張業(yè)亮

2017年12月20日，美國國會兩黨在經(jīng)過了半年多的博弈后，終于通過了《減稅與就業(yè)法案》（the Tax Cuts and Jobs Act），特朗普于12月22日簽署了該法案。這一法案是自1986年以來美國對稅法作出的最大修改，也是特朗普和共和黨控制的國會一年來取得的首個重大立法成就。作為特朗普經(jīng)濟政策議程的重頭戲，稅改法案的通過和實施將對美國經(jīng)濟、社會產(chǎn)生重大影響，而且圍繞這一法案，民主、共和兩黨的博弈還將繼續(xù)。

特朗普首個主要立法成就

稅改是特朗普和共和黨主導(dǎo)的國會最優(yōu)先的立法議程之一，也是特朗普主要的競選承諾之一。在特朗普看來，目前美國稅制存在復(fù)雜、不公平等諸多問題，使企業(yè)對投資沒有信心從而缺乏競爭性。稅改計劃的主要內(nèi)容是為個人和家庭簡化稅制，降低企業(yè)稅率、為中產(chǎn)階層減稅。

特朗普稅改的目的是提高美國企業(yè)競爭性、為多數(shù)美國人減稅。國會參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖麥康奈爾將之概括為四大目標：為美國家庭減稅、使美國企業(yè)在與外國對手競爭時處于更有利的地位、廢除奧巴馬醫(yī)改法的核心條款、贏得近數(shù)十年來增加國內(nèi)能源生產(chǎn)斗爭的勝利作。特朗普競選的口號是“讓美國再次偉大”，他就任以來，把增加就業(yè)、加強美國經(jīng)濟競爭力放在國內(nèi)政策議程的優(yōu)先地位。特朗普認為，《減稅和就業(yè)法案》的通過和實施，可以使美國變得更具競爭力，從而“讓美國再次偉大”這一目標得以實現(xiàn)。因此，稅改法是特朗普政府經(jīng)濟政策的核心和關(guān)鍵。

特朗普政府提出的稅改計劃一出臺，就遭到國會民主黨議員和共和黨內(nèi)財政保守派的反對。在參眾兩院辯論過程中，多數(shù)共和黨議員認為稅改將推動經(jīng)濟增長，增加中產(chǎn)階層家庭收入；民主黨議員則批評該法案將使富人和大公司獲益，攻擊特朗普和共和黨人是富人和大企業(yè)的同盟者；財政保守派則擔心稅改法可能導(dǎo)致聯(lián)邦政府赤字和債務(wù)攀升，從而拖累經(jīng)濟。由于共和黨在眾議院掌握壓倒性的多數(shù)，因此即使在沒有一個民主黨眾議員投贊成票的情況下，稅改法案還是于2017年11月16日在眾議院以227比205的投票結(jié)果獲得通過。在參議院共和黨擁有52比48票的多數(shù)，雖然掌握了國會參議院的控制權(quán)，但沒有達到終止“冗長發(fā)言”所需的60個議席的絕對多數(shù)。為防止民主黨運用“冗長發(fā)言”來阻擾稅改法案投票，參議院共和黨使用了“協(xié)調(diào)程序”規(guī)則來規(guī)避這一風(fēng)險。根據(jù)這一規(guī)則，參議院只需51票的簡單多數(shù)票就可通過法案。為推動稅改法在參議院獲得通過，特朗普在參議院投票前，先后兩次與參議院共和黨議員會面。參議院共和黨也對原先的法案進行了多處修改，打消了一些猶豫不決的議員的疑慮。一些有影響的參議員（如麥凱恩）投了贊成票，對法案的通過起了重要作用。最終，參議院于12月2日凌晨2點以51比49票通過了稅改法案的最后文本。根據(jù)美國國會的立法程序，一項法案在參眾兩院分別通過后，如果兩院通過的同一議案的文本完全一致，即可送交總統(tǒng)簽署成為法律；如不一致，則必須由兩院派出議員組成大會委員會進行協(xié)商。12月19日，眾議院以227比203的投票結(jié)果通過協(xié)商后法案的最終文本，特朗普于22日簽署了該法案。

稅改法是特朗普首個標志性的國內(nèi)政策成就，也是共和黨在推動廢除和替代奧巴馬醫(yī)改法慘遭失敗之后第一個主要的立法勝利。在法案最后文本通過后，特朗普說：“我兌現(xiàn)了向美國人承諾的一個大的、美麗的圣誕禮物——減稅”。眾議院議長瑞安在法案通過后也說：“我們向美國人民承諾，如果當選的話，這是我們將要做的事。我們兌現(xiàn)了承諾?！?h3>對聯(lián)邦稅制的又一次大規(guī)模修改

稅改法是自1986年里根總統(tǒng)之后對美國稅制又一次大規(guī)模修改，被特朗普稱為“我國歷史上迄今為止最大的減稅”。在特朗普之前，小布什政府和奧巴馬政府也曾通過和實施了大幅減稅的法案，但對美國稅制的改革沒有這么全面。特朗普稅改法主要有以下幾個方面。

（一）大幅削減公司稅。特朗普和國會共和黨人認為，給企業(yè)減稅能刺激經(jīng)濟增長和創(chuàng)造就業(yè)，這是因為減稅將推動企業(yè)擴大投資，提高工資以吸引更熟練的工人，“通過創(chuàng)造更好的經(jīng)商環(huán)境為美國人提供更高工資和更多就業(yè)機會”，同時，“廢除了把制造業(yè)轉(zhuǎn)移到海外的誘因，使美國成為世界上對就業(yè)、利潤和投資更有吸引力的目的地”（參議院共和黨領(lǐng)袖麥康奈爾語）。因此，稅改法把大規(guī)模和永久性削減企業(yè)所得稅作為核心內(nèi)容，經(jīng)過參眾兩院協(xié)商的最后文本，企業(yè)所得稅由原先的35%下調(diào)到21%，且企業(yè)所得稅的削減是永久性的。

在削減企業(yè)所得稅方面，對于稅賦轉(zhuǎn)由合伙人繳納的合伙人制企業(yè)（pass-through business）如何征稅，是這次稅改法審議中爭議最大的一個問題。美國有近92%的企業(yè)屬于這種類型，范圍包括獨資企業(yè)、合資企業(yè)、有限責任公司以及諸如對沖基金、醫(yī)療行業(yè)和律師事務(wù)所等合伙公司。眾議院版本的稅改法案把對這部分企業(yè)所得的稅收由39.6%下調(diào)到25%，參議院版本則把合伙人制企業(yè)的稅收降到了23%，兩院協(xié)商后的最后文本為企業(yè)所得的20%。除了減少稅率，稅改法還通過了對新購置設(shè)備立刻銷賬、以及把海外利潤帶回美國的公司制定更低的稅率的規(guī)定，以刺激企業(yè)投資。對公司海外所得，法案規(guī)定對公司一次性征收低稅，以激勵這些公司把儲蓄在國外的錢匯回國內(nèi)。眾議院稅改法關(guān)鍵提案人之一、得克薩斯州共和黨眾議員凱文·布雷迪稱，稅改法將使美國公司停止把經(jīng)營轉(zhuǎn)移到海外。他說，“由于我國的企業(yè)要繳納世界上最高的稅率，我們看到薪酬優(yōu)厚的美國就業(yè)崗位和制造業(yè)工廠一個接一個轉(zhuǎn)移到海外，稅改法案將改變這一現(xiàn)狀。”

（二）降低個人和家庭稅率。在美國，中產(chǎn)階層占社會人口的絕大部分。近十多年來，中產(chǎn)階層人數(shù)減少、家庭中值收入停滯、生活水平下降已成為美國經(jīng)濟和社會的一個突出現(xiàn)象。因此，特朗普政府把“為美國人、特別是中產(chǎn)階層家庭減輕稅負”作為稅制改革的目標之一。

稅改法在增加個人和家庭收入方面采取了以下措施。一是把適用美國2/3家庭的的標準扣除額由原先的年收入1.27萬美元提高到2.4萬美元，增加了近一倍。二是兒童稅收抵免的額度由原來每個兒童1000美元提高到2000美元。三是把個人和已婚者繳納的最高稅率由39.6%下降到37%。四是把抵押貸款利率扣除的上限從先前的100萬美元下調(diào)到75萬美元，“為現(xiàn)有的或想購房的人減輕稅負”。五是提高地產(chǎn)稅的免征金額。在美國，聯(lián)邦地產(chǎn)稅適用于過世后轉(zhuǎn)移房產(chǎn)時征收，因此被一些反對者稱為“死亡稅”。目前的地產(chǎn)稅最高稅率40%，只有在個人地產(chǎn)總值達550萬美元或夫婦地產(chǎn)達1100萬美元時才須繳納。根據(jù)美國國內(nèi)稅務(wù)局統(tǒng)計，只有0.2%的最富裕人群符合繳納地產(chǎn)稅的標準。稅改法的最終文本把地產(chǎn)稅的免征額提高至個人1100萬美元、夫婦2200萬美元。稅改法還規(guī)定對個人的減稅到2026年失效。

（三）在簡化稅制方面，最終法案文本將計稅等級分為7個等級，從10%到37%，但最后一檔對最富有的收入人群的納稅稅率由原先的39.6%下降到37%。

（四）稅改法還包括一條廢除奧巴馬醫(yī)改法強制個人購買醫(yī)保的條款。醫(yī)改法的個人強制條款規(guī)定，沒有醫(yī)保的公民和合法居民從2014年起須購買聯(lián)邦批準的醫(yī)療保險，否則將被處以罰款。特朗普執(zhí)政后，國會共和黨人在廢除和替代奧巴馬醫(yī)改法的努力失敗之后，把重點放在廢除醫(yī)改法個人強制條款上。參議院共和黨人把廢除這一條款寫進了稅改法中，最后在兩院協(xié)商后的文本中通過。國會預(yù)算辦公室預(yù)計，廢除醫(yī)改法個人強制條款將在未來十年減少聯(lián)邦赤字3380億美元，但同期將增加沒有醫(yī)保人數(shù)1300萬人。

從中可以看出，稅改法是31年來對美國稅制所做的較為全面的修改，特朗普稅改“指南”的主要立法建議在最后文本中基本得到體現(xiàn)。美國財政部長努欽稱之為“美國歷史上最大的減稅和最大規(guī)模的稅改”。

對聯(lián)邦財政赤字和聯(lián)邦債務(wù)的影響

特朗普執(zhí)政以來，美國經(jīng)濟總體運行良好。預(yù)計稅改法的實施，將進一步推動美國經(jīng)濟持續(xù)走強和穩(wěn)步增長，并帶動就業(yè)增長，提高工人的工資收入。首先，削減公司稅率、對企業(yè)新購置設(shè)備立刻銷賬、對把海外利潤帶回美國的公司制定更低稅率的規(guī)定，將刺激企業(yè)投資、擴大經(jīng)營，從而促進經(jīng)濟增長。美國總統(tǒng)經(jīng)濟顧問委員會預(yù)計，僅削減企業(yè)所得稅一項就將推動GDP增長3%～5%。其次，稅改法大幅削減企業(yè)所得稅還將帶動就業(yè)增加和收入增長。在減稅的刺激下，企業(yè)一方面將增加投資、資本開支、擴大生產(chǎn)，從而帶動就業(yè)增長；另一方面企業(yè)為提高生產(chǎn)效率，也將使用因減稅而增加的利潤來提高工資以吸引更熟練的工人，從而帶動工人收入的增長。此外，稅改法的相關(guān)減稅規(guī)定還將吸引更多的美國企業(yè)回流，這些因素都將帶動就業(yè)的增加。保守派思想庫“稅收基金會”的一項研究預(yù)計，稅改法將使美國在今后十年里新增33.9萬個就業(yè)崗位。最后，工人工資的提高以及稅負的減輕，將促進占國內(nèi)生產(chǎn)總值2/3的個人消費開支的增加，這也將促進經(jīng)濟的增長。

但是，稅改法的實施對聯(lián)邦財政赤字和聯(lián)邦債務(wù)所產(chǎn)生的影響，一直是民主、共和兩黨爭論的焦點之一。財政赤字是長期困擾美國經(jīng)濟的一個痼疾。在克林頓政府時期，聯(lián)邦政府財政曾一度扭虧為盈。但好景不長，到小布什執(zhí)政時，聯(lián)邦財政贏余僅持續(xù)四年，到2002年出現(xiàn)了1580億美元的財政赤字，以后一路攀升。奧巴馬執(zhí)政后，聯(lián)邦財政赤字接近1.2萬億美元，到2009年9月更是達到創(chuàng)紀錄的1.4萬億美元，占GDP的10%，此后在削減開支和經(jīng)濟增長的合力作用下才開始下降。特朗普執(zhí)政后，國會預(yù)算辦公室2017年6月預(yù)計，聯(lián)邦財政赤字將由2017財年的6666億美元下降到2018年的5630億美元。

一般來說，大規(guī)模減稅由于導(dǎo)致財政收入減少，在不縮減開支的情況下將可能導(dǎo)致赤字上升。但對稅改法對聯(lián)邦財政赤字的影響，兩黨持不同的看法。國會“稅收問題聯(lián)合委員會”2017年11月30日發(fā)表的研究報告認為，送交特朗普簽署的稅改法案將在2018年減少聯(lián)邦政府收入1350億美元，此外，由于國會連續(xù)通過一系列財政法案，包括2017年9月國會批準的緊急救災(zāi)援助法案、10月批準的救災(zāi)款項，12月為應(yīng)對加利福尼亞山火和颶風(fēng)等災(zāi)禍的救災(zāi)款，都將擴大2018年的財政赤字。2019年聯(lián)邦政府收入則會減少2800億美元。稅改法規(guī)定的個人減稅到2026年結(jié)束，如果延長個人減稅期限的話，赤字還將大幅增加。因此，即使把經(jīng)濟增長算在內(nèi)，報告認為，稅改法在今后十年將新增1萬億美元赤字。

但多數(shù)共和黨人認為，經(jīng)濟增長將減少甚至消除稅改法對赤字的影響，這是因為減稅將刺激企業(yè)擴大生產(chǎn)，提高生產(chǎn)率，創(chuàng)造更多的利潤，從而使企業(yè)和個人繳納更多的稅收，抵消減稅帶來的稅收收入的減少。據(jù)此，保守派思想庫“稅收基金會”的研究報告稱，稅收法案推動的經(jīng)濟增長將在未來十年產(chǎn)生近1.4萬億美元的財政收入。照此計算，不僅不會增加赤字，還可能減少赤字。

與聯(lián)邦政府財政赤字緊密相關(guān)的一個問題是稅改法對聯(lián)邦債務(wù)的影響。在過去的十多年里，聯(lián)邦債務(wù)持續(xù)攀升。2009年奧巴馬就任時，聯(lián)邦債務(wù)為10.6萬億美元，到2014年11月就突破18萬億美元大關(guān)，歷史上首次超過國內(nèi)生產(chǎn)總值，平均每個美國人債務(wù)高達56250美元。如此龐大和不斷攀升的聯(lián)邦債務(wù)對美國經(jīng)濟造成嚴重的負面影響，增加了利息的開支、限制了經(jīng)濟的長期增長、減少了聯(lián)邦政府應(yīng)對突發(fā)事件挑戰(zhàn)的政策靈活性、增加了金融危機的風(fēng)險。在兩黨政治極化的情況下，兩黨圍繞開支和債務(wù)限額問題的斗爭日趨激烈，以至于國會無法通過預(yù)算法案，只能靠通過臨時開支法案來維持政府運轉(zhuǎn)，并多次造成聯(lián)邦政府“關(guān)門”的危機。美國目前的聯(lián)邦債務(wù)為20萬億美元。國會“稅收問題聯(lián)合委員會”的研究報告認為，即使經(jīng)濟增長的話，實施新的稅法也將在十年內(nèi)新增聯(lián)邦債務(wù)1萬億美元，從而將加劇兩黨在稅收和開支問題上的分歧。

從對美國社會的影響來看，稅改法的實施雖然將增加中產(chǎn)階層的收入，但將進一步拉大富豪與一般美國人之間的貧富差距；稅改法廢除奧巴馬醫(yī)改法個人強制條款也將增加美國沒有醫(yī)保的人數(shù)。這些因素，加上目前民調(diào)對稅改法的支持率不高，將使稅改法成為2018年美國中期選舉的一個議題。兩黨圍繞稅改法的斗爭還遠未結(jié)束。

（作者為清華大學(xué)中美關(guān)系研究中心學(xué)術(shù)委員會委員）