扶怡

[摘 要]中國自推行“一帶一路”倡議以來，與周邊國家的合作不斷深化。其中，2016年3月正式啟動的瀾湄合作機制，是“一帶一路”倡議的重要組成部分。該合作機制的建立，是以瀾滄江—湄公河這一國際河流為依托，因此也必然與瀾湄流域的水資源國際合作密切相關。本文對瀾湄合作機制的現狀、功能及其與湄公河水資源國際法律體制的關系進行了較為深入的分析，并在此基礎上為中國“一帶一路”倡議的落實及促進瀾湄流域國際水資源合作提供借鑒。

[關鍵詞]瀾湄合作機制；湄公河水資源國際法律體制；國際水法

一、學術回顧及研究概述

自中國推行“一帶一路”倡議以來，國際合作不斷深化。2015年11月，瀾湄流域六國在云南景洪舉行首次外長會議，并在會上發(fā)表了《瀾湄合作概念文件》和《聯(lián)合新聞公報》，瀾湄合作機制正式建立①。這一由中國發(fā)起的合作機制，促進了中國與瀾湄流域各國合作的升級。同時，鑒于該合作機制是以瀾滄江—湄公河這一國際河流為基礎建立的，那么對瀾湄合作機制與湄公河水資源國際法律體制的關系進行研究就有必要，因為這是中國實施“一帶一路”倡議的重要基礎，也是將瀾湄合作機制向實際層面推進發(fā)展的關鍵。

已有的對瀾湄合作機制的學術研究大部分是從國際關系、國際政治以及區(qū)域經濟發(fā)展的角度展開的，例如邵建平的《瀾滄江—湄公河合作機制的推進路徑探析》②、李晨陽的《瀾滄江—湄公河合作：機遇、挑戰(zhàn)與對策》③及盧光盛、金珍的《“瀾湄合作機制”建設：原因、困難與路徑？》④等，而以國際法律為背景的相關研究比較少。同時，有關瀾湄合作機制本身的介紹在以往的學術研究中還有一些內容未被深入分析，筆者認為有必要對此作進一步解讀。屠酥、胡德坤所著以水資源國際合作為研究對象的文章《瀾湄水資源合作：矛盾與解決路徑》⑤，雖涉及了跨境水資源利用管理的國際法律問題，但是對瀾湄合作機制與湄公河水資源國際法律體制之間的關系尚未深入探討。湄公河水資源國際法律體制是由湄公河下游四國組織的，以《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》為核心法律基礎建立的國際法律體制，也是湄公河流域唯一的水資源國際法律體制。因此，探討瀾湄合作機制與這一國際法律體制的關系，對于瀾湄流域的水資源國際合作具有重要意義。

綜上，本文以瀾湄合作機制的現狀及其與湄公河水資源國際法律體制的關系為研究對象，進一步從功能性角度對這一關系進行解讀，同時為中國在瀾湄合作機制的基礎上開展與瀾湄流域其他國家的水資源合作提供相關啟示。

二、瀾湄合作機制簡析

（一）背景介紹

2014年11月，李克強總理倡議建立瀾湄合作機制，得到了湄公河流域各國的積極響應，隨后于2015年11月正式建立瀾湄合作機制①。2016年3月23日，瀾湄合作機制首次領導人會議舉行，會上通過了《瀾滄江—湄公河國家產能合作聯(lián)合聲明》和《瀾湄合作首次領導人會議三亞宣言》，標志著該機制的正式啟動②。

在此之前，湄公河流域已開展了一些國際合作機制，包括大湄公河次區(qū)域合作機制、東盟—湄公河流域開發(fā)合作機制以及在湄公河流域下游四國簽訂的《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》基礎上建立的湄公河委員會合作機制。瀾湄合作機制，不僅與原有的這些合作機制不相沖突，還能對這些合作機制起到促進和補充作用③。與其他合作機制相比，瀾湄合作機制的最大優(yōu)勢是國家政府間的直接推動，這將最大限度地發(fā)揮各國的人才政策和基礎設施等優(yōu)勢，更好地協(xié)調和實現整個流域的綜合發(fā)展和管理④。

（二）瀾湄合作機制的主要內涵

1.三大支柱和五個優(yōu)先方向

該機制包括了政治安全、經濟和可持續(xù)發(fā)展、社會人文三大支柱，與東盟共同體建設的三大支柱高度契合⑤。這是中國與東盟發(fā)展目標的主動對接，符合湄公河流域國家的共同需要，契合各國發(fā)展戰(zhàn)略，體現了中國重在務實的宗旨⑥，同時也凸顯了瀾湄合作機制開放包容的特性。

該機制的五個優(yōu)先合作方向分別是互聯(lián)互通、產能、跨境經濟、水資源、農業(yè)和減貧⑦?；ヂ?lián)互通合作指的是，推動湄公河流域的基礎設施互聯(lián)互通建設，主要包括開拓航空線路、加強陸路建設以及促進河道航運⑧。產能及跨境經濟方面合作指的是，發(fā)展跨境經濟加強產能合作，開展優(yōu)勢互補，通過工業(yè)園區(qū)建設，構建跨境產業(yè)集群和產業(yè)鏈⑨。在水資源方面，各國將積極開展水資源合作，科學開發(fā)水電資源，建立水資源合作中心，共享河流信息資料，保護沿河生態(tài)資源。在農業(yè)和減貧方面，將重點開展農業(yè)合作平臺、提升減貧能力、建設減貧示范點，幫助各國民眾共同致富奔小康。

2.瀾湄合作機制的特點

一是務實性。雖然瀾滄江—湄公河流域已有許多合作機制，但這些合作機制的成效并未盡如人意，造成這一情況的重要原因，是這些合作機制并非由流域各國本身進行主導①。例如，大湄公河次區(qū)域合作機制是由亞洲開發(fā)銀行主導②；參與東盟—湄公河流域發(fā)展合作機制的國家，除湄公河流域各國外，還包括文萊、新加坡、馬來西亞、菲律賓、印度尼西亞等國③；湄公河水資源國際法律體制，即湄公河委員會合作機制，僅有流域下游四國參與，其所作出的決策還會受到捐助國和捐助組織的影響④。相比之下，瀾湄合作機制由流域內全體六國組成，其規(guī)劃項目全部由六國通過平等協(xié)商的方式決定，可以直接反映出各國最實際的需求，這將提高整個合作機制的實施效率⑤。

二是全面性。瀾湄流域是一個復雜區(qū)域，自然條件多變，經濟發(fā)展水平相對落后，安全形勢不夠穩(wěn)定，人員往來也較為復雜。因此，針對這一流域的合作機制必須是全面的、綜合的、具有概括性的。瀾湄合作機制有三大支柱，其中政治安全支柱可加強政治安全對話，增進戰(zhàn)略互信，維護地區(qū)和平穩(wěn)定；經濟和可持續(xù)發(fā)展支柱可推進各國的經貿合作，建立共同利益基礎；社會人文支柱可推進民生建設，加強人民友好交流，社會各界和諧共處⑥。以這三大支柱為支撐，流域六國的合作機制十分全面，可以從根本上解決發(fā)展合作中遇到的問題和障礙⑦。

三是開放性。瀾湄合作機制與東盟的發(fā)展目標一致，是中國與東盟合作的一個重要部分，因此該機制也堅持中國和東盟一貫主張的“開放地區(qū)主義”精神，同時也體現出瀾湄合作機制與該區(qū)域內其他合作機制并行不悖、相互補充、協(xié)調發(fā)展、互相交流。這增強了瀾湄流域內合作的靈活性，也為流域各國提供了更加密切的合作平臺⑧。

3.瀾湄合作機制的作用和意義⑨

第一，有利于加強中國與瀾湄流域各國的外交關系。通過該機制，中國向瀾湄流域各國展現了睦鄰友好的誠意。中國不僅為瀾湄流域合作提供資金支持，還與其他各國開展合作培訓，提供留學生名額。在扶貧方面，中國也將予以重點支援⑩。第二，促進流域各國的全面發(fā)展。該機制中一個最重要的理念是流域內各國間的“共建、共商、共享”，這一理念將瀾湄流域各國打造成一個緊密聯(lián)系的利益共同體，在政治安全、經濟與可持續(xù)發(fā)展以及社會人文方面進行深入合作，從而促進整個流域的可持續(xù)發(fā)展。第三，有利于縮小東盟成員國之間的差距。東盟成員國間的發(fā)展水平差距比較懸殊，其中發(fā)展較為落后的越南、柬埔寨、老撾、緬甸都位于瀾湄流域內。該機制恰好彌補了東盟合作機制這一短板。第四，促進了“一帶一路”倡議的實現。瀾湄流域各國都是海上及陸上絲綢之路的沿線國，是中國“一帶一路”倡議合作中重要的合作伙伴。在此背景下，該機制也自然成為“一帶一路”倡議的重要組成部分，能夠促進“一帶一路”倡議的實現以及“一帶一路”倡議下其他合作機制間的相互協(xié)調發(fā)展，共同推進整個東亞乃至亞太地區(qū)的合作深化。第五，為南南合作發(fā)揮了示范效應。瀾湄合作機制是第一個響應聯(lián)合國《2015年后發(fā)展議程》的具體行動。流域內六國一直積極致力于南南合作，他們通過瀾湄合作機制探索和推進南南合作的有效平臺，有望在瀾湄流域形成更加強大的凝聚力。

三、瀾湄合作機制與湄公河水資源國際法律體制的關系

（一）湄公河水資源國際法律體制簡述

水資源國際法律體制指的是，以流域國家為主體，以對水資源具有主權約束力的國際協(xié)定、條約為基礎，以國際流域水資源合理保護和利用為目的，以多國水資源利益的訴求、對話、博弈、協(xié)商、合作組織為平臺，以跨國流域水資源保護項目為內容，對流域內各國淡水資源開發(fā)、使用、保護、治理行為進行約束和規(guī)范，分擔和落實流域淡水資源保護責任，進行監(jiān)督和仲裁的合作體制①。

基于此，湄公河水資源國際法律體制是以《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》為基礎，由湄公河下游四國，即泰國、老撾、柬埔寨、越南為主體，以湄公河流域水資源可持續(xù)發(fā)展和管理為中心，以湄公河委員會為組織平臺的水資源國際法律體制。在《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》的基礎上，湄公河委員會（Mekong River Commission，簡稱MRC）得以建立。這一機構主要負責執(zhí)行湄公河水資源國際法律體制功能，它由三個主要機構組成，即理事會、聯(lián)合委員會和秘書處。這三個機構相互協(xié)作，處理該體制內的各項事務，制定流域相關的發(fā)展計劃和項目書，發(fā)布工作文件，建立相關的水資源信息系統(tǒng)，同時它還起到了數據信息管理和發(fā)布的作用。

從功能的角度看，湄公河水資源國際法律體制的功能幾乎涵蓋了以水資源為中心的各個方面，包括流域一體化管理、人民生活改善、農業(yè)發(fā)展、防洪抗旱、應對氣候變化、增強河流航運能力、保護流域環(huán)境、促進水電發(fā)展、提高流域水質、促進漁業(yè)進步等等②。這些功能在一定程度上推動了湄公河下游四國之間的合作與發(fā)展，也解決了一些水資源領域的相關問題。但是受《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》本身的概括性和模糊性的影響，湄公河委員會的有些權利在具體實施過程中難以實現。同時，由于湄公河委員會的資金來源并非全部依托于四個成員國，很大程度上還依賴于捐助國及捐助組織給予的資助，因此為保障資金來源，湄公河委員會的決策也常受捐助國及捐助組織的影響。再者，由于流域上游的中國和緬甸未加入該體制，一定程度上也加深了該國際法律體制的局限性。綜上所述，湄公河水資源國際法律體制是一個執(zhí)行力較弱，不夠全面亦不夠獨立的水資源國際法律體制。在經過21年的發(fā)展后，該體制亟需注入新能量，以滿足現階段可持續(xù)發(fā)展的需要。

（二）瀾湄合作機制與湄公河水資源國際法律體制的關系解析

1.直接關系

對于湄公河水資源國際法律體制而言，雖然其構建的基礎是下游四國簽定的《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》，但仍不可忽視其他相關國際法律規(guī)范、國際組織以及區(qū)域合作機制對其產生的指導、輔助及補充作用。湄公河水資源國際法律體制并不是單一的僅以《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》為指導的國際法律體制。首先，從更高層面看，相關的國際水法原則以及國際環(huán)境法基本原則都對這一體制有指導作用。例如，2014年8月生效的《聯(lián)合國國際水道公約》被認為是對跨境水資源國際習慣法的匯編，對所有國際法主體在跨境水資源開發(fā)利用管理問題上都具有原則性的指導作用①，如該公約中的公平合理利用原則、防止重大損害原則、合作原則、信息共享原則，都對湄公河水資源國際法律體制具有指導意義②。同理，其他的一些國際環(huán)境法的基本原則，如可持續(xù)發(fā)展原則，肇事者擔責原則、共同責任原則（共同但有區(qū)別責任原則里的共同責任原則）、國際合作原則等等，也對該體制有著原則性的指導作用③。其次，湄公河水資源國際法律體制不是一個封閉的體系，它始終保持著與流域內其他合作機制的良性溝通，也保持著與流域上游的中國及緬甸兩國的友好對話伙伴關系。通過湄公河委員會，該體制一直與大湄公河次區(qū)域合作機制（GMS）保持友好的溝通與合作④；在與東盟的合作方面，湄公河水資源國際法律體制的四個成員國均積極加入了東盟的“湄公河流域發(fā)展合作機制”以及“水資源管理合作機制”，這使得下游四國之間的國際法律體制獲得有力的輔助和補充⑤。從1996年起，中國和緬甸就成為湄公河水資源國際法律體制的正式對話伙伴國，這一關系延續(xù)至今，中國與該體制的關系也在逐步加深，對流域內的信息交流、水電發(fā)展、航運暢通及農業(yè)灌溉等方面都有著深遠影響⑥。

綜上，湄公河水資源國際法律體制是以《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》為中心，以國際水法原則及國際環(huán)境法的基本原則為指導，以其他相關國際合作機制為輔助和補充，同時與其他流域國家保持穩(wěn)定友好對話伙伴關系的一個國際法律體制。而瀾湄合作機制作為一個由湄公河流域六國共同發(fā)起的，圍繞互聯(lián)互通、經濟與可持續(xù)發(fā)展和社會人文三大支柱建立起的合作機制，與由東盟和亞洲發(fā)展銀行發(fā)起的另外三個合作機制相比，更具務實性和針對性，加之上游兩國的加入，彌補了湄公河水資源國際法律體制的不完整性。因此，對于湄公河水資源國際法律體制來說，瀾湄合作機制是一個更為有利的輔助和補充。而對于瀾湄合作機制而言，無論是從國際法約束性的角度，還是從國際合作的法律基礎的角度來說，湄公河水資源國際法律體制是其進一步發(fā)展深化過程中不可忽視的基礎。

2.功能關聯(lián)性

第一，都致力于湄公河流域的可持續(xù)發(fā)展。瀾湄合作機制的三大支柱中，就包括了經濟與可持續(xù)發(fā)展。中國提出愿與湄公河國家共同設立瀾湄水資源合作中心和環(huán)境合作中心，以促進綠色、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展⑦。相應地，作為湄公河水資源國際法律體制的核心法律基礎，《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》也提出該協(xié)定旨在推進湄公河流域水資源及相關資源的可持續(xù)發(fā)展、利用、保護和管理。

第二，都致力于保護流域內的自然生態(tài)環(huán)境。瀾湄合作機制作為中國“一帶一路”倡議的重要組成部分，也應遵循“一帶一路”倡議的原則。“一帶一路”倡議提出，要突出生態(tài)文明理念，加強在生態(tài)環(huán)境、生物多樣性和應對氣候變化方面的合作，嚴格保護生物多樣性和生態(tài)環(huán)境，共建綠色絲綢之路。除此之外，瀾湄合作機制依靠國際河流而生，它還提出沿岸各國應當攜手應對氣候變化，共同保護沿河生態(tài)環(huán)境①。相應地，在湄公河水資源國際法律體制中，《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》首先以國際法的形式明確了這一體制的一項重要任務就是保護環(huán)境及維持生態(tài)平衡②。同時，湄公河委員會也出臺了包括《環(huán)境計劃》《氣候變化適應倡議》在內的相關項目和規(guī)劃，以保障這一任務的實現③。

第三，都致力于促進湄公河流域的農業(yè)發(fā)展，緩解流域內人民的貧困狀況。農業(yè)作為流域內的重要經濟支柱，直接關系到人民的生活水平。促進農業(yè)發(fā)展一直是湄公河流域緩解人民貧困的重要途徑，在瀾湄合作機制中，農業(yè)和減貧是該機制的優(yōu)先發(fā)展方向。中國與湄公河流域國家在農業(yè)種植、良種培育、農技培訓、農產品貿易等領域均開展了廣泛合作且取得了一些成果。這一促進農業(yè)發(fā)展的平臺，在瀾湄合作機制中將繼續(xù)推進，以提升湄公河流域各國的減貧能力④。在湄公河水資源國際法律體制下，農業(yè)發(fā)展和減貧也緊密相連，湄公河委員會頒布了《農業(yè)與灌溉項目》和《水稻田地多重功能示范操作》，將水資源的開發(fā)利用保護與農業(yè)發(fā)展聯(lián)系起來，大力發(fā)展沿岸國的農業(yè)產業(yè)，以提高人民的生活水平⑤。

第四，都致力于促進水資源信息系統(tǒng)的建立，預防緩解洪澇干旱危害。瀾湄合作機制提出，要建立瀾湄水資源合作中心，共享河流信息資料⑥。在信息共享的基礎上，防洪規(guī)劃能得到更好的落實⑦。同時，通過瀾湄合作機制，下游國可向上游國尋求對其旱季缺水問題的幫助⑧。在湄公河水資源國際法律體制下，湄公河委員會也提供了河流監(jiān)測服務，還出臺了《信息知識管理規(guī)劃》和《洪澇管理及減輕規(guī)劃》⑨，促進了河流信息的收集、更新、傳遞及共享，有利于洪澇災害的預防和管理，還能及時知曉旱季水量以提前做好準備。

第五，都致力于推動湄公河河流航運暢通及水電開發(fā)?；ヂ?lián)互通以及水資源合作都是瀾湄合作機制的優(yōu)先合作方向。河流的航運功能在互聯(lián)互通中至關重要，在瀾湄合作機制的基礎上，流域各國加快基礎設施建設，重點推進中緬陸水聯(lián)運大通道建設，促進貨運渠道升級，解決貨運航道因旱季水位下降導致的運力不足，鞏固湄公河絲綢之路經濟帶中重要水上商貿通道的地位①。在水資源合作中，還包含了科學開發(fā)瀾湄水電資源這一重要議題②。在湄公河水資源國際法律體制下，也體現了河流航運功能的維護和可持續(xù)水電開發(fā)的目標?！朵毓恿饔蚩沙掷m(xù)發(fā)展合作協(xié)定》第9條明確規(guī)定了航行自由的重要意義，2009年越南和柬埔寨簽訂的《水路交通條約》也促進了該體制下河流航運的發(fā)展。此外，湄公河委員會一直致力于該流域的可持續(xù)水電開發(fā)，努力協(xié)調不同的水電項目，其出臺的《流域發(fā)展計劃》也將水電發(fā)展作為重要內容③。

3.小結

瀾湄合作機制與湄公河水資源國際法律體制的關系可理解為：前者是后者至關重要的輔助和補充，后者是前者能夠順利深化和進一步升級的重要基礎。在功能上二者保持著良好的同步性，在可持續(xù)發(fā)展、自然生態(tài)保護、農業(yè)和減貧、水資源信息系統(tǒng)建設、預防緩解洪澇干旱、推動航運暢通和科學開發(fā)水電資源這些方面形成了良好的同步。

四、對中國的啟示

中國在推進瀾湄合作機制、深化與湄公河水資源國際法律體制合作的同時，還需要充分考慮瀾湄合作機制與湄公河水資源國際法律體制的緊密聯(lián)系。

首先，中國應加快參與構建湄公河水資源國際法律體制的進程。隨著中國與瀾湄流域各國合作的不斷深化，相關水資源合作也逐步升級。《聯(lián)合國國際水道公約》闡述了跨境水資源國際習慣法的主要內容。除湄公河之外，中國境內還有多條國際河流，對于國際河流水資源合作的問題，需要一個統(tǒng)一且合理的框架④。鑒于上述背景，中國應加快參與構建湄公河水資源國際法律體制。這不僅有利于構建完整的湄公河流域管理體制，促使瀾湄流域的可持續(xù)發(fā)展更加順利，也可以建立合理有效的國際法律機制，為水資源合作建立有效的協(xié)商平臺和爭端解決機制，促進地區(qū)和平穩(wěn)定，推動中國在其他國際河流水資源國際合作問題上的實踐⑤。

其次，中國應對參與構建湄公河水資源國際法律體制進行持續(xù)的調整和適應。瀾湄流域地形氣候復雜多變，流域內各國進行跨境水資源合作的目的也各有不同，例如泰國想解決北部干旱問題，老撾旨在保障河流航運功能，柬埔寨致力于維護洞里薩湖生態(tài)系統(tǒng)，越南想穩(wěn)定農業(yè)灌溉用水，中國希望開發(fā)水電資源，等等⑥。流域內各國經濟發(fā)展水平也參差不齊，且都是不發(fā)達或者次發(fā)達國家，不同的發(fā)展程度也會影響到各國對河流水資源利用合作的決策⑦。針對上述這些多變情況，如果中國參與構建湄公河水資源國際法律體制，那么這種參與必須是具體問題具體分析，不斷進行調整和適應。歐盟的《水框架指令》指出：“指令的實施目標將隨水資源利用的客觀變化而改變。”①這一理念非常值得中國學習。

再次，中國應將瀾湄合作機制作為參與構建湄公河水資源國際法律體制的橋梁。瀾湄合作機制作為湄公河水資源國際法律體制的重要輔助和補充，不同于亞行和東盟發(fā)起的合作機制。它是由中國發(fā)起的，由流域內六國政府直接達成合議的合作機制，具有務實性、全面性和開放性。它與湄公河水資源國際法律體制相一致的功能也都是在水資源合作中必須考慮的事項。依托瀾湄合作機制，中國能更好地建立與下游國家的一攬子利益關系，以消除下游國家對中國在上游地區(qū)開發(fā)利用所產生的疑慮。此外，李克強總理在瀾湄合作首次領導人會議上發(fā)表的講話中提出，瀾湄合作機制應堅持四個導向，其中一個就是“依托項目推進”，在依托項目推進的基礎上，六國通過平等協(xié)商、討論，可以直接反映各國的實際利益需求②。在參與構建湄公河水資源國際法律體制的過程中，也可以借用“依托項目推進”的模式。瀾湄合作機制與該國際法律體制相重合的功能，也為中國“依托項目”參與構建該國際法律體制提供了合適的平臺。

最后，中國應保持與國際接軌并積極借鑒相關經驗。不論是推進瀾湄合作機制還是參與構建湄公河水資源國際法律體制，中國都應當遵循相關的國際法律原則，特別是那些已經成為國際習慣法的原則。與此同時，世界上其他國際河流的流域合作機制以及法律體制中的一些成功經驗也值得效仿，如萊茵河、多瑙河的相關經驗。無論是瀾湄合作機制還是湄公河水資源國際法律體制，如果能有更多相關的國際法律作為基礎，可以有效促進它們具體功能的實現。對于跨界水資源合作來說，相應的跨界環(huán)境影響評價和公眾參與制度，可以大大提高國家間的合作質量，更好地增強水資源合作與各國實際利益的關聯(lián)性③。

責任編輯：鄭 穎