陶旭烽 樓佳俊

摘要：通過對(duì)農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀分析，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀堪憂，存在大量宅基地閑置、超標(biāo)超占和沒有合理退出機(jī)制等問題，對(duì)這些問題的成因進(jìn)行了分析，并對(duì)建立有效的宅基地退出機(jī)制進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地；退出意愿；退出機(jī)制

中圖分類號(hào)：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0439-8114（2018）04-0140-03

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.04.035

Study on the Utilization Status and Withdrawal Mechanism of Rural Homestead

TAO Xu-feng，LOU Jia-jun

（College of Public Administration，Hohai University，Nanjing 211100，China）

Abstract： Firstly the current utilization situation and its causes of rural homestead were analyzed，it was found the present utilization situation of rural homestead was far from being satisfactory，there were phenomena such as a large number of idle homestead，in excess of standards and criteria of per capital land，and without reasonable withdrawal mechanism，then the causes of the phenomena were analyzed and summarized. Finally the establishment of effective withdrawal mechanism was discussed and studied.

Key words： rural homestead； withdrawal willingness； withdrawal mechanism

土地與政治密切相關(guān)，土地問題是國家與農(nóng)民的核心問題，是中國發(fā)展和進(jìn)一步改革的重要節(jié)點(diǎn)，也是決定民心向背的關(guān)鍵問題。2014年12月2日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，正式將宅基地退出提上議程。2015年11月2日在中央制定的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》中明確提出，農(nóng)村改革是全面深化改革的重要內(nèi)容，并強(qiáng)調(diào)開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)。

關(guān)于農(nóng)村宅基地退出，諸多學(xué)者從不同角度進(jìn)行了研究。黃貽芳[1]通過分析戶籍制度改革下不同類型農(nóng)戶宅基地退出意愿及其影響因素，提出推進(jìn)農(nóng)村土地改革的政策思考。陳先鵬等[2]通過不同地區(qū)的案例分析探討了不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段地區(qū)農(nóng)村宅基地退出機(jī)制比較。歐陽安蛟等[3]從農(nóng)村宅基地制度缺失及存在的問題出發(fā)，探討了農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的構(gòu)建。蔡繼明[4]從土地制度改革的角度提出了建立農(nóng)民進(jìn)城和農(nóng)地退出機(jī)制的必要性和構(gòu)建思路。彭長生[5]通過分析農(nóng)民宅基地產(chǎn)權(quán)認(rèn)知狀況對(duì)其宅基地退出意愿的影響，提出了促進(jìn)農(nóng)戶宅基地退出的相關(guān)政策建議。黃花[6]從農(nóng)村土地退出的背景及影響因素出發(fā)，提出了農(nóng)村土地退出的實(shí)施路徑及可持續(xù)的發(fā)展保障?；谇叭说难芯砍晒脱芯克悸?，本研究從農(nóng)村宅基地的利用現(xiàn)狀出發(fā)，根據(jù)現(xiàn)狀分析問題，最后結(jié)合問題提出關(guān)于宅基地退出的一些建議。

1 農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀分析

1.1 宅基地大量閑置，退出潛力大

伴隨著城市化進(jìn)程的加快以及工業(yè)化的不斷推進(jìn)，勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的牽引力不斷增強(qiáng)，因此造成農(nóng)村大量住房和宅基地閑置。據(jù)資料顯示，農(nóng)村每年建房占地約13.33萬hm2，但卻有約20%的農(nóng)村住房常年無人居住[7]。在人口涌入城鎮(zhèn)或是更換新的宅基地后，原有的村莊大多無人居住，卻并沒有自然消亡或轉(zhuǎn)為他用，反而土地長期閑置。宅基地的大量閑置使得土地退出市場(chǎng)潛力大，農(nóng)村土地改革迫切需要明晰規(guī)范的土地退出機(jī)制。

1.2 一戶多宅、超標(biāo)超占現(xiàn)象突出

現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地是村民通過申請(qǐng)的方式獲得并長期使用，宅基地的無償使用和無期限使用讓村民傾向于占有更多的宅基地。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前中國超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地面積占宅基地總面積的20%。這種超標(biāo)超占的現(xiàn)象造成農(nóng)村土地資源的極大浪費(fèi)。

1.3 “小產(chǎn)權(quán)房”隱患仍然存在

“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象一般是處于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的城市郊區(qū)。因?yàn)檗r(nóng)村宅基地限制自由買賣，于是出現(xiàn)了土地隱形市場(chǎng)。在巨大的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下，郊區(qū)農(nóng)民利用宅基地進(jìn)行變相買賣，甚至利用集體耕地開發(fā)建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”。“小產(chǎn)權(quán)房”的出現(xiàn)也在一定程度上加大了土地市場(chǎng)的混亂和產(chǎn)權(quán)糾紛。

1.4 無合理的退出機(jī)制

針對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城市公共服務(wù)和社會(huì)保障嚴(yán)重不足，農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工后出現(xiàn)諸多的后續(xù)生活保障問題。因此，許多農(nóng)民雖然進(jìn)城務(wù)工卻不愿意放棄農(nóng)村宅基地，同時(shí)，隨著城市房價(jià)和城市物價(jià)水平的日益提高，他們出于對(duì)城市生活的擔(dān)心而選擇繼續(xù)保留農(nóng)村宅基地以獲得保障，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口宅基地退出意愿嚴(yán)重不足。

2 農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀成因分析

2.1 村民法律意識(shí)淡薄

不少村民對(duì)宅基地存在私有觀念，把宅基地當(dāng)成祖業(yè)，認(rèn)為宅基地歸個(gè)人所有，是私有財(cái)產(chǎn)，在一些地方即使舊宅很久沒有人住或者是閑置不用也不退出。

2.2 管理制度不完善

現(xiàn)行的土地管理法律、法規(guī)與政策主要偏重于新增宅基地的審批管理，而對(duì)閑置宅基地如何退出缺乏具體的實(shí)施細(xì)則，對(duì)于宅基地違規(guī)行為缺乏強(qiáng)有力的處置手段。農(nóng)村村民在宅基地使用方面權(quán)利多，義務(wù)少，保留超占宅基地的成本很低。另外宅基地置換、復(fù)墾、整理政策配套不健全，盡管現(xiàn)行國家有關(guān)政策法規(guī)明確提出加大推進(jìn)宅基地置換、復(fù)墾、整理工作，但相關(guān)的配套制度建設(shè)明顯滯后。

2.3 退出機(jī)制缺失

中國宅基地制度設(shè)計(jì)的定位是在于其保障功能，就是保證農(nóng)民的居住權(quán)，但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下，宅基地本身也發(fā)生了功能性改變，不再限于居住功能，而更多的凸顯其財(cái)產(chǎn)功能和生產(chǎn)資料功能[8]。由于缺少有效的宅基地退出機(jī)制，農(nóng)村宅基地買賣、出租、抵押等隱形與灰色交易大量存在。由于這種流轉(zhuǎn)并不受法律認(rèn)可，只能采取私下交易的方式，這使得宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)更加混亂無序，增加了交易成本和交易風(fēng)險(xiǎn)。

3 宅基地退出障礙

3.1 從農(nóng)民角度看退出障礙

農(nóng)村宅基地具有無償性和保障性。對(duì)于在城市務(wù)工或務(wù)農(nóng)的農(nóng)民來說，他們?cè)诔擎?zhèn)的就業(yè)、居住、養(yǎng)老等方面都不能得到有效保障，只能依賴閑置在農(nóng)村的土地使用權(quán)。要鼓勵(lì)進(jìn)入城市的農(nóng)民將閑置宅基地退出，必須解除他們的后顧之憂，但是當(dāng)前沒有一套完善的政策制度為退出宅基地的農(nóng)民提供保障。另外，由于現(xiàn)行體制禁止宅基地入市交易，更多農(nóng)戶期望通過拆遷獲取高額補(bǔ)償。現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒有明確界定，給農(nóng)村宅基地的補(bǔ)償帶來很大的隨意性。

3.2 從農(nóng)村集體組織看退出障礙

法律上規(guī)定村組集體是集體土地所有權(quán)人，其承擔(dān)有償收回農(nóng)村空置房、閑置房的職責(zé)，在實(shí)際操作中村組集體熟悉地方民情，也有利于此項(xiàng)工作的開展，但是由于農(nóng)村宅基地收回需要大量的資金，而當(dāng)前大多數(shù)的村集體都無力承擔(dān)這筆費(fèi)用，所以其還不足以承擔(dān)宅基地退出的責(zé)任[9]。

3.3 從政府角度看退出障礙

隨著農(nóng)業(yè)人口的不斷減少，農(nóng)村閑置的宅基地會(huì)越來越多，而農(nóng)村集中居住點(diǎn)推進(jìn)步伐加快后，大量不在集中居住點(diǎn)以內(nèi)的宅基地必將逐步退出。但中國農(nóng)民的傳統(tǒng)觀念以及房屋產(chǎn)權(quán)保護(hù)意識(shí)使得這一部分不會(huì)輕易退出，必須給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償才能實(shí)現(xiàn)。從行政和財(cái)力來看，政府不僅有負(fù)責(zé)這筆資金的實(shí)力，同時(shí)也有義務(wù)。在政府財(cái)政有限且復(fù)墾指標(biāo)不予確認(rèn)、使用、轉(zhuǎn)讓的情況下，政府對(duì)宅基地退出制度的建立缺少積極性。

4 宅基地退出機(jī)制設(shè)計(jì)

4.1 完善宅基地使用權(quán)制度

基于相關(guān)規(guī)定，中國農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有無償性和無期限性特征，這對(duì)空閑宅基地的有序退出形成制度障礙?！段餀?quán)法》中規(guī)定“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，使用《土地管理法》等法律和國家有關(guān)規(guī)定”，這為宅基地使用權(quán)制度的完善留下了空間。只有通過修改相關(guān)立法，從宅基地使用權(quán)的取得、使用、退出等方面進(jìn)行體系性修正，才能對(duì)宅基地使用權(quán)人形成一定的制度約束，為空閑宅基地的有序退出提供法律制約。

4.2 創(chuàng)新宅基地?fù)Q房模式

目前實(shí)行宅基地?fù)Q房模式的地區(qū)多數(shù)仍然強(qiáng)調(diào)就地安置，這種安置方式雖然有很多優(yōu)點(diǎn)，但是缺點(diǎn)也很明顯。一是很多地方宅基地離城鎮(zhèn)較遠(yuǎn)，樓房價(jià)值不高且不方便從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，致使農(nóng)民退出宅基地?zé)崆椴桓摺６撬鶕Q樓房周邊無產(chǎn)業(yè)配套，在外務(wù)工人員仍然只能在外務(wù)工，宅基地?fù)Q房只是使宅基地閑置變?yōu)闃欠块e置。面對(duì)這些問題，異地搬遷安置房將農(nóng)民安置到城鎮(zhèn)應(yīng)該是一個(gè)比較理想的解決辦法。

4.3 建立宅基地懲處機(jī)制

根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，村民一戶只能申請(qǐng)一處住宅用地，并且其面積不得超過省、自治區(qū)和直轄市規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)。中國宅基地的無償性使得一戶多宅、一人一宅的現(xiàn)象屢見不鮮。因此，必須建立起相應(yīng)的懲處機(jī)制，對(duì)于一戶多宅、繼承宅基地、多占面積等行為每年收取一定的使用費(fèi)，可以通過這樣的經(jīng)濟(jì)壓力促使農(nóng)戶放棄多占的宅基地。

4.4 尊重農(nóng)民意愿

應(yīng)在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，探索宅基地有償使用和有償退出制度，探索超標(biāo)準(zhǔn)宅基地的處置辦法。如在浙江等地進(jìn)行的宅基地退出異地搬遷安置過程中，年輕的、家庭經(jīng)濟(jì)好的村民積極性較高，愿意離開家鄉(xiāng)；而年長的、家庭經(jīng)濟(jì)條件較差的則不愿意搬遷。在這種情況下就應(yīng)該充分尊重農(nóng)民意愿，將愿意搬遷的農(nóng)戶搬遷出來，以他們?yōu)楝F(xiàn)身說法，帶動(dòng)不愿搬遷的農(nóng)民。

4.5 建立宅基地有償使用制度

目前宅基地使用具有福利性，對(duì)于維護(hù)農(nóng)民的基本生存權(quán)和確保社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮著積極作用，但由于種種原因，一戶多宅、面積超標(biāo)，進(jìn)而出現(xiàn)宅基地閑置、出租、私下轉(zhuǎn)讓等現(xiàn)象，這一方面與宅基地限制流轉(zhuǎn)有關(guān)，另一方面與其無償使用有關(guān)。因此，應(yīng)建立規(guī)范有序的農(nóng)村宅基地市場(chǎng)，同時(shí)建立有償使用制度，如標(biāo)準(zhǔn)面積范圍內(nèi)的宅基地?zé)o償使用、超過標(biāo)準(zhǔn)的征收使用稅和閑置稅等，增加持有成本，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的資源配置功能。

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