姜懿翀

“近40年來最有遠見和魄力的方案”，這是黨和國家機構(gòu)改革方案公布之后，輿論給出的高度評價。

2018年3月17日上午9時許，近3000名全國人大代表鄭重按下表決器，通過了國務(wù)院機構(gòu)改革方案。4天后的3月21日，《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》全文對外公布。這意味著，一場推進中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深刻變革，正式在華夏大地拉開了帷幕。

此次國家機構(gòu)改革，是上世紀(jì)80年代以來進行的第八次改革。這次改革范圍廣、力度大、觸及深，力度遠超預(yù)期。根據(jù)方案，改革后，國務(wù)院正部級機構(gòu)減少8個，副部級機構(gòu)減少7個;將組建或重新組建自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、應(yīng)急管理部、文化和旅游部等部門。

“這不是單純的‘精兵簡政，而是著眼于轉(zhuǎn)變政府職能、堅決破除體制機制弊端，為長遠發(fā)展作出的全方位、戰(zhàn)略性、根本性變革，具有劃時代的意義?！眹倚姓W(xué)院教授宋世明給出了高度的評價。

“小智治事，大智治制。”機構(gòu)改革是一場深刻的自我革命，關(guān)系到黨和國家事業(yè)的戰(zhàn)略全局和長遠發(fā)展。此輪機構(gòu)改革是“新時代”高質(zhì)量發(fā)展的重要制度架構(gòu)基礎(chǔ)，針對性的解決當(dāng)前中國存在的問題和矛盾，有助于我們從根本上應(yīng)對發(fā)展問題、鞏固發(fā)展成果，為決勝全面建成小康社會、開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供有力體制機制保障。

改革力度超預(yù)期

1978年十一屆三中全會以來，國務(wù)院機構(gòu)曾于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年分別集中進行了7次改革，實現(xiàn)了從計劃經(jīng)濟條件下的機構(gòu)職能體系向社會主義市場經(jīng)濟條件下的機構(gòu)職能體系的重大轉(zhuǎn)變，為堅持和發(fā)展中國特色社會主義提供了重要體制機制保障。

今年開始的第8次機構(gòu)改革涉及范圍之廣、調(diào)整程度之深，在很多方面超出了眾人的想象，堪稱改革開放近40年來歷次機構(gòu)改革中最有遠見和魄力的方案

為何機構(gòu)改革的次數(shù)如此頻繁？原因就在于這幾十年我國始終處在經(jīng)濟社會深刻變革的調(diào)整期。企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營跟著市場走了，還需要煤炭部批生產(chǎn)指標(biāo)、紡織部管產(chǎn)品銷售嗎？深化國有資產(chǎn)管理和金融體制改革，沒有專門的監(jiān)管部門如何能夠落實？食品藥品安全問題日益突出，但九龍治水“幾頂大蓋帽管不好一頭豬”的窘境怎樣克服？經(jīng)濟基礎(chǔ)變化了，上層建筑必須隨之而變。

縱觀過去7次機構(gòu)改革，基本是沿著經(jīng)濟體制和社會管理改革這條主線，圍繞“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”等政府基本職能，改革的脈絡(luò)清晰可見。

進入新時代，社會主要矛盾發(fā)生深刻變化，治國理政的任務(wù)更加艱巨，對黨和國家機構(gòu)設(shè)置和職能配置提出了新的要求。為此，今年開始的第8次機構(gòu)改革涉及范圍之廣、調(diào)整程度之深，在很多方面超出了眾人的想象，堪稱改革開放近40年來歷次機構(gòu)改革中最有遠見和魄力的方案。

與前7次改革相比，最大的不同之處在于：之前7次機構(gòu)改革均為“國務(wù)院機構(gòu)改革”，而此次為“黨和國家機構(gòu)改革”，是全面的改革，包括黨、政府、人大、政協(xié)、司法、群團、社會組織、事業(yè)單位，跨軍地、中央和地方各層級機構(gòu)，層級和范圍較之前明顯提高。十九屆三中全會的公報強調(diào)，黨政軍群各方面機構(gòu)改革要加強配合，使各項改革相互促進、相得益彰，形成總體效應(yīng)。

僅就國務(wù)院機構(gòu)改革方案看，也充分體現(xiàn)了不回避權(quán)力和利益調(diào)整的革命性特點，對現(xiàn)有的傳統(tǒng)既得利益進行整合，重塑新的利益格局。充分體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央大刀闊斧的改革決心和深謀遠慮的改革智慧。

國務(wù)院機構(gòu)改革方案顯示，國務(wù)院原有的25個組成部門中，不再保留監(jiān)察部、國土資源部、環(huán)境保護部、農(nóng)業(yè)部、文化部、國家衛(wèi)計委;新組建或重新組建自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、文化和旅游部、國家衛(wèi)生健康委員會、退役軍人事務(wù)部、應(yīng)急管理部、科學(xué)技術(shù)部、司法部、水利部、審計署。

國務(wù)院其他機構(gòu)中，不再保留工商總局、質(zhì)檢總局、食藥監(jiān)總局，組建國家市場監(jiān)督管理總局;不再保留國家新聞出版廣電總局，組建國家廣播電視總局;不再保留銀監(jiān)會、保監(jiān)會，組建中國銀行保險監(jiān)督管理委員會;不再保留國家糧食局，組建國家糧食和物資儲備局;不再保留國家林業(yè)局，組建國家林業(yè)和草原局。

值得一提的是，此次機構(gòu)改革堅持問題導(dǎo)向，不是簡單地頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳。目的在于破除制約改革發(fā)展的體制機制弊端，使黨和國家機構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)、職能更加優(yōu)化、權(quán)責(zé)更加協(xié)同、監(jiān)督監(jiān)管更加有力、運行更加高效。

中國行政管理學(xué)會副秘書長沈榮華認為，僅從國務(wù)院機構(gòu)改革方案看，體現(xiàn)出不回避權(quán)力和利益調(diào)整的特點，重塑新的利益格局，“從根上解決了過去職能交叉、重疊等痼疾，對進一步轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，意義重大深遠?！?/p>

比如，將涉及農(nóng)業(yè)及農(nóng)業(yè)投資的職責(zé)統(tǒng)一劃歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，將涉及應(yīng)急救災(zāi)方面的職責(zé)統(tǒng)一劃歸應(yīng)急管理部，將7個部門的相關(guān)職責(zé)統(tǒng)一劃歸生態(tài)環(huán)境部等。這樣該統(tǒng)的統(tǒng)、該合的合，既明確了部門權(quán)力清單，又夯實了部門工作責(zé)任，使部門職責(zé)界定更加清晰，改變政出多門、九龍治水、推諉扯皮的局面，提升國家和社會治理能力則“水到渠成”。

國家發(fā)改委“瘦身”

素有“小國務(wù)院”之稱的國家發(fā)改委，在此次國務(wù)院機構(gòu)改革方案中，被大幅“瘦身”：中微觀管理職能被進一步剝離給新組建或重新組建的部委，未來國家發(fā)改委將集中精力于宏觀調(diào)控。

國家發(fā)改委此番“瘦身”看似削權(quán)，實則強化了其宏觀調(diào)控職能

具體而言，國家發(fā)改委的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé)，劃入新成立的自然資源部;應(yīng)對氣候變化和減排職責(zé)，劃入新組建的生態(tài)環(huán)境部;有關(guān)農(nóng)業(yè)投資項目管理職責(zé)劃入新組建的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部;重大項目稽察職責(zé)劃入審計署;價格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法職責(zé)劃入新組建的國家市場監(jiān)督管理總局;藥品和醫(yī)療服務(wù)價格管理職責(zé)，整合進入國家醫(yī)療保障局。

與此同時，國家發(fā)改委的組織實施國家戰(zhàn)略物資收儲、輪換和管理，管理國家糧食、棉花和食糖儲備等職責(zé)也出現(xiàn)調(diào)整。與多個部門的相關(guān)職責(zé)整合之后，新成立組建的國家糧食和物資儲備局，由國家發(fā)改委管理。

作為特定歷史時期的產(chǎn)物，作為“宏觀”部門的國家發(fā)改委身負眾多微觀事務(wù)管理，與國務(wù)院多個部門形成了橫向交叉關(guān)系，令其飽受爭議。此次國務(wù)院機構(gòu)改革，國家發(fā)改委所涉職能出現(xiàn)大量調(diào)整，進一步減少了微觀事務(wù)的干預(yù)，重新梳理整合部際關(guān)系，將有力地優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置和職能配置，有助于部委事權(quán)之間的協(xié)調(diào)再平衡。

“按照權(quán)利和責(zé)任一致、盡量減少多重管理的思路，該拆就拆、該歸類就歸類，對發(fā)改委來說是比較大的調(diào)整。”國家行政學(xué)院公共管理教研部教授汪玉凱表示，此輪機構(gòu)改革重新審視了各部門的職責(zé)權(quán)限和職能劃分，既有外延上的部際調(diào)整，也有內(nèi)涵式的各部門職能的重新剝離、歸位、組合和優(yōu)化?！昂喜⑼愴棥焙?，發(fā)改委能更好地發(fā)揮規(guī)劃戰(zhàn)略的宏觀調(diào)控，達到輕裝上陣。

國家發(fā)改委此番“瘦身”看似削權(quán)，實則強化了其宏觀調(diào)控職能。中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授劉鵬認為，此次機構(gòu)改革后，國家發(fā)改委在宏觀調(diào)控體系中的基本地位仍然不會有太大變化。把價格監(jiān)管、氣候變化和減排、重大項目稽查等屬于非宏觀調(diào)控范疇的職能劃出，有利于發(fā)改委更加集中有效地開展總量平衡的宏觀調(diào)控工作。

除了國家發(fā)改委的“瘦身”之外，此次國務(wù)院機構(gòu)改革另外一個重要特征是：將規(guī)劃權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)進行適當(dāng)分割。比如，住建部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)劃歸自然資源部，水利部的編制水功能區(qū)劃職責(zé)劃歸生態(tài)環(huán)境部，國資委的審計和監(jiān)事職責(zé)劃歸審計署，銀行、保險的法律法規(guī)和審慎監(jiān)管制度擬定權(quán)劃歸央行。

分析人士認為，這些改革與過去的行業(yè)集中管理思路有較大區(qū)別，而是體現(xiàn)了類似于“三權(quán)分立”的管理思路，這有助于減少單一部門既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運動員的局面，防止權(quán)力濫用，降低系統(tǒng)性風(fēng)險，有助于反腐敗的推進，有助于維護國家和人民的利益。

新部門應(yīng)時而生

新時代面臨新任務(wù)新挑戰(zhàn)，比如，金融創(chuàng)新層出不窮，如何加強監(jiān)管為個人投資保駕護航？大數(shù)據(jù)方興未艾，如何打破信息孤島提供更便捷的公共服務(wù)？自然資源分散而脆弱，如何實現(xiàn)統(tǒng)一協(xié)調(diào)保護，為子孫后代留下綠水青山？……要解決這些民生問題，唯有以機構(gòu)改革打通體制機制的“任督二脈”。

深化黨和國家機構(gòu)改革，首先必須加強黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

此次國務(wù)院機構(gòu)改革，在裁并部門的同時，并非簡單的增增減減，而是通過深刻的重塑、重構(gòu)和優(yōu)化，組建或重新組建了自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、應(yīng)急管理部、文化和旅游部、國家市場監(jiān)督管理總局等多個部門，在設(shè)計調(diào)整上有很多亮點。

分析人士指出，這次改革確保一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負責(zé)，將原來需要在多個部門之間流轉(zhuǎn)的事情放在一個部門，極大提高決策和辦事效率，避免政出多門、責(zé)任不明、推諉扯皮。

自然資源部是此次國務(wù)院機構(gòu)改革方案列為首位的國家部委。分析人士稱，此輪機構(gòu)改革方案中，自然資源部的成立最為關(guān)鍵，其成立在自然資源管理領(lǐng)域被視作是解決過去數(shù)十年中國式多頭監(jiān)管的重要一步。

根據(jù)方案，自然資源部負責(zé)對自然資源開發(fā)利用和保護進行監(jiān)管，建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，履行全民所有各類自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一調(diào)查和確權(quán)登記，建立自然資源有償使用制度，負責(zé)測繪和地質(zhì)勘查行業(yè)管理等。

除了國土資源部原有的職責(zé)之外，這個全新的部門還獲得了國家發(fā)改委編制主體功能區(qū)規(guī)劃的職責(zé)、住建部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)，水利部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局對水資源、草原資源、森林、濕地資源以及海洋等的資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，以及國家海洋局和國家測繪地理信息局的職責(zé)。

生態(tài)環(huán)境部是位列國務(wù)院機構(gòu)改革方案第二位的國家部委。根據(jù)方案，生態(tài)環(huán)境部制定并組織實施生態(tài)環(huán)境政策、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一負責(zé)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法工作，監(jiān)督管理污染防治、核與輻射安全，組織開展中央環(huán)境保護督察等。

為更好保護“青山綠水”、治理污染，在此次改革中，生態(tài)環(huán)境部整合了環(huán)境保護部的職責(zé)，國家發(fā)改委的應(yīng)對氣候變化和減排職責(zé)，國土資源部的監(jiān)督防止地下水污染職責(zé)，水利部的編制水功能區(qū)劃、排污口設(shè)置管理、流域水環(huán)境保護職責(zé)，農(nóng)業(yè)部的監(jiān)督指導(dǎo)農(nóng)業(yè)面源污染治理職責(zé)，國家海洋局的海洋保護職責(zé)，國務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會辦公室的南水北調(diào)工程項目區(qū)環(huán)境保護職責(zé)，權(quán)力得到了較大的擴展。

為了整合優(yōu)化應(yīng)急力量和資源，此次新組建的應(yīng)急管理部，整合了國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局的職責(zé)，國務(wù)院辦公廳的應(yīng)急管理職責(zé)，公安部的消防管理職責(zé)，民政部的救災(zāi)職責(zé)，國土資源部的地質(zhì)災(zāi)害防治、水利部的水旱災(zāi)害防治、農(nóng)業(yè)部的草原防火、國家林業(yè)局的森林防火相關(guān)職責(zé)，中國地震局的震災(zāi)應(yīng)急救援職責(zé)以及國家防汛抗旱總指揮部、國家減災(zāi)委員會、國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國家森林防火指揮部的職責(zé)。

新組建的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，同樣整合了多個部門的職責(zé)，包括農(nóng)業(yè)部的職責(zé)，以及國家發(fā)改委、財政部、國土資源部、水利部的有關(guān)農(nóng)業(yè)投資項目管理職責(zé)，統(tǒng)籌研究和組織實施“三農(nóng)”工作戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策，監(jiān)督管理種植業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)、農(nóng)墾、農(nóng)業(yè)機械化、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，負責(zé)農(nóng)業(yè)投資管理等。

為破解“幾個大蓋帽管不住一個破草帽”，此次改革決定組建國家市場監(jiān)督管理總局，合并分散在多部門的監(jiān)管職能，包括國家工商總局的職責(zé)，國家質(zhì)檢總局的職責(zé)，國家食藥監(jiān)總局的職責(zé)，國家發(fā)改委的價格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法職責(zé)，商務(wù)部的經(jīng)營者集中反壟斷執(zhí)法以及國務(wù)院反壟斷委員會辦公室等職責(zé)。

人民群眾的獲得感，是檢驗改革成敗的最終標(biāo)準(zhǔn)。新組建的國家市場監(jiān)督管理總局，把工商、質(zhì)檢、食品藥品等部門的監(jiān)管職能合并，將有利于政府部門加強對食品安全的監(jiān)管，進一步維護人民群眾“舌尖上的安全”。

此外，組建或重新組建的部門包括文化和旅游部、國家衛(wèi)生健康委員會、退役軍人事務(wù)部、科學(xué)技術(shù)部、司法部、水利部、審計署，都在職能上或多或少地做出了調(diào)整。

分析人士認為，此次國務(wù)院機構(gòu)改革，最為突出的特征是“功能管理”，打破行業(yè)分割管理的局面。從“行業(yè)管理”到“功能管理”，此次自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部權(quán)力大幅擴張，有助于打破行業(yè)管理的“父愛主義”，更好地集中力量解決關(guān)鍵矛盾和突出問題，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

值得關(guān)注的是，這次改革，對宏觀管理、市場監(jiān)管領(lǐng)域的機構(gòu)和職能進行大幅調(diào)整優(yōu)化，為的就是要減少微觀管理事務(wù)和具體審批事項，最大限度減少政府對市場活動的直接干預(yù)，以更好發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

改革任務(wù)復(fù)雜艱巨

深化國務(wù)院機構(gòu)改革涉及權(quán)力和利益格局調(diào)整，牽涉大量的人員和機構(gòu)協(xié)調(diào)和組合，任務(wù)艱巨復(fù)雜，組織實施難度大，既是一場推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深刻變革，也是一項牽一發(fā)而動全身的復(fù)雜系統(tǒng)工程。

以新組建的自然資源部為例，囊括了來自8個部門的規(guī)劃和確權(quán)等職能，被輿論認為“不一般”。這不難理解，根據(jù)自然資源部的職責(zé)，中國960萬平方公里的陸地和300萬平方公里的海洋國土上，土地、水、森林、草地、礦產(chǎn)等絕大多數(shù)自然資源的調(diào)查、開發(fā)利用空間規(guī)劃以及監(jiān)管均由這個新部門負責(zé)。

如何理順多個部委的自然資源管理職能，當(dāng)好自然資源管理的開路先鋒，大刀闊斧推動內(nèi)外部事務(wù)整合，如何發(fā)揮綠水青山的效益等，都是對這個新組建部門“掌舵者”的考驗和挑戰(zhàn)。

根據(jù)中央公布的國務(wù)院機構(gòu)改革方案，目前推出的20多項機構(gòu)改革設(shè)計，涉及半數(shù)以上的國務(wù)院組成部門，職能劃轉(zhuǎn)和機構(gòu)調(diào)整緊密相連，人財物的調(diào)整能否順利進行？新組建的機構(gòu)如何理順內(nèi)部關(guān)系？這些問題的解決，都將直接影響改革成效。而機構(gòu)改革又與經(jīng)濟、政治、法治等其他領(lǐng)域的改革息息相關(guān)，既會對其他改革產(chǎn)生影響，也需要相關(guān)改革配合。

一分部署，九分落實。藍圖已經(jīng)繪就，如何落實？落實效果如何？則關(guān)系此次機構(gòu)改革的成敗與否。各地區(qū)各部門要堅決落實黨中央確定的深化黨和國家機構(gòu)改革任務(wù)，各級黨委和政府要強化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，精心組織，有重點地解決階段性突出矛盾，把工作做深做細，不折不扣把深化機構(gòu)改革的要求落到實處，切實保障機構(gòu)改革的有效推進。

深化黨和國家機構(gòu)改革，首先必須加強黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。要確保各項改革任務(wù)不折不扣貫徹落實，就必須把思想和行動統(tǒng)一到黨中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決策部署上來，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，堅決維護以習(xí)近平同志為核心的黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo);就必須在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，增強改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，加強黨政軍群各方面機構(gòu)改革配合，使各項改革相互促進、相得益彰，形成總體效應(yīng)。

中央編辦主任張紀(jì)南撰文指出，深化機構(gòu)改革既要穩(wěn)妥統(tǒng)籌推進，梯次推進，又要發(fā)揮中央和地方兩個積極性，尊重地方首創(chuàng)精神。改革涉及的部門和個人要以黨和人民利益為最高利益，處理好全局與局部、組織與個人的關(guān)系，服從大局需要，服從組織安排，做到思想不散、秩序不亂、工作正常運轉(zhuǎn)。

機構(gòu)編制法定化是深化黨和國家機構(gòu)改革的重要保障。要加快推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，一是完善黨和國家機構(gòu)法規(guī)制度。研究制定機構(gòu)編制法。二是強化機構(gòu)編制管理剛性約束。三是加大機構(gòu)編制違紀(jì)違法行為查處力度，嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)。這些舉措有助于規(guī)范權(quán)力運行，讓權(quán)力在陽光下行使。

“等閑識得東風(fēng)面，萬紫千紅總是春?！苯衲晔歉母镩_放40年，作為改革開放以來涉及范圍最廣、觸及利益最深、影響范圍最大、任務(wù)最艱巨的一次全方位機構(gòu)改革，已經(jīng)到了要啃最硬骨頭的關(guān)鍵時刻?！爸y而進，志在必成”，在為人民群眾創(chuàng)造美好生活的道路上，改革未有窮期，拼搏不能止步，相信我們一定能啃下這些最硬的骨頭，一定能夠?qū)崿F(xiàn)建成適應(yīng)中國特色社會主義新時代要求的黨和國家機構(gòu)職能體系的目標(biāo)。

（責(zé)任編輯 李秀江）