地供應(yīng)方面提出一系列創(chuàng)新政策。

特大城市，需要正視“人多地少”空間資源現(xiàn)狀，堅(jiān)持按需配置床位，差異化制定不同區(qū)域的設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)[7]。以上海為例，中心城以優(yōu)化完善為主，按照服務(wù)均等化的要求，梳理服務(wù)盲區(qū)，融入“雙增雙減”概念將養(yǎng)老設(shè)施的建設(shè)與工業(yè)用地轉(zhuǎn)型、舊區(qū)改造緊密結(jié)合，創(chuàng)新相關(guān)政策和機(jī)制；中心城周邊地區(qū)以功能優(yōu)化為主，除了承擔(dān)中心城部分設(shè)施缺口外，結(jié)合城鎮(zhèn)功能優(yōu)化和生態(tài)建設(shè)，通過(guò)一部分中高端養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)，引導(dǎo)提升養(yǎng)老服務(wù)能級(jí)和城市品質(zhì)；新城以空間預(yù)留為主，適當(dāng)提升設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)，為遠(yuǎn)期人口導(dǎo)入所需的養(yǎng)老設(shè)施預(yù)留空間；一般新市鎮(zhèn)以基本保障為主，鎮(zhèn)區(qū)配置與老年人相應(yīng)規(guī)模的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位，鼓勵(lì)集中養(yǎng)老，農(nóng)村地區(qū)配置以老年人日間照料中心、助餐點(diǎn)和活動(dòng)室等社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施為主。

為支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，在符合國(guó)家土地管理和利用政策的前提下，上海市在養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃過(guò)程中創(chuàng)新性地提出了簡(jiǎn)化規(guī)劃審批和明確土地出讓等核心政策，大大增強(qiáng)了規(guī)劃的操作性和可實(shí)施性。要求如下：

（1）公益性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地：符合國(guó)家劃撥用地目錄管理的，以劃撥方式供地。由民政部門根據(jù)養(yǎng)老專項(xiàng)規(guī)劃，提出各區(qū)縣公益性養(yǎng)老設(shè)施新增用地需求，市規(guī)土局在下達(dá)年度用地計(jì)劃時(shí)，采取“戴帽”方式下達(dá)，由區(qū)縣優(yōu)先安排用地指標(biāo)。

（2）經(jīng)營(yíng)性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地：應(yīng)當(dāng)以租賃、出讓等有償方式供地，鼓勵(lì)以租賃方式利用土地。土地出讓計(jì)劃公布后，同一地塊只有一個(gè)意向用地者的，可以采用協(xié)議出讓方式供地。養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地的協(xié)議出讓地價(jià)，不得低于出讓地塊所在級(jí)別養(yǎng)老用地基準(zhǔn)地價(jià)的70%。允許依據(jù)規(guī)劃要求使用存量集體建設(shè)用地辦理養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。

（3）具有養(yǎng)老特色的商品住宅項(xiàng)目：支持社會(huì)資本開(kāi)發(fā)建設(shè)具有養(yǎng)老特色的住宅小區(qū)，可以以帶建設(shè)方案或建設(shè)條件的公開(kāi)招拍掛方式供地。

4.2.3 建立長(zhǎng)效維護(hù)、信息共享的養(yǎng)老設(shè)施數(shù)據(jù)平臺(tái)

如何將城市專項(xiàng)規(guī)劃的成果納入建設(shè)用地規(guī)劃審批管理體系，并且建立跟蹤評(píng)估和更新維護(hù)機(jī)制，是重要的挑戰(zhàn)。國(guó)際城市如紐約、東京等都構(gòu)建了養(yǎng)老設(shè)施數(shù)據(jù)庫(kù)，作為全市公共服務(wù)設(shè)施數(shù)據(jù)庫(kù)的重要組成部分[8]。為了更好地促進(jìn)規(guī)劃實(shí)施和后續(xù)跟蹤，上海在編制專項(xiàng)養(yǎng)老規(guī)劃過(guò)程中推動(dòng)并確立了設(shè)施現(xiàn)狀及規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)框架，為后期的規(guī)劃實(shí)施和項(xiàng)目建設(shè)奠定了非常好的基礎(chǔ)。具體內(nèi)容包括，以規(guī)劃土地信息系統(tǒng)和民政部門的設(shè)施信息系統(tǒng)為平臺(tái)，將規(guī)劃養(yǎng)老設(shè)施用地與項(xiàng)目年度推進(jìn)計(jì)劃等結(jié)合，實(shí)時(shí)掌握養(yǎng)老設(shè)施用地的建設(shè)動(dòng)態(tài)信息，成為養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)和管理的重要數(shù)據(jù)平臺(tái)（圖10）。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)優(yōu)化“定期監(jiān)測(cè)—合理評(píng)估—彈性調(diào)整”的配置機(jī)制，持續(xù)跟蹤、定期評(píng)估養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的需求和供給情況，以更好地發(fā)揮專項(xiàng)規(guī)劃的引領(lǐng)和協(xié)調(diào)作用。4.2.4 通過(guò)后續(xù)修訂和完善標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)建設(shè)指導(dǎo)

在研究過(guò)程中發(fā)現(xiàn)涉及養(yǎng)老設(shè)施配置的各類標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范較多，包括10余個(gè)國(guó)家和地方層面的規(guī)劃和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。各類標(biāo)準(zhǔn)在概念界定、級(jí)別劃分、統(tǒng)計(jì)口徑等方面均存在較大差異，不具備可比性。整體上，規(guī)劃口徑關(guān)注養(yǎng)老設(shè)施用地在法定規(guī)劃層面如何足量供應(yīng)，側(cè)重設(shè)施用地面積和建筑面積千人指標(biāo)配置、服務(wù)半徑的空間覆蓋、容積率和建筑高度的控制等；民政口徑關(guān)注管理體系和政策保障，涉及床位數(shù)及床均建筑面積。相互之間亟需統(tǒng)一有效的溝通平臺(tái)[9]，以上海為例，控制性詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)準(zhǔn)則將養(yǎng)老設(shè)施與宗教設(shè)施所占用地統(tǒng)一歸入C9類其他公共服務(wù)設(shè)施用地而不加區(qū)分，分類分級(jí)和配置內(nèi)容上也難以對(duì)應(yīng)，配置千人指標(biāo)因人口老齡化而嚴(yán)重偏低，立項(xiàng)和用地難以得到保障，亟待協(xié)調(diào)。

通過(guò)全市專項(xiàng)規(guī)劃編制，搭建了規(guī)劃系統(tǒng)和民政管理口徑的對(duì)應(yīng)平臺(tái)，后續(xù)修訂和出臺(tái)多部門統(tǒng)一口徑的技術(shù)準(zhǔn)則和配置標(biāo)準(zhǔn)，確保規(guī)劃有效實(shí)施。2016年修訂發(fā)行的《上海市控制性詳細(xì)規(guī)劃準(zhǔn)則》在用地分類上拆分出C91類為養(yǎng)老設(shè)施專類用地，明確下一層次控制性詳細(xì)規(guī)劃、單元規(guī)劃等編制過(guò)程中落實(shí)專項(xiàng)內(nèi)容。將養(yǎng)老設(shè)施作為整個(gè)居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的組成部分，在對(duì)該地區(qū)的人口結(jié)構(gòu)深入預(yù)測(cè)分析的基礎(chǔ)上，按照老年人口所需床位配置空間，并且對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施提出了優(yōu)化的用地面積和建筑面積規(guī)劃控制要求。民政、發(fā)改、衛(wèi)計(jì)委相關(guān)部門基于實(shí)際操作，進(jìn)一步出臺(tái)養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)管理要求和實(shí)施辦法。

5 結(jié)語(yǔ)

本文基于上海市區(qū)級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃編制實(shí)證經(jīng)驗(yàn)，對(duì)“養(yǎng)老難”熱點(diǎn)問(wèn)題展開(kāi)空間冷思考。突破了原有圍繞機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的規(guī)劃模式，提出基于老年人需求和規(guī)劃實(shí)施的養(yǎng)老服務(wù)模式和規(guī)劃方法，強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老并重，政府和市場(chǎng)多元供給，促進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合和部門協(xié)作，對(duì)未來(lái)養(yǎng)老服務(wù)模式發(fā)展趨勢(shì)、存量利用與增量規(guī)劃、設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。在此基礎(chǔ)上，為確保養(yǎng)老設(shè)施的規(guī)劃合理性和可實(shí)施性，提出“戰(zhàn)略研究—全市專項(xiàng)規(guī)劃—試點(diǎn)區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃—區(qū)縣指導(dǎo)意見(jiàn)—數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)—配套政策”的技術(shù)體系，加強(qiáng)橫縱向規(guī)劃體系銜接，創(chuàng)新結(jié)合區(qū)級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃同步編制控規(guī)圖則，確保設(shè)施快速審批落地。再者，構(gòu)建長(zhǎng)效維護(hù)、信息共享的設(shè)施數(shù)據(jù)平臺(tái)，理順了各相關(guān)管理部門間的關(guān)系，明晰了空間落地、動(dòng)態(tài)管理、政策配套等實(shí)施路徑。上海的實(shí)證經(jīng)驗(yàn)為“中國(guó)式養(yǎng)老”描繪了一張“無(wú)憂藍(lán)圖”，為其他城市更好應(yīng)對(duì)老齡化挑戰(zhàn)提供了思路和借鑒。

作為上海首個(gè)養(yǎng)老設(shè)施布局專項(xiàng)規(guī)劃，設(shè)計(jì)的規(guī)劃實(shí)施路徑有待進(jìn)一步檢驗(yàn)完善。在基本公共服務(wù)均等化供給導(dǎo)向下，如何加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施的規(guī)劃及實(shí)施，如何結(jié)合大數(shù)據(jù)方法分析老年人需求及行為特征，支撐具體養(yǎng)老設(shè)施的布局和服務(wù)供給等內(nèi)容，還有待進(jìn)一步研究。

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