刁大明

“這是我們的新美國時刻。再沒有更好的時刻能開啟如此的‘美國夢……今晚，我要講講我們將擁有怎樣的未來，我們將是怎樣的國家。我們所有人，團結(jié)起來，成為同一個團隊、同一群人、同一個美利堅大家庭”。經(jīng)歷了首年執(zhí)政的“摸爬滾打”，美國總統(tǒng)唐納德·特朗普在2018年1月30日發(fā)表的首篇國情咨文演講仍然發(fā)出競選般的豪言壯語。

2018年1月8日，美國總統(tǒng)特朗普現(xiàn)身亞特蘭大觀看“超級碗”美國職業(yè)橄欖球大聯(lián)盟年度冠軍賽。

在這篇耗時80分鐘的國會演講中，特朗普列舉了過去一年的執(zhí)政“功績”。從剿滅“伊斯蘭國”到通過減稅法案，雖說看似都實際發(fā)生過，但從特朗普口中跳出的種種數(shù)字或“之最”卻明顯“高于事實”。已經(jīng)進入執(zhí)政第二年的特朗普也拋出一些今后的政策重點，即以移民、基建、福利改革為主線的國內(nèi)議題，同時突出軍力提升、持續(xù)反恐以及應(yīng)對東北亞緊張局勢等對外議程。

令外界頗為訝異的是，這位曾被《時代》周刊譏諷為“美利堅分眾國總統(tǒng)”的領(lǐng)導(dǎo)人還改弦更張地強調(diào)起“政黨合作”。不過，當(dāng)面對臺下國會參眾兩院兩黨議員冷熱落差巨大的反應(yīng)時，特朗普卻刻意不將視線移向民主黨一邊。所謂“政黨合作”成了他的“護身符”，言外之意是：諸多承諾落空的責(zé)任并不在高呼和解的特朗普和共和黨，而在不愿與他合作的民主黨人。

還是那把“火”，還是一樣“怒”

2017年底，美國記者邁克爾·沃爾夫?qū)懙摹痘鹋c怒：特朗普白宮內(nèi)幕》一書一夜爆紅，爆出特朗普及其團隊的不少“猛料”。先不管有關(guān)爆料是否真實，該書勾勒出的特朗普政府艱難的執(zhí)政處境還是清晰的。2018年，影響特朗普內(nèi)外政策走向的變量比比皆是。

首當(dāng)其沖的變數(shù)來自白宮團隊內(nèi)部。自2017年8月18日史蒂夫·班農(nóng)離任之后，特朗普團隊的權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)走將其個人偏好“最大化”的路線，形成家人、商人、軍人的三方聯(lián)動。相對積極的一面是，“政策歸位”傾向得以強化。換言之，在財政、稅收、經(jīng)貿(mào)等領(lǐng)域，商人或原本也是商人的家人發(fā)揮主導(dǎo)作用;在外交、防務(wù)領(lǐng)域，軍人逐漸掌握話語權(quán)。這種以專業(yè)劃分決策“勢力范圍”的趨向一方面提高了特朗普團隊內(nèi)部的穩(wěn)定度和平衡感，另一方面使商人和軍人都不擅長的社會領(lǐng)域議題——比如包括移民政策改革，陷入流散狀態(tài)，反而要推給決斷力低下的國會加以裁量。

特朗普家人及親信始終保持強勢存在，挑戰(zhàn)著“政策歸位”的初步秩序。大女兒伊萬卡及其夫君庫什納在眾多政策領(lǐng)域的“彌漫式存在”逐漸固化了特朗普政府在決策及其執(zhí)行過程中到處發(fā)生的“一仆多主”式“多頭管理”模式，也把特朗普的家人繼續(xù)置于矛盾中心。

相較家庭成員的強勢，國務(wù)卿雷克斯·蒂勒森處境微妙：原本屬于商人群體的他卻不得不闖入軍人群體獨攬的政策領(lǐng)域，自然遭遇更多壓力，引發(fā)辭職傳聞。約翰·凱利就位白宮辦公廳主任之后，特朗普團隊內(nèi)部整體態(tài)勢趨穩(wěn)，但核心問題仍未解決。進入新年以來，隨著總統(tǒng)國家安全事務(wù)副助理蒂娜·鮑威爾離任，新一輪人員變動也將一觸即發(fā)。而“政策專才”車維德的駐韓大使提名被撤回、董云裳的助理國務(wù)卿提名在參院批準程序中受阻，都足以說明特朗普政府在接納專才、提升政策專業(yè)度方面的反復(fù)與艱難。

另一個變數(shù)來自于特朗普用一年時間仍未理順的府院關(guān)系。在首年執(zhí)政當(dāng)中，面對同屬本黨多數(shù)的國會兩院，特朗普要么采取單邊行政令推進議程，要么難以有效引領(lǐng)旨在廢除和替代奧巴馬醫(yī)改的重大國會立法落地，其對國會的不信任和缺乏經(jīng)驗與專業(yè)度的短板一覽無余。更不同尋常的是，特朗普傾向于將某些難以決斷的議題交還國會處理，比如“童年入境暫緩遣返行動”和伊朗核協(xié)議的存廢。其結(jié)果是，由于國會難以決斷或根本不愿解決，致使有關(guān)議題陷入兩難境地。

減稅立法的最終成案，當(dāng)然是特朗普與國會共和黨人的共同勝利，卻并不意味著雙方就此“一笑泯恩仇”。該法案通過的重要原因之一，是特朗普本人基于從商經(jīng)歷，對稅收實務(wù)相當(dāng)熟悉，而這種個人經(jīng)歷導(dǎo)向的特有政策專業(yè)度并不太容易復(fù)制到2018年的移民改革或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重大議程當(dāng)中。

更嚴峻的情況是，自2017年12月12日民主黨在亞拉巴馬州國會參議院席位補選中取勝以來，共和黨在國會參議院中僅能維持最小多數(shù)（51比49）。即便如此，考慮到因故被迫放棄連任的鮑勃·科克、杰夫·弗雷克等共和黨人對特朗普的公開反對，以及資深共和黨參議員約翰·麥凱恩因病暫時缺席的情況，共和黨在某些議題上或某些情況下極可能無法實現(xiàn)對國會參議院的控制，這就意味著特朗普目前已有提前“跛腳”。

再就是與特朗普執(zhí)政如影隨形的“通俄門”調(diào)查。這出“肥皂劇”在2018年大概不會落幕，沒準兒還會有新的高潮迭起。不可否認，所謂“通俄門”調(diào)查經(jīng)過一年多的發(fā)酵已與俄羅斯或美俄關(guān)系本身不存在太大關(guān)聯(lián)性了，而是更多轉(zhuǎn)向針對特朗普及其團隊妨礙司法、作偽證等指控的調(diào)查。2017年8月2日特朗普簽署了《以制裁方式應(yīng)對美國敵對勢力法》之后，相關(guān)調(diào)查的功效已完全從阻止美俄關(guān)系轉(zhuǎn)暖轉(zhuǎn)到打壓特朗普家人勢力、塑造特朗普執(zhí)政風(fēng)格的軌道上去。換言之，“通俄門”調(diào)查在美國政治舞臺上的價值，已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)樵谡吆驼尉S度上塑造特朗普的執(zhí)政風(fēng)格。既然特朗普的政敵在短期內(nèi)無法完美實現(xiàn)該目標，也說不會允許“通俄門”調(diào)查偃旗息鼓，但另一方面，至今仍未出現(xiàn)類似于1973年“水門事件”中至關(guān)重要的第三方證據(jù)（比如談話錄音），“通俄門”調(diào)查也不會升級為“政治地震”。

2018年2月2日，由共和黨主導(dǎo)的國會眾議院情報委員會公布了一份備忘錄，指責(zé)奧巴馬時期的司法部和聯(lián)邦調(diào)查局官員在2016年大選期間對特朗普所謂“通俄”嫌疑進行了“過度”調(diào)查，甚至還披露了某些探員與希拉里·克林頓陣營存在交易的嫌疑。如果把這份備忘錄的拋出與特朗普政府在發(fā)表國情咨文前按《以制裁方式應(yīng)對美國敵對勢力法》之要求公布所謂“克里姆林宮報告”（羅列政府落實相關(guān)制裁法案的措施的報告）相聯(lián)系，就能看出特朗普政府很想在與俄羅斯保持充分距離的前提下，直接插手、叫?！巴ǘ黹T”調(diào)查，甚至不排除逼退主要負責(zé)官員的可能性。果真如此，特朗普與整個華盛頓政治生態(tài)圈的“戰(zhàn)爭”將升級到“核戰(zhàn)”級別，“通俄門”的警報將再次被拉響。

280天“自救計劃”

對特朗普及共和黨人而言，2018年最大的懸念當(dāng)然是即將于11月6日舉行的國會中期選舉。

站在開年的時間節(jié)點上靜態(tài)預(yù)估選情，共和黨的前景并不理想，但也未必特別糟糕。國會參議院將在本次中選中改選34個席位，其中只有8個席位現(xiàn)由共和黨人占據(jù)，其余26席為民主黨人。這就意味著，民主黨人被改選掉的概率要明顯大于共和黨人。如果對這34個席位逐一進行審視，共和黨最有可能丟掉亞利桑那州的席位，其次是內(nèi)華達州，而民主黨則更有可能丟掉印第安納、北達科塔、密蘇里、西弗吉尼亞四個州的席位。換言之，共和黨不僅很有可能繼續(xù)掌握國會參議院多數(shù)議席，說不定還可以擺脫目前的“最小多數(shù)”局面。

就國會眾議院改選而言，由于在任者去留、某些席位新提名人選等信息要等8月國會休會期前后才能確認，目前只能憑借歷史經(jīng)驗作出大致的推測。歷史經(jīng)驗表明，總統(tǒng)所在黨在中期選舉年一般都不會有太好表現(xiàn)，民意的鐘擺會垂青另一個黨。即使總統(tǒng)本人在中期選舉年中的滿意度可以達到50%以上，其所在黨也會在國會眾院失去十幾個席位，而如果總統(tǒng)滿意度不到50%，其所在黨會在眾院丟掉30幾個席位。目前特朗普的民眾滿意度還不到40%，不大可能不成為國會共和黨人的“負資產(chǎn)”，特朗普要想在2018年推進其立法議程也會難上加難。美國過去三次國會眾院“變天”分別發(fā)生在1994年、2010年、2006年，各導(dǎo)致54、32、64個議席從一黨轉(zhuǎn)向另一黨。由此可見， 2018年中選的結(jié)果極可能是，民主黨占據(jù)國會眾院多數(shù)席位，共和黨維持國會參院多數(shù)席位，從而重新形成“府院分立”的狀態(tài)。

目前美國民意風(fēng)向整體上也暫時有利于民主黨。一方面，特朗普及共和黨在過去一年并未賣力推進旨在凝聚民意的政策議程，唯一可標榜的減稅立法至今仍無法博得美國多數(shù)民眾的支持。民調(diào)顯示，有六成以上的受訪者堅稱此法讓富人獲益，總體滿意率僅為34%，不滿意率在50%以上。另一方面，在2018年開年之際，幾乎所有民調(diào)（包括保守的?？怂剐侣劸W(wǎng)民調(diào)）都顯示，民眾希望民主黨在2018年中選中重新占據(jù)國會多數(shù)，以實現(xiàn)對特朗普的制衡。

面對不算樂觀的中選選情，特朗普在從元旦到中選投票日的280天里勢必抓緊做事，盡可能推高內(nèi)外政績，但其各項政策所將產(chǎn)生的結(jié)果可能是大不相同的。

移民政策改革方面，特朗普在國情咨文中闡釋了“以一換三”的路徑，即：同意民主黨支持的“童年入境暫緩遣返行動”，換取其為共和黨推動的美墨邊境筑墻、廢除“抽簽綠卡”、廢除“連鎖式移民”放行。然而這種共和黨只賺不賠的“高要價”不太可能被民主黨輕易接受，因此也不大可能在國會出現(xiàn)雙方輕易妥協(xié)達成的解決方案。

相對而言，特朗普的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計劃反而擁有更大實施空間，其面對的最大問題并非是能否得到國會兩院批準，而是錢從哪兒來，以及撥付給哪些項目。有關(guān)基建計劃完全可能變成為滿足國會兩黨議員各自選區(qū)訴求而設(shè)計的“分肥”項目。如果與移民政策同步推進的話，亦有可能被特朗普政府當(dāng)成為爭取國會民主黨人支持其移民政策而做出交換的籌碼。

在對外事務(wù)上，中期選舉的壓力可能驅(qū)動特朗普政府作出一些明顯可以回應(yīng)選民訴求的對外舉動，以彌補自身在內(nèi)政方面的短板。目前，這種“選舉導(dǎo)向”的應(yīng)激舉動更多反映為白宮和某些國會議員在經(jīng)貿(mào)議題上同步擺出的“鷹派”姿態(tài)，同時也反映在特朗普政府對一些熱點問題的超常關(guān)注上。比如，特朗普在2018年國情咨文演講中大篇幅反復(fù)強調(diào)了朝鮮的“核威脅”，除了有為增加軍費和加強在東北亞戰(zhàn)略部署尋找借口的動機之外，也有滿足美國民眾“胃口”的考慮。最近的民調(diào)顯示，只有30%的美國民眾對特朗普政府應(yīng)對朝鮮半島事務(wù)的能力感到滿意，60%的人表示不滿意。面對這樣一個被公共輿論持續(xù)關(guān)注且多數(shù)美國民眾期待盡快解決的“外部威脅”，特朗普有可能力爭在中選選戰(zhàn)打響前盡可能實現(xiàn)所謂的“解決”，或至少展現(xiàn)某種程度的階段性成果。

頗值玩味的是，白宮最近矢口否認了韓國媒體報道的有關(guān)白宮國安會亞洲事務(wù)高級主任波廷杰主張有限打擊朝鮮以助力中期選舉的消息。不過，無法否認的是，2018年中選的節(jié)奏勢必會加速特朗普在對外決策過程中更多顧及國內(nèi)民意訴求，更加專注于可以滿足或至少暫時回應(yīng)民意關(guān)切的議題，暫緩某些與國內(nèi)民意關(guān)聯(lián)度不大的議程。

需要指出的是，被認為對特朗普2016年勝選具有決定性意義的密歇根、賓夕法尼亞、威斯康星三個州都將在2018年中期選舉中改選國會參議員。如果再加上俄亥俄州和印第安納州，這五個被認為可預(yù)估藍領(lǐng)中下層白人群體政治導(dǎo)向的所謂“銹蝕帶”州都會改選國會參議員，且五州的參議員崗位均為民主黨人謀求連任。這就意味著，如果特朗普與共和黨陣營可以在這五個州中有所斬獲，那么其“美國優(yōu)先”和“讓美國再次強大起來”的關(guān)鍵口號仍未褪色，其支持者的基本盤沒有發(fā)生動搖。反之，就意味著藍領(lǐng)中下層白人群體對共和黨的支持開始松懈，2020年大選的形勢就可能向民主黨回擺。

自發(fā)表2018年國情咨文算起，特朗普只有200多天的努力時間了。如果效果不彰，11月6日中選一結(jié)束，他將不得不立即投入一場艱難謀求連任的“自救之旅”。

（作者為中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院副教授）