夏莉萍

2017年12月18日，《華盛頓郵報(bào)》刊登消息稱，美國(guó)總統(tǒng)特朗普在其任內(nèi)首份《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》中提出一項(xiàng)新政策——為了防止外國(guó)人盜用知識(shí)產(chǎn)權(quán)而限制簽證。一般認(rèn)為，這個(gè)“外國(guó)人”指的就是赴美學(xué)習(xí)科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)（STEM）的中國(guó)人。實(shí)際上，自2017年1月宣誓就職以來，特朗普簽署了一系列關(guān)于移民和簽證改革的行政命令，美國(guó)國(guó)土安全部、司法部、國(guó)務(wù)院等部門也采取措施予以落實(shí)，收緊對(duì)華簽證只是有關(guān)改革的一部分。

特朗普上臺(tái)以來美國(guó)對(duì)華簽證政策的

變化

自特朗普?qǐng)?zhí)政以來，美國(guó)對(duì)華簽證政策的變化至少有以下三個(gè)方面：

一是縮小享受免面談續(xù)簽的范圍。根據(jù)美國(guó)駐華使館中國(guó)公民申請(qǐng)赴美簽證的官網(wǎng)消息，自2017年1月27日起，如申請(qǐng)人的上一張同一類型的美國(guó)簽證，包括B類（臨時(shí)商務(wù)/旅游）、C-1類（過境）、D類（乘務(wù)員/船員）、F類（學(xué)生）、J類（交流訪問學(xué)者）、M類（非學(xué)術(shù)型學(xué)生）、O類（杰出人才）、H類（就職者）、L類（公司內(nèi)部調(diào)職者，僅限一次入境）、P-1和P-2類（運(yùn)動(dòng)員或藝術(shù)家）等，失效超過12個(gè)月，就必須安排預(yù)約面試。而此前的政策是上一張同一類型簽證失效不超過48個(gè)月，可享受免面談續(xù)簽服務(wù)。

二是對(duì)簽證申請(qǐng)人進(jìn)行隨機(jī)電話調(diào)查。從2017年2月份開始，美駐華使領(lǐng)館針對(duì)中國(guó)內(nèi)地學(xué)生簽證申請(qǐng)人進(jìn)行隨機(jī)電話調(diào)查，調(diào)查時(shí)間是在面簽前的1至3天，調(diào)查內(nèi)容涉及學(xué)習(xí)計(jì)劃、費(fèi)用預(yù)算、所讀專業(yè)、就讀課程、畢業(yè)打算等方面。

三是對(duì)中國(guó)內(nèi)地公民訪問簽證的拒簽率上升。美國(guó)國(guó)務(wù)院網(wǎng)站公布的關(guān)于世界各國(guó)申請(qǐng)美國(guó)訪問簽證（B簽證）的拒簽率信息顯示，2013～2017年間，美國(guó)對(duì)中國(guó)內(nèi)地公民申請(qǐng)B類簽證的拒簽率持續(xù)上升，五年數(shù)據(jù)分別為8.5%、9%、10.03%、12.35%、14.57%。

收緊對(duì)華簽證只是美國(guó)移民和簽證

改革的縮影

特朗普上任后，簽署了一系列與移民和簽證改革相關(guān)的行政命令，包括2017年1月25日的“邊界安全與移民執(zhí)法改進(jìn)”、1月27日的“防止外國(guó)恐怖分子入境，保衛(wèi)美國(guó)”、4月18日的“買美國(guó)貨，雇美國(guó)人”以及10月24日的“強(qiáng)化審核能力，恢復(fù)美國(guó)接收難民計(jì)劃”。國(guó)土安全部、國(guó)務(wù)院和司法部等部門采取行動(dòng)落實(shí)總統(tǒng)的行政命令。其中涉及簽證改革的主要內(nèi)容如下：

第一，完善簽證審核機(jī)制，要求申請(qǐng)人提供更多信息?？偨y(tǒng)上任伊始就要求對(duì)于來自美國(guó)關(guān)切的特定國(guó)家的公民，暫停頒發(fā)簽證，也不能讓其享有任何移民福利;對(duì)所有移民簽證申請(qǐng)人實(shí)行同樣的審核標(biāo)準(zhǔn)，如面談、建立申請(qǐng)人身份信息數(shù)據(jù)庫(kù)以確保某一申請(qǐng)人的身份信息不會(huì)被其他人盜用;重新設(shè)計(jì)簽證申請(qǐng)表格，在表格中增加一些問題，以識(shí)別簽證欺詐;建立機(jī)制以確保簽證申請(qǐng)人確是其本人，并建立一套程序以判斷申請(qǐng)人被批準(zhǔn)來美后是否會(huì)對(duì)美國(guó)社會(huì)做出積極貢獻(xiàn)，確保其沒有犯罪意圖或恐怖主義傾向;要求立刻停止免面談?lì)C發(fā)簽證的做法，除特殊情況外，所有非移民簽證申請(qǐng)人都應(yīng)接受面談。2017年5月，國(guó)務(wù)院開始試點(diǎn)推行簽證調(diào)查問卷，要求簽證申請(qǐng)人填報(bào)所有的護(hù)照號(hào)碼、近5年內(nèi)使用的社交媒體賬號(hào)、電子郵箱、電話號(hào)碼以及近15年內(nèi)的個(gè)人有關(guān)信息，包括居住地址、就業(yè)和旅行歷史等。

第二，重新審查簽證互惠安排，對(duì)赴美免簽國(guó)家提出新要求。2017年1月，總統(tǒng)責(zé)成國(guó)務(wù)卿重新審查簽證互惠安排，調(diào)整簽證有效期、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等以確保美國(guó)公民受到有關(guān)國(guó)家對(duì)等的互惠待遇。12月15日，國(guó)土安全部部長(zhǎng)宣布，將進(jìn)一步加強(qiáng)免簽證計(jì)劃的執(zhí)法，要求享有赴美免簽待遇的38個(gè)國(guó)家充分執(zhí)行信息共享協(xié)議，運(yùn)用反恐信息篩選赴美旅客;美方會(huì)判斷這些國(guó)家是否確實(shí)采取步驟保護(hù)航空安全;對(duì)于這些國(guó)家公民來美逾期停留比例超過2%者，要求相關(guān)國(guó)家政府對(duì)其公民加強(qiáng)宣導(dǎo)，教育公民遵守入境美國(guó)的規(guī)定，減少逾期居留的比例。

第三，嚴(yán)控H-1B工作簽證，加強(qiáng)對(duì)雇傭外籍員工的美國(guó)雇主的審查。H-1B簽證允許美國(guó)雇主聘請(qǐng)有才能的外籍員工，簽證名額隨機(jī)分配，申請(qǐng)審核時(shí)間一般需6個(gè)月甚至更長(zhǎng)，但申請(qǐng)人可以繳納額外費(fèi)用申請(qǐng)“優(yōu)先審核”，審核時(shí)間可縮短為15天。2017年3月3日，移民局宣布自4月3日起，暫停該類簽證的“優(yōu)先審核”服務(wù)半年，目的是為了縮短處理H-1B簽證申請(qǐng)的整體時(shí)間，讓移民局集中精力處理那些長(zhǎng)期未決（接近240天）的申請(qǐng)案;H-1B簽證的基本申報(bào)費(fèi)用從325美元漲到460美元;往年若申請(qǐng)者交付的支票無法兌付，會(huì)有14天的寬限期來修正支付方式，但此次移民局明確表示取消寬限期，支票無法兌付將導(dǎo)致整個(gè)申請(qǐng)被拒絕。3月15日，美國(guó)移民局宣布，2018財(cái)年H-1B簽證名額和往年一樣仍然為8.5萬。盡管總名額沒有變化，但2014～2017年H-1B簽證申請(qǐng)人數(shù)逐年攀升，分別為12.4萬、17.25萬、23.3萬、23.6萬，這意味著競(jìng)爭(zhēng)更為激烈。

自2015年5月26日起，美國(guó)政府給予持H-1B工作簽證者的符合外國(guó)專業(yè)技能人才條件的配偶——即滿足條件的H4簽證持有者在美合法工作的權(quán)利。時(shí)隔兩年，2017年12月14日，國(guó)土安全部發(fā)表聲明，稱特朗普政府提出一項(xiàng)改革計(jì)劃，這些H4簽證持有者將不再享有在美國(guó)合法工作的權(quán)利。

2017年5月7日，一場(chǎng)美國(guó)“EB-5投資移民項(xiàng)目咨詢會(huì)”在北京舉行。

自2009年起，移民局建立抽查制度，對(duì)一些美國(guó)雇主進(jìn)行突擊實(shí)地探訪，以確保雇主和被雇傭的外國(guó)人符合H-1B簽證的要求。若發(fā)現(xiàn)可疑線索，即移交給移民執(zhí)法部門進(jìn)一步調(diào)查。2017年4月3日，移民局宣布，今后實(shí)地探訪的對(duì)象不僅包括H類工作簽證，也包括L類簽證（跨國(guó)公司內(nèi)部調(diào)職者）;并在其官網(wǎng)公布了兩個(gè)舉報(bào)郵箱，公眾可以通過郵件舉報(bào)有關(guān)工作簽證的欺詐行為。國(guó)土安全部還表示將加強(qiáng)與國(guó)務(wù)院、勞工部和司法部的信息分享，建立H-1B簽證數(shù)據(jù)庫(kù)，提供申請(qǐng)雇傭外國(guó)人的美國(guó)雇主的信息。

第四，全面執(zhí)行針對(duì)某些國(guó)家公民的旅行禁令。2017年6月26日，美國(guó)最高法院作出裁決，準(zhǔn)許美國(guó)政府禁止來自利比亞、伊朗、索馬里、蘇丹、敘利亞和也門的旅行者入境美國(guó)，準(zhǔn)許暫停難民項(xiàng)目，但同時(shí)表示，那些能證明他們跟美國(guó)人或美國(guó)的實(shí)體有真實(shí)關(guān)系的外國(guó)公民不受禁令限制，比如可證明確系赴美探親、學(xué)習(xí)和工作等條件的人士可豁免。12月4日，最高法院宣布全面通過特朗普政府針對(duì)八個(gè)國(guó)家的旅行禁令，禁止或者限制來自伊朗、利比亞、敘利亞、也門、索馬里、乍得、朝鮮的公民及來自委內(nèi)瑞拉的一些政府官員入境美國(guó)，即便他們有親屬在美國(guó)，或是與美國(guó)機(jī)構(gòu)有關(guān)聯(lián)。12月8日，國(guó)務(wù)院表示，以上旅行禁令已全面生效，所有美國(guó)大使館和領(lǐng)事館開始實(shí)施該禁令。

特朗普政府移民和簽證改革的原因

特朗普政府大力推行移民和簽證改革主要有兩方面的考慮：

首先，保護(hù)美國(guó)工人的就業(yè)機(jī)會(huì)，履行“美國(guó)優(yōu)先”的競(jìng)選承諾。中下層白人是特朗普的重要選民基礎(chǔ)，他們擔(dān)心移民奪走就業(yè)機(jī)會(huì)，反對(duì)大量少數(shù)族裔移民。特朗普在就職演說中提出，“從今天開始，只有美國(guó)第一”“每一個(gè)關(guān)于貿(mào)易、關(guān)于稅收、關(guān)于移民、關(guān)于外交的決定，都會(huì)為了美國(guó)工人和美國(guó)家庭的利益而做出?！碧乩势丈吓_(tái)后密集推出的移民和簽證改革議程均是履行競(jìng)選承諾的需要。

其次，保護(hù)美國(guó)國(guó)土安全，防止恐怖分子入境美國(guó)。在恐怖主義全球蔓延的大背景下，美國(guó)政府也十分謹(jǐn)慎，注重通過強(qiáng)化簽證審核，將涉恐嫌疑人阻擋在國(guó)門之外。特朗普就任總統(tǒng)一周后，在2017年1月27日簽署的行政令中強(qiáng)調(diào)，頒發(fā)簽證的環(huán)節(jié)十分重要，通過簽證審核，能夠發(fā)現(xiàn)與恐怖分子有牽連的申請(qǐng)人并阻止其進(jìn)入美國(guó)。10月24日，特朗普簽署的另一份行政令提到，恐怖組織打算通過難民計(jì)劃向美國(guó)滲透。因此，加強(qiáng)簽證審核能力，阻止恐怖分子入境，對(duì)保衛(wèi)美國(guó)國(guó)土安全非常重要。

美國(guó)移民和簽證改革的發(fā)展趨勢(shì)

在“美國(guó)優(yōu)先”原則下指導(dǎo)，特朗普政府會(huì)繼續(xù)通過改革保障和提高美國(guó)工人的就業(yè)機(jī)會(huì);而目前全球反恐的嚴(yán)峻形勢(shì)也不會(huì)允許美國(guó)放松移民政策，簡(jiǎn)化簽證審核程序。

簽證審核工作還被賦予了保護(hù)美國(guó)經(jīng)濟(jì)情報(bào)安全的重任。特朗普政府首份《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》認(rèn)為當(dāng)前移民制度允許“家庭鏈條式移民”與維護(hù)美國(guó)利益和安全的目標(biāo)背道而馳，宣稱將進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)包括難民和訪客在內(nèi)的簽證申請(qǐng)人的審核，以確保外國(guó)人入境美國(guó)不會(huì)對(duì)美國(guó)安全造成威脅，還提出要通過強(qiáng)化移民法執(zhí)法、收緊簽證程序來減少非傳統(tǒng)情報(bào)收集者竊取美國(guó)經(jīng)濟(jì)情報(bào)的可能性，對(duì)來自某些國(guó)家的學(xué)習(xí)STEM的外國(guó)留學(xué)生進(jìn)行限制。

而且，特朗普的一些移民和簽證改革措施并非新創(chuàng)，只是執(zhí)行已有的美國(guó)移民法，將來類似的移民法執(zhí)法不會(huì)中止，只會(huì)強(qiáng)化。例如，在反恐方面，美國(guó)法典匯編8 U.S.C. 1182（f）條規(guī)定，如國(guó)務(wù)卿和司法部長(zhǎng)認(rèn)為某外國(guó)人與某恐怖主義組織有染，來美后可能會(huì)從事威脅美國(guó)安全的活動(dòng)，則可以拒絕發(fā)給其簽證。美國(guó)法典匯編8 U.S.C. 1187（a）（12）D規(guī)定，如果簽證申請(qǐng)人曾經(jīng)前往某些國(guó)家或地區(qū)而導(dǎo)致該申請(qǐng)人可能對(duì)美國(guó)國(guó)家安全構(gòu)成威脅，國(guó)務(wù)卿也可以拒絕該外國(guó)公民的簽證申請(qǐng)。

綜上所述，可以預(yù)見，美國(guó)移民政策的改革將會(huì)繼續(xù)，簽證收緊趨勢(shì)近期不會(huì)扭轉(zhuǎn)。在此背景下，對(duì)華簽證，特別是針對(duì)中國(guó)留學(xué)生的簽證審核可能更為嚴(yán)格。

2016～2017學(xué)年，就讀于美國(guó)高等教育機(jī)構(gòu)的中國(guó)內(nèi)地學(xué)生達(dá)350755人，中國(guó)赴美留學(xué)人數(shù)在所有留美生源國(guó)中連續(xù)第八年位居榜首，占在美國(guó)際學(xué)生總數(shù)的32.5%。2017年6月初，皮尤研究中心對(duì)2016年逾期不歸的中國(guó)留學(xué)生的調(diào)查顯示，7545名中國(guó)留學(xué)生在簽證過期后續(xù)留美國(guó)，人數(shù)高居各國(guó)之首。2017年底發(fā)布的《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》將中國(guó)視為美國(guó)的“競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”，指責(zé)中國(guó)每年從美國(guó)竊取價(jià)值上億美元的知識(shí)產(chǎn)權(quán)，認(rèn)為中國(guó)軍事現(xiàn)代化和經(jīng)濟(jì)“擴(kuò)張”部分得益于美國(guó)的創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)，包括美國(guó)的一流大學(xué);美國(guó)將和其伙伴一起“抗?fàn)帯敝袊?guó)的不公平貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)行為，限制中國(guó)獲得敏感技術(shù)。

2017年12月20日，中國(guó)赴美留學(xué)生王豐源和母親在自己的著作《不負(fù)少年強(qiáng)》美國(guó)首發(fā)式上。

2018年1月12日，美國(guó)駐華使館領(lǐng)事官員在接受筆者郵件采訪時(shí)表示，美國(guó)的簽證審核制度會(huì)不斷改進(jìn)，以保證美國(guó)的安全;當(dāng)前，美國(guó)駐華使領(lǐng)館會(huì)繼續(xù)處理簽證申請(qǐng)并實(shí)施一切合適的審核措施。對(duì)于筆者提出的問題“將來中國(guó)留學(xué)生、尤其是學(xué)習(xí)STEM的中國(guó)學(xué)生的簽證申請(qǐng)拒簽率是否會(huì)上升”，對(duì)方避而不答。

不過也要看到，美國(guó)是傳統(tǒng)的移民國(guó)家，移民對(duì)美國(guó)發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。對(duì)于特朗普政府的移民改革，美國(guó)國(guó)內(nèi)各方意見并不一致。特朗普政府旅行禁令從提出到生效，過程一波三折，各方意見分歧之大可見一斑。特朗普于2017年1月、3月和9月分別提出三個(gè)不同版本的旅行禁令，遭到眾多人士批評(píng)，最終經(jīng)最高法院裁決才告生效。美國(guó)國(guó)內(nèi)不少有識(shí)之士認(rèn)識(shí)到，美國(guó)的持續(xù)繁榮需要吸納全球優(yōu)秀人才。即便是2017年采取的一些收緊簽證的改革措施，對(duì)于特定的美國(guó)機(jī)構(gòu)和部門都有例外。例如，7月24日，移民局對(duì)H-1B簽證申請(qǐng)人恢復(fù)優(yōu)先審核，包括來自高等教育機(jī)構(gòu)、非盈利的研究機(jī)構(gòu)或政府下屬的研究機(jī)構(gòu)的申請(qǐng)都被列入優(yōu)先審核之列，以確保這些機(jī)構(gòu)獲得優(yōu)秀人才。9月19日，美國(guó)教育委員會(huì)和研究生錄取管理委員會(huì)聯(lián)合幾家組織向美國(guó)最高法院提交非當(dāng)事人陳述書，詳細(xì)闡述了旅行禁令對(duì)美國(guó)教育的影響，認(rèn)為禁令不利于美國(guó)教育機(jī)構(gòu)吸引外國(guó)學(xué)生、學(xué)者、講師和研究人員。特朗普政府首份《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》在強(qiáng)調(diào)收緊移民和簽證的同時(shí)，也重申保證美國(guó)獲得高技術(shù)勞動(dòng)者的重要性。此外，從法律上看，一些重大的政策調(diào)整需通過國(guó)會(huì)，而在此問題上，民主黨和共和黨立場(chǎng)差異巨大，關(guān)鍵是，目前共和黨人在國(guó)會(huì)參眾兩院都占多數(shù)，但因在參議院共和黨議席優(yōu)勢(shì)極小，大幅度的改革想要獲得國(guó)會(huì)兩院的支持也并非易事。未來美國(guó)移民和簽證改革仍不能排除其國(guó)內(nèi)意見分歧，將在曲折中逐步推進(jìn)，不大可能出現(xiàn)過大幅度的調(diào)整。

（作者為外交學(xué)院教授）