周春芳，袁鳳剛，祿曉龍

(1.遵義師范學(xué)院管理學(xué)院，貴州遵義 563006；2.貴州醫(yī)科大學(xué)醫(yī)藥衛(wèi)生管理學(xué)院，貴州貴陽 550025；3.貴陽水利交通投資(集團(tuán))有限公司土地開發(fā)部，貴州貴陽 550081)

2004—2017年，“三農(nóng)”問題連續(xù)14年被寫入中央一號文件，足以說明“三農(nóng)”問題的重要性。而“三農(nóng)”問題的核心在于農(nóng)村土地問題，即農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度問題。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)制度的核心，關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益，對農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展起到重要作用。新中國成立以來，對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問題進(jìn)行了積極探索，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革大致經(jīng)歷了4個階段。

1　我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的演變

1.1封建剝削的土地制度向自耕農(nóng)所有制轉(zhuǎn)變1928年12月中國共產(chǎn)黨頒布了首部關(guān)于農(nóng)村改革的法律文件——《井岡山土地法》，在解放區(qū)消滅了封建剝削的土地制度，根據(jù)土地數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行平均分配，實現(xiàn)耕者有其田。新中國成立后，仍有大面積的解放區(qū)未進(jìn)行土地改革，于是在1950年6月出臺《中華人民共和國土地法》，堅持“依靠貧農(nóng)、雇農(nóng)，團(tuán)結(jié)中農(nóng)，中立富農(nóng)，有步驟有分別地消滅封建剝削制度，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”的原則，在全國范圍內(nèi)開展農(nóng)村土地制度改革，并于1952年底基本完成[1]，徹底改變農(nóng)村的生產(chǎn)關(guān)系，實現(xiàn)了土地農(nóng)民所有，充分調(diào)動了廣大農(nóng)民的積極性。

1.2自耕農(nóng)所有制向人民公社制轉(zhuǎn)變自耕農(nóng)所有制雖然充分調(diào)動了農(nóng)民的積極性，但由于分散的農(nóng)業(yè)個體經(jīng)濟(jì)比較脆弱，不能有效抵抗生產(chǎn)風(fēng)險，而且易出現(xiàn)資源不合理集中，造成兩級分化。因此，在1953年中央先后出臺了《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》和《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)合作社的決議》，引導(dǎo)農(nóng)民參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，發(fā)揮農(nóng)業(yè)協(xié)作的便利性，提高農(nóng)民抵抗災(zāi)害的能力，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展。農(nóng)業(yè)合作分為初級合作社和高級合作社。初級農(nóng)業(yè)合作社是指除小塊自留地由農(nóng)民保留耕種，其他都交由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社統(tǒng)一經(jīng)營使用，農(nóng)民按土地股份和勞動分工從合作社獲取相應(yīng)分紅。高級農(nóng)業(yè)合作社是指農(nóng)民除了原有的墳地和宅基地，其他所有的土地及附屬水利設(shè)施等都無償歸合作社集體所有，由集體統(tǒng)一經(jīng)營使用，農(nóng)民根據(jù)勞動分工獲取相應(yīng)分紅。經(jīng)過4年的時間，我國將農(nóng)民土地私有制逐步轉(zhuǎn)變成為勞動群眾集體所有制。

20世紀(jì)50年代末，隨著“大躍進(jìn)”思潮的興起，我國開始廣泛地開展人民公社化運(yùn)動。農(nóng)村人民公社化運(yùn)動早期將所有一切私有財產(chǎn)都強(qiáng)制性無償歸集體所有，開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集體勞動、集體生活的“共產(chǎn)風(fēng)”，但這種模式導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)開始出現(xiàn)大衰退。為了解決農(nóng)民公社所引發(fā)的問題，1960年發(fā)布的《關(guān)于農(nóng)村人民公社當(dāng)前政策問題的緊急指示信》，確定建立“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度[2]。至此，農(nóng)村形成了以土地所有權(quán)和使用權(quán)高度集中統(tǒng)一的集體土地所有制。

1.3人民公社制向家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制轉(zhuǎn)變?nèi)嗣窆缰贫葒?yán)重打擊了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，導(dǎo)致我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展緩慢。1978年安徽鳳陽小崗村的農(nóng)民開始實施“大包干”，由下而上開始推動農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革，家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制孕育而生，該制度的建立和完善鞏固大致經(jīng)歷了3個階段。

1.3.1萌芽階段(1978—1983年)。1978年12月通過的《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定(草案)》，拉開了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的帷幕[3]，肯定了包產(chǎn)到組、聯(lián)產(chǎn)計酬等形式，但不允許“包產(chǎn)到戶和分田單干”[4]，而1979年9月，對于“包產(chǎn)到戶”有所松動，1983年國家正式在政策上明確提出聯(lián)產(chǎn)承包制。

1.3.2完善階段(1984—1993年)。在第一階段實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制過程中，由于缺乏經(jīng)驗，出現(xiàn)土地按人分配，地塊過??；承包期太短，土地調(diào)整頻繁，農(nóng)民缺乏安全感等一系列問題。1984年《中共中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》明確提出土地承包期一般在15年之上，允許土地轉(zhuǎn)包。1986年《民法通則》首次提出承包經(jīng)營權(quán)概念，并將其作為一項財產(chǎn)權(quán)予以保護(hù)。1993年憲法修正案正式以根本大法的形式確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的法律地位，并在《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》中明確將土地承包期再延長30年不變。

1.3.3鞏固階段(1994—2007年)。國家在貫徹土地承包經(jīng)營權(quán)再延長30年的政策，確保農(nóng)民長期土地使用權(quán)的同時，進(jìn)一步法律化承包地相關(guān)權(quán)利。2002年頒發(fā)的《農(nóng)村土地承包法》依托憲法，保護(hù)農(nóng)戶的土地使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。2007年頒發(fā)的《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)確定為用益物權(quán)，以基本法的形式保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)。

1.4家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制向“三權(quán)分置”制轉(zhuǎn)變家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制適應(yīng)了當(dāng)時我國的生產(chǎn)力發(fā)展，調(diào)動了農(nóng)民的積極性，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)。但隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，出現(xiàn)土地資源緊缺與農(nóng)民拋荒棄耕共存的矛盾現(xiàn)象，而這一現(xiàn)象的背后原因在于當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的不完善，模糊的產(chǎn)權(quán)制度阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，抑制了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。近年來，全國各地針對實際情況，積極探索農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新。當(dāng)前產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新都圍繞如何賦予農(nóng)民完善的土地產(chǎn)權(quán)，即明晰農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者間的關(guān)系，探究通過市場機(jī)制使農(nóng)民獲得土地財產(chǎn)權(quán)利，提高農(nóng)民的收入和土地資源利用率。

“三權(quán)分置”是指農(nóng)村的土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶的承包權(quán)、土地的經(jīng)營權(quán)這“三權(quán)”分置并行。2016年10月30日中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，文件指出要完善“三權(quán)分置”辦法，不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式，落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，充分發(fā)揮“三權(quán)”的各自功能和整體效用(圖1)。

“三權(quán)分置”可以明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，賦予農(nóng)民完善的土地權(quán)利；有利于促進(jìn)土地資源的合理流轉(zhuǎn)，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，提高土地利用率，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制后我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的又一偉大創(chuàng)新[5]。

圖1　“三權(quán)分置”的作用機(jī)制Fig.1　Mechanism of “Separation of the Three Powers”

2　我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革思路

2.1關(guān)于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的主要觀點針對當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷，目前學(xué)術(shù)界關(guān)于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革有不同觀點。

2.1.1農(nóng)村土地私有化。即將農(nóng)村土地徹底地賦予農(nóng)民，由農(nóng)民自主經(jīng)營，并從法律層面上允許農(nóng)民自由地進(jìn)行土地買賣，從而實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營的目標(biāo)。土地私有化明晰了土地產(chǎn)權(quán)，使農(nóng)民真正擁有土地，完全擁有土地收益，但與我國社會主義公有制存在沖突，且土地私有化導(dǎo)致土地可自由買賣，必然會出現(xiàn)土地兼并，大量失地農(nóng)民涌入城市，貧富差距拉大，產(chǎn)生一系列社會問題。

2.1.2農(nóng)村土地國有化。即將農(nóng)村土地全部變?yōu)閲宜校@吻合社會主義公有制，解決現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的所有權(quán)主體虛位、集體產(chǎn)權(quán)不清等缺陷；土地國有化后，國家可以大范圍調(diào)整土地，實現(xiàn)土地規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營；土地國有化后，國家可完善相關(guān)法律和制度，對農(nóng)村土地進(jìn)行統(tǒng)一管理。但國有化意味著剝離農(nóng)民與土地的依存關(guān)系，這與我國“還權(quán)于民”的初衷相背離，難以得到廣大農(nóng)民的理解和支持；同時，由于我國地緣遼闊，國家不可能組織大量、具體的土地管理活動，會造成更大的損失。

2.1.3農(nóng)村土地復(fù)合所有制。即國家和農(nóng)民復(fù)合所有，土地的終極所有權(quán)歸屬于國家，土地的實際所有權(quán)或具體所有權(quán)由農(nóng)民所有，農(nóng)民依法享受土地產(chǎn)權(quán)所規(guī)定的所有權(quán)益。土地復(fù)合所有制似乎規(guī)避了土地私有化和土地國有化的弊端，但在具體操作上具有一定難度，且一物二主與物權(quán)法相違背，不符合人們的產(chǎn)權(quán)觀念。

2.1.4完善現(xiàn)行的集體土地所有制。即維持現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)上，明確集體土地所有權(quán)主體，通過確權(quán)登記頒證，明確土地使用權(quán)的物權(quán)屬性，建立有效的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，逐漸消除目前集體土地產(chǎn)權(quán)制度的弊端。

2.2基于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷的路徑依賴良好的制度安排能夠降低交易費(fèi)用，促進(jìn)資源優(yōu)化配置。諾斯認(rèn)為制度變遷的動因在于“成本與收益的比較”，推動制度變遷的主體，無論是個人或群體、組織、國家或政府，都是在追求收益的最大化。制度變遷是通過對規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、實施等因素的邊際調(diào)整來實現(xiàn)的，是社會利益格局的重新調(diào)整。諾斯認(rèn)為制度變遷存在“路徑依賴”，即制度變遷存在著報酬遞增和自我強(qiáng)化的機(jī)制，這種機(jī)制一旦走上某一路徑，就很難糾偏歸正，制約下一輪制度的創(chuàng)新[6]。因此，做出任何一項制度變革，都要謹(jǐn)小慎微，考慮其長遠(yuǎn)的路徑影響。因此，在堅持現(xiàn)有農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)行制度的完善，遵循制度變遷理論的路徑依賴規(guī)律，更易被社會所接受。所以我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的總體思路是：在堅持農(nóng)村土地集體所有制的基礎(chǔ)上，針對當(dāng)前農(nóng)村土地制度產(chǎn)權(quán)不清的問題，要明確所有權(quán)主體，對土地使用權(quán)進(jìn)行確權(quán)頒證，建立有效的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，并制定農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的相關(guān)配套措施。

3　我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革基本框架

3.1明晰土地所有權(quán)并物化使用權(quán)目前，農(nóng)村集體土地所有權(quán)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委員會和村民小組“三級所有”，所有權(quán)主體虛置，農(nóng)民集體并未有實質(zhì)權(quán)能，不能直接從事土地的經(jīng)營與管理工作，因此，必須明確土地所有權(quán)。因鄉(xiāng)鎮(zhèn)府屬于國家行政機(jī)構(gòu)，組織范圍廣，管理費(fèi)用高；而村民小組又不是經(jīng)濟(jì)組織，無法開展經(jīng)濟(jì)活動，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)府和村民小組都不宜作為農(nóng)村土地所有權(quán)主體。在2017年10月施行的民法總則，村委會被確定為“特別法人”，能代表群眾行使權(quán)力，開展經(jīng)濟(jì)民事活動，所以村民委員會作為農(nóng)村土地所有權(quán)主體比較合理。

延長土地使用權(quán)并使之物化是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵點。通過賦予農(nóng)民長久穩(wěn)定的土地使用權(quán)，才能減少其短期牟利行為，促使其可持續(xù)利用土地。與此同時，要將土地使用權(quán)物權(quán)化，賦予農(nóng)民完整的土地使用權(quán)，對農(nóng)村集體土地、集體建設(shè)用地、農(nóng)村承包地、農(nóng)村宅基地等進(jìn)行確權(quán)、登記和頒證，允許土地使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、抵押、入股等，保障廣大農(nóng)民對農(nóng)村土地的財產(chǎn)權(quán)[7]。

3.2完善農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度通過農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，可以使農(nóng)民獲取更多資本，促進(jìn)土地資源合理配置，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)?；l(fā)展。我國現(xiàn)行法律雖在一定程度上保障了農(nóng)村土地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，但仍存在不足，需要健全完善，建立統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場。一是建立統(tǒng)一的農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理機(jī)制，為供需雙方提供政策咨詢、價格評估、合同簽訂、糾紛調(diào)處等流轉(zhuǎn)信息服務(wù)。二是建立和扶持中介服務(wù)組織，如土地評估機(jī)構(gòu)、土地融資機(jī)構(gòu)和流轉(zhuǎn)糾紛仲裁機(jī)構(gòu)等，對農(nóng)村土地市值進(jìn)行精準(zhǔn)估價，及時收集并對外公開發(fā)布土地資源流轉(zhuǎn)信息，對有關(guān)土地流轉(zhuǎn)一些問題進(jìn)行解答，指導(dǎo)農(nóng)業(yè)合作項目推廣，幫助流轉(zhuǎn)雙方主體辦理流轉(zhuǎn)手續(xù)的相關(guān)事宜。三是建立土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督機(jī)制，在土地流轉(zhuǎn)過程中需要充分尊重農(nóng)民的意愿，嚴(yán)格控制與監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)后的使用，絕不任意改變土地的使用性質(zhì)，切實維護(hù)中國的糧食生產(chǎn)和生態(tài)安全。

3.3逐步推進(jìn)集體土地與國有土地產(chǎn)權(quán)平等從市場經(jīng)濟(jì)角度看，集體所有的土地與國家所有的土地是相互獨立、相互平等的。但從我國目前的國情看，集體土地的地位低于國有土地，主要體現(xiàn)在土地征收具有強(qiáng)制性，且土地征收價格往往低于土地的市場價格。因此，要實現(xiàn)集體土地所有權(quán)與國有土地所有權(quán)的價值平等，就要逐步縮小征地范圍，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以市場價格確定土地征收標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地同地同權(quán)同價；在實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地“同地、同權(quán)、同價”的同時，要注重“同責(zé)”，按一定比例收取農(nóng)村集體土地的出讓費(fèi)繳入地方財政，并以專項科目進(jìn)行獨立核算，全部用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等公共物品的建設(shè)[8]。

3.4完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的配套制度農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革不是封閉的系統(tǒng)，涉及到多方利益，需要完善相關(guān)配套制度，使利益相關(guān)者獲得實惠從而支持推動改革。一是創(chuàng)新農(nóng)村金融制度。當(dāng)前有限產(chǎn)權(quán)制度導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)不愿參與的情況下，利用財政介入的方式來啟動農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押貸款；進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押物的范圍，繼續(xù)創(chuàng)新農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)和股份股權(quán)融資方式，完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺和擔(dān)保、保險等配套改革；通過新型集體經(jīng)濟(jì)組織之間組建農(nóng)村合作金融的方式來推進(jìn)農(nóng)村土地抵押貸款。二是完善農(nóng)村的社會保障制度。完善相應(yīng)的農(nóng)村社會保障制度，是推動農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的基本保障，避免在改革過程中出現(xiàn)農(nóng)民“種田無地、就業(yè)無崗、創(chuàng)業(yè)無錢、保障無份”的現(xiàn)象。農(nóng)村社會保障制度包括農(nóng)村養(yǎng)老保險制度、基本醫(yī)療保險制度以及最低生活保障制度等一系列制度。三是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社培育和建設(shè)。大力發(fā)展農(nóng)業(yè)合作社是提高農(nóng)業(yè)競爭力的迫切需要，是我國實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和市場化的重要形式。政府要加大政策支持，積極培育農(nóng)業(yè)合作社，以專業(yè)合作社為紐帶，帶動農(nóng)民在市場競爭中實現(xiàn)增效增收，真正將農(nóng)地權(quán)利改革的實踐探索轉(zhuǎn)化為實際成果。

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