趙麗萍

山西省陽泉市擁有72.8萬農(nóng)村人口，耕地面積只有81.4萬畝，農(nóng)村人均耕地1.12畝。由于種種原因，農(nóng)村內(nèi)部土地占有不均衡，人地矛盾比較突出。近幾年隨著城鎮(zhèn)迅速擴張、工業(yè)用地和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地的大幅度增加，基本農(nóng)田縮減、土地質(zhì)量下降、人地矛盾日益突出等問題凸顯。

全市農(nóng)村占用耕地問題的基本情況

陽泉市耕地面積一直呈下降趨勢，其中有退耕還林等政策因素，也有國家及省大型公路建設(shè)等工程項目占用耕地，更有未批先占、“以租代征”，打著各種名目侵犯占用農(nóng)村耕地的現(xiàn)象。據(jù)不完全統(tǒng)計，從2005年至今，全市三個農(nóng)業(yè)縣區(qū)共征占農(nóng)村耕地約18686畝，涉及237個村。其中依法批準征占農(nóng)村耕地約16642畝，涉及187個村；違法占用農(nóng)村耕地2044.16畝，涉及79個村，已查處面積92.5畝。依法批準征占的農(nóng)村耕地中，應到位征地補償費23383.19萬元，已到位21368.41萬元，其中有2083.52萬元未按《山西省征收征用農(nóng)民集體所有土地征地補償費分配使用辦法》分配。在違法占用農(nóng)村耕地中，未批先用的245.24畝，“以租代征”的944.4畝，私挖亂采的620.69畝，其他231.23畝。

非法占用耕地的兩種類型

非法占用耕地進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)活動。近幾年來，隨著經(jīng)濟發(fā)展，個體加工戶、私辦企業(yè)戶等工商戶逐年增加，亂搭亂建、“以租代征”、非法占地行為屢禁不止。有的業(yè)主未經(jīng)批準擅自占用耕地，尤其是占用耕地或基本農(nóng)田建設(shè)儲煤場、洗煤場、加工廠房，未經(jīng)批準亂搭亂建廠房，耕地遭到破壞。一些村民擅自占用耕地挖窯、建墳、采礦、取土石，建灰窯、建養(yǎng)殖場、開設(shè)預制磚廠，土地耕作層植被遭破壞。

征占農(nóng)村耕地過度挖采資源現(xiàn)象較為嚴重。各縣區(qū)都存在著以各種工程名義擅自開采淺層煤、淺層礦石的現(xiàn)象。有的打著地質(zhì)災害治理的幌子，有的甚至無任何手續(xù)，征占農(nóng)村耕地肆意挖采資源現(xiàn)象一度泛濫。如某鎮(zhèn)就有三家有正式征占地手續(xù)的企業(yè)或集團，以“環(huán)保治理”“地質(zhì)災害治理”等名目征占農(nóng)村土地，涉及14個村六七千余畝土地。這些不同的冠冕堂皇的名目下只有一個共同目的——占地行挖山采煤之實。如某企業(yè)就以“地質(zhì)災害治理”為名在約四千畝土地（其中耕地三千余畝）上進行挖山采煤。

認識落后，利益驅(qū)使，致使大量耕地被非法占用

沒有從根本上認識到耕地減少的性質(zhì)和后果。陽泉市糧食生產(chǎn)方式落后，農(nóng)民仍沿襲傳統(tǒng)方式進行耕種。糧食單產(chǎn)較低、品質(zhì)不高、效益低下，政府補貼政策激勵農(nóng)民種地積極性作用不大。因此，農(nóng)民對土地的投入產(chǎn)出比不滿意。在傳統(tǒng)種糧區(qū)，一個農(nóng)村婦女為礬石加工廠打半天工就能得到50—80元的收入，相比之下，種糧或者果樹管理不僅需要一定的專業(yè)技能，且不能立即產(chǎn)生效益，更重要的是沒有這么高的收益，所以農(nóng)民種糧積極性不高，土地拋荒現(xiàn)象嚴重，這就導致農(nóng)民對土地被征占不太在意。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，甚至一些基層干部都認為，只要不損害農(nóng)民利益，又可以給地方經(jīng)濟帶來巨大收益，土地的利用率成倍增長，何樂而不為？這就為合法或非法占用農(nóng)村耕地起了推波助瀾的作用。

經(jīng)濟利益的巨大驅(qū)使，致使農(nóng)村耕地逐年減少。由于種糧產(chǎn)生的經(jīng)濟效益低下，為追逐利益的最大化，一些地方為部分企業(yè)占地改變耕地用途提供便利。某地的“工業(yè)園區(qū)”從2004年開始至今，占用農(nóng)村土地5000畝以上，以“打造平臺”為名開采礦產(chǎn)資源。與村集體簽訂了六年的合同，對村集體每畝耕地補償200元，對農(nóng)戶按當年的糧食價格分別補給400—600斤玉米，六年后重新造地退還村集體。但新造地無論在土壤熟化還是生產(chǎn)能力上要想恢復到被毀前的肥力水平，還是有相當大難度的。某地某企業(yè)的“地質(zhì)災害治理工程”，所涉及村的集體經(jīng)濟組織每畝可得補償3萬元，村民除正常領(lǐng)取各種糧補以外，每畝每年還可得到1千元的補償款，而且由于開采煤炭與之配套出現(xiàn)的400多個煤場可為周邊地區(qū)農(nóng)民帶來篩炭、運輸、餐飲等各種就業(yè)機會和勞務收入，這些眼前利益不僅使當?shù)厝罕姖M意，也為鄉(xiāng)村兩級找到了增加農(nóng)民收入的路子。殊不知，巨額利益流入開采者與破壞耕地、永久喪失資源的巨大反差與損失最終將由當?shù)卮寮w買單。

監(jiān)管不力，農(nóng)村耕地征占現(xiàn)象屢禁不止。國土資源部門既具有占地執(zhí)法權(quán)又具有用地審批權(quán)，職能交叉重疊，不利于執(zhí)法監(jiān)察監(jiān)督處罰，農(nóng)村耕地違法動態(tài)難以得到及時監(jiān)測，執(zhí)法效果不明顯。以目前最為普遍的“以租代征”現(xiàn)象為例，“以租代征”可以規(guī)避建設(shè)用地審批的高昂成本，又可以逃脫法定的稅費和免除占用耕地而必須履行的占補平衡義務，還不必為征地補償費用和被征地農(nóng)民安置、長遠生計等問題困擾，更關(guān)鍵的是，可以突破建設(shè)用地指標的限制。所以好多企業(yè)和個人都與村集體簽訂“以租代征”的合同，利用農(nóng)村耕地從事各種非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。

耕地保護亟須重視

嚴格落實土地管理和耕地保護責任。保護耕地的責任主要在地方政府。要落實耕地保護責任制，把耕地保護尤其是基本農(nóng)田保護責任層層落實到市、縣、鎮(zhèn)、村，落實到農(nóng)戶，并納入各級政府責任目標進行考核。要全面落實地方政府主要負責人對本轄區(qū)耕地保有量和基本農(nóng)田保護面積、土地利用總體規(guī)劃和年度計劃執(zhí)行、節(jié)約集約用地情況負總責的規(guī)定，實行年度責任考核，把保護土地資源尤其是保護耕地列入各鎮(zhèn)經(jīng)濟社會目標考核內(nèi)容。同時還要加強內(nèi)部監(jiān)督，通過檢查發(fā)現(xiàn)案件查處工作不力、違規(guī)違法問題嚴重、土地管理秩序混亂的鄉(xiāng)村，對主要負責人進行就地免職和誡勉談話。對基本農(nóng)田實施特殊保護，任何單位和個人不得以任何名義侵占基本農(nóng)田。

加強宣傳和普法教育。對農(nóng)民群眾特別是鄉(xiāng)村兩級干部要采取有力措施普及土地法規(guī)，定期舉辦土地法律法規(guī)培訓班，提高領(lǐng)導干部依法保護和管理土地的水平，從思想和行動上杜絕以言代法、以言帶批的違法現(xiàn)象。比如個別私挖亂采現(xiàn)象特別嚴重的鄉(xiāng)鎮(zhèn),鄉(xiāng)村領(lǐng)導干部認識存在偏差，怕惹麻煩，對當?shù)匾呀?jīng)實施的亂占耕地情況故意隱瞞不報。同時要給鄉(xiāng)村兩級主要干部加強警示教育及講解典型土地違法案件，進行廣泛的法制宣傳教育，重點講述基層經(jīng)常發(fā)生的各種國土資源違規(guī)違法行為及其法律責任，增強依法行政的意識和能力，提高執(zhí)法守法、依法行政的自覺性。

強化隊伍建設(shè)，充實基層執(zhí)法力量。強化和解決農(nóng)業(yè)土地糾紛調(diào)解仲裁委員會工作人員編制和經(jīng)費不足的問題，使基層執(zhí)法成為一支能執(zhí)法、執(zhí)好法的隊伍。同時要實行獎懲制度，對保護耕地及檢舉亂占耕地行為有功的單位和個人進行獎勵。嚴肅查處在土地轉(zhuǎn)讓、使用、批租中的違紀違法行為，對觸犯刑律的，要及時移送司法機關(guān)查處。