陳光曄，姚 娟

(新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院，新疆烏魯木齊 830052)

生態(tài)移民安置工程在新疆關(guān)系到很多社會問題，除了人口眾多、管轄體制復(fù)雜任務(wù)繁重外，還關(guān)乎社會穩(wěn)定、政治大局。這不僅是政府的一大民生工程，也可以說是我國的民族發(fā)展工程，為我國民族團(tuán)結(jié)和邊疆穩(wěn)定做出很大貢獻(xiàn)。民族地區(qū)的發(fā)展離不開生態(tài)環(huán)境建設(shè)，新疆的生態(tài)環(huán)境問題不僅關(guān)系到民族地區(qū)的發(fā)展，更關(guān)系到民族團(tuán)結(jié)和社會穩(wěn)定。因此新疆生態(tài)移民安置工程的研究對新疆生態(tài)建設(shè)和環(huán)境的保護(hù)事業(yè)具有重要意義。

最早提出“生態(tài)移民”概念的是美國科學(xué)家考爾斯，指保護(hù)生態(tài)環(huán)境而實施的移民。隨著人口與經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，這個概念在我國才得到了廣泛的關(guān)注和研究[1]。從國內(nèi)外已有的關(guān)于生態(tài)移民研究文獻(xiàn)來看，目前大多學(xué)者對生態(tài)移民的探討主要集中在扶貧、政策、適應(yīng)性、滿意度幾個方面，圍繞著政府“管什么”和“怎么管”兩個基本問題展開探討[2]。而對生態(tài)移民安置工程，尤其是對新疆生態(tài)移民安置工程的研究較少，并且其視角和側(cè)重點(diǎn)大都在移民的政策、補(bǔ)償機(jī)制、可持續(xù)發(fā)展等單方面的研究[3]。

筆者以新疆喀拉峻景區(qū)生態(tài)移民為研究對象，面對這種復(fù)雜的、新型的群體的生態(tài)移民問題，主要從以下兩方面進(jìn)行思考：一是如何解決生態(tài)移民搬遷和安置的管理問題；二是如何借助這個移民工程從地域和政策等方面進(jìn)行系統(tǒng)性的完善和創(chuàng)新。最后以調(diào)研數(shù)據(jù)分析為依據(jù)，為當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)移民提供具有可操作性的對策和建議，同時進(jìn)一步豐富草原景區(qū)移民安置建設(shè)過程領(lǐng)域的研究。

1　數(shù)據(jù)來源與研究方法

1.1研究區(qū)概況新疆喀拉峻景區(qū)位于新疆天山中部伊犁河谷地帶，特克斯縣的南部，總體地勢南高北低，海拔1 820～3 910 m。新疆喀拉峻國際生態(tài)旅游區(qū)范圍內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村主要包括6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)及團(tuán)場等，其中以牧業(yè)為主，有少數(shù)小型的牧家樂和商店。

喀拉峻景區(qū)的生態(tài)移民安置工程現(xiàn)正在進(jìn)行階段。目前該景區(qū)已經(jīng)進(jìn)行了小規(guī)模生態(tài)移民安置，并取得了一些效果。但由于生態(tài)移民安置工程任務(wù)繁重，人口眾多，管轄體制復(fù)雜，涉及到社會穩(wěn)定和政治大局，目前仍有1萬多人無法安置，已安置移民中也存在很多問題亟待解決。

1.2數(shù)據(jù)來源

1.2.1問卷設(shè)計。筆者于2016年在研究區(qū)進(jìn)行了預(yù)調(diào)研，結(jié)合實際情況后整理出調(diào)查問卷。2017年6月30日，調(diào)查組前往喀拉峻景區(qū)開展實地調(diào)研。問卷主要由3個部分組成：第一部分是家庭基本情況；第二部分是移民方式選擇與生產(chǎn)收入情況，包括就業(yè)培訓(xùn)需求、經(jīng)營類型及需要幫助需求；第三部分是對安置政策和制度的了解和滿意程度，滿意度部分問卷采用了李克特五分量表的格式，由移民對17個陳述句的滿意程度進(jìn)行打分，1、2、3、4、5分別代表非常不滿意、不滿意、一般、滿意、非常滿意[4]。

1.2.2調(diào)查過程。該研究目的是了解喀拉峻景區(qū)生態(tài)移民安置情況，研究如何解決生態(tài)移民安置工程中存在問題。調(diào)查分為2個階段進(jìn)行：第一階段，調(diào)查組于2016年在研究區(qū)進(jìn)行了預(yù)調(diào)研，結(jié)合實際情況整理出預(yù)調(diào)研提綱與調(diào)查問卷；第二階段，2017年6月30日，調(diào)查組前往喀拉峻景區(qū)開展實地調(diào)查。調(diào)查主要采用了入戶訪談和問卷調(diào)查相結(jié)合的方式。

由于該次采訪牧民多為哈薩克族牧民，調(diào)查前先將問卷翻譯成哈薩克文，在當(dāng)?shù)卮逦瘯凸_克族同學(xué)的協(xié)助下，通過訪談大綱對牧民進(jìn)行提問，然后填寫問卷采集數(shù)據(jù)。調(diào)查組分別在東喀拉峻景區(qū)、西喀拉峻景區(qū)、闊克蘇大峽谷景區(qū)、天籟之林景區(qū)4個景區(qū)入戶發(fā)放問卷190份，回收有效問卷190份，問卷有效率為100%。

1.3研究方法運(yùn)用Excel軟件對數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計整理和分析。首先對牧民安置問題的總體滿意度做了統(tǒng)計；然后根據(jù)民生改善、政府政策、收入保障、社會關(guān)系和環(huán)境適應(yīng)這5個指標(biāo)對滿意度分別進(jìn)行分析；最后再根據(jù)均值分析性別、年齡、受教育水平和農(nóng)戶類型不同特征牧民對滿意度的差異。結(jié)合訪談資料與牧民的滿意度數(shù)據(jù)，分析喀拉峻景區(qū)安置工程中存在的問題及原因，最后提出對策建議。

2　結(jié)果與分析

2.1研究區(qū)牧民對生態(tài)移民安置工程的態(tài)度研究

2.1.1調(diào)查對象樣本特征。如表1所示，受訪的牧民年齡集中在16～45歲(71%)，男性與女性的比例分別為71%和29%。受訪居民的受教育水平集中在高中及以下(93%)，農(nóng)戶類型超半數(shù)屬于中等(66%)，小部分貧困(32%)，極少數(shù)富裕(2%)，家庭勞動力人數(shù)1～2人(89%)，居民的家庭年總收入集中在2萬元以下(80%)，只有一小部分家庭年總收入超過4萬元(4%)，這在一定程度上說明了喀拉峻景區(qū)居民收入水平較低。

表1　調(diào)查對象的基本特征

2.1.2牧民滿意度分析。通過生態(tài)移民安置工程滿意度題項的整理，首先對190份問卷的17個陳述句的滿意度均值和不同指標(biāo)總體均值進(jìn)行統(tǒng)計，結(jié)果見表2。

由表2可知，總體滿意度中“對孩子學(xué)校教學(xué)條件”一項的滿意度均值為4.00，說明政府在公共設(shè)施方面尤其是教育方面做的比較到位，投入較多。在“對住房狀況的變化”“對孩子上學(xué)的方便性”“對景區(qū)旅游發(fā)展前景的看法”“新工作方式保護(hù)民族文化傳統(tǒng)的作用”“對安置就業(yè)新工作場所及與同事關(guān)系看法”這5項的滿意度均值分別為3.87、3.86、3.87、3.81、3.93，說明生態(tài)移民在這些方面都處在較高滿意水平，對政府在住房、公共設(shè)施、旅游發(fā)展、文化傳統(tǒng)保護(hù)方面的工作給予了肯定，也說明了新工作中的牧民能很好地處理和同事之間的關(guān)系，適應(yīng)能力強(qiáng)。

表2　牧民滿意度均值

“對政府提供技術(shù)培訓(xùn)的效果”“對村代表參與旅游和移民項目管理的看法”這2項的滿意度均值分別為2.91和3.04，偏低，說明在這些方面牧民都處在較低滿意度水平，表示政府在這方面的政策執(zhí)行還不能讓牧民接受。需要政府相關(guān)部門引起注意，轉(zhuǎn)變態(tài)度，及時調(diào)整和改變現(xiàn)有做法?！皩€人經(jīng)營旅游業(yè)成本投入大小的看法”“村民清理居住點(diǎn)周邊垃圾情況”這2項的滿意度均值分別為3.17和2.93，也處于較低水平，經(jīng)營旅游業(yè)成本投入的大小直接影響了牧民的經(jīng)營規(guī)模和收入多少，希望政府能夠在資金方面給予支持。在村民清理居住點(diǎn)周邊垃圾情況上，低滿意度說明了實際情況不是很樂觀。調(diào)查走訪中筆者也切身體會到了這個問題，尤其是在瓊庫什臺村，游客多且集中，垃圾隨處可見，村民和游客抱怨聲很大。如果不能夠引起管理部門重視，環(huán)境問題將會給整個旅游景區(qū)造成不良的影響。

2.2研究區(qū)生態(tài)移民安置工程存在的問題與原因研究區(qū)生態(tài)移民工作在取得一定成效的同時，也存在著一些不可忽視的問題。通過對新疆喀拉峻景區(qū)牧民的調(diào)查與訪問，發(fā)現(xiàn)移民在移民安置中滿意度均值較低需要政府在后續(xù)工作中注意的，主要集中在以下幾個方面。

2.2.1教育與培訓(xùn)。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，牧民受教育程度偏低，文化水平不高，缺乏主動提升學(xué)歷和參與培訓(xùn)的動力，且有更多的人從事簡單的體力工作，工資水平較低。

移民是安置工程的主體，景區(qū)的安置工作與主體的受教育程度和技能密不可分，移民整體素質(zhì)的提高不僅有利于移民自身發(fā)展能力的提高，也是推進(jìn)安置工程順利進(jìn)行的重要力量[5]。因此，加強(qiáng)對移民的教育和技能培訓(xùn)，向第二、三產(chǎn)業(yè)和勞動輸出等就業(yè)安置，增加移民收入渠道，是保障推進(jìn)生態(tài)移民搬遷安置的重要途徑。

2.2.2干部作風(fēng)和態(tài)度。農(nóng)村基層黨組織是黨在農(nóng)村開展各項工作的基礎(chǔ)，不僅在貫徹落實黨的各項方針政策和全面推進(jìn)農(nóng)村重大改革發(fā)展方面起著重要作用，也是帶領(lǐng)大家齊心協(xié)力建設(shè)社會主義新農(nóng)村的核心力量。因此，推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展，關(guān)鍵在基層，而基層工作能否做好，又取決于黨員干部的作風(fēng)和態(tài)度。

2.2.3村民代表參與管理。調(diào)查發(fā)現(xiàn)牧民在安置工程政策的制定中參與較少，管理人員在制定政策時沒能深入到牧民中去了解實際情況，借鑒來的外地政策在喀拉峻并不具有實際操作性和實踐指導(dǎo)性[6]。摸底調(diào)查和對象甄別工作中，錯綜復(fù)雜的利益交織給基層政府帶去了相當(dāng)大的困難，政策的不具體、不完善也使得安置區(qū)域的群眾把對政策的不滿轉(zhuǎn)化為持續(xù)不斷地上訪，給市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級政府增加了工作負(fù)擔(dān)，各級政府部門的人員消耗了相當(dāng)大的精力來勸訪和維穩(wěn)，對于政策的研究和解讀難以深入和細(xì)化，更不可能提出合理化意見、建議，促進(jìn)政策的改進(jìn)或者補(bǔ)充。

2.2.4移民利益和就業(yè)安置。就業(yè)乃民生之本，能否實現(xiàn)移民穩(wěn)定就業(yè)、生產(chǎn)和生活后續(xù)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展直接關(guān)系到移民的收入、生活和社會保障問題，也關(guān)乎社會穩(wěn)定，此問題也是移民最關(guān)注的問題。首先是移民積極性差，想要致富難度大，移民自身文化程度低，自我發(fā)展意識不強(qiáng)，沒有可靠的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，并且發(fā)展產(chǎn)業(yè)的資金不足，現(xiàn)有的扶貧幫助資金等項目覆蓋面窄，資金額度小，難以滿足群眾需求。大部分移民面臨“種地?zé)o田、上班無崗、創(chuàng)業(yè)無錢”的困境。其次是務(wù)工收入不穩(wěn)定。受自身文化素質(zhì)和技能所限，主要靠到外地打零工謀生。加之經(jīng)濟(jì)形勢下行影響，務(wù)工環(huán)境變化大，出現(xiàn)了找工作難、收入低和不穩(wěn)定等問題。

3　結(jié)論與建議

生態(tài)移民的搬遷及妥善安置不僅影響了新疆喀拉峻景區(qū)的旅游發(fā)展，同時還為生態(tài)保護(hù)乃至社會的有序發(fā)展具有深遠(yuǎn)影響。如前所述，生態(tài)移民安置工程所碰到的問題，以政府培訓(xùn)、基層建設(shè)、政策參與和利益保障后期扶持4個方面為主，分別針對各個方面提出相應(yīng)建議。

3.1加強(qiáng)教育培訓(xùn)與指導(dǎo)，提高移民綜合發(fā)展能力一是要大力開展移民專業(yè)技能和創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)培訓(xùn)工作，提高移民整體素質(zhì)。要根據(jù)實際情況，有針對有計劃的按移民的性別、年齡、受教育程度、個人實際需求以及接受能為其安排與之相適應(yīng)的學(xué)習(xí)內(nèi)容，并注重實效，杜絕流于形式。二是要加強(qiáng)就業(yè)指導(dǎo)，優(yōu)化就業(yè)服務(wù)環(huán)境，同時鼓勵和幫扶移民安置區(qū)內(nèi)成立勞務(wù)中介機(jī)構(gòu)。三是要加大資金扶持，突破發(fā)展瓶頸。針對生態(tài)移民安置區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和相對薄弱的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，政府要加大惠農(nóng)惠民的政策扶持力度，以促進(jìn)養(yǎng)殖業(yè)和種植業(yè)的發(fā)展，從而增加移民收入[7]。

3.2加強(qiáng)農(nóng)村干部培養(yǎng)，完善基層組織建設(shè)一是加大對安置區(qū)干部的教育培訓(xùn)力度，學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)科學(xué)管理、網(wǎng)絡(luò)化培訓(xùn)和管理等先進(jìn)理念，強(qiáng)化為民服務(wù)意識，努力提高基層干部的整體素質(zhì)。二是要盡快提升基層干部的工資和福利待遇，特別是對工作量大、工作條件艱苦的基層干部給予特殊對待，逐步改善工作和生活條件，保證基層干部能夠全身心的投入到基層中[8]。三是積極引進(jìn)人才，充分利用大學(xué)生村官、干部掛職等平臺，制定人才引進(jìn)激勵政策，吸引一批年輕的、有文化的、有能力的人才，為基層組織建設(shè)注入新力量。

3.3增加和提升移民參與程度與能力在移民安置工作中，地方政府在制定公共政策時有責(zé)任和義務(wù)通過召開聽證會，召開專家咨詢會等方式，引導(dǎo)群眾高質(zhì)量地參與到公共政策的研究、制定過程中，以便政策出臺后具有較強(qiáng)的指導(dǎo)性和可操作性，能夠更好地指導(dǎo)各基層部門開展工作，如此才能制定出更加完善的移民安置政策。

3.4維護(hù)移民利益并加大后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持力度在移民安置工作尤其是后續(xù)扶持階段，政府部門應(yīng)合理引入市場機(jī)制，改變以往單純的經(jīng)濟(jì)與技術(shù)扶持，引導(dǎo)移民融入到市場競爭中，使得他們自主的改變消極態(tài)度，從而提高收入，在根本上實現(xiàn)并切實保障移民群體的切身利益。

組建喀拉峻景區(qū)移民安置項目領(lǐng)導(dǎo)小組，組織項目實施督查組，對景區(qū)安置工作實施進(jìn)度、質(zhì)量等進(jìn)行動態(tài)督促和檢查，確保每項工作能夠高效、優(yōu)質(zhì)地順利開展。在安置移民穩(wěn)定其基本生產(chǎn)和生活的基礎(chǔ)上，各級政府應(yīng)充分整合當(dāng)?shù)厣鐣Y源，經(jīng)過合理土地調(diào)整、稅費(fèi)減免和政府補(bǔ)助等方式，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的集成化、多樣化，增加就業(yè)崗位，增加搬遷安置移民收入渠道。加強(qiáng)培訓(xùn)力度，不斷提高搬遷移民的勞動技能和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展技能，實現(xiàn)“農(nóng)工牧結(jié)合”集約化經(jīng)營模式，促進(jìn)喀拉峻旅游景區(qū)移民搬遷安置后續(xù)各種產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

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