(鄭州大學(xué)西亞斯國(guó)際學(xué)院 河南 新鄭 451150)

精準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)扶貧是農(nóng)業(yè)大省河南省實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的必由之路。河南省委《河南省產(chǎn)業(yè)扶持脫貧實(shí)施方案》的提出使大量產(chǎn)業(yè)扶貧資金投入使用。在整個(gè)產(chǎn)業(yè)扶貧的過(guò)程中，扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目申報(bào)和立項(xiàng)程序是否合規(guī)？扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目是否按計(jì)劃實(shí)施？扶貧資金是否按項(xiàng)目及時(shí)、足額分配到位？產(chǎn)業(yè)扶貧專項(xiàng)資金是否按照?？顚Ｓ?、專賬核算的原則進(jìn)行管理？政府績(jī)效審計(jì)在這方面發(fā)揮著重要的作用。河南省亟需利用績(jī)效審計(jì)助力河南省精準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)扶貧，將有限的資金分配合理、管理有序、使用規(guī)范。而國(guó)內(nèi)外學(xué)者要么研究如何進(jìn)行產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧，要么研究政府績(jī)效審計(jì)，進(jìn)一步將二者結(jié)合起來(lái)進(jìn)行系統(tǒng)研究河南省情況的成果并不多見(jiàn)，因此，本文將基于大數(shù)據(jù)快速發(fā)展的背景下，探討河南省精準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)扶貧資金審計(jì)存在的問(wèn)題及完善河南省產(chǎn)業(yè)扶貧資金審計(jì)的相應(yīng)對(duì)策。

一、河南省精準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)扶貧資金績(jī)效審計(jì)存在的問(wèn)題分析

筆者主要采用實(shí)地走訪、問(wèn)卷調(diào)查、訪問(wèn)相關(guān)項(xiàng)目參與者的基層人員等方法對(duì)河南省多個(gè)縣市的精準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)扶貧審計(jì)情況進(jìn)行調(diào)查，并針對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧績(jī)效審計(jì)重點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行多案例調(diào)查，根據(jù)收集的項(xiàng)目信息整理出在河南省實(shí)施精準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)扶貧資金績(jī)效審計(jì)中存在以下問(wèn)題：

1.產(chǎn)業(yè)扶貧資金績(jī)效審計(jì)中未分產(chǎn)業(yè)類別精準(zhǔn)審計(jì)

河南省精準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)扶貧績(jī)效審計(jì)中的前期招標(biāo)審計(jì)工作中并未針對(duì)重點(diǎn)脫貧產(chǎn)業(yè)及不同幫扶模式進(jìn)行分類審計(jì)。河南省重點(diǎn)脫貧產(chǎn)業(yè)有特色農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)、畜牧養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)、優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、農(nóng)村旅游產(chǎn)業(yè)、特色加工產(chǎn)業(yè)、電商流通產(chǎn)業(yè)及農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。多縣區(qū)建立的“龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)戶+基地”在進(jìn)行項(xiàng)目招標(biāo)審計(jì)時(shí)并未考慮到企業(yè)經(jīng)營(yíng)模式和縣區(qū)幫扶模式是否一致，企業(yè)施工及物資項(xiàng)目是否符合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展特色。各地根據(jù)實(shí)際情況確定具體產(chǎn)業(yè)扶貧脫貧模式：直接幫扶模式、托管幫扶模式、合作幫扶模式、社會(huì)幫扶模式、股份幫扶模式、資產(chǎn)收益模式和代種代養(yǎng)幫扶模式。對(duì)于已推廣的股份合作、訂單幫扶、生產(chǎn)托管等幫扶模式，已創(chuàng)新出的資產(chǎn)收益扶貧、保底分紅、二次分配等數(shù)據(jù)，并未納入到產(chǎn)業(yè)扶貧資金績(jī)效審核的范疇中。在精準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目招標(biāo)審計(jì)工作中忽視各縣市的產(chǎn)業(yè)特色，以統(tǒng)一的審核標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系進(jìn)行審計(jì)是各級(jí)審計(jì)部門(mén)工作的問(wèn)題所在。統(tǒng)一的審核招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)及指標(biāo)體系不能有效反映相關(guān)產(chǎn)業(yè)的招標(biāo)情況及所需資金，使最終的績(jī)效審計(jì)結(jié)果存在誤差，從而削弱相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的積極性。

2.風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)模式運(yùn)用不到位導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)扶貧資金績(jī)效審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)較大

產(chǎn)業(yè)扶貧資金審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)較高。原因有三：一是扶貧資金被騙取的風(fēng)險(xiǎn)很大。由于扶貧管理部門(mén)間信息溝通不暢，存在同一項(xiàng)目在不同年度申報(bào)、在不同部門(mén)申報(bào)、分解成多個(gè)項(xiàng)目申報(bào)，騙取扶貧專項(xiàng)資金。個(gè)別單位和個(gè)人弄虛作假，套取、挪用、侵占扶貧資金，中標(biāo)公司通過(guò)編造虛假合同等方式騙取扶貧貸款貼息資金，用于企業(yè)經(jīng)營(yíng)或償還與扶貧工作無(wú)關(guān)的借款，涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)和違法犯罪問(wèn)題；二是扶貧開(kāi)發(fā)主管部門(mén)履職不到位導(dǎo)致扶貧資金被騙取。截留挪用和超范圍使用扶貧資金，擅自擴(kuò)大建筑面積，將原計(jì)劃建造的項(xiàng)目固定資產(chǎn)改建成綜合寫(xiě)字樓，用途由技術(shù)培訓(xùn)等變成了主要用于對(duì)外出租和辦公；三是有些產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目效率低下，損失浪費(fèi)嚴(yán)重。項(xiàng)目立項(xiàng)不切實(shí)際、計(jì)劃下達(dá)較晚、變更調(diào)整項(xiàng)目計(jì)劃、扶貧項(xiàng)目實(shí)施方案未落實(shí)、施工進(jìn)度緩慢等原因，導(dǎo)致資金結(jié)存數(shù)額；資金撥付不及時(shí)；開(kāi)工但停工、已完工但未交付使用閑置，或利用率不高，項(xiàng)目不能發(fā)揮作用甚至損失浪費(fèi)。同時(shí)目前在產(chǎn)業(yè)扶貧資金審計(jì)主要以事后的賬項(xiàng)審計(jì)為主，未進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)。無(wú)法對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧資金的使用過(guò)程做到事前、事中全面監(jiān)督。而很多產(chǎn)業(yè)扶貧中的腐敗案件往往發(fā)生在事前，比如扶貧資格確定的不精準(zhǔn)、資金投向的不精準(zhǔn)等，再加上事中的相關(guān)環(huán)節(jié)審計(jì)介入較少，對(duì)于扶貧資金挪作他用甚至違規(guī)冒領(lǐng)都難以控制。最終導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)扶貧資金精準(zhǔn)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法降低。

3.精準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)扶貧資金管理的數(shù)據(jù)收集方法過(guò)于傳統(tǒng)

隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的不斷發(fā)展，信息處理逐步進(jìn)入大數(shù)據(jù)時(shí)代。大數(shù)據(jù)的高速增長(zhǎng)性與重復(fù)開(kāi)采性的特點(diǎn)使大數(shù)據(jù)技術(shù)在精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域的運(yùn)用成為可能。利用大數(shù)據(jù)分析的技術(shù)手段可以更好的實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)定位、保證扶貧開(kāi)發(fā)的精準(zhǔn)精確。河南省相應(yīng)的信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)采集方式還未廣泛建立，信息發(fā)布、公開(kāi)的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，審計(jì)中利用大數(shù)據(jù)的程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，涉及到扶貧資金項(xiàng)目的審計(jì)結(jié)果信息較少公開(kāi)，使幫扶工作無(wú)法做到實(shí)時(shí)監(jiān)控、動(dòng)態(tài)跟進(jìn)，嚴(yán)重影響扶貧審計(jì)的效果。河南省內(nèi)各審計(jì)部門(mén)對(duì)于精準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)扶貧資金管理的數(shù)據(jù)收集方法過(guò)于傳統(tǒng)，并未結(jié)合先進(jìn)的計(jì)算機(jī)技術(shù)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控、動(dòng)態(tài)跟蹤，導(dǎo)致有些數(shù)據(jù)滯后且不真實(shí)。

4.精準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)扶貧資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)不規(guī)范

我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)開(kāi)展較晚，對(duì)于精準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)扶貧資金的審計(jì)研究主要集中在審計(jì)發(fā)現(xiàn)了哪些問(wèn)題以及如何進(jìn)行整改上。對(duì)所審項(xiàng)目本身績(jī)效還不夠重視，一些產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目決策失誤嚴(yán)重影響扶貧效果，部分項(xiàng)目重大損失浪費(fèi)嚴(yán)重影響扶貧項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性，大量扶貧資金閑置帶來(lái)扶貧項(xiàng)目的低效率，一些項(xiàng)目雖然帶來(lái)一定的經(jīng)濟(jì)效益，但對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)和環(huán)境影響很大，造成污染嚴(yán)重?？梢?jiàn)，對(duì)于精準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)扶貧資金審計(jì)而言，由于關(guān)注合規(guī)、合法性為主，很少關(guān)注項(xiàng)目本身的績(jī)效如效果性、效率性、經(jīng)濟(jì)性、環(huán)保性等，導(dǎo)致精準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)扶貧資金使用效率低下，資金投向不精準(zhǔn)，相關(guān)產(chǎn)業(yè)建設(shè)沒(méi)有關(guān)注生態(tài)環(huán)境，同時(shí)科學(xué)的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系尚未建立，導(dǎo)致無(wú)法科學(xué)評(píng)價(jià)產(chǎn)業(yè)扶貧資源配置，無(wú)法實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益統(tǒng)一。因此對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效審計(jì)迫在眉睫。

河南省在開(kāi)展財(cái)政扶貧資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的指標(biāo)除部分來(lái)自于中央、省財(cái)政部等相關(guān)部門(mén)制定的績(jī)效評(píng)價(jià)辦法和文件外，其他大部分來(lái)自財(cái)政扶貧資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)理論研究文獻(xiàn)。從現(xiàn)階段看，河南省精準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)扶貧資金績(jī)效跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)體系較為單一，基本上仍然集中在貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、扶貧項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益等指標(biāo)上，對(duì)社會(huì)效益和生態(tài)效益關(guān)注較少。貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及使用情況、資源環(huán)境改善情況等在已公布的審計(jì)結(jié)果中，雖有所提及，但基本都是一筆帶過(guò)，績(jī)效審計(jì)的主要關(guān)注點(diǎn)仍集中在直接與經(jīng)濟(jì)效益掛鉤的事項(xiàng)上。社會(huì)效益和生態(tài)效益的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系確定較為復(fù)雜，對(duì)此進(jìn)行扶貧資金績(jī)效審計(jì)存在一定的難度，但從審計(jì)全覆蓋的視角看，存在資金使用評(píng)價(jià)的局限性。

二、河南省精準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)扶貧資金績(jī)效審計(jì)具體對(duì)策

河南省各級(jí)審計(jì)部門(mén)首先要深入貫徹落實(shí)中央、省委扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議精神，將圍繞精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧基本方略，突出“精準(zhǔn)、安全、績(jī)效”主線，嚴(yán)肅查處脫貧攻堅(jiān)政策措施落實(shí)和扶貧資金分配管理使用中存在的重大違法違規(guī)、損失浪費(fèi)、風(fēng)險(xiǎn)隱患等問(wèn)題，并深入分析原因，提出改進(jìn)和加強(qiáng)扶貧資金項(xiàng)目管理、完善相關(guān)制度措施的意見(jiàn)和建議，促進(jìn)《省委省政府關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的實(shí)施意見(jiàn)》全面貫徹落實(shí)。審計(jì)可以對(duì)照《扶貧資金管理使用辦法》，審計(jì)政策落實(shí)執(zhí)行情況，對(duì)未執(zhí)行到位的政策深入分析原因，評(píng)價(jià)現(xiàn)有政策、管理辦法的科學(xué)性、合理性。

1.結(jié)合產(chǎn)業(yè)特色進(jìn)行分產(chǎn)業(yè)類別精準(zhǔn)審計(jì)

河南省精準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)扶貧資金績(jī)效審計(jì)目標(biāo)應(yīng)圍繞產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目背景，在充分調(diào)查了解產(chǎn)業(yè)扶貧專項(xiàng)資金投入規(guī)模、項(xiàng)目開(kāi)展等基本情況基礎(chǔ)上，根據(jù)審計(jì)調(diào)查內(nèi)容和重點(diǎn)確定合理資金。審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)扶貧資金效益情況進(jìn)行審計(jì)，查明產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的實(shí)現(xiàn)程度；揭示項(xiàng)目開(kāi)展、產(chǎn)業(yè)扶貧專項(xiàng)資金使用管理等方面存在的問(wèn)題，評(píng)價(jià)取得的成績(jī)，提出切實(shí)可行的審計(jì)建議，以堵塞管理漏洞，完善規(guī)章制度。保障政府扶貧政策有效執(zhí)行，促進(jìn)扶貧資金合理規(guī)范使用、更好地發(fā)揮效能。

2.在產(chǎn)業(yè)扶貧績(jī)效審計(jì)中運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)模式

嚴(yán)格審查扶貧資金項(xiàng)目立項(xiàng)審批情況及招標(biāo)的合理性合規(guī)性。首先檢查產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目立項(xiàng)的公平性、合理性，關(guān)注幫扶對(duì)象確定是否存在隨意性和主觀性的情況。根據(jù)當(dāng)?shù)氐淖匀环A賦、自然條件以及市場(chǎng)的情況，合理地確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向、產(chǎn)業(yè)扶貧的資金。貧困地區(qū)脫貧致富不能僅僅依賴于幫扶資金，更應(yīng)該具備自主創(chuàng)新的能力，具備積極管理項(xiàng)目創(chuàng)造效益的決心。審計(jì)應(yīng)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村項(xiàng)目管理為切入點(diǎn)，重點(diǎn)檢查各級(jí)部門(mén)是否制定幫扶規(guī)劃，落實(shí)幫扶措施。加大對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧資金審計(jì)力度，沿著扶貧資金走向的主線，重點(diǎn)關(guān)注產(chǎn)業(yè)扶貧專項(xiàng)資金預(yù)算執(zhí)行、撥付使用及賬冊(cè)核算等方面的內(nèi)容，以檢查資金流各環(huán)節(jié)過(guò)程中是否合規(guī)合法，扶貧資金是否能真正投入到扶貧項(xiàng)目中。

3.利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行精準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)扶貧資金績(jī)效審計(jì)

在產(chǎn)業(yè)扶貧資金審計(jì)中利用大數(shù)據(jù)可以使審計(jì)結(jié)果更為精準(zhǔn)。引入信息管理系統(tǒng)，利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行項(xiàng)目數(shù)據(jù)的跟蹤，提高扶貧資金的透明度及監(jiān)管力度。摸清產(chǎn)業(yè)扶貧資金投入規(guī)模，查看產(chǎn)業(yè)資金財(cái)務(wù)核算情況，核實(shí)產(chǎn)業(yè)資金撥付情況，檢查產(chǎn)業(yè)資金實(shí)際使用情況。目前河南省正在建立河南省精準(zhǔn)扶貧信息系統(tǒng)。該信息系統(tǒng)的建成將使全省區(qū)域內(nèi)共享基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，做到扶貧動(dòng)態(tài)的精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)幫扶。產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目審計(jì)人員應(yīng)該首先熟練掌握河南省精準(zhǔn)扶貧信息系統(tǒng)的操作。根據(jù)系統(tǒng)中獲取的產(chǎn)業(yè)扶貧信息，對(duì)其進(jìn)行歸集審查后，進(jìn)行專業(yè)化的數(shù)據(jù)處理，然后對(duì)審核過(guò)的信息提出相關(guān)問(wèn)題并及時(shí)解決，構(gòu)建事先預(yù)警、事中監(jiān)控、事后評(píng)估的監(jiān)管控制體系。

河南省審計(jì)廳可以據(jù)此建立產(chǎn)業(yè)扶貧審計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)。在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)扶貧審計(jì)時(shí)可利用云計(jì)算等方法有關(guān)聯(lián)的分析各類產(chǎn)業(yè)扶貧數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)區(qū)域所在。數(shù)據(jù)分析人員在在第一時(shí)間搞懂?dāng)?shù)據(jù)之間的邏輯關(guān)系以及審計(jì)業(yè)務(wù)的重點(diǎn)，將數(shù)據(jù)和審計(jì)業(yè)務(wù)完美結(jié)合，找出數(shù)據(jù)中存在的疑點(diǎn)，將疑點(diǎn)下達(dá)現(xiàn)場(chǎng)工作人員。越早下達(dá)越能發(fā)揮出大數(shù)據(jù)的作用，數(shù)據(jù)疑點(diǎn)起到指路明燈的作用，可以指引審計(jì)人員審計(jì)方向，提高審計(jì)效率。另外還可以通過(guò)信息平臺(tái)實(shí)現(xiàn)河南省異地交叉互審，整合審計(jì)力量的同時(shí)利用大數(shù)據(jù)的的全樣本審計(jì)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧資金審計(jì)的全覆蓋。

4.河南省精準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)扶貧資金績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)

以河南省精準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)扶貧資金績(jī)效審計(jì)總體設(shè)計(jì)為基礎(chǔ)，兼顧經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益，并結(jié)合定量和定性兩方面的考慮，構(gòu)建河南省精準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)扶貧資金績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)基本框架。根據(jù)前期調(diào)查結(jié)果，匯總目前我國(guó)農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部等各部門(mén)已有的關(guān)于農(nóng)學(xué)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)等方面的專業(yè)指標(biāo)，尤其是針對(duì)河南省各個(gè)縣市不同氣候，不同地質(zhì)、不同產(chǎn)業(yè)技術(shù)的數(shù)據(jù)整合，借鑒國(guó)內(nèi)外績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的先進(jìn)成果，建立符合河南省不同縣市的精準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)扶貧績(jī)效審計(jì)指標(biāo)。由于每個(gè)地區(qū)影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展的因素不一樣，建立每個(gè)縣市準(zhǔn)確的指標(biāo)是此項(xiàng)內(nèi)容的難點(diǎn)。根據(jù)當(dāng)?shù)氐淖匀环A賦、自然條件以及市場(chǎng)的情況，合理地確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向、產(chǎn)業(yè)扶貧的資金。扶貧部門(mén)要和地方農(nóng)業(yè)部門(mén)專業(yè)協(xié)同合作，確定合理的項(xiàng)目驗(yàn)收評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。不能片面追求經(jīng)濟(jì)效益，要把經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益、生態(tài)效益相結(jié)合。