力華

黨的十九大報(bào)告指出：“深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，組建國(guó)家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。”這是紀(jì)檢監(jiān)察制度的重大改革?；厮蔹h的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)建立和發(fā)展的歷史進(jìn)程，考察其職能演變的歷史脈絡(luò)，有助于我們深刻認(rèn)識(shí)黨內(nèi)監(jiān)督體制的特點(diǎn)，不斷改革完善黨的紀(jì)檢監(jiān)察體制。

黨執(zhí)政之前紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)初創(chuàng)

1927年4月，蔣介石發(fā)動(dòng)“四一二”反革命政變，黨和革命處于危急時(shí)刻。而在此前一段時(shí)間，黨的隊(duì)伍迅速發(fā)展壯大，黨內(nèi)監(jiān)督和執(zhí)行紀(jì)律的任務(wù)加重；陳獨(dú)秀右傾機(jī)會(huì)主義錯(cuò)誤給黨造成了嚴(yán)重?fù)p失，迫切需要嚴(yán)肅黨的紀(jì)律，鞏固黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。對(duì)外抵抗國(guó)民黨反動(dòng)派、對(duì)內(nèi)純潔黨的隊(duì)伍，都需要黨成立專門的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)。因此，黨的第五次全國(guó)代表大會(huì)借鑒俄共（布）成立中央監(jiān)察委員會(huì)的做法，首次選舉產(chǎn)生了中央監(jiān)察委員會(huì)，王荷波為主席。1927年6月1日，中央政治局會(huì)議通過的《中國(guó)共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》，專門列了“監(jiān)察委員會(huì)”一章，規(guī)定了中央和省的監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)置、產(chǎn)生及其職能，以黨的根本大法的形式確立了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的地位和作用。但是，還處于幼年時(shí)期的中國(guó)共產(chǎn)黨在黨內(nèi)監(jiān)督理論和實(shí)踐方面十分欠缺，沒有能夠從黨情出發(fā)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的職責(zé)、權(quán)限、主要任務(wù)作出明確而具體的規(guī)定。由于復(fù)雜的歷史條件以及王荷波的犧牲，中央監(jiān)察委員會(huì)沒有能夠真正開展工作。

大革命失敗后，中央在漢口召開八七會(huì)議，特別強(qiáng)調(diào)嚴(yán)守黨的紀(jì)律，并作出一項(xiàng)重要決定——組織黨內(nèi)審查委員會(huì)，“以審查各該黨部之黨員有否不可靠的分子”。由此可見，其初衷主要是嚴(yán)格黨的政治紀(jì)律。

中共六大沒有選舉產(chǎn)生中央監(jiān)察委員會(huì)，而是選舉產(chǎn)生了一個(gè)替代機(jī)構(gòu)——中央審查委員會(huì)。六大黨章專設(shè)“審查委員會(huì)”一章，規(guī)定：“為監(jiān)督各級(jí)黨部之財(cái)政、會(huì)計(jì)及各機(jī)關(guān)之工作起見，黨的全國(guó)大會(huì)、省縣市代表大會(huì)選舉中央或省縣市審查委員會(huì)?！睂彶槲瘑T會(huì)的主要職責(zé)是監(jiān)督檢查黨內(nèi)財(cái)務(wù)，并沒有全面履行紀(jì)律檢查的職能。根據(jù)六大黨章的規(guī)定，此后一個(gè)時(shí)期，違犯黨紀(jì)的問題主要由各級(jí)黨組織負(fù)責(zé)處理。

1934年1月召開的黨的六屆五中全會(huì)，成立了由李維漢任書記的中央黨務(wù)委員會(huì)，其性質(zhì)就是黨內(nèi)紀(jì)律檢查的職能機(jī)關(guān)。從那時(shí)起直到七大召開前，主要由它來承擔(dān)加強(qiáng)黨紀(jì)教育和執(zhí)行黨紀(jì)的任務(wù)。

抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，鑒于張國(guó)燾分裂主義的沉痛教訓(xùn)和王明違反黨的政治紀(jì)律、組織紀(jì)律造成的嚴(yán)重危害，黨中央曾就恢復(fù)建立黨內(nèi)監(jiān)察制度作過多次醞釀。1938年11月6日，《中共擴(kuò)大的六中全會(huì)關(guān)于各級(jí)黨委暫行組織機(jī)構(gòu)的決定》規(guī)定：“由各中央局決定，在區(qū)黨委之下，得設(shè)監(jiān)察委員會(huì)”，并對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的產(chǎn)生、職權(quán)等作出具體規(guī)定。監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)有五項(xiàng)：監(jiān)督各種黨的機(jī)關(guān)、黨的干部及黨員的工作與對(duì)于黨的章程決議之正確執(zhí)行；審查黨的各種機(jī)關(guān)之賬目；管理審查并決定對(duì)于違反黨章黨紀(jì)之黨員的處分，或取消其處分；審查并決定所有要求恢復(fù)黨籍或重新入黨者之黨籍；監(jiān)察黨員關(guān)于破壞革命道德的行為。

黨的七大黨章重新恢復(fù)了“黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)”一章，明確規(guī)定了黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)的產(chǎn)生方式、職能和領(lǐng)導(dǎo)體制。七大黨章規(guī)定：“中央及地方監(jiān)察委員會(huì)的任務(wù)與職權(quán)，是決定或取消對(duì)黨員的處分，受理黨員的控訴?！薄包h的各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，在各該級(jí)黨的委員會(huì)指導(dǎo)下進(jìn)行工作?！边@是黨章中首次就監(jiān)察委員會(huì)與黨委的關(guān)系作出明確規(guī)定，即監(jiān)察委員會(huì)要接受黨委的指導(dǎo)，從而確立了黨的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)體制。

執(zhí)政初期黨逐步健全紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)

中華人民共和國(guó)成立伊始，我們黨就把紀(jì)檢監(jiān)察工作提上日程。政協(xié)第一次全體會(huì)議通過的《共同綱領(lǐng)》中規(guī)定：“在縣市以上的各級(jí)人民政府內(nèi)，設(shè)人民監(jiān)察機(jī)關(guān)，以監(jiān)督各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和各種公務(wù)人員是否履行其職責(zé)，并糾舉其中之違法失職的機(jī)關(guān)和人員?！彪S后，黨作出了成立中央及各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的決定，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)由朱德任書記。根據(jù)這個(gè)決定，各級(jí)相繼設(shè)立了紀(jì)律檢查委員會(huì)。中央紀(jì)委的職能主要有三項(xiàng)：一是檢查中央直屬各部門及各級(jí)黨組織、黨的干部及黨員違犯黨的紀(jì)律的行為；二是受理、審查并決定中央直屬各部門、各級(jí)黨的組織和黨員違犯紀(jì)律的處分或取消處分；三是在黨內(nèi)加強(qiáng)紀(jì)律教育，使黨員干部嚴(yán)格地遵守黨紀(jì)，實(shí)行黨的決議與政府法令，以實(shí)現(xiàn)全黨的統(tǒng)一與集中。在領(lǐng)導(dǎo)體制方面，規(guī)定中央紀(jì)委在中央政治局領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作，地方各級(jí)紀(jì)委在各該級(jí)黨委指導(dǎo)下進(jìn)行工作，后來又統(tǒng)一明確為各級(jí)紀(jì)委直接在各級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。這初步奠定了黨執(zhí)政后紀(jì)律監(jiān)察體制和紀(jì)律監(jiān)察工作的基本格局。1954年9月，第一屆全國(guó)人大一次會(huì)議決定設(shè)立國(guó)家監(jiān)察部代替政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)，并任命錢瑛為監(jiān)察部長(zhǎng)。

20世紀(jì)50年代中期，為進(jìn)一步加強(qiáng)黨的紀(jì)律建設(shè)，維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表會(huì)議通過了《關(guān)于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會(huì)的決議》。決議指出，目前黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的組織和職權(quán)已不能適應(yīng)新時(shí)期加強(qiáng)黨的紀(jì)律的任務(wù)，因此決定成立中央和地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，代替各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)，借以強(qiáng)化黨的紀(jì)律，加強(qiáng)同各種違法亂紀(jì)現(xiàn)象的斗爭(zhēng)。決議還明確規(guī)定了各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的產(chǎn)生方式、領(lǐng)導(dǎo)體制、主要任務(wù)、職責(zé)權(quán)限。

1956年9月，黨的八屆一中全會(huì)選舉產(chǎn)生了由董必武任書記的新一屆中央監(jiān)察委員會(huì)。八大黨章在“黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)”一章，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的產(chǎn)生方式作出規(guī)定：“中央監(jiān)察委員會(huì)由黨的中央委員會(huì)全體會(huì)議選舉。地方監(jiān)察委員會(huì)由本級(jí)黨的委員會(huì)全體會(huì)議選舉，并且經(jīng)過上一級(jí)黨的委員會(huì)的批準(zhǔn)?！薄案骷?jí)監(jiān)察委員會(huì)在各級(jí)黨的委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作?！北O(jiān)察委員會(huì)的任務(wù)規(guī)定了三項(xiàng)，即“經(jīng)常檢查和處理黨員違反黨的章程、黨的紀(jì)律、共產(chǎn)主義道德和國(guó)家法律、法令的案件；決定和取消對(duì)于黨員的處分；受理黨員的控告和申訴”。1962年11月，中央監(jiān)察委員會(huì)制定的工作細(xì)則，將工作任務(wù)增加為五條，使之更趨完善。

改革開放新時(shí)期黨的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的重建和完善

1978年12月，黨的十一屆三中全會(huì)選舉產(chǎn)生了以陳云為第一書記的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，對(duì)紀(jì)檢工作作出全面部署，對(duì)其機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)范圍、工作任務(wù)等作出明確規(guī)定。從此，黨的紀(jì)檢工作重新煥發(fā)了生機(jī)活力。

1982年9月，黨的十二大通過的新黨章專門列了“黨的紀(jì)律”和“黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)”兩章，對(duì)加強(qiáng)黨的紀(jì)律建設(shè)、建立紀(jì)檢機(jī)關(guān)的完整體系及其職權(quán)、任務(wù)等作出明確規(guī)定。此后幾次黨章的修改，都保持了這個(gè)基本框架，并在此基礎(chǔ)上日臻完善。1992年，十四大黨章又增加了關(guān)于基層紀(jì)律檢查委員會(huì)的規(guī)定，后來的幾部黨章都采用了這個(gè)提法，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制一直沿用至今。實(shí)踐證明，這種領(lǐng)導(dǎo)體制是符合中國(guó)國(guó)情和黨情的，帶有鮮明的中國(guó)特色，是現(xiàn)實(shí)可行的，也是有效的。

黨的十四大之后，中共中央、國(guó)務(wù)院決定中央紀(jì)律檢查委員會(huì)與監(jiān)察部合署辦公。進(jìn)入新世紀(jì)，中央紀(jì)委、監(jiān)察部全面實(shí)施對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理，逐步建立和完善巡視制度，中央加大下派紀(jì)委書記和省級(jí)紀(jì)委書記異地互調(diào)的力度，成立國(guó)家預(yù)防腐敗局，其職能主要是加強(qiáng)對(duì)全國(guó)預(yù)防腐敗工作的組織協(xié)調(diào)、綜合規(guī)劃、政策制定、檢查指導(dǎo)以及預(yù)防腐敗的國(guó)際合作和國(guó)際援助。

新時(shí)代紀(jì)檢監(jiān)察制度的創(chuàng)新發(fā)展

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持把紀(jì)律挺在前面，著力解決人民群眾反映最強(qiáng)烈、對(duì)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)威脅最大的突出問題，實(shí)現(xiàn)了中央和省級(jí)黨委巡視全覆蓋，彰顯了巡視利劍作用。

深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，目的是加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，整合分散的反腐敗力量，成立國(guó)家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)就是中國(guó)特色的國(guó)家反腐敗機(jī)構(gòu)。通過以反腐敗永遠(yuǎn)在路上的堅(jiān)韌和執(zhí)著，深化標(biāo)本兼治，強(qiáng)化不敢腐的震懾，扎牢不能腐的籠子，增強(qiáng)不想腐的自覺，保證干部清正、政府清廉、政治清明，才能換來海晏河清、朗朗乾坤。