劉　華

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”①，并特別強調(diào)要“切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”②。在全面深化改革時期，政府的發(fā)展取向直接關(guān)乎國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。洛克《政府論》下篇被視為現(xiàn)代政府理論的奠基之作，其關(guān)于什么樣的政府才是最好的政府的思考和辨析，對當(dāng)前我國國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中政府的改革與發(fā)展具有重要的借鑒意義。

“好政府”的邏輯生成與本質(zhì)內(nèi)容

洛克《政府論》的寫作是為了回應(yīng)羅伯特·菲爾默在《父權(quán)制》及其他政治著作中所提出的對生而服從說的辯護(hù)以及對生而自由說的辯駁。③他對政府起源的論證建立在其社會契約論的基礎(chǔ)上，而社會契約論的一個重要歷史假設(shè)是“自然狀態(tài)”。洛克的所謂“自然狀態(tài)”并不意味著為所欲為的狀態(tài)。人們雖然享有無限的自由，但不能任意地?fù)p害別人的利益，因為既然人類都是平等的，人與人之間便無高低貴賤之分，也無權(quán)彼此侵害和毀滅；還因為人們具有理性和語言，能認(rèn)識到自然狀態(tài)中存在著支配人類行為的理性——自然法。洛克提出，在自然狀態(tài)中，每個人都享有生命、自由和財產(chǎn)的自然權(quán)利，它先于政治社會而存在。盡管自然狀態(tài)中的人們享有自然權(quán)利，但自然狀態(tài)仍然存在著巨大的不便。有些人由于利害關(guān)系而有所偏私，或者對自然法缺乏認(rèn)識而不遵守，常常用強力去侵犯他人的自由和自然權(quán)利。當(dāng)發(fā)生矛盾沖突時，既缺少法律法規(guī)這樣的明文依據(jù)，也沒有任何政治強制力來保證公平裁決的執(zhí)行，使得社會成員極度缺乏生活的安全感。為了克服自然狀態(tài)的不便，更好地保護(hù)個人的自然權(quán)利，人們自愿放棄自己的部分權(quán)利，交由特定的公職人員來行使，當(dāng)然這些公職人員必須按照社會全體成員或其授權(quán)代表所一致同意的規(guī)定來行使權(quán)利?！斑@就是立法和行政權(quán)力的原始權(quán)利和這兩者之所以產(chǎn)生的緣由，政府和社會本身的起源也在于此?！雹?/p>

洛克認(rèn)為，政府的合法性來源于人民的同意。首先，契約的形成是每個人同意的結(jié)果；其次，每個成員都同意通過全體或代表的多數(shù)原則，來建立立法機構(gòu)；再次，征稅需要人民的同意。這意味著，政府的權(quán)力來源于人民的委托，類似于委托機構(gòu)，委托人的地位高于被委托人，被委托人必須在委托范圍內(nèi)行動，一旦違反委托，則委托人可以撤回委托。政府的權(quán)力來源于人民的委托，表現(xiàn)為人民選舉代表參加議會的相應(yīng)制度，如果政府辜負(fù)了人民的委托，人民可以解除原有的委托，重新委托一個新政府。在洛克的社會契約論中，人們并未完全交出在自然狀態(tài)下所擁有的權(quán)利，因此，政府被委托的權(quán)力是有限的。人民把權(quán)力授予政府時，規(guī)定政府的權(quán)力只能用來保護(hù)人民的生命、自由，特別是財產(chǎn)權(quán)。洛克明確提出，沒有經(jīng)過本人的同意，不能取走任何人的財產(chǎn)的任何部分，即使是為了維持政府活動而應(yīng)當(dāng)繳納的賦稅，也必須得到人民的同意。

洛克認(rèn)為，政府的根本宗旨在于保障和服務(wù)社會公眾的權(quán)益。人的生命、自由和財產(chǎn)神圣不可侵犯，它們先于政府而存在，政府應(yīng)以保障和維護(hù)社會成員的基本權(quán)益為天職，任何時候都不能以任何借口損害個人權(quán)利。好政府首先是一個能夠保障公民權(quán)利，促進(jìn)社會公眾福利最大化的有為政府。洛克提出：“政治權(quán)力是每個人交給社會的他在自然狀態(tài)中所有的權(quán)力，由社會交給它設(shè)置在自身上面的統(tǒng)治者，附以明確的或默許的委托，即規(guī)定這種權(quán)力應(yīng)用來為他們謀福利和保護(hù)他們的財產(chǎn)?！雹荨爱?dāng)這一權(quán)力為人人在自然狀態(tài)中所有的時候，它的目的和尺度既然在于保護(hù)他的社會的一切成員——即人類全體，那么，當(dāng)它為官吏所有的時候，除了保護(hù)社會成員的生命、權(quán)利和財產(chǎn)以外，就不能再有別的目的或尺度?！雹?/p>

洛克高度重視法律在政府建設(shè)中的作用。他提出：“無論國家采取什么形式，統(tǒng)治者應(yīng)該以正式公布的和被接受的法律，而不是以臨時的命令和未定的決議來進(jìn)行統(tǒng)治。”⑦政府守法是建立好政府必須面臨的首要問題。法律面前人人平等，統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者無一例外都受制于法律，任何人都不能以任何借口凌駕于法律之上?！胺梢唤?jīng)制定，任何人也不能憑他自己的權(quán)威逃避法律的制裁；也不能以地位優(yōu)越為借口，放任自己或任何下屬胡作非為，而要求免受法律的制裁。”⑧盡管洛克并沒有使用“法治政府”這一概念，但他比較完整地論述了“法治政府”的內(nèi)在含義：第一，政府的一切行為必須具有合法性，即依法辦事；第二，法律必須是普遍的和已知的，提出一個針對任何個人或一部分人的法律是不合法的；第三，法律必須是平等的，即法律規(guī)則必須平等地適用于所有的人，包括法律的制定者和執(zhí)行者。⑨洛克是法治傳統(tǒng)的倡導(dǎo)者，在他看來，自然狀態(tài)的一個重要缺陷便是沒有法律，“法律按其真正的含義而言，與其說是限制還不如說是指導(dǎo)一個自由而有智慧的人去追求他的正當(dāng)利益……法律的目的不是廢除或限制自由，而是保護(hù)和擴大自由”⑩。一個沒有法律的政府，在政治上是不可思議的。

洛克強調(diào)，政府的權(quán)力是有限的。政府“對于人民的生命和財產(chǎn)不是并且也不可能是絕對地專斷的”，“他們的權(quán)力，在最大范圍內(nèi)，以社會的公眾福利為限”。換句話說，政府除了保護(hù)公眾權(quán)益之外，并無其他權(quán)力?！叭绻沼凶罡邎?zhí)行權(quán)的人玩忽和放棄他的職責(zé)，以致業(yè)經(jīng)制定的法律無從執(zhí)行。這顯然是把一切都變成無政府狀態(tài)，因而實際上使政府解體?！闭坏┻`背對社會和人們的承諾，“力圖使自己握有或給予任何其他人以一種絕對的權(quán)力，來支配人民的生命、權(quán)利和產(chǎn)業(yè)時，他們就由于這種背棄委托的行為而喪失了人民為了極不相同的目的曾給予他們的權(quán)力。這一權(quán)力便歸屬人民”。簡言之，政府的權(quán)力是有限的，人民應(yīng)當(dāng)對政府的行為時刻保持警惕，并設(shè)法限制專橫和防止濫用權(quán)力。

國家治理現(xiàn)代化背景下政府治理面臨的挑戰(zhàn)和難題

當(dāng)前，我國正處于改革發(fā)展的關(guān)鍵時期，推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化是實現(xiàn)國家發(fā)展的重要戰(zhàn)略舉措，而高效的政府治理是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。我國的政府建設(shè)在經(jīng)歷一次次改革和調(diào)整后，治理能力和水平皆有明顯進(jìn)步，然而仍不能完全滿足國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展要求，政府治理在諸多方面仍面臨挑戰(zhàn)和難題。

1.政府職能不夠清晰，存在越位、錯位和缺位現(xiàn)象

政府與社會之間應(yīng)明確各自的職責(zé)范圍，各司其職才能更好地服務(wù)于國家的政治經(jīng)濟發(fā)展。我國傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時代，在“大政府小社會”的格局下，政府的職能被無限放大，全面管理和控制著國家的經(jīng)濟、社會和文化生活，這種“無所不包”“無所不能”的全能型政府管理模式，嚴(yán)重制約了經(jīng)濟社會的發(fā)展。改革開放以來，隨著我國行政體制改革的推進(jìn)，政府在簡政放權(quán)方面取得了一系列成效，但依然存在諸多弊端。經(jīng)濟和社會自治力量發(fā)展非常緩慢，政府仍在一定程度上制約著經(jīng)濟主體的發(fā)展、市場經(jīng)濟的運行和社會組織的成長，甚至直接干預(yù)社會事務(wù)的管理，出現(xiàn)越位和錯位的情況。政府掌握著處理政府與市場、政府與社會的權(quán)力關(guān)系和邊界的主動權(quán)，使得政府一直居于優(yōu)勢地位，在治理的過程中時常偏向自身利益，并依據(jù)自身的價值偏好選擇具體的治理方式。與此同時，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，各種社會需求也不斷增多，政府在滿足民眾基本需求和提供公共服務(wù)方面存在缺位和失職的現(xiàn)象，比如公共物品的供給、食品安全的保證、教育資源的合理分配等。換句話說，當(dāng)前我國政府治理存在“該管的沒管到位，不該管的管得太多”現(xiàn)象。顯然，政府職能不清晰，越位、錯位和缺位現(xiàn)象與國家治理現(xiàn)代化的要求是不相適應(yīng)的。

2.現(xiàn)行政府管理主體和管理方式的單一化不利于國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)

在明確政府職能的情況下，如何有效實施管理、履行職責(zé)是非常重要的。我國現(xiàn)行政府管理方式存在諸多不足，嚴(yán)重影響國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。一方面，單一化的管理主體難以滿足多元化利益主體的要求。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會的利益主體呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢，這些利益主體具有越來越強的主體意識，政治參與的意識和能力不斷提升，他們以各種方式表達(dá)參與政府管理的愿望和訴求，這就使得政府單一化的管理主體難以滿足多元化利益主體的現(xiàn)實需要。另一方面，政府管理方式中的人治成分影響了政府的法治進(jìn)程。計劃經(jīng)濟時代政府管理高度行政化，具有很強的人治色彩，改革開放以后，隨著依法治國的逐步推進(jìn)，依法治國、依法行政的要求已深入人心。但在具體社會實踐中，尤其是當(dāng)人們的個人利益訴求與現(xiàn)行法律法規(guī)相沖突時，知法犯法、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法等現(xiàn)象仍時有發(fā)生，有的地方政府甚至欺上瞞下，用地方“土政策”取代國家法律法規(guī)，自我主義和地方保護(hù)主義思想難以根除，變相違法的情況難以根絕。這些問題的存在阻礙了國家治理現(xiàn)代化的前進(jìn)步伐。

3.現(xiàn)行政府權(quán)力部門化、碎片化，影響了政府治理的效率

高效的政府治理是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要條件。改革開放以來，隨著我國行政體制改革的不斷推進(jìn)，在政府問責(zé)、行政審批等方面，以服務(wù)民生為旨?xì)w進(jìn)行了重大調(diào)整，取得了顯著成效。但是，權(quán)力部門化、碎片化的情況仍然存在，并成為影響政府治理效率的主要因素。政府治理面向的是社會大眾，維護(hù)的是社會各方群體和組織的利益，政府權(quán)力一旦出現(xiàn)部門化、碎片化，往往使得政府規(guī)劃難以反映國家的長遠(yuǎn)利益、整體利益。與權(quán)力部門化相伴的往往是利益部門化和利益?zhèn)€人化，這種碎片化的現(xiàn)象嚴(yán)重影響了我國整體社會合力的形成，降低了政府治理效率，制約了國家發(fā)展規(guī)劃的整體性和協(xié)調(diào)性。這在經(jīng)濟領(lǐng)域和公共服務(wù)領(lǐng)域表現(xiàn)得尤其突出，各地方、各部門出于自身利益的考慮，在制定具體政策時會有所偏向，或憑借自身優(yōu)勢變相侵占公共資源，各部門制定的政策之間也經(jīng)常出現(xiàn)相互沖突的情況。這種部門主義、地方主義帶來的權(quán)力碎片化，是導(dǎo)致我國政府治理低效的主要原因之一，并成為制約國家治理現(xiàn)代化的不利因素。

4.政府工作方式的民主化和親和度有待進(jìn)一步加強

經(jīng)過改革開放以來持續(xù)不斷的政治體制改革，盡管我國的民主政治與法治建設(shè)日臻進(jìn)步和完善，但官僚主義、形式主義、命令主義、主觀主義的工作作風(fēng)依然不同程度地存在。首先，受改革開放前全能型政府模式的影響，政府身上的“家長”“父母官”等角色意識仍未根本消除。在民眾眼里，政府始終是嚴(yán)肅刻板、威嚴(yán)冷酷的形象，政府自身也還在一定程度上扮演著自上而下的統(tǒng)治、教化民眾的傳統(tǒng)角色。其次，由于計劃經(jīng)濟體制下政府對社會和民眾單向垂直管控機制的“路徑依賴”作用，政府的強勢地位使得政府工作人員容易滋生自身超越社會一般民眾的等級意識和官民思想，面對普通民眾時，不是履行公仆職責(zé)，反而在工作中不經(jīng)意間便流露出居高臨下的官僚姿態(tài)，脫離群眾，甚至自居于群眾之上。最后，政府信息的公開性和透明度不足。就現(xiàn)代國家治理來說，“公開透明是現(xiàn)代政府的基本價值理念，是現(xiàn)代政治文明發(fā)展的優(yōu)秀成果”。一方面，政府有責(zé)任將事關(guān)公眾切身利益的信息告知社會公眾；另一方面，社會公眾對政府的活動具有知情權(quán)和參與權(quán)。但是，當(dāng)前我國政府在權(quán)威信息資源的占有上處于絕對優(yōu)勢，對公共信息仍以管控為主，在事關(guān)公眾重大利益的公共決策上，常常排斥公眾的參與，未能有效形成政府與民眾之間的良性互動，以至降低了公眾對政府的信任感。

國家治理現(xiàn)代化中“好政府”的現(xiàn)代想象與構(gòu)建

建立好政府，是人類的美好愿望，但并不是所有政府都能夠成為“好政府”。人類社會政治文明化的進(jìn)程，其實質(zhì)就是人類不斷追求好政府的過程。在今天國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，什么樣的政府才是“好政府”呢？如何才能將“好政府”從想象變成現(xiàn)實呢？洛克的政府理論能夠為我們帶來怎樣的啟示呢？

1.國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的“好政府”應(yīng)當(dāng)是規(guī)范政府

“好政府”的規(guī)范性主要體現(xiàn)在明確的政府職能劃分上。明確政府職能的合理邊界，科學(xué)確定職能轉(zhuǎn)移的范圍，是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要前提。黨的十八屆三中全會明確提出：“政府的職責(zé)和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，加強和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競爭，加強市場監(jiān)管，維護(hù)市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，彌補市場失靈?！薄霸谕七M(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，政府職能轉(zhuǎn)移本質(zhì)上是政府規(guī)模最優(yōu)的找尋過程，是政府與市場、社會關(guān)系的重塑過程，也是經(jīng)濟和社會自治能力的培育過程。”現(xiàn)代政府是社會治理責(zé)任的主要承擔(dān)者，以強制力保障法律得以執(zhí)行，保證社會秩序的正常運行。但是，政府不能代替市場配置資源，更不能用政府行為代替市場行為。政府如果越俎代庖，既會加重自身負(fù)擔(dān)，也不利于經(jīng)濟的發(fā)展和社會的成長。在當(dāng)前形勢下，摒棄“全能政府”的思維模式，進(jìn)一步厘清政府與市場、政府與社會的關(guān)系，保持兩者間的適當(dāng)張力，推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開，使得“政府的歸政府，社會的歸社會”，努力建設(shè)規(guī)范高效的現(xiàn)代政府，給市場和社會自治留下更大空間，已成為推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的重要路徑和關(guān)鍵舉措。

2.國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的“好政府”應(yīng)當(dāng)是責(zé)任政府

“好政府”的責(zé)任性主要體現(xiàn)在規(guī)范政府的權(quán)力運行、注重政府權(quán)力監(jiān)督制衡等方面。在洛克的社會契約論中，人們并未完全交出在自然狀態(tài)下所擁有的權(quán)利，因此政府被委托的權(quán)力是有限的。他還主張，政府的權(quán)力來源于人民，人民應(yīng)加強對政府的監(jiān)督，防止政府濫用權(quán)力，政府內(nèi)部權(quán)力之間也應(yīng)相互制約。這種“權(quán)力監(jiān)督制衡”的理念對我國同樣具有啟示作用。任何一國的良性政治運轉(zhuǎn)，都離不開規(guī)范制度的科學(xué)制定和有效運行。在當(dāng)前我國國家治理體系現(xiàn)代化的建設(shè)中，能否實現(xiàn)制度運轉(zhuǎn)體系現(xiàn)代化、以制度規(guī)范權(quán)力運行尤為關(guān)鍵。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會利益主體的多元化和社會矛盾的多樣化日趨明顯，“全能政府”的體制難以緩解甚至還會加劇政府與社會、政府與公民需求之間的矛盾和沖突，只有對政府權(quán)力本身進(jìn)行規(guī)范和約束，促進(jìn)社會力量的自主成長，堅持有所為有所不為，有作為而不越位，才能促進(jìn)政府健康成長?，F(xiàn)代化治理進(jìn)程中，政府要努力提高信用能力。政府的信用能力主要體現(xiàn)為承諾實現(xiàn)能力，也就是政府兌現(xiàn)承諾的能力。一個政府如果在一定時期內(nèi)所承諾的主要目標(biāo)沒有完成，或者完成比例很低，就會逐步失去社會成員的信任，信用不足最終將導(dǎo)致政府破產(chǎn)。此外，我們黨一直重視權(quán)力的監(jiān)督，并將其貫穿于中國政府建設(shè)和政治發(fā)展的全過程。如何進(jìn)一步加強政府自身建設(shè)，加強對權(quán)力運行的監(jiān)督和制約，以制度來保障社會成員的基本權(quán)利，強化政府的責(zé)任意識，通過一系列有效舉措節(jié)約經(jīng)濟生活中的交易成本，在國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中構(gòu)建責(zé)任政府，“使政府工作可以問責(zé)，政府勇于對權(quán)力行使的后果承擔(dān)責(zé)任”，既是當(dāng)前我國政府建設(shè)面臨的重大課題，也攸關(guān)國家治理現(xiàn)代化發(fā)展的大局。

3.國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的“好政府”應(yīng)當(dāng)是法治政府

“好政府”的法治化主要體現(xiàn)在依法行政上。洛克認(rèn)為，一個沒有法律的政府，在政治上是不可思議的?！敖y(tǒng)治者無論有怎樣正當(dāng)?shù)馁Y格，如果不以法律而以他的意志為準(zhǔn)則，如果他的命令和行動不以保護(hù)他的人民而以滿足他自己的野心、私憤、貪欲和任何其他不正當(dāng)?shù)那橛麨槟康?，那就是暴政?！笨梢?，法律是政治文明的重要保證。依法治國不僅是我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，也是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的基本前提。法治精神的內(nèi)在推動力是人們對平等的要求，堅持法律面前人人平等是依法治國的一條基本原則。這種平等要求所有的行為主體在法律面前都必須脫離各種社會關(guān)系的影響，還原到一種最初的本真狀態(tài)共同接受法律的調(diào)節(jié)。一切國家機關(guān)和公職人員都要依法行使國家權(quán)力，做到法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為；沒有任何個人或組織可以凌駕于法律之上，都應(yīng)在憲法、法律范圍內(nèi)活動；所有的社會成員都能平等地享有法律所規(guī)定的各項權(quán)利，并平等地接受法律的裁判。

在國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，首先應(yīng)當(dāng)致力于建設(shè)法治政府，以保證政府力量成為社會的積極力量而非破壞性力量。當(dāng)前我國法治建設(shè)還存在許多不足，建設(shè)一個法治政府，需要多方合力。首先，黨的各項方針政策的制定和實施要以法律為依據(jù)，一旦發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行政策與國家法律相矛盾，要及時調(diào)整政策或者修改法律，這樣才能保證政府治理有法可依。其次，法治的關(guān)鍵在于治國者首先受治于法，也就是說，政府的行為首先要受到法律的約束和控制。人們只對合法的權(quán)力才有服從的義務(wù)，因而政府的一切行政行為都必須遵循法律的規(guī)定，在法律許可的范圍內(nèi)行使權(quán)力，并受到法律的制約。當(dāng)然依法行政并不是要求政府固守靜態(tài)的法律條文，而是要能恪守人權(quán)、自由、平等、公平等法治理念和法律精神，結(jié)合我國國情和人民群眾的實際情況靈活地運用各項法律法規(guī)，自覺做到執(zhí)政為民，當(dāng)好人民的公仆。因此，政府的職責(zé)、權(quán)限要以法律的形式明確下來，建立健全行政組織和行政程序法律制度，推進(jìn)各級政府事權(quán)法律化。再次，加大法治宣傳和教育力度，增強全社會的法律意識。法治政府的首要前提在于一個社會有相應(yīng)的立法體系用以約束政府權(quán)力的獲取、組織和行使，同時，還要使廣大社會成員自覺擯棄一切違法的錯誤念頭，提高自覺守法的積極性，懂得和敢于運用法律武器監(jiān)督政府，維護(hù)自身合法權(quán)益。

4.國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的“好政府”應(yīng)當(dāng)是民主政府

“好政府”的民主化主要體現(xiàn)在改進(jìn)政府工作方式上。首先，實現(xiàn)從“政府管理”到“政府治理”的思維轉(zhuǎn)換。“管理”與“治理”有諸多相近之處，但存在本質(zhì)區(qū)別，主要體現(xiàn)為前者偏重權(quán)力的集中，遵循的是自上而下的權(quán)力運行規(guī)則，常以政府命令、控制和規(guī)制為主要工作形式；后者強調(diào)權(quán)力重心的下移，遵循的是自下而上或平行的權(quán)力運行規(guī)則，常以對話、協(xié)商、合作等為主要工作形式。治理理論自20世紀(jì)七八十年代進(jìn)入人們視野以來，在全球廣受關(guān)注，并日益成為民主政治發(fā)展不可缺少的一部分。它既較好地回應(yīng)了社會公眾的民主化需求，滿足了社會的自主性發(fā)展要求，也順應(yīng)了民主政治發(fā)展的潮流。其次，政府要傾聽民聲、順應(yīng)民意、注重民生。政府必須承擔(dān)起實現(xiàn)社會整體利益的職責(zé)，服務(wù)于社會公眾。隨著改革開放的深入和全球化的發(fā)展，一種以指導(dǎo)和服務(wù)為主的積極的政府形象成為時代所需，并成為中國特色政治文明建設(shè)的一項重要任務(wù)。政府在制定政策時，要始終將人民的利益放在首位，始終堅持人民群眾是國家的主人，以實現(xiàn)社會利益最大化為治理目標(biāo)，充分調(diào)動社會各群體的積極性和主動性，堅持主權(quán)在民，最大限度地實現(xiàn)自由民主和公平正義。再次，政府要實現(xiàn)民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。政府的權(quán)力來自于公民的讓渡，因此，政府在治理過程中，要充分保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，主動為人民群眾提供更多的行政參與的機會，使他們更好地了解政治過程，更好地參政議政，推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，讓權(quán)力始終在陽光下運行。最后，要增強政治生活的清晰度和透明度。政府在現(xiàn)代化治理進(jìn)程中，應(yīng)努力消除公民與政府間的信息不對稱，增加政府行為的公開透明度。除涉及國家秘密外，政府應(yīng)盡力消解政治的封閉性，公開行政過程和行政結(jié)果，杜絕“暗箱、黑箱”操作，保證政府和群眾處在相同的信息環(huán)境之下，增強公民對政府的認(rèn)同和信任，進(jìn)而提高政府的行政效率。

5.國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的“好政府”應(yīng)當(dāng)是高效政府

“好政府”的高效性主要體現(xiàn)在提高政府行政效率上。首先，要改進(jìn)治理方式，實現(xiàn)政府治理主體的多元化?！爱?dāng)前能夠承接政府職能的主體主要包括私營企業(yè)、非政府組織和社區(qū)組織。這三類社會主體在我國現(xiàn)實生活中所發(fā)揮的作用日益明顯?！背浞职l(fā)揮這三類社會主體在國家治理中的主動性與創(chuàng)造性，是提升治理效率的重要支撐。其次，要健全社會自治制度，提升社會承接政府職能的能力。社會主體承接政府職能進(jìn)而實現(xiàn)自治需要以健全的自治制度的存在為基礎(chǔ)，否則，就無法保證轉(zhuǎn)移后的職能能夠得到很好履行。當(dāng)前應(yīng)主要加強以下工作，一方面，完善社區(qū)自治制度。目前我國還沒有形成成熟的社區(qū)管理和自治制度，地方政府應(yīng)開闊視野，借鑒發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的社區(qū)自治成功模式，結(jié)合地方實際，制定有地方特色、符合實際、切實可行的社區(qū)自治制度。另一方面，完善社會自治經(jīng)濟制度。企業(yè)、慈善組織、社區(qū)等社會主體要想承接部分政府職能，都需要一定數(shù)量的資金支持作保證，而目前我國在民間募捐、社區(qū)財物管理以及居民集資等方面還沒有形成健全的制度，因此，政府應(yīng)在社會主體資金收支方面建立健全相關(guān)制度，確保社會主體可以獲得足夠的、安全的資金來維持自身運轉(zhuǎn)，增強自身的物質(zhì)基礎(chǔ)和自治能力。再次，高效提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。政府在明確職能的前提下，及時向社會和市場還權(quán)，鼓勵和支持廣大社會組織積極承接相應(yīng)的職能，同時政府還可以向社會組織購買公共服務(wù)，共同創(chuàng)新社會治理形式，在社區(qū)建設(shè)、公益慈善、養(yǎng)老服務(wù)、社會救助、文化教育、扶貧濟困、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、科學(xué)研究等眾多領(lǐng)域，充分發(fā)揮社會組織的作用。政府則集中精力提供市場和社會難以提供的公共產(chǎn)品，充分履行好宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會治理、環(huán)境保護(hù)等職能，努力為社會提供高效的公共服務(wù)。最后，逐步與全球接軌。在日益全球化的情況下，政府不僅要立足中國的具體國情，而且還要放眼世界，有效借鑒和吸納各國治理的成功經(jīng)驗，結(jié)合我國實際形成更加科學(xué)、民主、高效的國家治理模式，全面提升政府的治理能力和治理績效。

③菲爾默的這些著作寫于1628～1652年間，其目的是為了證明無條件服從絕對君主制的合理性。它們于1680年再版，是為了證明對斯圖亞特君主制的服從是合理的。洛克的《政府論》不僅包含了對菲爾默的批駁，而且還針對占主導(dǎo)地位的絕對主義的生而自由理論，證明立憲政府和革命的合理性。[英]詹姆斯·塔利：《語境中的洛克》，梅雪芹、石楠、張煒等譯，華東師范大學(xué)出版社2005年版，第11～12頁。

④[英]洛克：《政府論》(下篇)，葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，商務(wù)印書館1982年版，第78頁。洛克的社會契約論與霍布斯的社會契約論存在許多重要的區(qū)別。第一，自然權(quán)利觀不同。洛克認(rèn)為，生命、自由和財產(chǎn)是人們不可放棄、不可轉(zhuǎn)讓的自然權(quán)利；而霍布斯認(rèn)為最基本的自然權(quán)利是自我保護(hù)，即保存生命的權(quán)利和權(quán)力。第二，交出的權(quán)利和方式不同。洛克認(rèn)為人們把懲罰權(quán)“委托”給政府，因此政府受到契約的限制；而霍布斯強調(diào)人們把全部權(quán)利包括傷害他人的權(quán)利“讓渡”給了政府，因此政府或主權(quán)者不受到契約的限制。第三，訂立契約后產(chǎn)生的政府權(quán)力的性質(zhì)不同。洛克認(rèn)為，政府權(quán)力的性質(zhì)不是也不能是專斷的，因為即便在自然狀態(tài)中，任何人也不擁有超過別人的管轄權(quán)；霍布斯則認(rèn)為，國家是利維坦，擁有專制權(quán)力，因為在自然狀態(tài)中，個人就擁有傷害他人的權(quán)力。

⑨洛克“法治政府”思想的產(chǎn)生并非偶然，一方面是為了約束君主專制的權(quán)力，另一方面則是對古希臘法治思想的繼承和發(fā)展。辛向陽：《政府理論第一篇：解讀洛克〈政府論(下篇)〉》，山東人民出版社2003年版，第114頁。