彭福香

尼克松執(zhí)政后，鑒于國(guó)際形勢(shì)的變化，著手改變對(duì)外政策，尼克松主義的出現(xiàn)是一個(gè)標(biāo)志。在亞洲，尼克松政府重新調(diào)整對(duì)日關(guān)系，將沖繩*本文中所提到的沖繩與琉球大抵為同一個(gè)概念。美國(guó)占領(lǐng)日本初期，在正式文件與場(chǎng)合中大多稱Ryukyu Islands，即琉球群島，20世紀(jì)60年代后，當(dāng)涉及到這一地區(qū)時(shí)，美國(guó)開始更多地使用Okinawa Islands，即沖繩群島。中國(guó)大多稱這一地區(qū)為琉球群島。日本在美國(guó)占領(lǐng)初期稱這一地區(qū)為“南西諸島”(Nansei Shoto),用來(lái)稱呼北緯29度以南地區(qū)的島嶼，范圍寬泛。后大多稱沖繩，有時(shí)也稱琉球列島，但1972年隨著這一地區(qū)的“歸還”，沖繩縣恢復(fù)，日本便稱這一地區(qū)為沖繩了。歸還日本，但同時(shí)將釣魚島視為沖繩的一部分，將其“施政權(quán)”也“歸還”日本，由此造成了中日間在此問(wèn)題上的爭(zhēng)端。關(guān)于這一時(shí)期美國(guó)對(duì)中日釣魚島爭(zhēng)端中的政策，不少學(xué)者在其論著中也有過(guò)論述，*比較有代表性的論著有：宋成友、李寒梅：《戰(zhàn)后日本外交史：1945—1994》，北京：世界知識(shí)出版社，1995年；張平：《釣魚島風(fēng)云》，北京：國(guó)際文化出版公司，2000年；劉世龍：《美日關(guān)系：1791—2001》，北京：世界知識(shí)出版社，2003年；呂一燃：《歷史資料證明：釣魚島列島的主權(quán)屬于中國(guó)》，《抗日戰(zhàn)爭(zhēng)研究》1996年第4期；郭永虎：《關(guān)于中日釣魚島爭(zhēng)端中‘美國(guó)因素’的歷史考察》，《中國(guó)邊疆史地研究》2005年第4期；Jean-Marc F. Blanchard, “The U.S. Role in the Sino-Japanese Dispute over the Diaoyu (Senkaku) Islands, 1945-1971,” The China Quarterly, No.161, Mar., 2000.但這些論著對(duì)此問(wèn)題的論述都較為簡(jiǎn)單，沒(méi)有最新公布的檔案資料作為依據(jù)，因此無(wú)法展現(xiàn)有關(guān)各方(尤其是臺(tái)灣當(dāng)局與美國(guó)政府)在臺(tái)前幕后的一系列交涉以及交涉背后的深層原因。筆者嘗試運(yùn)用《美國(guó)對(duì)外關(guān)系文件集》等資料為基礎(chǔ)，以尼克松政府與臺(tái)灣當(dāng)局在釣魚島問(wèn)題上的交涉為重點(diǎn)進(jìn)行論述，兼論及美國(guó)政府內(nèi)部及民間對(duì)此問(wèn)題的看法與行動(dòng)及其對(duì)尼克松政府的政策所產(chǎn)生的影響。

一、尼克松政府歸還沖繩與釣魚島爭(zhēng)端的緣起

中日之間在釣魚島問(wèn)題上的爭(zhēng)端肇始于20世紀(jì)60年代末與70年代初尼克松政府對(duì)沖繩的歸還。美國(guó)為何在此時(shí)將沖繩歸還給日本呢？概而言之，就是美國(guó)所面臨的國(guó)際局勢(shì)發(fā)生了變化。尼克松上臺(tái)時(shí)，美國(guó)已深陷越戰(zhàn)泥潭，元?dú)獯髠K聯(lián)趁此機(jī)會(huì)大大擴(kuò)張了自己的實(shí)力，使美國(guó)感到壓力大增，于是急于調(diào)整全球戰(zhàn)略，收縮自己的力量，以便更好地維護(hù)自己的戰(zhàn)略利益。在這種背景下，尼克松主義出臺(tái)了，它標(biāo)志著美國(guó)在亞太地區(qū)力量的收縮。在這種情況下，美國(guó)希望日本在戰(zhàn)略安全方面更多地承擔(dān)責(zé)任，歸還沖繩是此一計(jì)劃的具體體現(xiàn)。

1945年沖繩戰(zhàn)役后,美國(guó)便占據(jù)了沖繩，由于日據(jù)時(shí)期沖繩的范圍包括釣魚島列嶼在內(nèi)，所以美方實(shí)際上也占領(lǐng)了釣魚島列嶼，但當(dāng)時(shí)的中華民國(guó)政府并沒(méi)有放棄對(duì)沖繩與釣魚島列嶼的主權(quán)。冷戰(zhàn)開始后，國(guó)際局勢(shì)發(fā)生了重大變化，導(dǎo)致美國(guó)對(duì)日政策的變化。1951年，美國(guó)背著中國(guó)，與日本政府簽署了“舊金山對(duì)日和約”，和約第三條規(guī)定：“日本對(duì)于美國(guó)向聯(lián)合國(guó)提出將北緯29度以南之南四群島(包括琉球群島與大東群島)、孀婦巖以南之南方諸島(包括小笠原群島、西之島與琉璜列島)及沖之鳥島與南鳥島置于聯(lián)合國(guó)托管制度之下，而以美國(guó)為其唯一管理當(dāng)局之建議，將予同意。在提出此項(xiàng)建議并就此項(xiàng)建議采取確定性之行動(dòng)以前，美國(guó)有權(quán)對(duì)此等島嶼之領(lǐng)土及其居民，包括此等島嶼之領(lǐng)水，行使一切行政、立法及管轄之權(quán)力?！?浦野起央等編：《釣魚臺(tái)群島(尖閣諸島)問(wèn)題研究資料匯編》，香港：勵(lì)志出版社，東京：刀水書房，2001年，第180—181頁(yè)。根據(jù)和約內(nèi)容可知，和約以北緯29度為日本領(lǐng)土與沖繩群島的界線，對(duì)沖繩群島的其他界線并無(wú)明文規(guī)定，即并未明確規(guī)定釣魚島列嶼是否屬于沖繩。1951年9月18日，中華人民共和國(guó)外交部長(zhǎng)周恩來(lái)代表中國(guó)政府鄭重聲明：“美國(guó)政府在舊金山會(huì)議中強(qiáng)制簽訂的沒(méi)有中華人民共和國(guó)參加的對(duì)日單獨(dú)和約……中央人民政府認(rèn)為是非法的，無(wú)效的，因而是絕對(duì)不能承認(rèn)的。”但僅僅過(guò)了兩年，美國(guó)沖繩民政府便發(fā)表了第27號(hào)令，即“關(guān)于琉球列島地理界線”的布告，稱“根據(jù)1951年9月8日簽署的對(duì)日媾和條約之條款以及1953年12月25日生效的有關(guān)奄美大諸島的日美行政協(xié)定，有必要重新指定琉球列島的地理界線”，將當(dāng)時(shí)沖繩民政府管轄的區(qū)域指定為“北緯28度，東經(jīng)124度40分至北緯24度，東經(jīng)122度區(qū)域內(nèi)諸島、小島、環(huán)礁和巖礁以及領(lǐng)海”。*浦野起央等：《釣魚臺(tái)群島(尖閣諸島)問(wèn)題研究資料匯編》，第182頁(yè)。而釣魚島列嶼的位置大體上位于北緯25度53分至24度45分，東經(jīng)124度35分至123度32分之間，這樣美國(guó)就將釣魚島列嶼明確地劃入了美國(guó)的沖繩托管區(qū)域內(nèi)。

遺憾的是，臺(tái)灣當(dāng)局方面對(duì)此沒(méi)有提出抗議，也沒(méi)有采取切實(shí)有效的措施去爭(zhēng)取自己在釣魚島列嶼的合法權(quán)益，究其原因，大致有二：一是與臺(tái)灣的處境有關(guān)。當(dāng)時(shí)美國(guó)剛恢復(fù)對(duì)臺(tái)灣的經(jīng)濟(jì)援助，但在軍事方面美臺(tái)之間的合作卻沒(méi)有大的動(dòng)作，臺(tái)灣的安全完全依賴美國(guó)，在這種情況下，臺(tái)灣方面不愿為此而開罪美國(guó)。二是當(dāng)時(shí)中國(guó)漁民在釣魚島水域的行動(dòng)不受限制。臺(tái)灣方面從來(lái)也不認(rèn)為沖繩的主權(quán)屬于日本，所以對(duì)美國(guó)將釣魚島列嶼劃入沖繩也沒(méi)有特別在意。*Memorandum for the president: evening report, Foreign Relations of the United States (hereafter cited as FRUS), Volume ⅩⅦ,p.122.

日本方面，歷任首相都爭(zhēng)取早日收回沖繩群島的主權(quán)，尤其是1964年上臺(tái)的佐藤榮作首相，為盡早歸還沖繩問(wèn)題而與美國(guó)反復(fù)交涉。最終，1969年11月21日，尼克松與訪美的佐藤就歸還琉球問(wèn)題達(dá)成協(xié)議，美國(guó)同意在1972年將沖繩歸還日本，但美國(guó)須保持在此地的軍事基地，而且實(shí)現(xiàn)沖繩的無(wú)核化。*Stephen E. Ambrose, Nixon, Volume Two, New York: Simon and Schuster, 1989, p.314.美方為何在1969年對(duì)日承諾歸還沖繩？原因除了如上文所提到的收縮在亞太地區(qū)力量的需要外，還在于尼克松政府為了改善美日關(guān)系，維護(hù)美國(guó)在日本的利益。1969年1月23日，白宮擬定的《國(guó)家安全研究備忘錄》第9號(hào)文件，認(rèn)為如果美國(guó)拒絕在1969年與日本談判沖繩歸還的問(wèn)題，那么不但日本政府將承受極大的國(guó)內(nèi)壓力，而且美日關(guān)系也將受到較大的影響。*Review of the international situation, National Security Study Memorandum (hereafter cited as NSSM), Jan. 23, 1969.值得注意的是，美國(guó)將釣魚島列嶼也作為沖繩的一部分而準(zhǔn)備“歸還”日本，并且美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)言人在1970年9月10日回答記者關(guān)于釣魚島列嶼領(lǐng)有權(quán)問(wèn)題的提問(wèn)時(shí)，承認(rèn)日本擁有“潛在主權(quán)”。*浦野起央等：《釣魚臺(tái)群島(尖閣諸島)問(wèn)題研究資料匯編》，第200頁(yè)。美國(guó)政府這種一意孤行的做法與較為模糊的提法加大了中日之間的分歧與矛盾，中日之間在釣魚島列嶼主權(quán)歸屬問(wèn)題上的爭(zhēng)端愈演愈烈。但從歷史、地理與法理上來(lái)講，中國(guó)對(duì)釣魚島都擁有無(wú)可爭(zhēng)辯的主權(quán)。*具體內(nèi)容可參見鄭海麟：《釣魚臺(tái)列嶼之歷史與法理研究》，香港：明報(bào)出版社有限公司，1998年。

的確，在20世紀(jì)60年代末以前，中日之間縱然在釣魚島問(wèn)題上心存芥蒂，動(dòng)作也不大。但兩件事情的出現(xiàn)使得雙方的爭(zhēng)奪趨于白熱化。

其一是在釣魚島海域發(fā)現(xiàn)了儲(chǔ)量豐富的石油資源。1966年，聯(lián)合國(guó)“亞洲及遠(yuǎn)東經(jīng)濟(jì)委員會(huì)”(ECAFE)成立了一個(gè)“亞洲近海海底礦物資源共同調(diào)查委員會(huì)”(CCOP)，幫助有關(guān)國(guó)家探測(cè)亞洲東海岸海底的礦藏。這個(gè)委員會(huì)最初由中國(guó)(當(dāng)時(shí)該席位由臺(tái)灣當(dāng)局竊據(jù))、日本、韓國(guó)和菲律賓四國(guó)組成，后來(lái)又邀請(qǐng)了英、美、法、德作為委員會(huì)的技術(shù)顧問(wèn)。1969年5月，該委員會(huì)在曼谷發(fā)表了調(diào)研報(bào)告，認(rèn)為“臺(tái)灣東北20萬(wàn)平方公里，包括釣魚臺(tái)(臺(tái)灣地區(qū)對(duì)釣魚島的稱呼——引者注)列島海域，可能富藏石油”*浦野起央等：《釣魚臺(tái)群島(尖閣諸島)問(wèn)題研究資料匯編》，第379頁(yè)。。

日本于1969年5月30日—7月18日第一次派遣學(xué)術(shù)調(diào)查團(tuán)赴釣魚島列嶼考察，8月8日提出了調(diào)查報(bào)告書。臺(tái)灣當(dāng)局1969年7月17日發(fā)表聲明，指出“中華民國(guó)”對(duì)鄰近中國(guó)海岸大陸架的天然資源享有主權(quán)管轄權(quán)。*同上，第182頁(yè)。隨后，臺(tái)灣當(dāng)局采取了實(shí)際行動(dòng)，1970年7月以鄰近臺(tái)灣的順序，將附近海底的大陸礁層分為若干區(qū)(釣魚島列嶼包括在內(nèi))，分別與美國(guó)國(guó)際石油公司亞美和石油公司及海灣石油公司訂約合作。合作的條件是：所需鉆探的費(fèi)用大部分由外商負(fù)擔(dān)，等將來(lái)開采成功，再給予一定比例的石油。*同上，第76頁(yè)。1970 年12 月4 日，中華人民共和國(guó)政府通過(guò)《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表評(píng)論，譴責(zé)日本企圖把釣魚島納入其版圖。1970 年12 月29 日《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表評(píng)論員文章《決不容許美日反動(dòng)派掠奪我國(guó)海底資源》，指出臺(tái)灣省及釣魚島等附屬島嶼是中國(guó)神圣領(lǐng)土。

其二是“保釣運(yùn)動(dòng)”的出現(xiàn)。1971年6月17日，美日簽署《關(guān)于琉球諸島及大東諸島的協(xié)定》(簡(jiǎn)稱“歸還沖繩協(xié)定”)，將琉球群島和釣魚島的“施政權(quán)”“歸還”給日本。臺(tái)、港、澳地區(qū)以及美、英、日等國(guó)的華人及留學(xué)生基于民族大義，反對(duì)美國(guó)將釣魚島“歸還”日本，在所居住的地區(qū)掀起了一場(chǎng)轟轟烈烈的“保釣運(yùn)動(dòng)”。 同年12月30日，中國(guó)外交部發(fā)表嚴(yán)正聲明指出：“美、日兩國(guó)政府在‘歸還’沖繩協(xié)定中，把我國(guó)釣魚島等島嶼列入‘歸還區(qū)域’，完全是非法的，這絲毫不能改變中華人民共和國(guó)對(duì)釣魚島等島嶼的領(lǐng)土主權(quán)?！迸_(tái)灣當(dāng)局對(duì)此也表示堅(jiān)決反對(duì)。“保釣運(yùn)動(dòng)”激起了國(guó)人乃至全世界人民對(duì)釣魚島的關(guān)注，也對(duì)當(dāng)時(shí)的各國(guó)政府產(chǎn)生了影響。

二、臺(tái)灣當(dāng)局與釣魚島主權(quán)的交涉

“解鈴還須系鈴人”, 由于中日釣魚島爭(zhēng)端的始作俑者是美國(guó)，加之美國(guó)在日本的特殊地位，因此臺(tái)灣與大陸交涉的主要對(duì)象自然也是美國(guó)。雙方在沖繩歸還與釣魚島主權(quán)歸屬問(wèn)題上進(jìn)行了曠日持久的協(xié)商與談判，但最終中國(guó)方面沒(méi)有達(dá)到理想的結(jié)果。

臺(tái)灣當(dāng)局與美國(guó)之間的交涉大體上可以分為兩個(gè)階段：第一階段為1969—1970年，在這一階段中，臺(tái)灣方面與美國(guó)在交涉中僅涉及沖繩的歸屬問(wèn)題，沒(méi)有具體談到釣魚島列嶼的主權(quán)問(wèn)題；第二階段為1971年，在這一階段中，臺(tái)灣方面與美國(guó)交涉中涉及釣魚島列嶼的主權(quán)問(wèn)題，雙方比較深入而細(xì)致地交換了意見。

其實(shí)在臺(tái)美雙方就此問(wèn)題交涉之前，日美雙方就沖繩的歸還問(wèn)題早已采取了一系列行動(dòng)，而這些行動(dòng)對(duì)臺(tái)美之間的交涉也產(chǎn)生了影響。1969年1月27日，尼克松主持召開了國(guó)家安全委員會(huì)第一次會(huì)議，討論了日本政府迫切要求收回沖繩的問(wèn)題。在會(huì)議上，原先態(tài)度消極的軍方與國(guó)務(wù)院已趨向一致，即都認(rèn)為沖繩應(yīng)歸還給日本，但軍方仍然堅(jiān)持無(wú)限制地使用島上的基地，并在島上存放核武器，這與國(guó)務(wù)院的意見相左，直到當(dāng)年5月底尼克松做出不在沖繩儲(chǔ)存核武器的決定后，雙方的分歧才得以解決。*基辛格：《白宮歲月——基辛格回憶錄·第一冊(cè)》，北京：世界知識(shí)出版社，1980年，第436—437頁(yè)。1969年7—9月，美國(guó)國(guó)務(wù)卿羅杰斯訪問(wèn)東京并與日本外相愛知揆一討論了歸還沖繩的問(wèn)題。1969年11月17日，日本首相佐藤訪美，與尼克松就沖繩歸還問(wèn)題舉行談判，尼克松同意在1972年將沖繩的行政權(quán)交還給日本。

美國(guó)與日本頻繁的外交舉動(dòng)似乎也引起臺(tái)灣方面的警覺(jué)。在佐藤訪美前夕，臺(tái)“外交部長(zhǎng)”魏道明于1969年11月12日在華盛頓與國(guó)務(wù)卿羅杰斯舉行了會(huì)談，在談到?jīng)_繩問(wèn)題時(shí)，魏道明反復(fù)提到臺(tái)灣方面的建議：希望在沖繩舉行公民投票，以便證實(shí)沖繩人民的意愿。但羅杰斯當(dāng)即便拒絕了魏道明提出的建議，認(rèn)為在美日談判期間采取這一建議是不妥當(dāng)?shù)模绕洳煌椎氖撬赡芤馕吨绹?guó)承認(rèn)日本對(duì)沖繩擁有剩余主權(quán)的立場(chǎng)發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。羅杰斯最后指出，不久前沖繩的選舉毫無(wú)疑問(wèn)地表明了沖繩人民的意愿。*Memorandum for the president: evening report, Washington, November 12, 1969, FRUS, Volume ⅩⅦ, p.122.羅杰斯指的是1968年11月，沖繩舉行了第一次直接選舉，日本社會(huì)黨人屋良當(dāng)選為行政首腦。*基辛格：《白宮歲月——基辛格回憶錄·第一冊(cè)》，第434頁(yè)。其實(shí)羅杰斯完全在搪塞魏道明，公民投票決定沖繩的歸屬問(wèn)題與沖繩選舉行政首腦完全是兩件不同的事情，怎么可以在此相提并論呢？但魏道明也“知難而退”，轉(zhuǎn)而與羅杰斯討論美軍在臺(tái)灣海峽的巡邏等問(wèn)題了。

11月13日，國(guó)家安全委員會(huì)高級(jí)助手約翰·H·霍爾德里奇(John H. Holdridge)在致基辛格的備忘錄中提到了基辛格本人將于11月14日與臺(tái)“駐美大使”周書楷會(huì)晤的事情。霍爾德里奇分析了周書楷可能會(huì)提出的一些問(wèn)題，這其中就包括沖繩的歸還問(wèn)題，他認(rèn)為周書楷看到?jīng)_繩的歸還不可阻擋，可能會(huì)以提出在沖繩舉行全民投票來(lái)證實(shí)沖繩人民意愿的方式盡量拖延時(shí)間。霍爾德里奇給基辛格的建議是在會(huì)談中堅(jiān)持沖繩與日本合并體現(xiàn)了沖繩人民的意愿，可以提供依據(jù)的例子是一年前屋良當(dāng)選為沖繩地區(qū)的行政首腦，他在演講中支持沖繩的回歸。同時(shí)霍爾德里奇還建議基辛格提醒周書楷，如果反對(duì)這個(gè)潮流將會(huì)損壞美國(guó)駐沖繩基地的完整性，也不利于日本與臺(tái)灣的安全。*Memorandum from John H. Holdridge of the National Security Council Staff to the president’s assistant for National Security Affairs(Kissinger), Washington, November 13, 1969, FRUS, Volume ⅩⅦ, p.124.

沖繩問(wèn)題的交涉陷入僵局,在1971年的交涉中臺(tái)灣當(dāng)局就將注意力轉(zhuǎn)移到釣魚島問(wèn)題上了，但在交涉中臺(tái)灣方面處于相對(duì)不利的地位，而美國(guó)則處于相對(duì)有利的地位。

就美國(guó)方面來(lái)看，它可以通過(guò)打“大陸牌”來(lái)制約臺(tái)灣：首先是在臺(tái)灣海峽的巡邏問(wèn)題，美國(guó)借口軍費(fèi)縮減，從而減少在臺(tái)灣海峽地區(qū)的巡邏，而這正是臺(tái)灣所擔(dān)心的，它害怕這樣會(huì)受到大陸的攻擊。其次是聯(lián)合國(guó)席位的問(wèn)題，這更牽動(dòng)著臺(tái)灣的神經(jīng)。依靠美國(guó)的幫助，臺(tái)灣當(dāng)局在第二十屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)投票表決中“有驚無(wú)險(xiǎn)”地保住了聯(lián)合國(guó)的席位。而1971年的種種跡象表明，大陸恢復(fù)聯(lián)合國(guó)的席位已經(jīng)指日可待了。1971年4月，中國(guó)邀請(qǐng)美國(guó)乒乓球隊(duì)訪華，這是中國(guó)從民間外交角度去促進(jìn)中美關(guān)系改善的有益嘗試，盡管美國(guó)少數(shù)官員感到有點(diǎn)受到冷落，但還是認(rèn)為這是一個(gè)積極的信號(hào)。*Next steps toward the People’s Republic of China: NSSM124, FRUS, Volume ⅩⅦ, p.327.與此同時(shí)，中美雙方開始通過(guò)“羅馬尼亞渠道”與“巴基斯坦渠道”進(jìn)行接觸，基辛格赴大陸訪問(wèn)的事宜正在商談中。在這種情況下，臺(tái)灣當(dāng)局可能會(huì)為了保住聯(lián)合國(guó)的席位而對(duì)美國(guó)妥協(xié)。

從臺(tái)灣方面來(lái)看，它對(duì)美國(guó)最有吸引力的是其較重要的戰(zhàn)略價(jià)值，但這并不足以在外交關(guān)系中對(duì)美國(guó)起到有效的制約作用。當(dāng)然，臺(tái)灣當(dāng)時(shí)另有一個(gè) “撒手锏”——紡織品輸美。針對(duì)臺(tái)灣紡織品對(duì)美出口過(guò)多的問(wèn)題(1971年上半年貿(mào)易額就已經(jīng)達(dá)到27億美元)，美國(guó)決定對(duì)臺(tái)灣的紡織品實(shí)行配額限制，這導(dǎo)致了臺(tái)灣當(dāng)局的不滿，它決定在此問(wèn)題上堅(jiān)持立場(chǎng)，以制約美國(guó)在釣魚島等問(wèn)題上行動(dòng)。

為何1971年的臺(tái)美會(huì)談比以前更多地涉及到釣魚島問(wèn)題？原因主要有以下兩個(gè)：

其一是1971年是臺(tái)灣當(dāng)局保住聯(lián)合國(guó)席位的關(guān)鍵一年，臺(tái)灣與大陸都反對(duì)美國(guó)的“雙重代表權(quán)席位”的建議，一旦在聯(lián)大表決失敗，臺(tái)灣只能退出聯(lián)合國(guó)。在這種壓力之下，臺(tái)灣欲借釣魚島問(wèn)題來(lái)與美國(guó)討價(jià)還價(jià)。

其二是保釣運(yùn)動(dòng)對(duì)臺(tái)灣當(dāng)局與美國(guó)產(chǎn)生了不小的影響，使得它們不得不重視這個(gè)問(wèn)題。為了抗議美、日兩國(guó)擬將釣魚島列嶼隨沖繩一起“歸還”日本，港、澳、臺(tái)等地區(qū)與美、英、日等國(guó)的華僑及留學(xué)生掀起了聲勢(shì)浩大的保釣運(yùn)動(dòng)，這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)對(duì)臺(tái)灣當(dāng)局與美國(guó)產(chǎn)生了影響，使得它們?cè)谔幚磲烎~島問(wèn)題時(shí)不得不慎重對(duì)待。1971年4月10日，臺(tái)北爆發(fā)大規(guī)模的學(xué)生示威游行后，美國(guó)國(guó)務(wù)院東亞與太平洋事務(wù)局顧問(wèn)舒史密斯(Shoesmith)在為此事做的總結(jié)報(bào)告中提到：“……這次示威的動(dòng)機(jī)來(lái)自于學(xué)生而非政府，但政府對(duì)此予以默認(rèn)，它不愿意去反對(duì)青年愛國(guó)主義的成果，它本身也不滿意我們的中國(guó)政策與石油勘探的中止(指臺(tái)灣“中國(guó)石油公司”與美國(guó)幾家石油公司準(zhǔn)備在釣魚島海域周圍合作勘探石油事宜)?！?月12日，與尼克松和基辛格舉行會(huì)談的周書楷也談到，如果臺(tái)灣當(dāng)局不能保護(hù)國(guó)家的利益，知識(shí)分子與海外華僑就會(huì)跑到“另一邊”(指中華人民共和國(guó)政府——引者注)去。*Memorandum of Conversation, Washington, April 12, 1971, 11:31 a.m.-12:05 p.m., FRUS, Volume ⅩⅦ, p.292.蔣介石在此期間也指示周書楷就釣魚島問(wèn)題與尼克松和基辛格進(jìn)行會(huì)談?；粮駥?duì)此事極為重視，指示霍爾德里奇就“中華民國(guó)”對(duì)釣魚島的主權(quán)要求問(wèn)題向他提交一份報(bào)告。*Memorandum of Conversation, Washington, April 12, 1971, 3:31-3:47 p.m., FRUS, Volume ⅩⅦ, p.294.

臺(tái)灣方面在交涉中對(duì)釣魚島列嶼提出主權(quán)要求，根據(jù)霍爾德里奇致基辛格的備忘錄，其主要內(nèi)容如下：

第一，早在15世紀(jì)，中國(guó)歷史記載中就將釣魚島視為臺(tái)灣與獨(dú)立的琉球王國(guó)的分界線。

第二，釣魚島列嶼與臺(tái)灣周圍的列嶼在地理結(jié)構(gòu)上極為相似，釣魚島離臺(tái)灣的距離要近于它離琉球的距離，它與琉球之間被大陸架盡頭的沖繩海溝分開，這條海溝深2000米。

第三，臺(tái)灣漁民已長(zhǎng)期在釣魚島附近海域捕魚，并將船?？吭谥車膷u嶼。

第四，直到1895年第一次中日戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束中國(guó)將臺(tái)灣和澎湖割讓給日本后，日本政府始將釣魚島納入沖繩縣的管轄范圍。

第五，出于地區(qū)安全的考慮，中方(指臺(tái)灣當(dāng)局)到目前為止并沒(méi)有對(duì)基于“舊金山和約”第三條的美國(guó)對(duì)釣魚島的軍事占領(lǐng)提出異議。但是根據(jù)國(guó)際法，對(duì)一個(gè)地區(qū)暫時(shí)的軍事占領(lǐng)并不能影響這個(gè)地區(qū)主權(quán)的最終確定。

第六，考慮到美國(guó)對(duì)釣魚島的占領(lǐng)即將于1972年結(jié)束，“中華民國(guó)”要求美國(guó)尊重其對(duì)釣魚島列嶼的主權(quán)要求，在占領(lǐng)結(jié)束時(shí)將它們歸還“中華民國(guó)”。*Memorandum from John H. Holdridge of the National Security Council Staff to the president’s assistant for National Security Affairs(Kissinger), Washington, April 13, 1971, FRUS, Volume ⅩⅦ, p.296.

另外，在1971年4月12日與基辛格和霍爾德里奇的會(huì)談中，周書楷又提出了一個(gè)要求美國(guó)歸還釣魚島列嶼的理由，他認(rèn)為即使在日本占據(jù)臺(tái)灣與琉球的時(shí)期，涉及釣魚島的法律事宜也都由臺(tái)灣法庭處理，去釣魚島的漁船也都由臺(tái)灣出發(fā)。周還認(rèn)為從日本人的角度來(lái)講，他們根本不關(guān)心釣魚島如何被管理，但對(duì)中國(guó)人來(lái)說(shuō)，這件事情已深深地卷入到民族主義之中。*Memorandum of Conversation, Washington, April 12, 1971,3:31-3:47 p.m., FRUS, Volume ⅩⅦ, p.294.

應(yīng)該講，臺(tái)灣方面所提出的這些理由都是具有說(shuō)服力的，但問(wèn)題是這件事情的最終決定權(quán)掌握在美國(guó)手中，而美國(guó)則認(rèn)為日本同樣可以就釣魚島的主權(quán)要求提出一系列的理由。*Memorandum from John H. Holdridge of the National Security Council Staff to the president’s assistant for National Security Affairs(Kissinger), Washington, April 13,1971, FRUS, Volume ⅩⅦ, pp.296-297.

三、尼克松政府的立場(chǎng)與釣魚島爭(zhēng)端的結(jié)局

那么，美國(guó)對(duì)中日釣魚島爭(zhēng)端問(wèn)題究竟持什么態(tài)度？縱觀在此過(guò)程中尼克松政府的言行，可以說(shuō)它是偏袒日本的。

在當(dāng)時(shí)，決定釣魚島列嶼命運(yùn)的最重要人物當(dāng)屬尼克松。在釣魚島爭(zhēng)端問(wèn)題中，尼克松曾有過(guò)一次表態(tài)。1971年6月7日下午，尼克松和基辛格與總統(tǒng)國(guó)際經(jīng)濟(jì)事務(wù)助理在戴維營(yíng)討論了包括釣魚島問(wèn)題在內(nèi)的許多問(wèn)題，尼克松在討論中表示美國(guó)不應(yīng)改變?cè)卺烎~島問(wèn)題上的立場(chǎng)，同時(shí)尼克松也認(rèn)識(shí)到這個(gè)決定會(huì)受到臺(tái)灣方面的壓力。但尼克松是一個(gè)現(xiàn)實(shí)主義者，他是在權(quán)衡了利弊得失之后做出這個(gè)決定的。

至于美國(guó)這個(gè)不變的立場(chǎng)到底是什么，負(fù)責(zé)政治事務(wù)的副國(guó)務(wù)卿約翰遜(U. Alexis Johnson)在6月7日上午與基辛格的電話交談中就已經(jīng)提到：“我們的原則是我們從日本那里得到了該島嶼的行政權(quán)，我們也將把它交還給日本，但在主權(quán)方面我們毫無(wú)偏見——在這兩個(gè)政府之間我們不表立場(chǎng)?！眹?guó)務(wù)卿羅杰斯也表示國(guó)務(wù)院將在6月17日宣布釣魚島行政權(quán)“歸還”日本并不損害臺(tái)灣方面的主權(quán)要求。應(yīng)該講，國(guó)務(wù)院在這件事情上還是秉承了尼克松的意志，只不過(guò)將尼克松的決定具體化了。同時(shí)羅杰斯在會(huì)見日本外相愛知時(shí)，還催促日本政府在6月17日“歸還沖繩協(xié)定”簽字之前與臺(tái)灣方面就釣魚島問(wèn)題進(jìn)行討論。但這并沒(méi)有增加日本方面的壓力，已摸清美國(guó)底牌的日本在與臺(tái)灣方面討論此問(wèn)題時(shí)，拒絕采取任何有實(shí)際意義的步驟去討論此問(wèn)題。美國(guó)在與日本簽訂“歸還沖繩協(xié)定”時(shí)，也沒(méi)有按照蔣經(jīng)國(guó)所希望的那樣宣布釣魚島的最終地位未定，留待有關(guān)方面最終處理，這不能不使蔣經(jīng)國(guó)大失所望。*Backchannel Message from the president’s assistant for international economic affairs(Peterson) to ambassador Kennedy, in Taipei, Washington, June 8, 1971, FRUS, Volume ⅩⅦ, pp.344-345.

美國(guó)在此問(wèn)題上的態(tài)度看似不偏不倚，實(shí)則偏袒日本，關(guān)于這一點(diǎn)，基辛格的言論可以作為有力的證明。1971年4月13日，在霍爾德里奇給他的關(guān)于“中華民國(guó)”對(duì)釣魚島列嶼提出主權(quán)要求的備忘錄的頁(yè)邊空白處，基辛格做了批注，他認(rèn)為備忘錄中所說(shuō)的美國(guó)政府在中日釣魚島爭(zhēng)端中保持中立的說(shuō)法是胡說(shuō)八道，因?yàn)榧热幻绹?guó)已答應(yīng)將釣魚島列嶼“歸還”日本，美國(guó)怎么還可能采取更加中立的立場(chǎng)呢？*Memorandum from John H. Holdridge of the National Security Council Staff to the president’s assistant for National Security Affairs(Kissinger), Washington, April 13,1971, FRUS, Volume ⅩⅦ, p.297.

但也有人對(duì)偏袒日本的政策持異議，最具代表性的是美國(guó)無(wú)任所大使肯尼迪(David M. Kennedy)。曾任財(cái)政部長(zhǎng)的肯尼迪在對(duì)外關(guān)系中非常重視經(jīng)濟(jì)因素，這也導(dǎo)致了他對(duì)釣魚島問(wèn)題的看法與其他的政府官員迥然相異。

1971年上半年，臺(tái)灣與美國(guó)的紡織品貿(mào)易糾紛愈演愈烈，盡管在6月初，臺(tái)灣在紡織品出口方面與美國(guó)達(dá)成初步諒解，決定限制紡織品出口的增長(zhǎng)率，但雙方的矛盾沒(méi)有完全解決，在某些方面還比較尖銳。在肯尼迪看來(lái)，這種困境可以有以下幾種解決方式：

首先是美國(guó)轉(zhuǎn)而與香港和韓國(guó)達(dá)成協(xié)議，但這種方式易使它們?cè)诹私饬嗣绹?guó)在面臨的困境時(shí)處于有利地位，從而可以運(yùn)用杠桿來(lái)平衡美國(guó)的協(xié)商機(jī)制。

其次是馬上回家，承認(rèn)失敗。但肯尼迪認(rèn)為這種方式會(huì)傷害尼克松的名譽(yù)，在國(guó)內(nèi)外會(huì)產(chǎn)生較嚴(yán)重的后果。

最后是對(duì)臺(tái)灣進(jìn)行一定程度的讓步?？夏岬险J(rèn)為，打破目前僵局而不會(huì)損害美國(guó)的工業(yè)與臺(tái)灣當(dāng)局的唯一途徑是在“歸還沖繩協(xié)定”中不使釣魚島列嶼處于日本的行政控制之下。

當(dāng)然，肯尼迪也充分認(rèn)識(shí)到這個(gè)決定會(huì)給日本帶來(lái)極大的震動(dòng)，會(huì)“損害”日本的利益。但與此同時(shí)，它卻可以保全臺(tái)灣的面子，使臺(tái)灣在香港與韓國(guó)的壓力下接受現(xiàn)在的紡織品一攬子交易。

要說(shuō)明的是，肯尼迪并非建議尼克松將釣魚島列嶼交給臺(tái)灣，而是希望美國(guó)繼續(xù)維持釣魚島列嶼的現(xiàn)狀，直到臺(tái)日雙方在此問(wèn)題上的爭(zhēng)端得到解決為止。*Memorandum from the president’s assistant for international economic affairs(Peterson) to president Nixon, Washington, June 7, 1971, FRUS, Volume ⅩⅦ, pp.341-343.

但肯尼迪的建議最終未被尼克松采納，1972年5月15日，美國(guó)將釣魚島列嶼作為沖繩的一部分“歸還”給了日本。

在臺(tái)灣方面與國(guó)內(nèi)的反對(duì)之下，美國(guó)為何堅(jiān)持將釣魚島的行政權(quán)交給日本？筆者認(rèn)為在眾多的原因之中，有兩點(diǎn)是值得重視的：

首先是國(guó)際戰(zhàn)略的需要。在美國(guó)的國(guó)際戰(zhàn)略中，日本的戰(zhàn)略位置上升，而臺(tái)灣的戰(zhàn)略位置則相對(duì)下降。20世紀(jì)60年代末70年代初，隨著“蘇攻美守”局面的出現(xiàn)，充當(dāng)反蘇橋頭堡的日本的戰(zhàn)略價(jià)值迅速上升，美國(guó)在這個(gè)時(shí)期從自身的國(guó)家利益出發(fā)，對(duì)日本的戰(zhàn)略價(jià)值定位較高。如在1969年5月28日，美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)擬定的《國(guó)家安全決策備忘錄》第13號(hào)文件中就提到：“美國(guó)力求將日本定位為其在亞洲的主要伙伴，從國(guó)家利益出發(fā)改善這種關(guān)系，并設(shè)法進(jìn)一步提高日本在亞洲的地位。”*Policy toward Japan, National Security Decision Memorandum(hereafter cited as NSDM), May 28, 1969.相反，隨著中國(guó)大陸與美國(guó)的關(guān)系逐漸改善，臺(tái)灣的戰(zhàn)略價(jià)值大大地降低了。在這種情況下，美國(guó)可以不必太顧及臺(tái)灣的感受而心安理得地將釣魚島列嶼的行政權(quán)交給日本。

其次是經(jīng)過(guò)談判，美國(guó)已經(jīng)從日本那里獲得了巨大的政治與經(jīng)濟(jì)利益。在美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)擬定的《國(guó)家安全決策備忘錄》第13號(hào)文件中提到，尼克松總統(tǒng)指示東亞各部門聯(lián)合小組，對(duì)日本政府就沖繩問(wèn)題進(jìn)行談判應(yīng)以下列原則為基礎(chǔ)：

1.如果在1969年內(nèi)美日之間就美國(guó)對(duì)沖繩的軍事使用權(quán)達(dá)成協(xié)議并完成其他詳細(xì)的談判，美國(guó)就在1972年歸還沖繩群島。

2.最大限度地使用常規(guī)軍事基地，尤其是這些基地與朝鮮、臺(tái)灣與越南地區(qū)有關(guān)。

3.表達(dá)在沖繩保留核武的愿望。到談判的最后階段，在沖繩協(xié)定的其他條件得到滿足的情況下，美國(guó)擬同意撤出核武，但須保留應(yīng)急儲(chǔ)備與過(guò)境運(yùn)輸權(quán)。*Policy toward Japan, NSDM, May 28, 1969.

日本政府在美日談判中，對(duì)美國(guó)做了較大的讓步，除了通過(guò)對(duì)美紡織品貿(mào)易讓步換取美國(guó)從沖繩撤出核武外，美國(guó)提出的其他條件基本上都答應(yīng)了，雙方最終在1971年6月17日簽署了“歸還沖繩協(xié)定”。美國(guó)也“投桃報(bào)李”，尼克松總統(tǒng)同意了基辛格于1971年9月5日向他提出的建議(《國(guó)家安全決策備忘錄》第130號(hào)文件)，即總統(tǒng)指示美日經(jīng)濟(jì)委員會(huì)聯(lián)席會(huì)議美國(guó)代表團(tuán)向日本代表團(tuán)保證，在美日經(jīng)濟(jì)委員會(huì)聯(lián)席會(huì)議之后，尼克松總統(tǒng)會(huì)盡快將“歸還沖繩協(xié)定”遞交參議院，并會(huì)鄭重地給予其建議，以便使此協(xié)議早獲通過(guò)。*U.S.-Japan Joint Economic Committee Meeting, NSDM, Sept. 5, 1971.

美日之間達(dá)成的損害中國(guó)主權(quán)與領(lǐng)土完整的協(xié)定，激起了中國(guó)輿論的憤怒?；謴?fù)聯(lián)合國(guó)席位后，中華人民共和國(guó)政府外交部在1971年12月30日就釣魚島主權(quán)問(wèn)題發(fā)表聲明，認(rèn)為“釣魚島等島嶼自古以來(lái)就是中國(guó)的領(lǐng)土……美、日兩國(guó)政府合伙制造的把沖繩‘歸還’日本的騙局，是加強(qiáng)美、日軍事勾結(jié)，加緊復(fù)活日本軍國(guó)主義的一個(gè)最新的嚴(yán)重步驟?！?浦野起央等編：《釣魚臺(tái)群島(尖閣諸島)問(wèn)題研究資料匯編》，第35頁(yè)?！度嗣袢?qǐng)?bào)》在1971年6月20日的一篇題為《骯臟的交易，無(wú)恥的騙局》的評(píng)論中指出：“尤其令人氣憤的是，美日反動(dòng)派在所謂‘歸還’沖繩的協(xié)定中，竟把我國(guó)領(lǐng)土釣魚島等島嶼劃在‘歸還’日本的范圍內(nèi)，妄圖以此為日本反動(dòng)派侵吞我國(guó)領(lǐng)土尋找‘根據(jù)’和制造既成事實(shí)?！?同上，第33頁(yè)。相對(duì)而言，臺(tái)灣輿論的措辭要溫和一些，不過(guò)態(tài)度仍然堅(jiān)決。1971年4月19日，臺(tái)灣“外交部”發(fā)言人魏煜就釣魚島列嶼主權(quán)特發(fā)表聲明：“‘中華民國(guó)’對(duì)釣魚臺(tái)列嶼之領(lǐng)土主權(quán)，無(wú)論根據(jù)歷史、地理、使用權(quán)及法理任何各觀點(diǎn)而言，均不容置疑。此項(xiàng)立場(chǎng)始終如一，決不變更……為最近美政府?dāng)M于未來(lái)將琉球‘歸還’日本時(shí)，將釣魚臺(tái)列嶼包括在內(nèi)，我政府對(duì)此舉強(qiáng)烈反對(duì)?！?同上，第102頁(yè)。1971年4月11日，《聯(lián)合報(bào)》發(fā)表社論，認(rèn)為美國(guó)國(guó)務(wù)院同月9日重新肯定其支持日本對(duì)釣魚島列嶼主權(quán)要求的聲明是大為駭異的，因?yàn)樗具`背事實(shí)，失卻第三者的客觀立場(chǎng)，毫無(wú)理由地侵犯了中國(guó)的領(lǐng)土主權(quán)。*同上，第97頁(yè)。香港的媒體加入到維護(hù)國(guó)家權(quán)益的行列當(dāng)中，1971年4月11日，《明報(bào)》發(fā)表社論，認(rèn)為釣魚島列嶼是中國(guó)的領(lǐng)土，這些島嶼歸兩岸哪一方管理都不是問(wèn)題的所在，因?yàn)槎际侵袊?guó)人的政府。而美國(guó)國(guó)務(wù)院于同月9日發(fā)表的明年將釣魚島列嶼的行政權(quán)“歸還”給日本的聲明是絕對(duì)錯(cuò)誤的。*同上，第130頁(yè)。

在與美國(guó)的交涉中，臺(tái)灣為何最終失敗？從具體的因素來(lái)分析，主要有以下一些原因：

首先，不能始終一貫地堅(jiān)持原則。在與美國(guó)的交涉中，臺(tái)灣方面在此關(guān)系國(guó)家尊嚴(yán)的事情上竟留下了妥協(xié)的余地。如周書楷在與尼克松的會(huì)談中，雖然強(qiáng)調(diào)了對(duì)釣魚島問(wèn)題的處理將是對(duì)臺(tái)灣能否保衛(wèi)自身的考驗(yàn)，但同時(shí)也強(qiáng)調(diào)了釣魚島列嶼的象征作用，*Memorandum of Conversation, Washington, April 12, 1971,11:31 a.m.-12:05 p.m., FRUS, Volume ⅩⅦ, p.292.這就為以后在此問(wèn)題上與美國(guó)妥協(xié)留下了余地。

其次，未能充分利用美國(guó)國(guó)內(nèi)的各種力量來(lái)影響美國(guó)在此問(wèn)題上的決策。就美國(guó)政府層面來(lái)講，臺(tái)灣方面可以與軍方人士、與臺(tái)灣貿(mào)易關(guān)系密切的工商界人士進(jìn)行充分溝通，爭(zhēng)取他們對(duì)自己立場(chǎng)的理解與支持，但臺(tái)灣方面沒(méi)有在此方面采取有效的行動(dòng)。就民間層面來(lái)講，臺(tái)灣方面既可以向美國(guó)普通民眾宣傳自己在釣魚島問(wèn)題上的主張，從而贏得美國(guó)民眾的支持，又可以支持在美國(guó)各地風(fēng)起云涌的保釣運(yùn)動(dòng)，但事實(shí)是在保釣運(yùn)動(dòng)的高潮時(shí)期，臺(tái)灣當(dāng)局竟然還予以輿論與行動(dòng)的壓制。

最后，未能與大陸方面聯(lián)手，以加強(qiáng)對(duì)美交涉的力量。相反，由于臺(tái)灣與大陸敵對(duì)情緒依舊，讓美國(guó)人從中漁翁得利。

面對(duì)中國(guó)政府和人民的強(qiáng)烈反對(duì)，美國(guó)不得不公開澄清其在釣魚島主權(quán)歸屬問(wèn)題上的立場(chǎng)。1971年10月，尼克松政府表示，“把原從日本取得的對(duì)這些島嶼的施政權(quán)歸還給日本，毫不損害有關(guān)主權(quán)的主張。美國(guó)既不能給日本增加在他們將這些島嶼施政權(quán)移交給我們之前所擁有的法律權(quán)利，也不能因?yàn)闅w還給日本施政權(quán)而削弱其他要求者的權(quán)利。……對(duì)此等島嶼的任何爭(zhēng)議的要求均為當(dāng)事者所應(yīng)彼此解決的事項(xiàng)”。同年11月，美國(guó)參議院批準(zhǔn)“歸還沖繩協(xié)定”時(shí)，美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)表聲明稱，盡管美國(guó)將該群島的施政權(quán)交還日本，但是在中日雙方對(duì)群島對(duì)抗性的領(lǐng)土主張中，美國(guó)將采取中立立場(chǎng)，不偏向于爭(zhēng)端中的任何一方。實(shí)際上，尼克松政府運(yùn)用現(xiàn)實(shí)主義的外交政策，對(duì)釣魚島問(wèn)題做出了有利于自己的處理，自覺(jué)或不自覺(jué)地扮演了“離岸平衡手”*相關(guān)理論請(qǐng)參見約翰·米爾斯海默：《大國(guó)政治的悲劇》，王義桅、唐小松譯，上海：上海人民出版社，2003年，第340—387頁(yè)。的角色，處理結(jié)果產(chǎn)生了兩個(gè)主要的后果：

首先，使中日之間紛爭(zhēng)不斷，影響到東亞地區(qū)的穩(wěn)定，而且越到后來(lái)這種狀況表現(xiàn)得越明顯。中日兩國(guó)由于能源消費(fèi)的增加，對(duì)能源的開發(fā)意識(shí)不斷增強(qiáng)，漁業(yè)、石油資源豐富但主權(quán)問(wèn)題紛爭(zhēng)不休的釣魚島地區(qū)自然會(huì)成為雙方爭(zhēng)奪的焦點(diǎn)之一，由此造成了雙方齟齬不斷，從而影響到整個(gè)東亞地區(qū)的穩(wěn)定。

其次，使美國(guó)在承擔(dān)政治、軍事義務(wù)的同時(shí)，增強(qiáng)了對(duì)東亞地區(qū)干預(yù)的能力。從現(xiàn)實(shí)的角度來(lái)講，尼克松政府將釣魚島列嶼的施政權(quán)交給日本是符合其戰(zhàn)略利益的，因?yàn)槊绹?guó)當(dāng)時(shí)將日本定位為其在亞洲的主要伙伴，其戰(zhàn)略價(jià)值高于中國(guó)大陸與臺(tái)灣。在“歸還沖繩協(xié)定”生效后，尼克松政府宣布《美日安保條約》適用于釣魚島，這使得美國(guó)不能不承擔(dān)起更多的政治、軍事義務(wù)。但反過(guò)來(lái)講，美國(guó)正是通過(guò)這種戰(zhàn)略上的明確，進(jìn)一步增強(qiáng)了對(duì)東亞事務(wù)的干預(yù)能力，充當(dāng)了“離岸平衡手”的角色。